会计监督和审计监督的区别篇1

中共**市**区委组织部关于2004年度干部监督管理工作的汇报2004年以来，我区以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，深入贯彻中央、省市委关于干部监督管理工作的有关规定，立足我区实际，求真务实，开拓创新，不断加大监督力度，干部监督管理工作取得了明显成效。现汇报如下：一、加强制度建设，狠抓干部监督管理各项制度的落实为进一步做好干部监督管理工作，我区大力加强制度建设，在深入贯彻落实上级有关文件精神的同时，相继制定下发了《关于聘请干部监督员的意见》、《关于党政领导干部任期经济责任审计实施办法》、《关于召开联系通报会议的通知》、《关于实行领导干部警示诫勉谈话制度的实施办法》、《关于进一步加强干部监督的意见》等规定，2004年制定下发了《关于选聘街道社区社会监督员的意见》，起草了《关于加强对乡（科）级党政“一把手”管理监督的若干规定（试行）》等规定，进一步健全完善了干部监督管理工作的制度体系。一是认真落实联系通报会议制度。每季度召开一次由组织部牵头，区纪委、法院、检察院、公安分局、审计局、局等部门主要领导参加的执纪执法部门联系通报会议，及时通报掌握每季度干部违法违纪情况。二是认真落实领导干部任期（离任）经济责任审计制度。对负有一定经济责任、任职满两年且两年内未进行过审计的领导干部进行任期经济责任审计，同时，对准备调整的干部进行离任审计，力求做到、“先审后离、先审后任”。今年，已审计9个单位，领导干部13人。三是认真执行领导干部收入申报制度和个人重大事项报告制度。要求科级领导干部每半年申报一次个人收入；要求领导干部对本人及家属婚丧嫁娶、升学就业、房产买卖等情况及时进行报告。一年来共组织领导干部收入申报1次，510人。收到领导干部个人重大事项报告1份。四是认真落实警示诫勉谈话制度。对2003年度考核和2004年度半年考核中存在问题的领导干部，及时进行警示诫勉谈话，责令其限期改正。2004年共对4名科级领导干部进行了警示诫勉，对1名问题比较严重的科级干部做了降职处理。五是进一步加强了对科级领导干部特别是党政“一把手”的监督管理。起草了《关于加强对乡（科）级党政“一把手”管理监督的若干规定（试行）》，进一步细化了对科级领导干部特别是党政“一把手”的监督内容和监督办法，使干部管理体系更加健全和完善。六是充分发挥干部监督员在干部监督管理工作中的作用。今年召开干部监督员工作会议1次，认真听取干部监督员工作汇报，部署下半年干部监督工作。同时，为加强对各级领导干部“八小时以外”的监督，制定下发了《关于选聘街道社区社会监督员的意见》，在全区15个社区选聘了45名社区社会监督员，对各级领导干部社交圈、生活圈、家庭圈等情况进行监督，这项工作受到社会的普遍好评。二、强化监督措施，对干部选拔任用工作进行有效监督加强对干部选拔任用工作的监督，是防止选人用人上不正之风的最有效途径。按照《干部任用条例》有关规定和要求，我区不断探索对干部选拔任用工作的监督形式，丰富监督内容。一是认真落实考察预告制度。在考察班子和重点考察时，都事先将考察的有关内容和有关情况进行预告，增加考察工作的透明度。二是继续实行干部任前公示制。区委常委会讨论确定被公示人选后，通过电视台和到被公示人单位张贴公告的方式，进行为期7天的公示。设专人、专点、专门电话来接待干部群众的来电、来信、来

会计监督和审计监督的区别篇2

关键词：务稽核内部审计会计工作

近些年来，风险控制引起各国各企业高度重视，而财务稽核与内部审计可以对组织的会计信息及财务状况进行核算与监督，有利于发现组织风险情况，有效的运用财务稽核与内部审计可以降低组织经营风险，保证市场经济环境的稳定，本人多年从事内部审计工作，对内部审计工作具有较深的认识，而财务稽核与内部审计在很多方面具有相似点，本文对财务稽核与内部审计进行研究，加深对两者的认识，从而可以更有效的将两者结合运用，发挥中更强的监督管理作用，促使我国市场经济稳步发展。

一、财务稽核与内部审计的联系

财务稽核是财务稽查和财务复核的简称，财务稽核是依据会计税务相关法律法规、国家政策，运用会计核算原理和会计知识对会计业务进行稽查与复核。内部审计是指组织中各类业务进行独立评价，从而确定这些程序与方针是否遵守符合规定与标准，是否经济有效的使用各项资源，是否实现了组织目标。财务稽核与内部审计有些相似的地方，也有一些联系，两者的目标基本是一致的，都是对会计凭证、会计报表的真实性与准确性做出评价，财务稽核是内部审计的基础，内部审计工作的顺利开展与财务稽核制度的执行有很大关系，财务稽核能力提高了，内部审计的工作将会提高效率；另一方面，财务稽核工作也需要内部审计的支持与指导。

二、财务稽核与内部审计的区别

财务稽核与内部审计是两个不同的概念，两者不能相互替代，在市场经济发展中发挥着不同的作用，两者有很大的区别，主要体现在以下几个方面：

（一）性质不同

财务稽核是属于会计工作的一部分，是由会计人员进行的会计业务监督，作用于会计核算及各类财务工作中，财务稽核是一种内部管理行为，是会计机构内部的工作制度的一种，是会计性质的管理工作。而内部审计是独立于财会部门，强制性的监督组织及其经济活动，以及组织经济效益及财务收支各个方面，专门从事内部审计的机构，是对会计工作做出检查与评价，具有很强的权威性、独立性及一定法律性，不受其他部门的限制，有着较强的建议权及经济处理权。

（二）工作内容不同

财务稽核与内部审计的工作内容有着较大的区别，财务稽核是对各项财务收支及经济业务的具体项目进行稽查和审核，也就是稽查审核企业的资金部门资金使用、分配情况。在保证财政收支完整、合理合法及有效的前提下，提高经济效益。内部审计的工作重点是对账务进行审查，涉及的内容也更加广泛，需要对会计工作的各个部分进行检查与监督，还需要进行账务数据的统计分析工作。

（三）程序与方法不同

财务稽核与内部审计的程序与方法是不同的，财务稽核是在会计范围内按照日常工作的程序进行，对稽核没有严格的程序要求，侧重于对组织会计核算及各项会计工作的检查复核，不需要提供财务稽核报告。内部审计具有较强的目的性与重点性的监督活动，有着严格的程序要求，主要侧重于经济效益的审计，需要根据检查的结构提出查账报告，内部审计的方法比较多，可以采取顺查法、逆差法、抽查法、审阅法与分析法及效益评价审计法等。

（四）职能作用不同

财务稽核与内部审计的职能作用具有较大的区别，财务稽核是会计监督的具体手段之一，财务稽查与核算工作想始终，如果发现财务会计工作出了问题，就可以进行纠正与制止，使得财务稽查工作正常化运营，提高财务监督性的功能。内部审计是对会计监督工作的再监督，公证会计资料，是一种对会计组织会计及相关部门的绩效进行考核的手段，内部审计具有较强的审计功能，有专职人员及专门的机构进行监督管理活动，内部审计相比于财务稽核具有更广的监督范围，更大的权威性。

（五）目的不同

财务稽核是遵照《会计法》对填制会计凭证、记录账簿、编制会计报表等会计信息的准确性、真实性、及时性及完整性进行审查，组织各项财务手续是否齐全，对组织会计工作中出现的问题进行及时的纠正，从而提高会计核算的质量，增强会计监督的有效性。内部审计遵守的是审计方面的法律法规，对组织的经济活动及组织财务收支情况，进行科学有效的控制，严格按照内部控制制度的规定，监督组织对政策法规的贯彻实施，维护财会法律的严肃性，揭露经济犯罪，降低组织经验风险，协调行政领导对组织的监督管理工作。

三、结束语

通过对财务稽核与内部审计的分析研究，可以看出，内部审计是对财务稽核的再监督，是监督与被监督的关系，组织中有从事财务稽核的工作人员，还是需要接受审计机关的监督管理，财务稽核与内部审计都是为了确保组织会计信息的真实、完整，两者相辅相成，共同对组织的财务状况及会计信息进行监督管理，从而提高组织效率，降低组织经营风险。但是财务稽核与内部审计又有很大的不同，主要体现在两者的性质、工作内容、程序与方法、职能作用及目的五方面，各组织应该有效运用财务稽核与内部审计，发挥出两者的最大作用，加强组织自身风险控制能力，不断的提升组织的运营效率，同时也使得上级部门对组织更好管理，内部稽核和内部审计的有效地结合，可以促使我国形成统一的监督休系，从而更好地发挥监督管理的作用，保证我国市场经济安全稳定的运行。

参考文献：

[1]刘维民，谢道清.企业财务稽核要点[J].中国电力企业管理.2008

会计监督和审计监督的区别篇3

(一)对监督管理在认识和实践上存在着偏面性

从组织部门来说，监督管理力度不够强。有的同志有畏难情绪，对上级监督怕穿小鞋，对同级监督怕伤和气，对下级监督怕得罪人；有的受自身分析判断能力限制，对被监督者复杂多样的行为表现，难以识别，不会监督；有的对组织部门干部工作职能理解片面化，认为组织部门人手少、任务多，考察任免干部才是中心工作和硬任务，造成在实际工作中存在重选拔使用轻管理监督的倾向。从监督对象来说，一些领导干部互相监督和接受监督意识淡薄。有的认为要干事业出成绩难免打些“球”，监督过多反而会束缚手脚，影响大胆放手地干工作；有的认为自己受党教育培养多年，素质比较高，遵守纪律靠自觉；有的领导班子成员之间不敢开展批评，民主生活会虽定期举行，却是谈业务工作多，开展健康的思想斗争少。

(二)监督制度不尽完善，执行效果不够理想

从目前建立的监督制度来看，有的过于原则，正面要求多，逆向惩罚措施和规定少，缺乏强制性的约束力；有的不够具体，对监督职责、程序、手段等没有细化，缺乏可操作性，造成监督工作随意性大；有的制度执行不严。如我区*年就建立起来的《领导干部个人重大问题报告制度》，在落实上常打折扣，存在该报不报或隐瞒事实的情况。同时，在经济建设和改革开放的实践中，组织部门主动适应监督对象行为表现的变化不够，对干部人事工作中出现的新问题没有及时“补位”，建立相应的防范措施，形成监督的“空白区”。

(三)监督渠道不广，监督工作难以形成合力

目前监督方法大多局限于普遍检查、专项调查等非经常性和非系统性层次上，干部监督管理工作还没有完全纳入干部选拔、培养、管理的各个环节之中。组织部门与执纪执法部门的互补优势还只是停留在单项、阶段性工作上，如何有效地开展经常性、稳定性的分工协作方面正处于摸索阶段。而多样性的监督渠道又未得到充分运用，广大干部群众对所监督的内容、程序和方法了解不多，群众监督、社会监督、舆论监督开展不够深入，造成组织部门干审信息滞后或不全面。如98年7月我区设立干审举报电话以来，很少有群众通过来电反映干部问题。

二、完善干部监督管理机制是加强对干部监督管理的根本途径

干部监督管理机制是指干部监督管理主体内部之间及其与其他监督主体之间的有机结合，通过互相联系互相补充，使监督客体行为保持规范的运行的过程或方式。

根据我们调查的情况分析，影响当前干部监督管理的原因是多方面的，既有客观环境上的原因，也有主观的因素，但本质上还是内部制约机制不完善，组织部门监督管理职能弱化的问题。利用职权实施犯罪是领导干部违法违纪的显著特征。思想意识不好的人，一旦得到权力，权力又得不到应有的监督和制约，同时体制和制度还有漏洞的话，在利益的诱惑面前，就容易产生不正之风和滋生腐败。因此，按照党的十五大报告所提出的“要深化，完善监督法律，建立健全依法行使权力的制约机制—把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”的要求，根据组织部门的监督职能、内部机构特点，针对干部管理中的薄弱环节和制度上的漏洞，必须建立和健全强有力的监督制约机制来约束和规范领导干部的行为。

三、完善干部监督管理机制的基本思路

(一)提高认识，加强组织领导，充实机构力量

实践证明，一个地区或部门的干部监督管理工作搞得好不好，关键在领导。因此，各级党委和组织部门的主要领导干部要把监督管理与选拔使用干部工作放在同等重要位置，把加强干部监督管理工作作为防止和纠正用人上的不正之风的重要措施来抓。要经常听取工作汇报，定期分析研究，提出阶段性的工作重点。组织部门要积极主动地承担起做好干部监督管理工作的重要职责，进一步理顺内部实施干部监督工作的关系。有条件的组织部门应有领导分工负责，应设立专门负责实施监督工作的审干科室，单独设置确有困难的，必须配强专职人员，明确职责，从组织上确保干部监督管理工作的实施。组织部门的其他科室要结合业务工作，增强参与监督的意识，相互配合、相互支持，形成“大监督”的工作格局。

(二)健全制度，逐步形成体系，狠抓落实

制度具有全局性、稳定性、科学性的特点，是实行有效监督的根本保证。制度建设要围绕组织部门干部监督工作的主要内容和工作重点，围绕群众关注的热点、尽可能使制度约束能够涵盖干部行为的各个方面，并互相联系、衔接紧密，逐步形成干部监督的制度体系。

1、抓制度的细化、量化，增强制度的刚性和可操作性。要进一步完善领导干部个人重大事项报告制度，针对领导干部子女家属就业或工作调动、本人及其家庭主要成员婚丧嫁娶等易出问题事项，结合当地实际，根据有关政策规定，把申报依据、申报审批程序、调查核实办法、违规处理措施等以实施细则的形式加以明确。要进一步坚持民主集中制，需要针对现实问题，建立健全贯彻民主集中制的有关制度，并把这些制度作为必经程序固定下来。在实际运行中，还需要建立起一种民主保障机制，使之能够保证真正按照多数人的意志决策，能够保证在民主的基础上实行正确的集中。

2、建立监督工作责任制，进一步明确监督主体的权利和责任。要根据权责统一的原则，实行分级负责、一级管一级的办法，使各级党委领导干部、组织部门及其干审机构既明确自己在干部监督工作中所应承担的责任，又要明确失职、渎职行为将受到的处罚。既要接受上级部门的监督指导，又要接受横向部门及社会舆论的监督。通过制定干部监督工作人员职责和纪律规范，确保干部监督工作人员秉公办事，促进队伍素质的整体提高。

3、针对新情况出台新制度，增强监督管理的主动性。如为了对领导干部的经济行为和经济责任作出科学、准确的判断，需要在离任审计的基础上，实行领导干部任职全程审计制度。即对有调整意向的干部，提前1—2个月进行任前审计，避免选用干部失察、失误；在对干部的日常监督管理中，结合审计部门的年度审计计划，对领导干部进行任中(届中)审计，特别是针对一个时期社会舆论、群众来信来访、干部考察考核反映问题突出的、有目的、有重点地进行审计，发现问题，及时解决。以客观、全面地反映干部整个任职期间的情况。离任审计结果记入干部实绩档案，作为评价、使用、奖惩干部的重要依据，也为制定接任者的岗位目标提供借鉴和参考。为了规范审计行为，我区在*年5月推出的“审计双向承诺制度”，对提高审计执法质量起了促进作用。即审计项目组长对审计程序、审计质量、审计结果向审计机关领导作出承诺；被审计单位对提供的有关资料的真实性向审计组作出承诺。

4、健全督查等有关制度，把好“执行关”。要强化组织措施，以严格的检查手段、监督手段，定期和不定期地进行制度检查，以体现制度的权威性和严肃性。如健全党内民主生活制度，可抓紧建立党内民主生活制度执行情况的监督检查制度。对党内生活有关制度执行中，要达到的程度、未达到的标准的处理方式、监督检查的途径和方法作出具体规定，通过加强党内民主生活制度的监督，推进领导班子内部的互相监督。又如可建立典型案例经常性的分析制度，即对领导干部违法违纪事件认真解剖分析、总结教训，并形成经常性的一项制度，同时要建立监督结果合理运用制度，鞭策广大干部奋发进取。为此，可坚持和完善领导干部年度工作目标考核制度，明确相应的奖惩规定。对有显著成绩并且廉洁奉公的领导干部给予大力宣传，进行表彰和奖励。对考核不理想的领导干部采取降职、调离、诫勉等手段，体现干部“能上能下”原则，达到“惩前毖后”效果，使各级领导干部都有压力和危机感。

(三)突出重点，有的放矢，促进整个干部监督管理机制的有效运行

1、抓住干部选拔任用工作的重要环节，加强监督，切实把好“入口关”。要监督领导干部有无任人唯亲、封官许愿、跑风漏气、营私舞弊、打击报复等违纪行为；监督拟提拔对象有无贿荐、贿选、跑官、要官、买官、骗官等违纪现象；监督干部考察机构有无歪曲事实真相、知情不报等问题。为此，可建立干部考察工作责任制，坚持“谁考察、谁负责”的原则；谁推荐提拔的干部事后查实原来就有腐败问题，应负相应的连带责任。近期在一些地区试行的领导干部任前公示制，由于进一步强化了干部选拔任用工作的群众监督，有利于拓宽知人识人的渠道，有助于全面了解和识别干部，避免用人失察失误。另一方面，根据权力制衡原则，党委及组织部门在配备领导班子时，首先要选配一些党性强、能坚持原则的领导干部，促进班子成员之间互相监督，相互制约；其次要分解领导干部的权力，实行职能交叉，不能将制约和被制约的单位和工作交于一人管理。

2、明确重点监督对象，突出对党政“一把手”的监督管理。对“一把手”实施监督管理主要内容有政治监督、决策监督、用人监督、财务监督、廉政监督等五个方面。重点是加强对决策程序的全面监督，对“一把手”参与重大决策实施及时、有效的监控，并建立重大决策失误责任追究制度，促使“一把手”执政慎权，科学有效地开展管理活动。要坚持一级抓一级的原则，建立“一把手”责任人制度。上级领导要切实履行领导职责，做好对“一把手”的培养、教育、监督、管理，经常与“一把手”交心谈话，了解掌握“一把手”的思想、学习、工作等全面情况，并及时向组织反馈。一个部门的“一把手”出了问题，上级主管部门的“一把手”和分管该部门工作的领导要负领导责任；一个地方的“一把手”出了问题，上级党委的“一把手”要负领导责任。

(四)拓宽监督渠道，强化与各部门的联系与协作，发挥监督的整体效能

首先要加大宣传力度，增强群众的监督意识。要使人民群众明确选准用好干部与他们切身利益的关系；教育干部相信群众、依靠群众、全心全意为人民群众谋利益，从而形成一种群众自觉监督领导干部和领导干部自觉接受监督的良好氛围。要正确引导群众监督的方向，一方面扩大干部监督工作的民主程度，提高群众监督水平，另一方面坚决反对捕风捉影，造谣中伤干部等行为。

会计监督和审计监督的区别篇4

关键词：会计监督内部监督会计监督弱化

一、现阶段会计监督存在的问题

1.单位内部监督体系中存在着不现实的逆向监督

《会计法》用了三条之多强调单位内部监督,其中虽然包括了会计人员和审计人员对单位负责人的监督,但是会计人员和审计人员不可能对单位负责人进行监督,因为会计人员和审计人员是受单位负责人的委托对内部进行监督,是上下级的关系,会计和审计人员随时就有被解雇的可能。所以,单位内部监督实际上是单位负责人对会计和审计人员的监督、审计人员对会计人员的监督、会计人员和审计人员对单位内部部门及经济业务活动的监督。因此,单位负责人就有可能对外提供虚假而又“合法”的会计信息,从而也为国家监督和社会监督的实施带来一定的难度。

2.忽视了所有者和债权人的监督

所有者和债权人是企业外部利益最相关的人,他们为了自己的权益不被侵害,必须要对经营者进行监督。但是,《会计法》中却没作出相应的规定,再加上现行的会计人员管理体制的弊端以及企业“内部人控制”等原因,使得其监督权弱化。虽然在《会计法》第四章第三十条还作了相关规定,任何单位和个人对违反有关会计法规的单位和个人有权进行监督,并且受国家法律保护。但是从“有限理性经济人”假设及其“成本效益”原则考虑,与自己利益不对称的监督是不现实的。在一些单位中企业管理者为了追求自身利益最大化,指使、授权会计机构,要求会计人员做假账,伪造会计凭证,办理违法会计事项,从而使得会计工作受到管制,不能独立行使其监督职能,破坏了正常的会计工作。比如红光实业上市公司的虚报瞒报,包装上市,坑害了广大社会公众股东的利益,究其原因主要一些执法人员素质不高、法制观念淡薄、主观随意性过大,更有少数执法人员私心太重,一旦得利,便放弃原则,“大问题也可变成小问题”,“有问题也变成没问题”。重查轻罚或者是只查不罚,使问题愈演愈烈,甚至导致犯罪。

3.会计监督法律约束机制不全

会计不能有效的行使其监督职能,导致企业会计监督不力。会计人员是会计监督的执行主体,会计人员作为监督者并不具备独立的地位,对服务的单位依附性较强,会计工作者往往要无条件的服从管理者的意志,会计工作根本无法独立行使其监督职能。

比如,新的《会计法》虽已颁布,但是相关配套的法律法规却没有跟上。有的企业在新的财务制度运行之后,仍用传统的做法来看待新制度,没有按新制度的要求建立健全企业内部的管理制度,使得出现“新制度、老观念、老办法”,会计管理混乱。再者,在会计监督过程中有些概念很模糊,比如说会计监督、审计监督概念模糊,执法机构职责、权限有待明确。很多企业将审计监督等同于会计监督,而事实上审计监督是对会计监督的再监督,它侧重于事后监督,两者有着本质的区别,对同一经济事项的监督有着截然不同的效果。因此随着我国经济多元化的发展,如果有针对性的会计制度和核算体系还不健全,也就难以适应复杂多样的经济活动。会计人员是会计监督的执行主体,会计人员作为监督者并不具备独立的地位,对服务的单位依附性较强,会计工作者往往要无条件的服从管理者的意志,会计工作根本无法独立行使其监督职能。

二、企业会计监督弱化的分析

1.在会计监督过程中有些概念很模糊

在会计监督过程中有些概念很模糊,比如说会计监督、审计监督概念模糊,执法机构职责、权限有待明确。很多企业将审计监督等同于会计监督,事实上审计监督是对会计监督的再监督,它侧重于事后监督,两者有着本质的区别,对同一经济事项的监督有着截然不同的效果。因此随着我国经济多元化的发展,如果有针对性的会计制度和核算体系还不健全,也就难以适应复杂多样的经济活动。

2.企业管理体制不健全,内部控制制度失调

我国企业内部管理和控制制度不健全,主要体现在有的单位是根本就缺乏内部监督和控制制度,在机制和制度上没有达到规范行为、控制风险、防范舞弊、纠正差错的效果,没有切实保证会计工作规范有序的进行。有的单位虽建立了相应的制度,但这些制度形同虚设,没有得到有效执行,以致会计制度混乱,徇私舞弊现象经常发生。

3.单位内部会计监督困难重重,对单位负责人约束机制不健全

我国单位内部会计监督困难重重,虽然《会计法》对会计人员委以重任,赋予会计人员监督本单位经济活动(包括监督本单位领导人)的职权,但是,会计人员作为监督者并不具备独立地位,特别是其利益关系依附于本单位和本单位领导人,很容易出现会计人员因实施会计监督而被打击报复的情况。这样,会计人员的监督很难坚持下去,必然会造成对单位领导人监督弱化。

4.会计人员综合素质不高,职业道德观念有待加强

会计监督作用发挥的好坏同会计人员的素质高低直接相关。一般来说,企业虚假的会计信息也是出自于会计之手,因此会计人员的综合素质以及职业道德观念在会计监督中起着至关重要的作用。我国的改革开放加快了会计与国际接轨的进程,因此前些年我国会计人员奇缺,而现阶段,虽解决了量方面的问题,但会计人员整体素质不高,知识结构、学历结构和业务水平偏低,多数没有经过专业培训,而且有的还是无证上岗。再者,会计人员的监督意识不强,法制观念淡薄,缺乏职业风险意识,职业判断能力弱,自我管制能力差,惟命是从,在权大于法的思想支配下,有意造假,使得会计信息失真在所难免。

三、现代企业制度下强化会计监督的对策

1.加快法律体系建设,为会计监督的有效实施提供法律保障

会计监督的有效实施离不开一系列的法律法规,要加强我国法律体系的建设。我国已颁布了新《会计法》,应尽快出台《会计法》实施细则,提高《会计法》的可操作性;建立和完善统一的会计制度,满足企业多元化经营的需要。明确企业内部会计监督、政府监督的执法职责和权限,以实施清晰明了的监督职能;加大法律法规的处罚、赔偿和执行力度,对违规违纪的企业及其连带负责人予以曝光;同时还要强化一些相关配套法律及相关法规的实施,如《经济法》、《证券法》等,加快会计法律体系的建设步伐,使会计监督真正做到有法可依。

会计监督和审计监督的区别篇5

东阳市人大常委会办公室周晓沸监督街道财政必须三管齐下

目前，人大监督街道财政工作法律上未作明确规定，需要在实践中不断探索，找出合理、合法的方式。现阶段，只有县级人大常委会、街道人大工委和人大代表这三方履行好自己的职责，发挥好各自作用，这项工作才有可能做好。

一是必须得到县级人大常委会的支持。每年县级人大常委会在听取财政预决算报告前，要求财政部门在汇报时把街道财政情况单列一块，使人大常委会组成人员在审议时能有所对照，审议发言更有针对性；县级人大常委会提出财政审议意见时，也同样应把对街道财政的意见单独列出，以便政府及有关部门相应处理。

二是街道人大工委要注重监督形式。人大的监督工作属于法律行为，其制度化、规范化、程序化要求很高，这就要求街道人大工委在开展财政监督时必须注重必要的形式，要因人、因事的不同，选择不同的监督形式和切实可行的监督方法，如通过组织辖区内的县级人大代表开展视察活动、配合县级人大常委会进行上下联动执法检查、重大问题提请县级人大常委会作出审议意见等形式和方法，将财政监督的着力点和归宿始终放在提高监督效果上，通过监督化解矛盾，解决问题。

三是街道辖区内的人大代表要发挥主动监督作用。要在街道人大工委组织下，听取街道办事处的预决算等报告，对街道办事处本年度拟采取的组织财政收入措施表明态度，提出意见建议。同时将建议意见抄告县级人大常委会，使一些重要的建议意见在县级人大常委会审议全县的预决算报告时向政府反映，认真督办。另外，人大代表还可以在统一组织下，采用列席会议、参加评议、执法检查、重点视察、专题调研等形式，对街道办事处财政工作进行监督。

金华市人大常委会办公室唐宇荧地方人大要善于发挥各方作用

笔者以为，对街道财政实施监督，地方人大要善于发挥各方作用。

一是要发挥县（市、区）人大常委会作用。预算法规定，地方各级人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级决算。街道办事处作为县（市、区）政府的派出机构，它的预算是总预算的组成部分，等同于部门预算。因此，县（市、区）人大常委会要重视加强对街道财政预算执行情况的审查监督，在参与和审查部门预算的编制时，要提前介入。

二是要发挥街道人大工委的作用。街道人大工委作为县（市、区）人大常委会的派出机构，经过授权可以依法履行监督街道财政的职责。因此，街道人大工委要在县（市、区）人大常委会和街道党工委的领导下，加强对日常预算执行情况的监督，如要求街道财务部门每月报送预算收支月报表，街道办事处每半年汇报预算执行情况，对重大项目资金的使用和重点领域的支出实行跟踪监督等。

三是要发挥审计部门的作用。对年度预算执行结果，可以指定街道内审机构进行审计；县（市、区）人大常委会也可要求本级审计局对街道年度预算执行开展审计，对重大项目、重点资金的使用情况作专题审计或审计调查，从而为人大监督提供更详实的依据。

湖南省郴州市苏仙区人大常委会刘家华县级人大应全方位监督街道财政

根据政府是同级人大执行机关的宪法规定，县级人大及其常委会对本级人民政府享有监督权，当然也有权对本级政府派出机关街道的财政管理享有监督权，而且县级人大对街道财政的监督权应该是直接和全方位的：

第一，在政府财政部门编制预算时，县（市、区）人大应该要求其将各街道以部门预算的方式一同纳入本级预算，并依法由同级人大审议通过，形成有法律效力和执行力的规范性文件。

第二，县（市、区）人大应当委托各街道人大工作委员会对街道的收入情况、费用开支、工作绩效等进行监督与考核，可以对社区服务组织及企业的服务进行评估与测定，以确定预算是否科学和合理，以便在调整预算和来年预算编制时加以改进。

第三，县（市、区）人大还可以要求区财政、审计、税务等职能部门凭借其人才、信息和技术的优势从不同的角度对街道办事处及社区服务性组织进行行政监督。特别是审计部门应当每年就各街道执行其预算的情况向人大常委会作出审计报告。

第四，社区居民是街道办事处服务的享用者，是行政管理相对人，因此在监督街道财政问题上，县（市、区）人大应当听取他们的意见和要求，反映的问题应依法进行核实和处理。

宁波市镇海区人大常委会办公室杨杰街道人大工委应规范操作程序

街道人大工委作为县（市、区）人大常委会的派出机关，通过授权，对街道财政应该履行监督职责。关键在于加强调研，规范操作程序。

街道人大工委要加强对街道财政运行的跟踪关注，针对热点问题开展调研，可以邀请人大代表参加一些专项审查、专项调研，注意听取他们的意见。对于街道财政预决算情况，首先是进行合法性检查，是否符合预算法的收支平衡规定、会计法的账务处理准则等等；其次是合理性检查，看支出安排是否合理，是否体现党委和政府的要求；第三是检查是否符合本街道办事处的实际，特别是在一些重大项目的确定和较大数额的支出上，加大“话语权”分量，并提出在调研中人大代表和居民普遍关心的相关问题和意见建议，使街道财政始终在人大和人民群众的监督下。

奉化市人大常委会办公室原杰监督街道财政必须打好“组合拳”

对于监督街道财政，奉化市人大常委会进行了积极的探索，也取得了明显的成效。概括起来一句话：努力打好“组合拳”。

一是出台监督意见，这是成功的基础。2003年，奉化市人大常委会针对撤镇建街道后街道财政处于监督真空的状况，在进行深入调研的基础上，依据有关法律法规精神，及时出台了《关于进一步加强对街道财政工作监督的意见》，政府部门据此制定了具体的实施办法，对街道财政监督工作的目标、对象、内容、形式和要求等都作出明确的规定，从而使街道财政监督有据可依。

二是确定监督机构，这是成功的关键。市人大常委会和街道人大工委上下配合、分工协作进行监督。平时的监督工作主要由市人大常委会授权街道人大工委负责，包括审阅街道财政预算、重大工程项目的确定等；市人大常委会主要是进行抽查，并在一年一度的人代会上，要求市政府报告关于各街道财政工作情况，并列出详细的财政收支情况表。

三是落实监督责任，这是成功的保证。即把监督街道财政工作情况列入年末人大工作考核范围，与各街道的年终奖金挂钩。如在去年年终考核时，发现有个别街道制定财政预算时，没有及时征求街道人大工委的意见，而且重大工程项目确定也没有征求人大代表的意见，市人大常委会考核组除了在反馈时指出，同时还进行扣分处理。

宁波市江东区人大常委会办公室高露露应尽快完善街道人大工委职能

目前，一些撤乡镇建街道的地方，财政支出有上亿元，如果缺乏有效监督，易造成对街道财政监督的漏洞，当务之急是应尽快完善街道人大工委监督街道财政的职能。

首先应制定街道人大工委监督街道财政的试行办法。一要明确授权街道人大工委可以监督街道财政，二要确定街道人大工委监督街道财政的范围、内容和方式，三要规范向人大代表汇报的内容，包括街道的财政收入、支出、预算管理等方面情况，同时要求附有街道办事处上报报表、预决算的报告等。

其次应加强街道人大工委与县（市、区）人大财经工委及财政、审计部门联系。仅靠街道人大工委本身的力量不足以应付专业性强的财政监督，必须要借助外力，及时知道审批、审计的情况，有效掌握街道财政运行的动态。

再次是，街道人大工委要加强学习，按照监督法的有关规定，把监督街道财政作为一项重点工作。作为县级人大的派出机关，一旦受权监督街道财政的职能，必须及时掌握整个经济的运行动态，针对街道财政发展中的新情况、新问题，依法提出人大监督的新思路、新办法，取得实实在在的效果。

下期话题：常委会会议可不可以安排“无主题发言”？

会计监督和审计监督的区别篇6

按审计机关的归属不同，人们在争论中逐渐形成了“立法论”、“审计院论”、“垂直论”、“升格论”、“合并论”和“双轨制论”等多种体制改革观点[2]，呈现出“百花齐放”的格局。事实上，人大工作本身就与审计监督存在密切联系，有全国人大常委会委员曾说道：“离开审计监督，人大的财政监督将无法进行。”那么，人大工作者和全国“两会”代表和委员又是如何看待现行审计体制及其改革呢？笔者借助于文献搜集、问卷调查、采访调查等多种渠道对他们的意见进行收集、总结并加以评价，相信这对于全面评价现行审计体制以及提出合理适当的改革设想具有比较重要的参考价值。

一、来自于人大工作者的看法

从目前公开的文献资料看，无论是全国人大常委会（或财经委、预算工委），还是全国人大领导，在公开场合或正式讲话中基本都没有对现行审计体制及其改革问题公开发表意见。但值得注意的是，人大在其职权和工作范围内，却一直在推动着审计监督工作的发展，“审计机关在逐步按人大的要求突出审计重点”。从某种意义上说，人大对审计监督工作的重视与推动正是审计体制走向改革的关键所在，就如审计署石爱中副审计长所指出的“变革从政府内部和从国家审计内部是无法突破的”。

实际上，人大机关从事理论和政策研究的部门以及一些人大工作者对审计体制问题的讨论一直持续不断并提出了不少改革设想[3]。突出的是：

全国人大常委会办公厅研究室周芳芳曾对现行审计监督及其存在的问题进行了深入剖析。认为现行审计监督制度还不够合理和完善，制约着审计监督职能和作用的充分发挥，而审计监督正是全国人大常委会经济监督权力架构中的一个薄弱之处，亟待引起重视，得到加强。为了“健全和完善审计监督体制，加强审计监督的力度，遏制腐败，保障社会主义市场经济的健康发展，保持审计监督旺盛的生命力”，周芳芳提出了以下三种改革意见：第一种，借鉴国外“立法型”的审计监督模式，改变现行体制，建立中国特色的立法型审计监督体制，审计部门对人大负责，向人大报告工作，而不是向政府和上一级审计部门负责。第二种,不改变现行体制，但同时强化全国人大常委会在审计监督上的作用。第三种,针对人大的监督工作内容广泛和整体性，将审计监督列为整个人大监督体系中不可分割的重要一环，为此要合理架构人大监督权力，保持人大监督权力的完整性和统一性，使各种监督形式包括审计监督都充分实现其效率，发挥它应有的作用。考虑到中国的国情，在体制上，把审计监督纳入人民代表大会制度，全国人大常委会和地方各级人大常委会建立审计监督机构作为国家审计监督机构，在本级人大常委会的直接领导下进行审计监督工作；同时，政府部门仍然保留内部审计部门。在审计监督的内容上，与人大的预算监督相应，人大的审计机构负责预算执行的审计监督；政府审计部门负责政府各部门、企事业单位财政收支的审计工作，并向人大提交报告，接受人大的监督。

上述改革意见可分为“立法论”意见（第一种）、“现状论”意见（第二种）和“双轨制论”意见（第三种），但明显看出，偏重于第三种。其实，无论是“立法论”，还是“双轨制论”，都是“以人大为主导的审计监督制度”，区别就是把审计监督工作是全部还是部分转移到人大。

甘肃省人大常委会安晨光、刘来宁指出：“加强地方人大有关机构和工作力量的建设”要“充分发挥审计的作用，借助审计手段加强对预算的监督”，“从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的办法也有区别，但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。”

北京市人大财经委赵巨鹏认为，现代审计具有监督性、独立性和客观性，世界上很多国家的议会都设置有审计机构，专司对政府财政收支活动的审计监督，我国目前实行的审计体制是政府审计，属于内部审计监督性质，因而，一定程度上影响和削弱了对预算审计监督的独立性、权威性和客观性，因此，在政府审计系统以外，建立隶属人大的审计机构及审计制度，实施对同级政府财政收支活动的审计，应当说是十分必要的，所以建议在适当时机设立隶属于人大的审计机构，以加强对预算的审批监督。

甘肃省人大常委会王力群建议，设置隶属于权力机关或完全独立的审计机构，改变现有的审计机关属于行政内部审计的性质，为更加客观的财政预算监督奠定基础。

海南省人大常委会罗时祥、褚晓路认为，随着民主法制建设的推进和人大监督工作的不断加强，建立一支专业化的人大监督队伍显得越来越迫切和重要，为此建议“在县以上各级人大常委会设立预算和审计监督委员会，专司对计划、预算进行预审，对国家和地方重大建设项目进行核审，对财政预决算和国家机关行政经费开支进行审计监督，以适应加强财政、经济监督的要求。”

全国人大常委会办公厅研究室尹中卿指出，代议机关的财政监督实质上是从财政资金方面制约和监督政府的活动，对国家生活具有重要影响，在审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算、财政决算的过程中，审计监督具有重要的作用，世界上很多国家的议会设置有审计机构，专司对政府的财政收支活动的审计监督，但我国目前实行的审计体制是政府审计，从审计性质和工作实践的效果来看，政府审计仍属于内部审计监督性质，因此，建立人大审计制度是十分必要的。

山东省人大常委会刘洪科建议，尽快在人大机构中增设专门的审计工作委员会，这样可以使人大对财政预算及执行、财政决算的监督工作机制更加完善，更加合理，较好地弥补人大专业力量的不足，改变人大监督的被动地位，使人大的监督由形式性监督向实质性监督转变，有利于更好地履行其法定职权。他同时认为，人大设立审计工作委员会并不是把现有审计部门的审计监督职能以及审计组织机构和人员都一并归入人大管辖，而是将审计部门审计本级政府财政预算及执行、财政决算的职能剥离出来，纳入国家权力机关的职能范围，并设置相应的机构和人员，这样做不会导致权力机关的职权膨胀，因为这只是剥离政府审计部门的一小部分职能，相反会强化人大监督的力量和手段，而政府审计部门则可以把主要精力用在审计国家机关、企业事业单位和社会团体等具体业务活动上，更好地发挥审计部门的监督职能。

从他们的观点可明显看出：一方面，无论人大工作者从什么角度看审计，最终都把审计监督职责定位在财政监督上，即借助于审计监督搞好人大财政预算监督工作。值得注意的是，与审计机关或者一些学者不同，他们并没有单独的“就审计问题谈审计问题”，也没有仅仅从加强审计监督角度探讨体制改革，而是把改革纳入人大制度建设中、把预算执行审计作为人大监督重要的“专业支持”来思考的。另一方面，他们的改革观点可以说多是“双轨制论”。尽管并没有明显提到“双轨制”这一术语，但他们一般都是把审计监督和审计体制的重新安排与强化人大监督特别是预算监督制度相联系，也就是说，在他们眼中，审计机关设立在人大或者改革现行审计体制，主要就是把“预算执行审计队伍”安排在人大，而这与预算法和人大审批监督财政预算职权是相一致的，至于现行审计机关的那些国有企业审计、经济责任审计、金融审计等审计工作基本没有提及到。

二、来自于全国“两会”代表和委员的看法

近年来，在“审计风暴”中，越来越多的全国“两会”代表和委员开始关注审计监督问题，并从中引发出对现行审计体制的深入反思。他们对现行审计体制及其改革的看法和观点，基本反映在他们向全国“两会”提交的相关建议、议案和提案（以下简称“建议”）中。

其实，很早就有全国人大代表提出过有关改革现行审计体制的建议。1992年，前审计署审计长吕培俭在讨论审计法（草案）时就说：“有些同志提出，审计机关应该设在人大并实行垂直领导。这些意见，过去有些人大代表曾提出过。”但较多的建议是近些年提出的，特别是“审计风暴”之后，具体情况如下：

1．2001年九届全国人大四次会议期间，党磊等32名代表联名提出“关于修改审计法和地方组织法有关条款，建立审计部门垂直领导体制”的议案。

2．2002年全国政协九届五次会议上政协农工组提出“关于我国现行政府审计创新”提案，建议“建立审计机关由审计署和地方审计机关‘二级’垂直领导模式。”

3．2003年十届全国人大一次会议期间，叶青等33名代表提出“使审计机关由现在的直属政府改为隶属人大”的议案。

4．2004年十届全国人大二次会议上叶青代表继续提出“改变现行审计行政模式为审计立法模式”的建议。

5．2004年全国政协十届二次会议上，北京西城区政协原副主席杨骥川委员提出“关于调整审计机关隶属关系”的提案，建议让审计机关由政府的组成部门变为人大的工作机构。

6．2004年全国政协十届二次会议上，全国政协常委俞正委员提出“加强预算监督，改革现行行政型审计体制”的提案，建议建立可兼顾人大预算监督和政府经济监管双重需要的审计体制。

7．2005年全国政协十届三次会议上，山东省人大常委会副主任墨文川委员提出“审计体制应向立法模式转变”的提案，建议将我国审计体制适时地由行政模式向立法模式转变。

8．2005年十届全国人大三次会议期间，辽宁鞍山市政协副主席王淑媛代表提出“审计体制要从行政型模式转向立法型模式”的建议，建议构建审计体制的立法型模式，使审计机关接受各级人民代表大会的委托，独立对政府进行财政监督。

9．2005年全国政协十届三次会议上，陕西西安市副市长张道宏委员提交的提案建议改革现行审计体制，将审计署的地位提升半格，审计长相当于副总理或者国务委员级别。同时，将分散于中纪委、监察部、财政部等部门的审计职能进行整合，并入审计署。与此同时，地方审计机构应该从目前的受地方政府与审计署的双重管理改为直接由审计署领导的垂直管理，并将省级审计厅改为特派办，以保证执行审计职能时与地方政府的独立性。

10．2005年十届全国人大三次会议期间，吴新春等30名代表联名提交议案，建议修改审计法等相关法律，推动审计体制由行政型模式向立法型模式转变，使审计部门改由各级人民代表大会领导。

11．2006年全国政协十届四次会议上，前上海市审计局副局长郑建龄委员提出建立“双重”审计体制的提案，建议依法正式在人大常委会建立预算执行审计组织，调整现行审计机关职责和工作体系，彻底实现预算审计监督制度与人大预算审批监督制度结合，在人大系统建立的审计组织即为中国国家审计机关——国家审计委员会，同时政府仍然保留“审计署”这样的政府内部审计组织。

12．2007年全国政协十届五次会议上，全国政协常委俞正委员再次提出“关于将预算执行审计直接纳入人大预算监督工作体系的建议”。

除之，近些年还有许多代表和委员是在其他相关建议、议案和提案中间接提出审计体制问题。如李汉宇委员提出预算执行的审计和评估职能应由权力机构行使；马淑洁代表建议，人大为做好对财政预算的审查和执行情况的监督工作，应改革审计体制，充分发挥审计在对财政预算监督中的作用；朱天宝代表建议提高审计报告的透明度，落实人大代表的知情权；骆少君委员建议改进现行审计经费预算编报制度，制定审计组织法；吴国华委员建议制订审计公开制度；王天戈代表提出的议题是，在各级人代会上，都要有各级审计部门向人大代表报告审计问题查改结果。

可见，近年来，“两会”代表和委员对审计体制改革问题的关注程度逐渐在增强。不仅提出相关建议的代表和委员在增加，而且建议的力度也在加大。值得注意的是，无论这些建议提出怎样的体制改革设想，大都是从“独立性”和“财政监督”角度考虑问题。

这些建议也启示我们，应考虑将提高审计机关在预算执行审计中的独立性和有效性从而强化人大预算监督作为改革的着眼点，即“提高预算执行审计独立性和有效性以加强人大预算监督职能可能是或应该是未来审计体制改革方向”。

三、来自于问卷答卷者的看法

问卷调查“既可为准确评价和改革现行审计体制提供重要的学术研究数据，也可为那些关心国家审计和人大预算监督问题的各界人士提供可资思考和参考的实证信息”，为此笔者于2006年下半年向包括全国人大、审计署以及各级地方人大、政府、审计机关、财政机关和高校科研单位发放了1498份问卷调查表[5]。其中，人大系统发放409份。人大工作本身就与审计监督存在密切联系，审计体制改革与人大制度之间的联系也很紧密，而且人大领导干部大都曾担任过党政部门领导，具有比较丰富的党务和政府工作经验，所以相比其他系统和部门，他们的意见应该是比较综合和成熟的。

基于答卷者（特别是人大系统的答卷者）调查数据，部分调查结论如下[6]：

1．现行审计体制是“劣势突出而优势不明显”[7]。

2．许多有关中国国家审计在理论上或传统上达成的“共识”现在却受到质疑甚至否定，受到质疑的传统认识主要集中在对现行审计体制优势的认识上[8]。

3．中国国家审计“实际是政府的内部审计”。另外，像现行审计体制下“审计独立性比较缺乏”、“审计结果难以对外充分披露”、“审计监督难以有效规范政府行为”等结论也得到进一步确认。

4．预算执行审计对于人大预算监督职能的有效实施具有重要作用。

5．审计监督与人大监督之间关系的深化必然受到现行体制的限制，审计对于人大的服务面临体制性“壕沟”。

6．现行审计体制是不完善的，应对其进行比较彻底的改革。

7．何为“比较彻底的改革”，观点极不统一[9]。

8．“提高预算执行审计独立性和有效性以加强人大预算监督职能”可作为未来审计体制改革方向。

为了充分了解答卷者对不同审计体制观点的看法以及印证问卷调查结果，还对部分答卷者进行了采访调查。

四、评价

可以说，每一种改革观点都有其道理和提出的成因，同样都或多或少地存在一些不足或缺陷。对于众说纷纭的诸多观点，该如何评价？首先需要确定一个价值标准，以此作为评价各种改革观点合理性和适当性的依据。笔者认为，改革的评价标准应来自于以下三方面：“改革应反映中国政治经济发展要求，有利于满足人大和政府监督工作的需要”、“改革应有利于提高审计独立性”、“改革应具有现实可能性”三方面。这三方面共同影响或制约体制改革设想的选择，缺一不可。过于强调或偏重某一方面都可能造成选择的偏向，也就是说改革只有综合反映和考虑了上述三方面要求，才真正具有合理性、适当性以及可能性，提出的改革设想才真正有意义。据此，对各种改革观点做一简明扼要的评价。

“升格论”虽然看上去通过提高审计长的行政级别能在一定程度上提高审计的地位和独立性，但审计机关实际上仍然是政府的组成机构，仍然会受到政府或政府首长直接行政制约和影响，还是没有从根本上解决独立性问题。甘肃省人大常委会刘来宁认为，现行体制下的审计长属国务院组成人员，提高行政级别的办法只有副总理或国务委员兼任审计长，在地方由相应的政府副职兼任审计厅（局）长，但作为政府的组成部门，如果不是政府副职兼任，怎么能随便提高一个组成部门负责人的行政级别？这必须根据宪法和相关组织法作出规定，而这实际上是没有多大可能性。

“合并论”尽管能提高审计监督力度和权威性，但却没有解决审计独立性问题，而且混淆了不同监督的性质区别。刘来宁认为这种观点把纪检监督、监察监督和审计监督混为一谈。纪检监督属于党内监督，依据的是党内的各种规定，如党内监督条例、党员处分条例等；监察监督属于国家行政机关内部监督，依据的是行政监察法及其他行政法规、规章、纪律等；而审计监督依据的是宪法和审计法，尽管当前仍然属于行政监督的一种，但其应该是代表纳税人意愿和依据宪法实施的监督，严格讲它要高于行政监督，是对行政机关实施的国家监督，所以说这几种监督性质是不同的。现在虽然党的纪检和政府的监察部门是合署办公，但两个机关在性质上是不同的。在对党员干部的处理上，依据不同的法规和规定，党政是分开的。尽管纪检监督、行政监督甚至人大监督在实施中都可能要借助于审计结果，但这并不意味着他们是一回事，而且“合并”是与“党政分开”原则相悖的，不符合民主政治建设的要求。但如果继续维持现行审计体制不变的情况下，将审计监督与监察监督合并则有一定的可行性，因为这属于行政体制内部的机构调整。

“垂直论”的赞成者颇多，但赞成者多来自于基层审计人员，而且越是财政困难的地方呼声越大，但没有考虑审计如何与当地经济发展连成一片，这样做不利于审计与当地党政部门工作的协调，容易造成审计在促进当地经济发展和维护当地经济秩序上不到位。中国各地经济形势比较复杂，想让一个统一的意志适合各种情况是不大可能的。就算中央的意图是贯彻了，但不一定适合各地的实际发展需要。另外，财政“分灶吃饭”但审计体制又垂直，而审计对象又是地方财政，这就不配套，因为这样使地方事权划分不清，一级政府有一级事权，一级事权有一级财权，财政是有地域性的，财政监督权应该与财权相配套归地方，即财权的监督权是与财权的所属权相统一的。

以上三种改革相对简单易行，的确便于操作，因为都是在行政型体制总体不变的情况下所作的局部性调整。但这类改革仍然是对现行体制的“修修补补”，并未从根本上解决审计独立性问题。就像审计署南京特派办王景东所言：“当前，国家审计监督的法治化需要解决的是独立性和公开性两大难题。独立性是审计的灵魂。在我国，要想充分发挥审计监督的作用，就不能让审计机关再依附于行政机关。”

同时这些“修修补补”的改革仍然会涉及修宪问题。比如“垂直论”就涉及宪法第一百零九条的修改。实际上就为这样“修修补补”式的改革去修改宪法实在是可能性不大，因为修宪必定是要解决重大体制问题。这里还有一个更大的问题，那就是这些改革是为了“审计自身而为”的，并没有反映出中国政治经济体制的发展要求，没有从根本上解决财政审计中的体制弊端问题，没有把人大监督意志真正体现出来，同时也不符合世界国家审计发展规律和潮流。

“审计院论”看上去也是一种比较彻底确保审计独立性的改革思路，而且“审计院”与“一府两院”“平起平坐”无疑会大大提升审计的政治地位和权威性。但这种体制改革意味着中国现行宪法所确立的人大领导下的“一府两院”制将被改变为“一府三院”制，这必将对现行宪法、地方组织法和国家政权体制作重大的、过多的改动和调整，这是不现实的，缺乏可行性。单就审计监督权是否应上升为与立法权、行政权和司法权这些国家根本权力“相提并论”的层面或审计机关是否应上升为与国体和政体直接关联的国家政权机关就值得好好考量。行政学专家毛寿龙认为：“没必要在国家行政、司法、立法三权外再设审计权；前三者是国家的根本权力，审计只是程序性的业务工作，是前三者的助手”，“审计拔得太高，会对审计本身构成腐蚀性，对我国长期的制度建设不利。根本上，审计应该是执法和业务机构，是行政、司法、立法方面的派生权力。应该完善立法、司法、行政权力，靠三者之间的互相制衡，靠与审计衔接法规的完善，促进审计的发展。”

“立法论”被许多人看做是最为理想的，这种体制强化了审计与政府之间的独立性，克服了现行审计体制存在的主要弊端，突出了人大监督地位和意志，也反映出国家审计脱离于政府控制并监督政府的世界审计发展潮流，但与“审计院论”一样又都存在一些明显的缺陷：一方面这类改革要对现行中国政权体制和宪法做大的改动和修正；另一方面则是与中国政治体制发展方向不符合。中国政治文明建设的核心就是实现人民当家作主、党的领导和依法治国的有机结合，这意味着完善人大制度以及选择和实施各种能够加强人大监督职能的制度和措施将成为必然，而作为监督机制或用于监督目的的国家审计就应与之相适应或相联系，但这两种改革并没明显地反映出这点。

此外，这两种改革还存在同一个重大缺陷，即从整体上看没有反映出政府经济监督的要求，并可能使政府失去了曾经直接拥有的审计监督手段和资源，从而削弱政府经济监督效力。要知道，中国在20世纪80年代初建立国家审计的初衷主要是为了加强政府经济监督职能，“国家审计是政府经济监督机制的组成部分”，而且现阶段，市场经济体制尚未完全建立，政府依据行政手段对经济生活（包括国有企业、金融单位）实施监督仍然举足轻重，政府经济监督工作仍然十分重要和繁重。所以审计体制改革不能不考虑政府经济监督需要，任何弱化政府经济监督效力的改革都是脱离于现实并难以取得各方面的成功。

而没有考虑政府监督需要，也是众多的改革“反对派”们反对改革的一大理由。“现代行政学的理念也要求政府内部必须设立单独的审计机关，负责监督政府内部的各项活动，保证其合法、经济、有效、公平，并且把是否设立了独立的审计机关作为政府‘善治’的重要标志之一。我国目前的审计体制的设计符合政府管理的需要和‘善治’政府的要求。也就是说，即使目前的审计机关改变了隶属关系，归人大或者中央垂直管理了，各级政府也需要再设立隶属于本级政府的审计机构。”

另外，“立法论”把国有企业审计、金融审计、经济责任审计也放入人大体系中，却是与人大制度和人大监督权内容不相符合的。人大作为一种政治架构，作为对“一府两院”及其工作实施监督的权力机关，不可能直接面对大量的、具体的经营性单位和非人大任命的政务类官员。

综上所述，这两种改革的缺陷是显而易见的。

“双轨制论”的提出结合了“立法论”。两者的理论基础和原理是一致的，强调的都是立法机关对审计监督的控制。两个观点最大的不同就在于“双轨制”改革只是把现行审计职能职责和工作体系部分地从政府行政系统转移到人大，在保留现行行政型审计机关的同时，又在人大系统中构建新的立法型审计机关。可以说，“双轨制论”是在“立法论”基础上形成的，或者说是对“立法论”的一种修正。

由此看，“双轨制论”一方面充分考虑了“立法论”原理、特点和有利之处，适应了中国社会主义民主政治发展对审计监督的需要,克服了现行预算执行审计中所存在的体制弊端,使预算执行审计与政府保持了必要独立性。另一方面又生成了一些独特的有利之处，即基本可保留现行审计体制优势,不会对现有政府经济监管职能有大的削弱和冲击，不需对现行审计机关做过大的机构改革和隶属关系调整，不会对审计工作造成大的冲击。所以综合而言,“双轨制”改革在中国现实政治经济形势下实现了保障审计独立性、满足人大和政府监督工作需要以及与现实可能性的最佳结合。

注释：

[1]本文部分内容摘录于《中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析》一书，杨肃昌、肖泽忠著，中国财政经济出版社2008年版。

[2]“立法论”，即将现行审计机关的职能职责和工作体系完整地、全部地从政府转移到人大，重新构建“立法型”审计体制。“合并论”，即把审计机关与纪检、监察等部门合并，形成党政监督与财政财务监督高度结合的审计体制。“垂直论”，即将当前地方审计机关由上一级审计机关和本级人民政府“双重”领导的体制改革为由上一级审计机关“垂直”领导的体制。“升格论”，即是指在继续维持现行审计体制基本格局下，将审计署的地位提升半格，审计长相当于副总理或者国务委员级别，各级地方审计机关及其负责人的行政级别也做相应调整。“审计院论”，即设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院(即实行“一府三院制”)，审计院直接向全国人民代表大会和全国人大常委会报告工作。“双轨制论”，即指为满足人大预算监督与政府经济监管双重需要，在人大和政府分别构建履行不同职责的审计组织：在人大常委会（或财经委）之下构建预算审计组织，专门进行预算执行审计，重点对政府行政部门和具体用款的预算单位预算资金收支的真实性、合法性和效益性进行监督；政府所属的审计组织主要承担除预算执行审计之外的政府经济监管所需要的各项审计监督任务（如国有企业审计、金融审计和经济责任审计等）。这种体制下，国务院及县级以上地方政府中的审计机关作为政府的一个内部职能部门仍继续保留，即“审计署”仍然存在，只不过工作职责和工作体系已有所调整。

[3]比如，2000年由全国人大常委会办公厅研究室以及全国近20个省、市人大常委会从事人大理论研究的若干同志，组成了人大监督问题课题组，从两个方面开展了人大监督问题的研究：一是宪法、法律有关监督的规定以及在这些规定基础上形成的各项监督制度；二是各级人大及其常委会开展的监督工作以及在实践中形成的一些带有普遍性的做法。课题组把这两方面问题分解为20多个专题，其中就有审计监督问题的专题，该专题在对审计监督及其审计体制的历史沿革、现状、存在的问题进行总结的基础上提出了极其重要的体制改革建议。

[4]问卷调查详细情况见杨肃昌、肖泽忠：《中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析》，中国财政经济出版社2008年版。

[5]调查内容包括中国国家审计基本状况、人大预算监督和预算执行审计基本问题、现行审计体制总体评价、审计体制改革应考虑的原则性因素、各种审计体制改革观点的比较与选择等五部分。

[6]因篇幅所限，本文只列举了部分调查结论。

[7]答卷者对于现行审计体制劣势的认同是比较一致的（其中人大系统、专家系统答卷者认同度最高），整体上差异不大；但对现行审计体制的优势则难以取得比较一致的认同；整体上，认为现行审计体制的劣势大于优势。