乡村治理与新农村建设篇1

关键词新农村；乡村治理；管理体制；自治机制

中国分类号C912

文献标识码A

文章编号1672-2426(2006)05-0033-02

十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务、中央提出按照“生产发展，生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。这表明社会主义新农村建设是一项系统工程，新农村建设不仅需要基础设施的完善和经济社会生活的发展，更需要一种新的制度安排，需要日趋完善的社会主义新农村的乡村治理机制。

一、社会转型期的乡村管理体制

计划经济年代，我国乡村实行的是“三级所有，队为基础”的管理体制，实行党的一元化领导，“党政不分”，公社权力集中在党委，形成了高度集中的组织和管理体制。高度的公有制和高度的计划管理是计划经济时期乡村管理体制的两个根奉性的标志。这种高度的计划经济管理体制扼杀了农民的积极性和创造性，造成了农业经济的瘫痪。20世纪70年代末80年代初，席卷农村的家庭联产承包责任制，最终促使体系崩溃和解体，集体经济的时代结束了，新的村民自治组织应运而生。1982年《宪法》将村民委员会规定为基层群众自治组织、1987年11月的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》、1998年11月的《中华人民共和国村民委员会组织法》规范并且推动了村民自治制度。

村民自治制度反映了社会转型时期，国家对计划经济时期乡村管理体制的调整，国家行政权力从基层农村社会全面撤出，乡镇政府成为国家在农村的基层政府。村民委员会作为基层群众自治组织，实行村民自我管理、自我教育，自我服务。这种制度安排实际上是对家庭联产承包责任制及其引起的诸多变革的社会关系的一种确认，村民委员会制度在很大程度上引发和推进了国家与乡村社会关系的重构。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确指出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民，承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。村民委员会依照法律规定，管理本村届于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

村民委员会的政治目的是村民自治和民工，即通过民主的方式自我管理，它同时兼具经济发展和道德提升的目的。《中华人民共和国村民委员会组织法》和其他相关规定，使得村民委员会不仅具有公共管理意义上的、以民主为基础的强制力，如公共服务融资所需要的强制力，更具有了在经济管理上的强制力和道德上的强制力，在现代社会里，公共权力组织的权威通过民主得到保障，其强制力的危害被民主程序和法治化解；经济组织的强制力表现为内在的组织能力和外在的竞争能力，而其强制力的危害则由市场经济的自由竞争和国家法治化解；道德组织的强制力，往往通过其非赢利性和成员的自愿性得到了化解。

二、社会转型期乡村管理体制中存在的问题

社会转型时期，我国乡村民主政治建设虽然取得了明显成效，但也存在小容忽视的问题，这些问题既有来自体制内部的，也有来自运行机制层面的，还有的问题是形势变化带的新问题，这些问题的存在巳严重影响了乡村民主政治建设的巩固和发展。伴随着农村冲突的不断升级和组织化程度的提高?中国农村面临着诸多治理危机。

1．“乡政村治”造成权责分界不清和权力运行中的体制摩擦、村级自治组织与乡镇政权组织的关系，是我同农村管理体制中的基本政治关系，因而乡村关系中的矛盾成为乡村民上政治建设的主要制约因素，山于乡镇行政权与村庄白治权的来源不同，形成现行治理结构中权责分界小清和权力运行小的种种摩擦。首先是乡镇领导体制和领导方式上的不适应。尽管法律意义上乡镇政府与村委会是指导、支持和帮助的关系，但因这种界定过于抽象，具体操作时弹性过大，乡镇政府还是习惯于以行政强制的方式领导村委会。其次是村级自治组织行政化的偏向。从制度安排看，村委会不是一级行政组织，也不是乡镇政府的派出机构。但实践中，由于乡镇管理要依托村委会去实施，村委会实际上同时承担了自治和行政双重职能，而民现行制度安排并没有明确区分两者的界限。在实际运作中，当两种职能发生矛盾时，往往是自治职能让位于行政职能，其后果既抑制了村自治组织的积极性，又削弱了乡镇行政的效能。

2．“两委”关系定位不清，形成权责交错的局面。从制度安排来看，“两委”关系是明确的，村党支部处于领导核心地位，村委会在党支部领导下依法组织村民自治，但实践中存在许多不容忽视的问题，这些问题在各地的表现形式不同：有的是村党支部包办村委会的工作，使村委会处于从属地位。有的是以村民自治代替党支部领导，村党支部核心作用弱化。但普遍的表现形式是村党支部书记和村委会主任之间“将相不和”，工作不协调。一是个别村委会成员片面强调自治，认为村委会是几千村民选出来的，村党支部只是几十个党员选的，在思想和行动上排斥党支部的领导。二是片面强调党支部书记的“一把手”地位，代替村委会决策，干预村委会自治事务。三是有的村委会工作缩手缩脚，村主任看村支书的脸色行事，对村里的事务不敢管或者不愿承担责任。

3．村自治组织内部运转不协调，存有机制上的障碍。从目前情况看，机制的障碍主要表现在村务决策和监督方面。根据国家制度规定，村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大事务民主决策的主要形式，但实际上却没有实质性的决策权力，没有发挥应有的作用。一是重大村务决策动议随意性大，各地通行的做法是由村委会召集村民会议或村民代表会议，但哪些属于该交村民参与决策的重大村务，什么时候提交讨论，往往取决于少数人的主观意志。二是村务决策的民主化、程序化远远不够：有些本该由村民会议决定的事务往往由村委会决定，有些本该由村委会决定的往往由“两委”或党支部来决策，而几村支部书记往往在决策中处于主导

地位，并不同程度地控制着决策的运作，班子成员难以发表不同意见。二是村务决策的质址难保证，由于信息不对称和议事程序制度安排不健全，即使召开村民代表会议，往往也是临时将村领导班子形成的决策文村民代表讨论，实际上把村民代表会议变成了任务布置会。从各地反映出来的情况看，有相当部分决策未能充分反映村民利益和意愿，实际上并没有达到民宅决策和民主监督的目的。

三、新农村的乡村治理机制

基于在制度转型时期，村民治理出现的失控或者真空地带，使得传统的地缘空间成为投有治理的空间。没有治理的乡村是一个没有秩序的组织，村民之间的交易成本必然加大，不可能衍生出高效率。立足于我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的实际，立足于我国农业还处在艰难的爬坡阶段的现状，立足于全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村的现实，以科学发展观为指导，中央提出建设社会主义新农村的重大战略决策。按照这一要求，我们应当主要从以下三个方面来加强乡村治理机制的建设：

1．充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，为建设社会主义新农村提供坚强的政治和组织保障，农村村民自治，必须在党的领导下依法进行。各地在积极探索协调“两委”关系，推进乡村民主政治建设的实践中积累了不少成功的经验，这些经验既调动了村民行使民利的积极性，又发挥了基层党组织和党员的作用，解决了制约党支部自身发展的一些难题，密切了党群、干群关系。比如，加强农村基层组织的阵地建设，加大政策理论、法律法规和实用技术培训力度，引导农村基层干部发扬求真务实、踏实苦干的工作作风，广泛联系群众，增强带领群众增收致富的决心和能力。关心和爱护农村基层十部，加强基层党风廉政建设，巩固党在农村的执政基础。充分发挥农村共青团和妇联组织的作用。

乡村治理与新农村建设篇2

关键词：新农村建设；乡镇政府；职能；合理定位

新农村建设是一项庞大的社会系统工程，必将要倾注各方面的关注及参与，尤其是作为直面农村工作的乡镇政府。一方面，新农村建设的提出和实施，将赋予乡镇政府新的职能要求。由于乡镇政府身处在新农村建设的第一线，这必然要求乡镇政府要成为新农村建设的主导力量；另一方面，新农村建设的实施也将是造就乡镇政府的一个大好时机。当前乡镇政府要想有所作为，就应当以新农村建设为出发点对其职能进行重新定位。

一、新农村建设对乡镇政府职能定位提出的新要求

乡镇政权运行状况能否适应当前条件下农村经济和社会发展的形势，直接关系到中国的政治稳定、社会安定和经济繁荣。鉴于此，新农村建设对乡镇政府就有如下新要求：

1.要进一步认识其在新农村建设中的主导作用。要解决三农问题，农民问题是核心。在新农村建设中，农民仍然是也应该是建设的主体，但这并不就等同于否定了乡镇政府的主导作用。建设社会主义新农村的关键就在于地方政府尤其是乡镇政府必须严格遵守中央和上级政策的目标和任务，结合当地实际，分解目标任务，因地制宜地采取政策措施。因此，在当前的新农村建设实践中，必须树立并强化乡镇政府的主导作用，以便更好地发挥其应有的职能。

2.加快农村产业战略转型，发展现代农业。尽管经过改革开放，中国农业产业水平有了大幅度的提升，但自给自足的小生产状况仍较普遍。究其原因，就在于当前中国农业产业结构的调整滞后于现代化农业的发展。因此，各地乡镇政府应立足本地区农村资源优势，大力调整并优化农村经济结构，推进农业产业化经营，促进中国农业产业向现代型农业转变。要加快实现这一目标，就需要乡镇政府提高驾驭产业战略转型的能力。

3.搞好农村精神文明建设，建设农村现代文明。乡镇政府在抓好物质文明建设的同时，绝不能忽视农村精神文明建设工作的重要性。我们要建设的新农村不单单是“生产发展，生活富裕”，而且要“乡风文明，村容整洁”。因而，在新农村建设过程中，乡镇政府应结合本地实际，采取多种形式，加强教育培训，宣传建设规划，引导他们摒弃旧观念、旧习俗，倡导科学、文明、健康、向上的文明乡风，从而真正实现乡风文明的新农村建设目标。

4.为农村提供公共产品，满足广大农民的公共需求。在市场经济条件下，农民成为了市场的主体，农村公共产品的生产无法由一家一户来承担，必须交由乡镇政府去完成。然而，当前农村公共产品的供求矛盾日益突出，已严重影响了乡镇政府的行政效能，也阻碍了统一城乡公共服务体制建设的进程。为了解决这一矛盾，就必须要求乡镇政府要进一步提高公共服务职能，完善公共服务体制建设，更好地满足广大农民的公共需求。

二、当前中国乡镇政府职能定位存在的问题

当前乡镇管理体制的基本框架是“乡政村治”二元结构，随着农村经济、社会的发展，这一管理体制与城乡统筹发展以及新农村建设的要求存在着明显的差异，主要表现在：

1.乡镇政府职能定位缺乏法律依据。乡镇政府职能履行、机构运转的好坏直接关系农村经济社会事务管理的水平，进而影响新农村建设目标的实现。面对新农村建设的新形势，对乡镇职能进行重新定位和合理配置，有利于提高乡镇政府的行政效率，促进基层政治民主化，从而实现生产发展，管理民主的建设目标。然而，长期以来，我们对乡镇一级政府的职能配置重视不够，迄今为止，中国尚未出台一部全国性的专项法律，用于规范乡镇机构的设立及其职能配置，这种状况已经远远不能适应不断变革的基层社会和新农村建设的需要。

2.乡镇政府职能难以适应社会经济发展的需要。新农村建设的根本要求就是要千方百计地增加农民收入，提高农村生活质量，促进城乡统筹发展。这就要求乡镇政府要提高对市场主体地位的认识，从过多的微观经济事务中抽身出来，把主要精力放在加强社会公共管理职能上。然而，当前一些乡镇政府仍然过分介入农村经济的微观运作层次，自身成为一个利益主体，这对农村经济市场化、产业化、一体化的发展产生了严重的阻碍。

3.乡镇政府职能表现出自我扩张的惯性。在以“管理民主”为目标的新农村政治文明建设中，要求广大农民对属于本区域村民自治的事项具有决定权，村民自治是管理民主的现实体现。然而，事实上一些乡镇政府在乡村关系上，习惯于简单粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织视为自己的下属机构，没有使村民自治得到充分的体现。此外，在一些乡镇，政企不分现象仍然存在，政府在经济管理方面全面越位，不仅没有使农民受益，反而加重了农民的负担。

4.公共服务职能和意识的缺乏。建设社会主义新农村，必须构建一个精简高效、运转灵活的乡镇政府，同时结合村级组织向农民提供更多的公共产品。乡镇政府要营造一个良好的外部环境，为其直接服务的对象——农民提供更好的服务。然而，当前绝大多数的乡镇政府并没有摆脱过去管理模式的束缚，公共服务职能缺失，行政人员服务意识淡薄。政府处理行政事务习惯于发号施令，直接干预具体经济和社会事务。

三、新农村建设背景下，实现乡镇政府职能合理定位的思考

在推进新农村建设的过程中，合理定位乡镇政府的职能，既是进一步推进乡镇机构改革的必要前提，也是深化农村综合配套改革，建设社会主义和谐农村的必然要求。因此，各地乡镇政府应从农民的利益诉求出发，结合本地实际，围绕更好地服务三农这一根本出发点，合理定位自身职能，积极投身于新农村建设的伟大实践中，实现城乡统筹发展。

1.转变思想观念，更新乡镇政府治理理念。建设社会主义新农村，首先需要解放思想，及时转变治理理念。当前，乡镇政府应以科学发展观为根本指导思想，认清形势，借助农村综合改革不断深化的契机，主动求变，提高改革的自觉性和主动性。乡镇政府要明确自己的角色定位，改变过去那种无所不包、无所不管、指挥一切的家长形象以及没有政府行为约束的观念；要通过多种形式的宣传教育，帮助广大乡镇干部树立乡镇政府是公共管理者、公共产品提供者的行政新理念。

2.突出乡镇政府的规划职能，明确城乡统筹发展。新农村建设涉及面广、牵扯的问题多，是一项十分复杂的系统工程。乡镇政府要站在全局的高度，从总体上做出科学、合理的谋划。一方面，乡镇政府要成为基础设施的规划者。这是因为在很大程度上，基础设施的规划将会影响未来产业结构分布以及产业关联，进而影响农村产业化的实现；另一方面，乡镇政府要成为产业结构的规划者。农民收入难于提高，就在于农村产业结构的同质性和单一性，这样就会导致比较优势的丧失，并进而引发恶性的数量竞争，而无法获得比较收益。乡镇政府对产业结构的规划，应是新农村建设的重中之重。

3.突出乡镇政府的服务保障职能，建立统一的城乡公共服务体制。农村公共物品和公共服务的提供状况，直接关系到农民的基本生产生活，是新农村建设的保障条件。随着农村综合改革的推进，乡镇政府应把职能的重心转向为广大农民提供公平、优质、高效的公共产品和公共服务上。此外，新农村建设的目标是多元化的，这就要求乡镇政府在其他领域改革的同时，要按照城乡统筹发展的要求，建立和完善农村社会福利、养老保险体系等，加快建设统一城乡公共服务体制的步伐。

4.积极培育和发展农村社会组织，尤其是农民专业合作经济组织。新农村建设，既要正确发挥乡镇政府的主导作用，又要充分尊重农民的主体地位。然而，由于农民的自身发展和抵御风险的能力普遍较弱，要想发挥其主体作用，就必须借助于各类农村社会组织。农村新型合作组织是实现小农户和大市场对接的有效途径，同时可通过发挥其相应的管理、监督等职能作用，促进有序竞争，维护市场秩序。有鉴于此，各地乡镇政府应结合本地实际，采取有效措施，支持农村专业合作组织的发展、壮大，为其生存和发展创造良好的宏观运行环境。

5.进一步完善和推进基层民主发展，实现村民自治。在新农村建设过程中，完善村民自治制度是实现乡村管理民主的关键。然而，目前在很多地区，村民自治制度并没有得到很好的体现和发展，甚至流于形式。乡镇政府作为农村基层政权，是农村经济社会事务的直接管理者；而村委会则是由选民选举产生的，是基层群众自治组织。二者之间不存在直接的领导与被领导的关系，而是一种指导关系。鉴于此，一方面，乡镇政府要摆正其在乡村关系中的位置，不过多干预村委会的工作，给予村委会和农民群众真正意义上的自治权；另一方面，要通过发挥其对村委会的指导、支持和帮助作用，完善对其管理与监督。我们在加强农村基层民主建设的同时，要理顺乡镇政府和村委会之间的关系，以达到政府实现地方民主管理的目标。

参考文献：

[1]王伟光.建设社会主义新农村的理论与实践[m].北京：中共中央党校出版社,2006.

[2]刘小春,吴平,周波,等.乡镇政府的“撤”与“改”——兼论社会主义新农村建设中乡镇政府职能的重新定位[j].江西农业大学学报：社会科学版,2006，(1).

[3]张俊贵.发挥乡镇政府在建设新农村中的指导作用[j].前沿,2007,(5).

乡村治理与新农村建设篇3

关键词：新农村建设；乡村治理；善治

一、中国乡村治理模式的历史发展

（一）中国古代乡村“士绅自治”模式

中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。

（二）民国时期的“乡政治理”模式

清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。

（三）建国初期的“政社合一”模式

新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。

（四）中国现行的“乡政村治”模式

随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。

三、乡村治理“善治模式”的构建设想

有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：

（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”

即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。

首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。

其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。

（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设

城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。

（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府

构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。

（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能

乡村治理与新农村建设篇4

【关键词】新农村建设；乡村精英的作用

中图分类号：TU98文献标识码A文章编号1006-0278（2015）09-253-01

一、研究背景

自2005年10月党的十六届五中全会上提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设以来，各级政府配合中央领导，按照文件要求稳步推进我国的新农村建设

二、相关概念

建设社会主义新农村就是把农村建设成为经济繁荣、设施配套、功能齐全、环境优美、生态良好、文明进步的社会主义新农村。建设社会主义新农村是新形势下促进农村经济社会全面发展的重大战略部署，是实现全面建设小康社会目标的必然要求，是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的重大举措，是改变我国农村落后面貌的根本途径，是系统解决"三农"问题的综合性措施。

在乡村精英概念的方面，本文有如下界定：能够并且有意愿带领乡村村民致富的能人，他们在乡村社会中，较于一般成员而言，具有政治权力或拥有更强的个人能力以及更多的社会资源，或是在村民中有一定的权威以及影响力，并能够利用这些优势引导村民共同促进农村发展的这类人。大致分为三类：按照其不同的功能划分，我们可以将乡村精英具体细分为存在着具有政治权力的村干部这一类政治精英；具有一定经济实力并以此带领村民发家致富的经济精英；具有较强号召力与威信的社会精英。

三、乡村精英在新农村建设中的作用

（一）乡村精英在新农村建设中的积极作用

1.在经济上：乡村精英是经济发展的领头羊。引领产业经济形成特色，凭借精英的敢于创新、敢为人先的个人魄力尝试先进农业生产方式，抓住时机，发展适合本村的特色产业，带动全村经济发展。他们不断以全新的思想观念建立了多种多样的营销渠道，采取了灵活多变的发展策略，调整产业结构。乡村精英往往具备较强的抵御市场风险和驾驭市场经济的能力。他们能够积极把握市场经济运作规律，根据市场变化调整和组织生产，能够正确对待市场风险并且积极及时地化解市场风险，使其在经济竞争中占主动地位，最终带领村民走向了富裕。

2.在政治上：乡村精英是大多是村务的管理者。乡村精英类型的不断增加和流动能力的提高，丰富了政治组织，有利于政治组织的产生与运作，推进社会结构变化。贯彻落实国家政策，积极宣传政治知识，激发了村民参政意识，提高了他们对各种政策的理解能力，增强个体权利意识。乡村精英积极主动引导村民参加投票选举活动、公开讨论集体事务，提高了村民政治参与的积极性。乡村精英推动农村政治向社会化、科学化、民主化的方向发展。乡村精英是沟通村干部与村民的桥梁，是新农村建设的领导者和推动者。

3.在文化上：乡村精英是道德规范的示范者，是农村体育文化事业发展的推动者。乡村精英不甘贫穷、不安于现状，具有较高的知识素养，有助于优化村组织结构和提高村民整体素质，促进乡风文明。乡村精英凭借个人的威望和村民对自己的信任，有利于缓解村民之间的矛盾，促进乡村社会的和谐与稳定。

（二）乡村精英在新农村建设中的消极作用

不可否认乡村精英在新农村建设中发挥着积极的作用，但是也存在着一些问题。首先，乡村精英流失将会使科技兴农和文化建设等难以落实，降低乡村的整体文化水平。其次，精英外流直接造成大量土地撂荒，农业收入减少，降低了农民对土地的热情，使得乡村劳动力缺乏以及造成严重的留守问题。再次，由于村民容易对乡村精英过于依赖，乡村精英外流导致村民迷失方向，新农村建设就会停滞不前甚至后退。最后，乡村精英容易因权力的膨胀而失去控制，，侵占集体公共财产来谋取私利，造成对新农村建设的制约，引起农村社会动荡。而有些乡村精英思想观念保守，工作方法简单粗暴也制约着新农村的建设。

四、发挥乡村精英积极作用的对策

（一）创造良好的外部环境

1.经济上：加大对乡村精英的扶持力度，为乡村精英的发展创造良好的经济环境，给予有条件办企业的乡村精英更多的支持与政策优惠。建立市场信息网络，为乡村精英提供及时有效的信息，拓宽农产品市场，并给予适当的补贴。

2.政治上：整合政府与乡村精英、乡村精英与群众的关系，减少政府干预，鼓励群众积极共同参与新农村建设。建立政府政策扶持机制，乡村精英身份认同机制，建立乡村精英培训机制以及良好的激励保障机制，提高精英们的参政热情。加强政府的正确引导和鼓励，推进农村组织化进程，加强立法，规范其发展。

3.社会文化上：加强公共基础设施建设，创造良好环境，增强农村地区的吸引力和凝聚力，以吸引外出精英回流给并留住乡村精英。倡导积极向上的现代农村文明健康的生活方式，创造良好的社会生活环境，形成崇尚先进与进步的精英文化氛围。

（二）乡村精英的自我完善

明确责任、权利、义务相结合的原则，树立正确的思想道德观念。思考个人领导力在新农村建设发展中的作用，积极投入并调动村民建设新农村的积极性。以及个人能力和制度、机制、创新的关系，从领导者的角度思索乡村未来的发展方向，吸收正能量，不断完善自我。不断提高自身素质和综合能力，将理论与实践结合，充分发挥主动性，锻炼领导力。

参考文献：

[1]伍佩鲜，艾静.乡村精英在新农村建设中的作用探讨――以邛崃市平乐镇花楸村为例[J].内江师范学院学报，2009，24（B12）：213-215.

[2]苗建萍.乡村精英回归：新农村建设的理性选择[J].农业经济，2011（12）：13-14.

乡村治理与新农村建设篇5

关键词：新农村建设服务型政府职能基层服务型政府建设

一、社会主义新农村建设与基层服务型政府建设

（一）社会主义新农村建设渊源

长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会进程和现代化进程的关键问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。近年来，中央政府采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极的变化，农业产业结构有所调整，农民收入也有所增加，为我国的经济发展和社会稳定发挥了重要的支撑作用。但是在城乡二元体制限制下，目前我国城乡发展不平衡，农业发展滞缓，农村发展制约因素多，农民收入增长缓慢，发展过程中长期形成的工农失调、城乡失衡的状况不但没有根本改观，反而在有些方面还在加剧，而缩小城乡居民收入差距，教育差距、农村公民公共卫生资源差距，改善农业基础设施，解决“三农”问题仍然是我国目前面临的重大而艰巨的历史使命。同时我国现在的工业发展也取得了巨大的成就，我国已经进入了以工促农，以城带乡的发展阶段，工业反哺农业，城市支持农村成为可能，为建设社会主义新农村提供了一定的经济和人力资本支持。[①]

正是在这个大背景下党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并把建设社会主义新农村作为“十一五”经济社会发展的一个主要目标，提出将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为新农村建设的总体要求。建设社会主义新农村的提出是新一届中央领导集体与时俱进，加强“三农”工作的重大举措，将“三农”问题作为全部工作的重中之重、将“城乡统筹”作为基本方略、制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。建设社会主义新农村目标的实现，必将大大提高广大农民的经济地位、改善农村的生产和生活条件、提高农村公共产品的有效供给，从而促进农村经济和社会各项事业全面发展，对于全面建设小康社会具有特别重要的意义。

（二）基层服务型政府建设

1、服务型政府建设的涵义

国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞指出：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府的提出其本质是由西方的“主权在民”和我国几代领导人倡导的“全心全意为人民服务”的思想和理念决定的。作为一种新的治理模式，服务型政府的提出是我国学者受到了美国公共行政学家登哈特提出的新公共服务理论的启发，学者们寄希望于新公共服务理论，探讨如何在新时期改革和构建服务型政府。特别是在2004年2月温家宝总理在全国十届人大四次会议上明确提出“加快推进行政管理体制改革进一步转变政府职能，努力建设服务型政府。”至此，服务型政府成为我国政府改革和自身建设的新方向。[②]

基层乡镇政府，作为基层的政府组织，是农村经济建设和社会发展的组织者和引导者。既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划和规范新农村建设的各种任务。因此，基层乡镇政府在新农村建设中理应而且能够发挥主导与服务作用。为了实现新农村建设的重大意义，在围绕新农村建设的总体要求之外，构建服务型乡镇基层政府职能也是新农村建设的内在需求，这就要求乡镇实现职能的转变，即从“管制型”政府向“服务型”政府转变。

2、建设基层服务型政府的意义

(1)建设基层服务型政府是农村生产力、生产关系与上层建筑协调发展的内在需求

上世纪70年代末、80年代初，随着我国以家庭联产承包责任制为主要特征的农村基本经济制度的确立，彻底动摇了人民公社体制下“三级所有，队为基础”的管理体制，计划经济下的集体经济时代结束了，新的村民自治组织应运而生，从此确立了“乡政村治”的二元体制模式。“乡政村治”体制模式在一定范围内为农村的发展起到了积极作用，但20多年来，这种体制模式逐渐暴露出诸多问题和矛盾。从2006年起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国正式进入“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。“农业税的取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，又一次解放了农村生产力，必将带来农村生产关系与上层建筑某些环节的调整，推动农村经济的快速发展和农村社会的和谐进步。”为此，温家宝总理在2005年“全国农村税费改革试点工作会议”上提出：“我国农村税费改革已经进入到了一个新的阶段，要积极稳妥地推进以乡镇机构改革、农民义务教育体制改革和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点”，那么在建设新农村大背景下乡镇“要切实转变乡镇政府职能，整合事业站所，精简机构和人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”。这将是我国下一步乡镇行政管理体制改革的最新定位，也预示着我国农村生产力、生产关系与上层建筑的重大调整。

乡村治理与新农村建设篇6

一、社会主义新农村的提出

2009年12月31日,中共中央、国务院出台《关于推进社会主义新农村建造的若干意见》,文件指出:解决好“三农”问题仍旧是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务;各级党委和政府必须始终把“三农”工作放在重中之重,切实把建造社会主义新农村的各项任务落到实处,加快农村全面小康和现代化建造步伐,这是我国现代化进程中的重大历史任务[1]。

社会主义新农村的基本特征可以概括为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、治理民主”,其基本含义如下:

(1)生产发展指通过高产高效、优质特色、规模经营等产业化手段,提高农业生产效益,增加收入,这是建造社会主义新农村的首要前提;

(2)生活宽裕在生产发展基础上,村民收入相应得到提高,城乡差距缩小,村民能充分享受科技进步、生产发展带来的成果;

(3)乡风文明指加强精神文明建造,倡导健康文明的社会风尚,发展农村文化设施,丰富村民精神文化生活,这是社会主义精神文明必然要求和详细体现;

(4)村容整洁表现在建造村镇、改善环境方面,详细包括住房改造、垃圾处理、安全用水、道路整治、村寨绿化等内容,是社会主义精神文明必然要求和详细体现;

(5)治理民主指加强村级自治组织建造,培养民主治理理念,引导村民主动有序参与乡村建造事业,是社会主义民主政治建造的重要内容、必然要求和详细体现。

二、新农村建造背景下乡村旅游应承担的责任

乡村旅游的发展,既可以优化农村产业结构,增加农民收入,促进贫困地区群众脱贫致富,也能促进就业,调动村民治理自己事务的积极性,给游客和当地居民创造一个整洁、文明环境,从而全面促进新农村建造。近年来全国各地乡村旅游展的实践业已证实,大力发展乡村旅游是建造社会主义新村、促进城乡统筹发展、构建社会主义和谐社会的重要举措手段。“十一五”期间全国旅游业发展指导思想中也明确提:“……建造社会主义新农村……为全面建造小康社会、构建社会主义和谐社会做出积极贡献”。

[2]社会主义新农村建造对乡村旅游提出了更高的要求,赋予乡村旅游以更多的社会责任。概括起来,社会主义新农村建视角下的乡村旅游具有了新的特点,即:

(1)促进农村经济发展的新动力

乡村旅游为农村经济的发展注入了新的血液,成为农村经济中的重要力量。在此基础上,乡村旅游能够而且应该在更程度上提高农业的附加值,发展新型农业,带动相关产业的发展,培育区域经济的增长点。

(2)提高村民生活水平的新渠道

乡村旅游对于村民增收起到了很大作用,新时期乡村旅游应解决两大问题:一是丰富增收渠道、扩大受益面、促进持续增收的问题,二是在“生活宽裕”的基础上,结合医疗等领域的改革,切实提高村民生活水平。

(3)加强精神文明建造的新形式

乡村旅游需要精神文明的支撑,同时也为精神文明建造提供了契机。作为加强精神文明建造的新形式,乡村旅游应在提高村民综合素质、推进文化设施建造、传承地方文化遗产、繁荣农村文化事业等方面发挥自己的作用。

(4)推进基础设施建造的新载体

乡村旅游的健康发展需要完善的交通、给排水、电力、电讯、环境卫生等基础设施,也可以通过各种途径加快农村基础设施建造的进程,解决制约农村经济发展、影响村民生活质量和农村面貌的基础设施瓶颈问题。

(5)树立民主治理理念的新途径

乡村旅游者的到来为村民解放思想、更新观念提供了便捷的路径,高层次的乡村旅游项目的规划、建造与运营对于强化民主意识、树立先进治理理念将做出更大贡献。

三、新农村建造背景下乡村旅游的发展战略

为了实现上述新农村建造赋予的责任,新时期乡村旅游的发展必须紧密结合新农村建造,以发挥乡村旅游与新农村建造的互动作用为出发点,选择新的路径。在乡村旅游促进新农村建造这一问题上,实践中出现的问题主要表现在:规划脱节、收入外流、目光短浅、产品雷同、生态破坏等等,制约了乡村旅游对新农村建造促进作用的发挥。为此,新时期乡村旅游必须采取下列新战略:协同规划、地方控制、政府引导、社区参与、产品升级、生态保护。

1、协同规划

“旅游发展,规划先行”。新农村建造背景下的乡村旅游的健康、持续、快速发展也迫切需要具有科学性、前瞻性和操作性的规划作为指导,主要涉及新农村建造规划和乡村旅游规划。但是,新农村建造规划和乡村旅游规划属于两种不同类型的规划,编制目的、规划内容、主管单位各不相同。在实践中,新农村建造规划主要涉及民居改造、基础设施、社会服务及公共设施等,对旅游发展相关内容涉及不多;旅游规划主要负责确定乡村旅游空间布局、主要旅游项目、旅游产品、客源市场、主题形象、旅游设施、开发措施等,对新农村建造涉及不多。这就造成新农村建造规划和乡村旅游规划缺乏调解、相互脱节,甚至相互冲突,严峻制约着乡村旅游与新农村建造互动作用的发挥。

为了克服这一问题,应对新农村建造和乡村旅游进行协同规划,即:新农村规划充分考虑乡村旅游发展的客观需要,将旅游氛围的营造、特色民居的建造、旅游接待服务设施、旅游资源与环境的利用与保护等列为重要内容,编制旅游服务型新农村规划;乡村旅游规划中将新农村作为有机组成部分,充分考虑村落环境整治、基础设施完善、治理模式创新、利益分配调解、产业结构调动等关系新农村建造的重大问题,编制新农村型的乡村旅游规划。

2、地方控制在乡村旅游促进新农村建造的实践中,乡村旅游经营方面的“飞地化”现象日益突出,使旅游收益的大部分往往被外来投资者拿走,形成“抽血机制”,大大削弱了乡村旅游对当地经济的贡献和对新农村建造的促进作用。为此,乡村旅游发展中必须实施地方控制战略,即:建造本地产品供给链,保证收益最大程度地保留在本地,确保开发力度在地方环境与社会承载力之内,这是保证乡村旅游可持续发展以及旅游推动农村发展最有效的机制[3]。

地方控制主要表现为两大方面:第一,产业链本土化机制,即:游客吃住行游购娱产业环节的供给本地化,形成大量地方(养鸡、种粮、种菜、工艺品制作、歌舞表演等)专业户,最大程度地利用当地农民,采用当地原料,保证当地居民最大程度收益,也能最大程度地保护与真实展示地方文化景观;第二,经营者共生合作机制,即:建立合理外来户与本地户的合作机制,实现外来经营者与本地经营者共生共存,贵州天龙屯堡“政府+公司+旅行社+农民旅游协会”的合资合作共生模式、北京怀柔北宅“鹅和鸭”农庄与当地民俗旅游户的业务分工共生模式就是其中较为胜利的模式。

3、政府引导

在新农村建造背景下,乡村旅游的快速健康发展涉及到乡村发展的诸多问题,其中比较重要的有:产业结构的调动、农业科技的推广、社区基础设施的建造、旅游规划的编制、农村农民政策的制定、生态环境的保护、乡村文化传承;等。显然,上述问题的解决,除了村民的努力外,乡域或县域政府的扶持和引导是十分必要的[4]。

政府的扶持和引导可以有很多形式,如:产业结构的调动,围绕特色农业旅游产业,根据农民意愿,鼓励农民调动种植结构;出台宽松的优惠政策,鼓励乡村旅游发展;制定旅游发展规划,引导乡村旅游产品创新和持续发展;完善治理制度,实施行业治理,提高服务质量;制定村规民约,加强卫生和安全工作;加强宣传教导,引导村民保护生态环境、传承乡村文化;提供导向性资金和技术指导,完善乡村地区基础设施;等等。

4、社区参与

村民是新农村建造的主体,同时也是乡村旅游发展中的新主体,这是因为,村民在乡村旅游发展中扮演着重要角色,他们是乡村旅游的重要吸引物,是乡村旅游资源与环境保护最重要的动力源。在新农村建造和乡村旅游建造中,村民既应是建造者,更应是受益者。新农村建造背景下的乡村旅游发展中应注重发挥村民的积极性,实施社区参与战略,推进生活宽裕、乡风文明、治理民主目标的实现。

如何发挥广大村民在新农村建造中的主体作用和乡村旅游发展的积极性,要害是处理好村民参与和村民受益的关系。为此,必须妥善解决好三个问题,即:参与渠道问题、能力培训问题、利益分配问题。参与渠道是社区参与的前提,在乡村旅游规划中应充分考虑村民参与旅游服务、旅游治理、环境保护的途径,提供相应就业岗位。能力培训是社区参与的前提,应通过示范讲座、实况模仿、情景分析、专人指导等方法灵活运用“请进来,送出去”等手段,加强文化传统、服务意识服务技能、礼仪礼貌、生态保护、治理能力等内容的培训,不断提高村民的参与能力[5]。利益分配是社区参与的保障,必须通过民主协商的方式建立合理的利益分配机制,调动村民参与的积极性和主动性。

5、产品升级

乡村旅游产品升级换代是乡村旅游可持续发展的生命力。在旅游需求层次不断提高、新农村建造不断推进的背景下,乡村旅游产品应该不断推进创新,提升档次,优化结构。长期以来,一提到乡村旅游,人们就会想到农家乐,就会想到“吃饭+麻将(或)”,这反映了我国乡村旅游的发展现状。其实,农家乐是乡村旅游的基础层次和较低级的表现形式,并没有体现出乡村旅游的真正内涵,并且游客滞留时间短,消费项目单一,对于新农村建造的带动作用十分有限。在乡村旅游发展和新农村建造中,应积极探索与高等院校、科研机构及专业公司进行合作,寻求智力和技术支持,使乡村旅游产品的文化品位、技术含量不断提升,形成乡村旅游产品的创新机制,使乡村旅游经营主体适应旅游者的需求和市场变化趋势,不断推出适销对路的乡村旅游新产品[6]。这样不仅可以吸引更多的游客,还能够延长滞留时间,拓展消费内容,提升消费层次,充分发挥乡村旅游对新农村建造的促进作用。

从国外发展经验来看,我国未来乡村旅游发展趋向于三种模式,出现三类产品,即:文化观光型产品、文化体验型产品、文化综合型产品。文化观光型产品是指以旅游者从事观赏田园景观、观看相关民俗活动、参观手工艺品制作、农产品展览、农具陈列等为主的观赏类活动;文化体验型产品是游客亲自从事各种农事活动,或深入农民家庭体验乡村生活,或亲自参与手工艺品制作,或参加各类民俗活动;文化综合型产品集上述两类产品于一体,是一种能够适合不同层次旅游需求的乡村旅游产品。在乡村旅游发展和新农村建造中,各地应因地制宜地挖掘资源,寻求特色,打造亮点,发展乡村休闲旅游、乡村度假旅游、乡村专项旅游等高层次的旅游产品,推进乡村旅游产品升级换代,促进乡村旅游可持续发展和新农村建造深入发展。

6、生态保护优美、调解的自然环境是乡村旅游发展的基础,村容整洁是新农村的基本特征之一,由此可见,和谐、优美的生态环境是旅游服务型新农村的内在要求。但是,大量游客的到来会对的大气、水、生物、土壤等环境要素造成负面影响,不负责任的旅游行为也会导致大量不可降解的物质进入农村地域。同时,乡村地区一般很少具有完善的排水系统和科学的垃圾处理设施,这无疑加剧了生态环境的风险。

为此,在旅游服务型新农村建造过程中,必须综合运用行政手段、科技手段、法律手段和经济手段,以乡村的自然风光、生态环境、景观遗产特色的保护为前提,优化乡村生态环境,实现乡村旅游的可持续发展。这主要包括:完善污水、垃圾处理设施,推广生态治理方法;改变传统能源结构,使用清洁能源(如沼气);合理施用农药和化肥;保护野生动物,慎重引入外来物种;避免引入污染严峻的项目和企业。[7]

四、结束语

广阔的乡村可根据自身发展条件的空间结构、自然环境背景、区位状况等,结合乡村地域特征、客源市场,可选择适于自身发展的乡村旅游类型,走一条以旅兴农的和谐发展之路。解决三农问题、建造社会主义新农村是发展乡村旅游的责任和目的,必须保持地方控制、协同规划、社区参与、产品升级、生态保护等战略来实现新农村的建造和乡村旅游可持续发展的双赢。

参考文献:

[1]中共中央,国务院.中共中央国务院关于推进社会主义新农村建造的若干意见.人民日报,2009-07-23第5版.

[2]国家旅游局.中国旅游业“十一五”发展规划[M].北京:中国旅游出版社,2009,12:12-18.

[3]邹统钎.乡村旅游推动新农村建造的经验、机制与政府对策[EB/OL]./lyyj/ly06.htm.