公共关系学的主要特征篇1

关键词：经济法；金融法律制度；征信

一、征信数据和信用信息权利的涵义

(一)征信数据

征信是指收集信用信息并服务于经济和社会发展的活动或行为，是由第三方的征信机构依法采集、保存、整理、提供企业和个人的信用信息。征信数据是在征信活动中涉及的信用信息的集合，是反映主体客观履约能力和主观履约品质的信用信息数据，包括企业和个人在经济和社会活动中所产生的、与信用行为有关的记录，以及有关评价其信用价值的各项信息等。征信数据按开放和稳定程度可以划分为三类：一是相对固定的基本信息。二是随时变动的交易类信息。第三是其他信用信息。主要是指行政机关和公共事业单位掌握的，与信用主体有关，影响主体信用水平的社会公共信息。

（二）“信用信息权利”

在征信领域信息主体所拥有的信用信息方面的权利是客观、实在的，“信用信息权利”主要包括信息主体对自己的信用信息被采集和被使用的知情权；对非法采集有拒绝权；对已采集信息的使用有支配权；对征信发生的错误有异议权和申请修改权；对征信过程中的私人信息有个人隐私保护权；企业法人和其他组织有商业秘密保护权等；以上权利受到损害时，信用主体还有异议、复议和诉讼等救济权利。

二、国外数据开放和信用信息权利保护立法趋势

多数国家的征信法律规定了数据强制开放的特定领域和情形，公共征信机构对个人或企业的信息采集大都属于强制采集，采集对象有配合或同意采集的义务，法律授权公共征信机构可以依法获取个人和企业的有关信息，无需征得信息权利人的同意和认可；而私营征信机构调查信息权利人的相关信息应获得权利人或第三方的授权或委托。多数国家的征信法律对信息权利实施严格保护。

（一）美国征信法律制度注重保护消费者权益

美国普遍使用以商业征信公司为基础的社会信用管理方式，完全实行市场化运作。美国《隐私权法》规定，未经当事人同意，不得使用任何有关当事人的资料，以此规范征信机构处理个人信息的行为，平衡数据开放和信息权利保护的矛盾。

（二）法国征信法律制度注重公共征信机构对征信数据的强制采集

法国征信业是以中央银行为主导组建的公共征信系统，而同时有少量私营征信机构。公共征信系统由中央银行的信用局负责运行管理，强制性要求信贷机构向该系统提供征信数据，通过法律或决议的形式，强制性要求所有信贷机构必须参加公共信贷登记系统。

（三）意大利征信法律制度注重公共、私营征信机构的互为补充和数据开放、信息权利保护之间的平衡

意大利既有政府运作的公共征信机构，也有私营征信机构。意大利的公共征信机构主要采集公司和贷款数额较大的个人客户的贷款信息，私营征信机构主要采集消费者和一部分法人的信用信息。意大利的《银行法》规定，意大利境内所有银行及其驻外分支机构、境内所有金融中介机构都必须向公共征信机构上报信贷信息。

三、我国在征信数据开放和信息权利保护方面的冲突表现

我国对征信数据的开放和信息权利保护虽然已有了一些原则规定，借鉴了部分国外征信立法的先进经验，但征信数据开放和信息权利保护两方面仍存在不少冲突，主要表现在：

（一）我国对征信体系的选择不明，征信立法的层次较低

公共征信机构为主的征信体系强调数据的开放，私营征信机构强调信息权利的保护，二者选其一还是二者分工合作，我国对此的选择还不明确。对商业性征信机构和政府公共征信机构在征信活动中的实体规范和业务程序规定更不明确。

（二）征信数据在政府部门间的共享度低，政府部门间缺乏信息交换的能动性

目前对于法人和其他组织的信用信息，除公、检、法等少数部门可以查询外，其他部门没有法律、法规授权查询，这就大大影响了征信数据库作用的发挥，也影响到了信息提供部门对等交换、共享信息的积极性。政府部门一方面在部门利益的驱使下，不愿开放自身信息，另一方面却又希望共享其他部门的信息，缺乏对等交换的动力。

（三）信用信息权利受到侵害后的责任追偿和救济机制不健全

数据公开是在各方面利益得到保障的前提下，数据主体才能放心地公开自己的数据，一方面数据主体的信息权利受损后得不到保障和补偿，另一方面又要求数据主体开放自身的信息数据。虽然《刑法修正案（七）》直接规定了盗窃个人信息等的犯罪，但对侵犯隐私权的法律责任没有明确规定。

（四）征信法律制度关于征信机构、信用信息主体间权利义务的让渡、转移规定不明确

信用信息的可获得性需求与信息主体对信息权利保护要求之间存在的矛盾，使公共利益和个体利益的平衡难度增大。为公共利益需要而进行的数据公开势必需要信用信息主体让渡部分权利，但是如何让渡和转移，我国征信法律制度都没有明确规定。

（五）缺乏实现数据开放兼顾信息权利保护的法定技术标准

我国目前还没有统一的征信技术标准或者说标准还没有以法规的形式在全社会公布并得到认可，因此制约了信用信息在不同部门、地区间的开放和共享，也造成了目前各地、各部门建设的征信系统将来联网或整合，需要投入较高成本。

四、我国解决征信数据开放和信用信息权利保护矛盾的路径选择

应该从实现公共和个体利益之间的平衡，提高征信制度的运行效率，保障信用信息主体权利出发，按照“直接保护”、“权利让渡”、“侵权救济”和“合理程序”四原则，为解决矛盾和问题探索操作思路和实践方法。

（一）信用信息权利的直接保护原则

即制定专门法律，直接规定对信用主体各项权利的保护措施和法律责任。应制定《隐私权法》、《信用信息权利保护法》或《金融消费者权益保护法》。一是明确保护个人隐私权等权利。二是保护信息主体应有的知情权。三是确保采集过程中信用信息权利得到保护。四是确保采集后信用信息权利得到保护。

（二）信用信息权利的让渡原则

信用信息权利的让渡就是法律保护信用信息的权利，在比较权利的主次和先后后，强制或协商信息主体让渡另一部分权利，使权重较高的利益得到保护，使社会公共利益得到保障。有学者认为，法律应该按照一种能避免较为严重的损害的方式来配置权利。公共征信机构采集信用信息，披露不良信用记录，与单个信息主体的权利相比，征信的权利或者说数据开放的权利所涉及的社会因素更多，为此有学者提出了“宽进严出”或“严进宽出”的解决思路，要实现权利的合理让渡和均衡配置，应制定《征信法》对征信体制、内容以及方法进行规制，明确权利让渡的条件、内容和步骤。

1、要建立一个完善的征信体制。公共征信管理机构应该负责信贷征信、政府部门和公共事业单位掌握的信用信息的采集，而私营征信机构主要通过征信调查，直接采集或间接采集新闻媒体、政府公开信息以及商品交易等信用信息。

2、科学合理地界定保密信息和开放信息的边界。法律必须重点规范对政府部门掌握的有关企业和个人的信用信息的采集，强制政府部门共享所拥有的信息。明确了保密信息和开放信息的界限，也明确了权利让渡的边界。

3、对信用信息进行适当的“脱敏”处理。应在相关条款中明确规定，信用信息数据不能作为司法证据和有关部门和单位进行决策的唯一依据，避免因信息过于敏感而增加权利让渡的难度，影响信息的采集和流通。

4、权利让渡过程中的“知情同意”规则。信息采集者应当告知当事人有关信用信息的主要用途和未来影响，一旦当事人收回其同意使用的许可，信息采集者不得再使用该信息，如果当事人没有做出收回的表示，则视为同意。知情同意规则能在信息需要和保护信息隐私之间寻求一种均衡。

5、建立统一的征信业务和技术标准，提高征信信息交流和权利让渡的效率。在较高的立法层次上，颁布有关业务和技术标准；广泛使用信用信息的采集、传输、交换、处理和以及管理等征信业务标准；推广网络通信、数据库、安全、应用软件和硬件及相关技术领域的信息技术标准；建立数据核查制度，保证数据的准确性和及时性。

（三）信用信息权利的救济原则

遵循有权利就有救济的原理，我国征信法律制度应该规定信息相关权利的救济措施。

1、信用信息权利在信用信息采集使用过程中受到损害，有获得救济的权利。信息权利主体有要求停止采集、使用的权利，相应的征信机构有协助调查和停止侵害、修正错误的义务；当征信机构拒绝协助或继续实施侵害行为时，法律应该为信息权利人设定征信监督管理机关为投诉部门，给予行政处罚和责令改正等措施；投诉不果，民事诉讼法律应为信息权利人保留诉讼权，法院应通过司法程序使信息权利人的合法权利得到保障；应进一步明确对严重损害信用信息权利的行为的刑罚措施。

2、为解决信用信息数据公开和信息权利保护之间的冲突，应建立征信异议和争端解决机制。当某一信息被认为属于个人隐私、商业或国家秘密而被拒绝公开，征信机构却持相反意见，双方发生争执的时候，当事人可以通过诉讼的方式，由司法机关最终裁决。

（四）数据开放和信息权利保护的合理程序原则

在法律法规要求对某些信用信息进行强制采集和应用的过程中，信用主体让渡了部分信息权利，征信机构以及法律法规授权机构则获得了相应权利，同时背负了“按照合理程序依法采集和应用相关信息”的义务。合理程序原则的基本涵义是：只要各机构在提供、收集、处理和使用信用信息过程中尽到了适当的注意义务，履行了完备的程序，信息提供人或使用人就无须承担相关法律责任，反之则要承担法律责任。信用信息只能用于特定目的、按照特定渠道上报、在特定范围内提供给特定对象使用以及按照相关数据规范进行处理，这一类的程序要求都属于合理程序要求。

1、制定政务信息开放和跨部门的信息共享细则或方案。征信法律制度应明确相关具体程序和细节，要求政府部门及政府授权单位如：工商、税务等要依法向社会开放所拥有的企业信用数据，征信机构按照法定程序，采集和共享部门信息，按照法定用途和查询、使用规则，对外提供征信服务。

2、制定强制使用征信产品的相关实施细则。如对公司股票进行强制信用评级，制定更加详细的信用评级规范和评级产品使用规定；银行等单位在利用征信产品和服务时，应严格按照相关程序，留存客户授权查询证明和有效身份证复印件，合法、有序地利用征信系统信用信息。

3、强化监管部门对数据开放和信息权利保护的监管程序。明确征信监督检查机关、行政处罚的主体和程序。行政处罚的行为主体是征信行业监管部门，首先要对征信行业监管部门进行法律授权，明确监管职责和执法程序，其次要赋予监管部门现场检查和行政处罚权力，规定相关执法程序。

五、结束语

完善我国征信数据开放和信息权利保护法律制度是一个复杂的系统工程，涉及到方方面面的问题，需要社会各界的共同支持，需要文化理念、立法进程、法律实施、舆论环境等的密切配合，需要在法制实践中不断探索。结合征信机构体系的建立，从立法角度还要确立征信数据开放和信用信息权利保护的目标和原则，应把保护个人隐私和商业秘密、保障国家信息和金融业安全、保障信息主体获得公平信贷机会、提高数据采集和应用的时效性、可行性以及征信系统的顺利运行作为征信体系建设的基本目标。

参考文献：

[1]玛格里特・米勒.征信体系和国际经济.中国金融出版社，2004

[2]李亚新.征信过程中的信息筛选与共享半径研究.金融发展研究，2008;02

[3]张鹏.论个人信用信息的收集、利用和保护－以建立和完善我国个人信用信息征信体系为中心.博士论文，2005

公共关系学的主要特征篇2

关键词：新公共管理理论；方法论；创新；行政管理

随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。

1新公共管理理论方法论的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。

2新公共管理理论方法论的创新作用

2.1为公共管理研究提供了全新的视角

新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。

2.2使公共管理方法的取向和范围不断拓宽

新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。

2.3用激励机制取代规制的公共管理方法

一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。

3结语

新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

作者:吴晓芳单位:郑州升达经贸管理学院

参考文献:

［1］何颖,李思然.新公共管理理论方法论评析［J］.中国行政管理,2014(11).

［2］曹堂哲,孙智慧.公共管理研究的技术设计范式:方法论、议题和逻辑［J］.天津行政学院学报,2015(1).

［3］范文.中外公共行政理论比较研究方法论思考［J］.北京行政学院学报,2013(3).

［4］王印红,王刚.对公共管理研究方法中定量推崇的批判［J］.重庆大学学报:社会科学版,2013(1).

［5］翁士洪,顾丽梅.治理理论:一种调适的新制度主义理论［J］.南京社会科学,2013(7).

公共关系学的主要特征篇3

关键字：行政征收公共利益补偿

行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。

一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。

（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。

2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。

（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。

2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。

3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位

的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。

二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。

笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。

（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。

（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。

（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。

公共关系学的主要特征篇4

分类的目的

通过公共卫生信息资源的分类研究，可以建立中国公共卫生信息资源分类体系，并应用其对公共卫生信息资源进行规范化组织。

信息是对于活动、活动关联方的属性以及相互关系的描述、归纳及总结。其中，活动是最具有活力的。没有了活动，信息就成了无源之水。因此信息的分类，在一定程度上就是对活动及关联方的分类。

信息资源分类有两个要素：一是分类对象，二是分类的依据。分类对象由一系列被分类的数据组成。分类依据取决于信息的属性（或特征），根据属性的相同或相异，形成各种相同或不同的类目。

分类的原则

系统性原则：即在满足学科领域相对独立的基础上，以业务一致性为基本内容，简化分类体系，减少信息冗余，优化分类结构。

实用性原则（可操作性）：操作性强的分类体系既能满足用户对信息使用的简洁易懂需求，也有利于信息提供者设计和编制数据集。

可扩展性原则：公共卫生信息资源分类体系应保证充分地可扩展性，确保信息种类和数量的增加不会因分类体系而造成影响。

兼顾科学性原则：在公共卫生信息资源域分类研究中，应遵循科学性原则，优先选择最能代表该资料属性的本质特征进行分类。

分类的方法

类目划分：公共卫生信息资源分类是从公共卫生信息资源本身的内容属性出发，在充分调研现有各综合分类法与行业领域专用分类方法的基础上，分析这些分类方法的特点和适用范围，吸取其中适用于公共卫生信息资源分类的因素，并结合信息组织技术方法，采用面分类法和线分类法相结合的技术路线进行分类研究。

面分类法应用：将所有公共卫生现有或可能产生的信息资源的属性或特征视为若干个“面”，每个“面”再分为彼此独立的若干个类目。根据需要将这些“面”中的类目组合在一起，形成一个复合类目。面分类法的分类原则是根据需要选择分类对象本质属性或特征作为分类对象的各个“面”；不同“面”内的条目间相互不交叉；对每个“面”都给出明确的定义。面分类法具有较大的弹性，一个面内类目的改变，不会影响其他的面；适应性强，可根据需要组成任何类目，同时也便于应用计算机处理信息；易于添加和修改类目。

线分类法应用：将初始的分类对象按所选定的若干个属性或特征作为分类的基础，逐次地分成相应的若干个层级的类目，并排成一个有层次的、逐级展开的分类体系。在这个分类体系中，同位类的类目之间存在着并列关系，下位类与上位类的类目之间存在着隶属关系，同位类的类目不重复，不交叉。线分类法遵循的基本原则：由某一上位类划分出的下位类类目的总的范围应与其上位类类目的范围相等；当某一个上位类的类目划分为若干个下位类的类目时，应选择一个划分基础；同位类的类目之间只对应于一个上位类；分类要依次进行，不应有空层或加层。

分类的依据

以公共卫生信息资源为分类对象，参考国内外其他领域信息资源分类办法、公共卫生业务职能、公共卫生学科分类、机构分类和文献分类，根据公共卫生信息资源的属性、特征及内容等，将具有某种共同特征的信息归并在一起，并建立起一定的分类体系。

公共卫生信息资源分类中的每一个类目都是一个特定的主题，表达一定学科知识的内涵和外延。公共卫生信息资源最高层主题域的划分以信息来源为依据，采用面分类法分为病预防控制类信息、公共卫生服务类信息、公共卫生管理类信息三类；三个主题域下位类的划分遵循分类基本原则，考虑信息资源的内容概念和职能因素，采用面分类法进行分类；进一步子类的划分则采用线分类法。

技术路线

文献分析：综合分析国内外公共卫生信息系统建设与公共卫生信息资源范畴、卫生信息概念模型构建方法、相关信息资源分类研究方法、常见信息分类技术与方法及我国疾病预防控制机构的基本业务职能。

专家咨询：召开各领域和相关专业专家咨询会议，对分类框架和类目进行研讨、整理、汇总、补充和修改。逐步完善分类体系框架。

技术遵循与参照：遵循科技部《科学数据分类编码原则与方法》及《医药卫生科学数据分类编码方案》等相关标准，结合公共卫生领域实际，进行领域化研究。

应用测试：应用科技部和医药卫生领域科学数据分类与编码研究标准化课题组联合开发的数据集分类编码电子词典工具软件，将公共卫生数据中心2004-2005拟提供共享的数据集和主题数据库进行分类操作测试，检验归入效能。

分类结果

参照国内外公共卫生业务范畴和实际应用需求，研究项目组将公共卫生信息资源分为3个主题域，17个主类（详见右表）：

疾病预防控制类信息：包括报告与监测、调查、干预、评价和信息类信息；

公共卫生服务类信息：包括卫生检测与监测、调查、干预、评价和信息类信息；

公共关系学的主要特征篇5

关键词：都市型村庄；社区治理；主体；客体；分析研究

一、都市型村庄及其过渡性特征

传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。

二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析

社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。

（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征

正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。

从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。

从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。

（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性

都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互社会组织依法开展活动等。

处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。

三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区

当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。

（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构

充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。

第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。

第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。

第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。

（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式

都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。

第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。

第二，基层党组织依法履行领导和支持本社区基层民主政治建设职能，保障社区居民民主参与社区治理的权利。以关涉社区共同利益的事务为抓手，开展丰富多彩的宣传教育活动，提高社区居民的民主法治意识，吸引社区居民依照程序参与社区治理，激发其参与热情，培养政治理性，锻炼和提高自治能力，形成制度化、规范化、程序化的社区政治生活。

第三，加强公共文化服务体系建设，拓展文化活动的空间，建设文化惠民和文化共享机制；寻找有特色的文化发展定位，在继承乡村优秀传统文化的基础上，促进城乡文化的融合，实现文化创新；社区的真正本质是社区精神，通过开展社区文化建设活动，增进社区治理主体间的了解与理解，增进社区认同，形成与乡村优秀传统文化要素结合、体现城市文明和时代精神内核的社区精神。

第四，坚持以人为本的发展理念，立足现状，以村庄规划和环境整治为着力点，以社区公共服务为核心，整合社会资本，统筹规划社区公共服务，完善公共服务政策；大力培育和扶持社区内经济组织、非营利性组和其他社会组织，鼓励其参与社区公共服务建设，承担社会责任；建立和完善社区公共服务资金投入保障机制、教育培训机制以及各项工作的综合协调机制，逐步建立和完善以政府为主导，由民间社会组织和居民共同参与的、涵盖所有人口的多元化、多层次的社区公共服务体系，实现社区公共服务均等化。

参考文献：

1、夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学,2010(2).

2、李金红.和谐社区治理主体的政治社会学分析[EB/OL].community.jhun.省略/list.asp?id=33,2007-07-03.

3、丁元竹.社区与社区建设:理论、实践与方向[EB/OL].sociology.省略/pws/dingyuanzhu/grwj_dingyuanzhu/P020080930276816390457.pdf.

公共关系学的主要特征篇6

关键词:纳税人概念;国家分配论;权力关系论;公共财政;税收法定原则

一、当下我国纳税人的概念及其形成基础

国内学者在论及纳税人的概念时,几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如,认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”,或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”,我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础,择其要者有二。

(一)财政学界关于税收概念的界定

长期以来,在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为,财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高,人类社会出现了私有财产和阶级,在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后,就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现,于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此,“财政是国家或政府的收支活动,它是一国政府采取某种形式(实物、力役或价值形式),以一部分国民收入为分配对象,为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地,作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品,凭借行政权力,按照法定标准,向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出,在这种概念下,税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式,而且这种取得具有单方性,即表面上看无须取得公众的同意。在这里,突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”,公众(纳税人)的义务被过分地强调,以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言;与之相反的是,国家的义务却予以淡化甚至忽略,凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力,而且这种权力还时而被滥用。如此背景下,纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。

(二)税法学界关于税收法律关系性质的界定

在我国税法学界,多年来,由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响,关于税收法律关系性质的问题,一直推崇“权力关系说”。该学说认为,“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系,是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系,该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系,在这种关系中,国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的,纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系,将使税收行为无异于一般的行政行为,纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样,而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务,也就无可厚非了。

二、纳税人概念应予完善的必要性

在当前我国深化财政税收体制改革,努力构建公共财政框架,全面推进依法征税,建设法治政府、服务政府的背景下,对已有的纳税人概念予以修正和完善,强调其权利特性,增强其主体地位,无疑是正确和必要的选择。

(一)构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,上个世纪末,为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题,我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制,即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径,即所谓权力制衡的理论:以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下,财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入,以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品,但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众(纳税人),此时政府与社会公众(纳税人)的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之,公共财政的钱是主人即社会公众(纳税人)的,而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱,如何安排使用这些钱,都只能由主人来决定,都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的,而税收由社会公众(纳税人)决定,即社会公众(纳税人)控制税收决定权,就成为公共财政的起源和基点。依之,应当突出强调的是纳税人的各项权利,而非作为征税主体的国家的权力,否则便是本末倒置了。

(二)依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分

上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革,不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用,更是要高扬法治与规则治理的价值和意义,市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后,上个世纪90年代末,国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》,开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程,而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本,权力为权利而生,为权利而存,为权利而息,已经成为人们的共识,昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。

因此,改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状,有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状,适应建设法治政府和服务政府的需要,弘扬纳税人的主体意识和权利意识,便是当务之急。

三、纳税人概念完善的逻辑

一方面,在公共财政框架下,纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益,就应当向后者提供金钱,税收是这两者的交换,这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于,在这个交换关系中,纳税人享有包括税收决定权(是否征税、对什么征税、征多少税)、税收监督权(征税过程的监督、税收使用的监督)、税收救济权(行政救济权、司法救济权)等广泛的权利(纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利,是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利,是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利,这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系,主要体现为税收征纳程序上的权利),同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务(此所谓税收法定原则)。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力,同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此,纳税人首先是一个权利享有者,然后才是一个义务履行者,而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志,受纳税人的委托去征税,并按照纳税人的意图去使用税收,这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。

所以,政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系:政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点,政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说,权利是第一性的,义务是第二性的,是先有权利,后有义务,而不是相反,这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调,而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。

我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定:法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问,这里的纳税人不是具有人格意义的人,他只是税收征收管理的特定对象,而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说,是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体,充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人,应该是一个理性的经济人,是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的,以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款,是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障,等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值,纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以,作为理性的经济人,纳税人希望享有权利,希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报,这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人,因为是理性的经济人,所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外,在现代民主国家,公民作为当家做主的主人翁,应该享有完整意义上的公民人格,除了负有义务,更重要的是享受权利。

另一方面,在宪政体制下,相对于税收法律领域的“权力关系说”,越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为,“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系,是一种债权请求权,国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下,“政府与公众(纳税人)之间明显的不平等的命令与服从的关系,早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。