社会政策的基本特征篇1

社会政策的具体是在不断丰富的。起初，人们对于社会政策具体内容的理解比较单一，一般只限于狭义上的“社会福利”（资源分配）。随着社会的逐渐深入，人们越来越感到社会福利同社会权利密不可分，因而社会政策还有必要包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容，亦即“社会关系”方面的内容。简言之，凡是同社会成员的基本权利和社会福利息息相关的政策都应纳入社会政策的关注视野。社会政策的具体内容应当包括：社会救助、救灾、社会保险、医疗卫生服务、就业、妇女儿童保护、性别平等、种族（民族）平等、老年人权益、房屋住宅、劳资关系、劳动者工作保护条件、人口政策、婚姻家庭保护、残疾人福利保障、孤儿扶养、退伍军人优抚与安置、职业训练、义务政策，等等。

公正与社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正与社会政策是一件事情的两个方面。公正是社会政策的基本理念依据。意义上的公正是在自由、平等、社会合作等依据的基础之上，强调“给每个人他所应得”。对于一个社会来说，公正具有重大的意义。

“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。但是，我们同时还必须看到，公正毕竟只是制度安排的一种基本价值取向、一种基本的规则，它需要通过一定的载体方能在现实社会中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能具体体现。正是从这个意义上讲，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去”。

基于对公正理念的不同理解，处在不同的社会情境会造成有所差别的社会政策。从1949年到现在的50多年间，社会政策的演变留下了一条十分清晰的轨迹：在1978年前，同朴素的平等理念、平均主义的行为方式以及种种历史条件相适应，中国的社会政策开始初步形成，并对中国社会产生了广泛而深远的，同时呈现出诸如非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征；1978年以后的20多年，与现代的公正理念逐渐形成以及现代化和市场的初步发育相适应，中国现代意义上的社会政策开始逐渐形成，并由单项的、零散的社会政策日益趋向于体系化、规范的社会政策。

对于中国的整个历史来说，1949年至少发生了两件意义极为重大、影响极为深远的事情：一是民族的独立和国家的统一；二是社会的重构。从鸦片战争到1949年的100多年间，中国饱受外国侵略者的侵害，处在半殖民地半封建社会的困苦、屈辱状态中，国家分裂，战乱频繁，社会动荡。因此，“恢复中国的伟大所必需的全国统一是所有爱国的中国人衷心渴望的目标”。经过几代人的奋斗，中国终于获得了独立和统一。中国民众由此获得了一种前所未有的自豪感。接着，在50年代前期，中国完成了大规模的社会重构工程：中国社会摧毁了延续了两千多年的私有制，确立了社会主义的指导思想，制定了激动人心的社会主义建设蓝图。

也正因为如此，中国共产党和中国政府特别注重人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益。这一时期，围绕人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益，围绕社会成员一些最基础性的需要，中国政府制定并实施了许多社会政策。纵观1949年建国以来，改革开放以前的30年间，有些社会政策得到了广泛实施并取得了深远影响：

1.围绕女性解放而制定和实施的社会政策

在中国封建社会，妇女的地位极其低下，生活极为悲惨。经济上，妇女没有财产所有权和继承权，甚至出嫁时的嫁妆也不得完全归自己所有；上，不准妇女参政议政；生活上，没有自己独立的人格，必须遵循“三从四德”的礼教。虽然从近代开始就有许多先进的人士倡导妇女解放，试图改变妇女的悲惨状况，但由于没能将女性解放运动同整个社会的改造结合起来，因而其影响是有限的。1949年以后的近30年间，通过相关社会政策的制定与实施，中国女性的实际境况发生了翻天覆地的变化。首先，享有与男子平等的法定权利。第二，妇女就业人数大幅度提高。第三，广泛地参政议政。

第四，重视妇女的健康保健。这一时期中国妇女的解放有着巨大的历史意义，这既是真正人道主义的体现，是平等、自由理念在现实社会中的实现，同时也是对中国人力资源的巨大开发。这种积极的影响一直延续至今。2000年，中国女性经济活动参与率高达72.7%，居欧亚各个国家之首。在众多的后发国家中，中国在女性解放方面的成就明显居于领先位置。

2.有关大众教育的社会政策

1949年之后的30年间，党和政府十分重视国民的教育工作，制定和实施了许多相关政策，促进了大众教育的兴起和发展，并对中国的社会经济产生了重大的影响。就总体而言，这一时期的大众教育取得了十分显著的成就。这不仅提升了整个民族的文化素质，而且为以后高等教育的正常发展、为中国整个教育事业的协调发展乃至为中国社会经济今天的全面发展奠定了比较扎实的基础。

在建国30年间的诸项社会政策中，还包括一些尽管对以后的借鉴意义算不上十分明显，但在当时却有着十分积极的意义的政策。这主要表现在以下几个方面：第一，社会救助政策。第二，劳动保险及福利政策。第三，就业政策。

除上述政策外，这一时期中国在社会政策的其他许多方面，如计划生育设想、学生健康、合作医疗、公共医疗、救灾等问题上，均进行过一些有益的尝试，积累了一定的经验和教训。

建国30年中国在社会政策方面的努力，开启了真正保护民生、关注民生的先河，因而具有重大的现实意义和深远的历史意义：其一，在劳动者群体基本权利的保护方面，在劳动者群体社会地位平等的维护方面，这一时期的社会政策满足了当时人们最为迫切的需求，起了不可替代的作用。其二，在中国民众基本生计、就业以及受教育机会的保证方面，应当说这一时期的社会政策是卓有成效的。1987年，根据对130个国家和地区的统计，中国的人均国民生产总值居世界后列，但中国的人文指数却步入了“人文发展水平高的国家和地区”。其三，在积极推动当时的现代化建设方面，社会政策最大限度地起了其应有的作用。

中国当时特殊的背景以及当时人们对于公正的特定理解，使得建国30年社会政策呈现出以下明显特征和不足：①具有浓厚的平均主义成分；②对民众基本权利的重视甚于对民众基本生活质量需求的保障；③社会政策的非全民性；④社会政策的不规范性；⑤社会政策的实施往往借助于社会动员来完成；改革开放以来，中国社会政策的进展主要表现在三个方面：一是社会政策基本理念及取向的转换；二是一些具体的社会政策取得了明显的进展；三是社会政策呈现出一种比较体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨。

1.社会政策基本理念及取向的转换

改革开放以来现代化和市场经济的正常发育，使得中国社会政策的基本理念和基本取向发生了重大的变化，即：由以往平均主义的基本取向转变为现代公正意义上的基本取向。对此，可以作如是的理解：其一，改革开放以来，个体人意识逐渐确立，“个体人”逐渐从“整体人”当中剥离出来。就个体人和社会整体之间的关系来说，个体人具有前提性的意义。在1978年以前的30年间，计划经济体制的现实背景，使得中国在社会整体和个体人的关系问题上，几乎完全是以社会整体为基本出发点而忽视了个体人的基本价值，忽视了其“独立”存在的意义，个体人几乎消失在“国家”和“集体”之中。

于是，当时社会政策的基本理念和基本取向只能是平均主义和“身份等级制”，与之相适应，社会政策受益对象只能是带有极大“抽象意义”的“社会整体”、“阶级”，而不是具体组成社会的无数个具体的社会成员亦即无数个“个体人”。个人几乎完全隶属于社会整体或是特定的集体如“单位”。改革开放以来，随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会当中的个体人与社会整体之间的关系发生了重大转折。与之相适应，平均主义的取向及做法逐渐被社会所遗弃，“单位制”现象迅速消失，身份等级制现象逐渐瓦解，个体人逐渐从社会整体亦即“整体人”中剥离出来。在这样的情况下，具体的社会成员便成为社会政策的真正服务对象，个体人便成为制定社会政策的基本立足点。另外值得注意的是，既然是以具体的个体人为社会政策的基本出发点，那么，重视民众的基本生活需求也就必然成为社会政策的重要内容，重视社会的全面进步、重视社会质量的不断提升也就必然成为社会政策的基本目标。其二，现代意义上的公正的基本准则成为社会政策的基本理念和依据。现代意义上的公正是由几项基本规则所共同构成的一个有机体系：基本权利的保证，亦即底线保证的规则；机会平等的规则；按照贡献进行分配的规则；必要的一次分配后的再调剂，亦即社会调剂的规则。由于社会政策是公正理念和规则的直接体现，因而公正的前述四个基本规则也就相应地成为社会政策具体内容的四个维度。虽然中国现阶段社会政策的发育尚处在较初级阶段，但是作为一种基本取向和趋势，中国的社会政策沿着这个方向的发展则应是坚定不移的。

中国的社会政策基本理念及取向得以转换的意义至关重要。这是改革开放以后中国的社会政策取得一系列重要进展的前提条件。

2.一些具体政策的进展明显

改革开放以来，一些由迫切的现实直接引发的社会政策取得了重要的进展，尤其是某些用行政手段便可在很大程度上奏效的社会政策更是获得了十分明显的进展。主要表现在：第一，计划生育政策。第二，环境保护政策。第三，扶贫政策。第四，劳动就业政策。

这一时期在职工工资以及劳动条件方面也有一些明显的改善。职工工资收入分配政策进行了较大幅度的改革，工资总额同效益挂钩，职工的工资收入得到了大幅度的提高。

1990—2001年，职工工资年均增长率为15.9%，扣除物价因素，实际年均增长8.1%，是建国以来城镇职工工资增长最快的时期之一。另外，90年代中期先后两次缩短法定工作时间，从原来的每周工作48小时缩短到每周44小时，继之又缩短到40小时；法定假日由7天增加到10天；职工每年累计休息时间由原来的59天增加到114天。

3.社会政策呈现出体系化的迹象，而且其中的许多开始同国际接轨

改革开放以来的20多年间，是中国的社会政策出台比较频繁的时期。从数量上看，是空前多的；从种类上看，开始趋于体系化。另外，在党和政府重要如政府工作报告和党的代表大会的工作报告中，有关社会政策的内容占据的比重越来越大，地位也越来越重要。

值得注意的是，在这一时期，中国的社会政策开始走向开放，开始同国际上许多重要的社会政策接轨。这不仅表现在中国社会政策中的许多内容开始参照、借鉴别国的经验，认同许多“国际惯例”，而且更直接表现在中国开始加入许多重要的国际人权公约。比如，在这20多年间，中国先后加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《关于难民地位的议定书》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《男女工人同工同酬公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》，以及即将加入的《公民权利和权利国际公约》。

中国在社会政策方面的这种开放态势是前所未有的。

中国社会正处在急剧转型时期。特有的背景规定了中国现阶段的社会政策必然存在着许多不足之处。主要表现在以下几个方面：

1.同经济政策相比，社会政策在中国社会当中的地位极不对称

在一个健全的社会中，经济政策与社会政策是协调、统一的，两者共同支撑着社会的安全运行和健康。特别需要指出的是，社会政策是社会公正理念的具体体现。对于现代社会和市场经济社会来说，社会政策是至关重要的。社会政策对于协调社会群体之间的利益关系，保证社会的安全，促进社会的整体化发展，提升社会质量，实现社会的良性运行和健康发展，均有着不可替代的作用。但是，在改革开放后的20多年时间里，就总体而言中国社会似乎一直认为经济目标优于社会目标，经济发展几近成为现代化建设、社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策。社会政策与经济政策两者之间呈现出严重的不同步和不平衡。虽然过分强调经济政策是多数国家和地区现代化早期阶段的通病，但是同别的国家和地区相比，中国在经济政策方面的过分看重几乎是有过之而无不及。同经济政策相比，中国真正意义上的社会政策起步较晚，只是从20世纪90年代末起，社会政策才开始得到一部分社会成员的认同。而且即使是今日，社会政策无论就其受重视的程度，还是就其贯彻的力度而言都是不能与经济政策同日而语的。在这方面，中国没能充分利用后发优势，有效地借鉴别的国家和地区在这方面的经验和教训，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能地避免一些本来可以避免的成本付出。

2.社会政策的整体化、体系化程度还很不够，同一性较弱

这一时期的社会政策虽然在许多具体的方面诸如计划生育政策、环境保护政策、扶贫政策以及就业政策等有明显进展，但是同时也明显地表现出整体化和体系化程度不够、整合性较弱的特征。

中国社会政策的主体部分尚未形成。这主要表现在中国的社会保障政策体系还没有建立起来，而拥有系统的社会保障政策是一个国家社会政策得以系统建立的最为重要的标志。不能否认的是，这一时期尤其是1993年以来，中国在养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险以及社会保障的资金来源、管理服务等多个方面，对社会保障政策进行了积极的探索，陆续出台了一些相关的政策，取得了一定的成效。但是，迄今为止，中国尚未出台《社会保障法》，因而不可能确立起社会保障的基本体系。原有的计划经济体制内的社会保障体系瓦解了，但是新的社会保障体系却没有及时地建立起来。社会保障政策的相对滞后致使中国的社会政策缺少一项基础性的基本内容；而体系化社会保障政策的缺乏，致使中国的社会政策缺乏完整性和体系化。

社会政策的同一性较弱，也是目前中国社会政策的一个明显特征。社会政策的对象是全体社会成员。而宪法规定每一个社会成员都具有平等的权利。社会政策的基本特征之一便是同一性亦即公平性。换言之，对于全体社会成员来说，都有同等的权利享受同等的、基本的社会政策，即便社会政策有时会出现某些差异，出现某些不同等对待的情形，那也应当是有助于社会弱势群体生活及发展状况的改善，而不是相反。不能否认的是，这些年来，中国的社会政策不仅没有使社会政策更加趋于“同一”，相反，却使社会政策的“非同一性”状况有所加剧。中国现阶段社会政策的非同一性涉及到许多方面，其中最为突出的是城市与之间在社会政策方面的严重差别，这种差别已经成为一种不平等的社会问题，已经成为一种对农村居民构成明显歧视的社会政策。城市居民在社会保障、社会福利、、劳动就业、日常生活、税收等许多方面所享受的社会政策待遇远远优于农村居民，甚至《中华人民共和国劳动法》也将中国劳动力当中比重最大的农村劳动力排除在外。农村居民不仅享受不到同城市居民同等的社会政策，而且还要在许多政策方面承受一些特别的支出。在税收方面，同城市居民不同的是，农村居民不分年龄，不分收入的多少，都必须交纳税收，包括“农业各税”和其他一些额外的税负。社会政策的不同一，使社会政策不具有起码的同一性或是公平性的基本特征。

由于缺乏必要的整体性、体系性和同一性，目前中国的社会政策不仅不可能有效地保障社会成员基本生活状态、保证社会成员平等的发展条件、维护社会公正，而且还会使原有一些仍有价值和新形成的社会政策由于缺乏必要的配套政策，面临一些相互矛盾的政策而难以充分发挥其自身的功能。

3.政策缺乏规范性

现在的社会政策明显存在着不规范性的特征，特别表现在社会政策制定程序中的不规范：一是在多方参与社会政策的制定上有着明显的缺陷。在制定社会政策时，理应让多方人员参与，尤其是应当允许相关社会群体有充分的参与和表意的机会，使之能够充分表达自己的意见，维护自己的利益。否则便是不公正的，并使相关的社会政策缺少了起码的“正当性”和“合法性”。中国在制定一些重要的同民众利益直接相关的社会政策时，如就业政策、失业救济政策、政策，很少甚至没有让相关的社会群体的代表参加以充分地表意。二是在公开性方面做得不够。在制定社会政策时，对于相关信息的披露不够，往往没有对全社会公开。这就造成同某项社会政策有直接关联的社会群体特别是社会弱势群体对相关信息占有的匮乏，从而使社会政策的决策者和政策的直接对象在信息占有方面出现严重的不对称情形，进而使这些相关的社会群体更加难以有效地参与社会政策的制定过程。三是在技术手段方面做得很不够。比如，难以做到相关信息收集的充分化和准确性，而且也缺乏社会政策制定和实施以后的必要评估机制和修正机制。四是社会政策的行动主体过于单一。目前中国社会政策的行动主体几乎完全是政府，政府几乎包揽了从制定到实施的一切社会政策事务。虽然有一些社会团体如工会、共青团、妇女联合会也承担了许多社会政策事务，但是这些社会团体实际上是政府的“助手”，并非真正意义上的第三部门。

社会政策的这种不规范性，从总体上使得中国目前的社会政策缺少长远的考虑和必要的稳定性，易于多变，随机性过强。这对社会政策的有效性和可持续性均会产生十分不利的。

4.社会政策的“应然”与“实然”之间的差距过大

“应然”的社会政策是指社会政策的应有之义，亦即社会政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的。“实然”的社会政策则是指社会政策的实施效果。由于各种和现实条件的限制，任何国家的社会政策在“应然”和“实然”之间均存在着程度不同的差距，但“应然”与“实然”之间的差距过大则是中国目前社会政策的明显特征。

一个很明显的事实是，中国已有的许多社会政策往往得不到落实，有关社会政策方面的法规执行程度很低。比如，中国目前尽管也有各种类型的权益法，如妇女权益保护法、未成年人权益保护法、残疾人权益保护法，等等，但是，这些社会政策往往得不到切实有效的贯彻实施。应当承认，国家和社会对于社会成员基本权利的关注和实际保护尚须加大力度，从某种意义上讲有些方面甚至不如1978年以前的30年。国家和社会在许多领域或场所，只是承认社会成员利益驱动的正当性和合理性，鼓励社会成员通过许多渠道去“致富”，为此往往可以制定一些变通性的政策予以保护或提供方便；然而，对于社会成员自身所拥有的基本公民权却保护得不够。“应然”和“实然”社会政策之间过大的差距还表现在，一些基本的或“次基本的”社会政策往往缺乏相应配套和一致的具体办法来实施，因而这些基本的社会政策便程度不同地流于一纸空文，“应然”与“实然”之间的距离拉开。许多具体的政策同基本的社会政策诸如宪法、劳动法之间有时就存在着不协调的情形。

社会政策的基本特征篇2

【关键词】社会保障制度失地农民实证研究完善远郊

研究的问题、背景和方法

2011年开始中国城镇人口数首次超过农业人口数，占人口总数比重达到50%以上，这标志着我国开始进入以城市社会为主的新成长阶段。在这样快速城市化的进程中，势必有一部分农民失去土地和住房，现今民生问题呼声日益高涨，关注失地农民的社会保障和生活现状，成为加速城市化、城镇（集镇）化，发展社会主义新农村与构建和谐社会的重要课题。

在城市化进程中，在现行的土地制度和政策安排下，农民失去土地，丧失基本生活保障能力，然而相应的社会保障制度还来不及完全建立，或者相应的社会保障标准不能满足其基本生活需要，在没有稳定工作的情况下，他们的未来生活前景堪忧，逐渐成为城市中的边缘群体，弱势的程度越来越严重。目前，我国关于失地农民的研究不少。但是，研究主题多数集中在对我国失地农民社会保障问题做出综述；研究地域以中国的中西部地区为主，而以大城市郊县的失地农民为研究主体比较少见；在研究内容上对于失地农民保障问题的研究较少采用问卷调查结合深度访谈的形式，尤其缺少从与其相关的制度方面对失地农民社会保障问题进行研究。在内容上，多数文章的研究结论是尽快建立失地农民社会保障制度的必要性和紧迫性，也有少量研究如何建立失地农民社会保障制度。但是针对已经存在保障失地农民利益的政策研究却几乎没有，特别是采用实证研究的方式来研究的就更少。

本研究采取问卷调查的方法对失地农民社会保障制度问题进行研究，揭示失地农民在基本保障制度的制定和实施过程中存在的问题及其原因，提出改进失地农民社会保障的政策建议，并从制度改进单方面探索具体解决的途径。文章的研究资料主要来源于调研小组对上海市松江区远郊某镇居民的问卷调查，与当地的失地农民和村镇干部进行的深度访谈。由于上海市郊区的失地农民人数较多，分布较广，要获取全部名单比较难，采取随机抽样的方式并不可行。因此在搜集与土地政权有关的法律、条文，以及查阅相关研究文献的基础上，研究中采取非随机抽样的偶遇抽样的方式对122名失地农民进行结构式的问卷调查，获得了宝贵的数据及文字资料，并运用SPSS软件对数据进行了相应的分析与整理。此外，通过与几位失地农民进行比较深入的访谈，获得更为具体的资料，探询更深层次的原因。

从调查所获得的资料可以直观地认识到征地制度的实施给失地农民带来的影响，以及失地农民对征地制度的看法和建议，提出征地制度以及实施过程中存在的一些缺陷与不足，给出相应的对策建议。

失地农民的基本特征及获得保障的情况

在参与实地调查的122名失地农民中，男性48名，占总体的39.34%，女性74名，占总体的60.66%。年龄段主要集中在36～65周岁，以中老年人居多，青年人占比很小，造成这种被调查对象人群组成结构的原因有：客观上来讲，由于调查时间所限，调查时间为工作日白天，大多青年人户口已迁出或者外出上班，而老人退休在家，被访问的概率较大；主观上，由于青年人有较多改变生活状态的机会，而较少受征地因素影响，相反，老年人受征地制度影响较大，特别体现在养老方面。在文化程度方面，被调查者中没有读过书或只有小学文凭的占大多数，约占总数的36.89%，初中学历的也占了很大比重，约占总数的26.23%，而高中与大学学历的失地农民则分别占了总数的19.67%和17.21%，没有硕士或以上学历。根据被调查者的基本背景资料，当前失地农民以社会地位指标来看，大部分属于“弱势群体”，有研究者预测，这种“弱势”状况会越来越严重。

此外，征地的时间从1988年起到2013年，大多数失地农民被征地的时间在2002年到2008年，而其他年份只占了很小的比例。在这段时间，城市化进程加快，被征土地越来越多，失地农民人数不断增加，城镇建设逐步扩大和蔓延，特别是在2008年被列为全国第二批发展改革试点镇，2009年，该镇被正式命名为“联合国开发计划署试点城镇”，该镇为此制定了一系列土地规划和社会保障政策计划。当然，此次研究的时间正好距大多数失地农民土地被征的时间两年有余，他们对失地农民保障政策的实施已有一定的认识，因此，当研究者询问这些失地农民相关情况和问题时，对方能够给予比较准确的回答。

由于失地农民社会保障制度与农村的征地制度、农民的社会保障、土地产权分配、失地农民利益诉求等方面有非常直接的关系。因此，我们的调查从这四方面着手进行。得到的结果如下：

据调查，征地前的住房状况大体呈如下分布：自家平房的为18.85%，自家小楼房的为74.59%，邻里合作建房的为零，集体住房的为0.82%，大楼中的套房的为0.82%，自购商品房的为4.92%；征地后的住房是自家平房的为10.53%，自家小楼房的为53.68%，邻里合作建房的为零，集体住房的为13.68%，大楼中的套房的为12.63%，自购商品房的为9.47%。

当被问及关于征地的原因，大多数失地农民认为是“合理”，占65.57%，也有一部分人认为“不合理”，占34.43%。而对于其是否愿意因以上征地原因而被征地的回答是基本相当的人数，“愿意”占51.64%；“不愿意”占40.16%。绝大多数失地农民在土地被征收后，只是得到了一部分的“现金”补偿，占50.82%，还有一部分得到了“其他”补偿，占26.23%，而对于“现金和物质”、“现金和就业安置”、“物质”等补偿方式，都只占7%左右。当被问及对补偿是否满意时，回答“是”的人占42.62%，回答“否”的人占56.56%。

当被问及土地被征用时，政府是否给你发放了土地补偿费？56.57%的被访者回答“是”，41.80%回答“否”，其余的回答“不清楚”。当被问及对目前的土地补偿标准有何担忧，回答不能维持基本生活31.15%，不能供孩子读书10.66%，生病不能看医生13.93%，没有养老保障1.64%，其余41.8%的不清楚。

大部分的失地农民认为，征地制度没有侵犯他们的权益，并且他们认为当有侵权行为发生时，他们会运用法律来维护自己的利益，占了总数的76.23%。认为现行的农村土地使用权制度需要改革和完善的有63.93%，不需要的有15.57%，无所谓的有20.49%。

在与该镇A村党委书记的访谈中了解到，现有失地农民的问题主要集中在以下方面：首先，过渡费标准较低，现行过渡费是每平方每月8元，这是2002年、2003年的标准，这个标准并未随着物价上涨而提高，失地农民对此意见很大。他们认为此过渡费的标准未能满足他们的生活必需。其次，住房安置问题较多。家庭人口多、经济条件不好的家庭对集镇建设要求比较强烈，并且越是困难的家庭，越是希望征地和拆迁，他们希望籍由土地征收获得补偿安置的契机，获取更好的生活条件。再次，在资金方面存在较大问题，由于规划和实际实施过程中存在偏差，导致村民在获得安置住房时由于资金不足而四处借债，这便进一步加剧其生活负担。最后，财政负担加剧，未来仍是未知数。目前有三种方式：撤村、农保、镇保，该村27个生产队，目前有8个自然村是农保，其它都镇保了，在建立相应保障的同时，资金不足以负担的问题也随之出现。

综上，可初步得出结论：对于大多数失地农民来说，他们明确政府征地的用途，认为是一种合理行为，也自愿配合该行为；但是，他们却在失去土地的同时不知不觉丧失了自己的相关权利，而在后续得到保障的过程中无法挽回，甚至有的人对于政府是否有相关的保障措施并不清楚。在持续扩张的城市化进程中，农村集体土地被大量征用，失地农民越来越多，在现行的土地制度和政策安排下，农民失去了土地，社会保障能力丧失，又没有稳定的工作，导致失地农民陷入了一种尴尬的境地，法定的征地补偿不足以解决失地农民的长远生计，失地农民缺乏稳定、可靠的谋生渠道，缺乏基本的社会保障。因此，在失地农民还无法自保、社会保障制度的实行又无法保障其基本生存的情况下，农民处于高度紧张和沉重的压力之下，政府应当制定相应的政策来缓解当前的局势，避免紧张局势累积到一定程度而造成社会不稳定状态，可是种种迹象表明，政府的保障措施仍不足于解决问题，甚至在措施实施过程中存在各种灰色甚至黑色地带。

结论与建议

征地工作是一项群众性、政策性很强的工作，所涉及的问题是集体所有的转移和土地收益的重新分配，现有的征地制度和安置补偿形式方面还存在如下问题：

一是保障水平低下，造成失地农民生活水平下降。失去土地后，失地农民的生活水平发生了相应的变化，其收入呈现不稳定状态，不少失地农民要么到城市打工，要么贩卖水果和蔬菜，除一部分可以安排在当地集镇公司工作，但是从事的是简单体力劳动，五保户、特困户和残疾人有一定的保障外，其余的失地农民均要自谋出路。

二是部分村民对征地安置方式、分配集体资产的方式和对土地增值收益分配方式等不满。他们希望籍由征地、安置等一系列政策改善生活条件，得到更多利益，而事实与期望存在差距。

三是征地制度存在有一定的缺陷，法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。虽然受到城市化的影响，但是仍然脱离不了乡村社会的烙印，该镇的农村仍然是礼俗社会，现代城市社会的规章制度所带来的影响并不明显。现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权；土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理，即便是制定出相关政策也未能得到较好执行。

四是土地征用制度改革的核心是产权问题，许多农民不懂相关的法律和政策，从而导致他们被征地后一系列的问题的出现。由上述数据得知，大部分失地农民受教育程度比较低，对于相关的规章政策未能做较深入了解，加上失地农民年龄普遍偏大，对于网络媒体信息掌握并不多，这也丧失了了解相关法律和政策的机会。

五是我国的劳动就业与社会保障体系，把农民排除在就业功能体系之外，失地农民丧失“造血”的机会。由于缺乏相应的专业知识和工作技能，年龄较大，他们很难在竞争激烈的社会中获得工作；即使获得工作，也是简单体力劳动，筹资不高，因此，很多被介绍工作的失地农民拒绝这样的工作，这也是村书记口中的“城镇社会保障使得部分人变懒”。因此，大部分失地农民在家待业，或从事一些按工作时间取得报酬的零散工作，这样的工作往往收入微薄，无法维持个人和家庭的正常生活开销。

城市化进程如果没有农民的积极参与和有力配合，便难以顺利推进；反之，农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要，科学合理地离开土地，不仅符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求，城市化应当有利于促进农民富裕，而不是造成大批农民失地失业，因而失地农民政策应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公，只有通过征地制度改革建立和完善合理的征地补偿和利益分享机制，失地农民权益才能得到最大限度的保护，原有各相关主体不合理的利益分配关系才能得到调整，由于征地制度缺陷而引发的一个利益主体侵犯另一个利益主体的现象在一定程度上才会得到遏制。

综上，笔者建议，应当完善社会保障制度和征地制度，明确土地产权分配，提供失地农民利益诉求的机会和渠道，为达到此目标可以从以下几方面着手进行：

首先，改革和完善土地征用制度，完善土地征用的法规、法律，明确界定政府土地征用权利范围，严格控制征地规模、征地程序。要求在征地前审慎研究征地审批和范围，提高土地补偿标准；在征地过程中公开透明、平等公正，建立有效的监督机制；征地后对失地农民的生活进行及时调研，了解他们的生活疾苦，加强对失地农民的社会服务和管理，如提供相应的现金资助或教育培训等。

其次，建立合理的征地补偿机制和利益分享机制，最终也是最重要的是逐步建立和完善失地农民社会保障体系，赋予失地农民与城市居民同样的社会保障待遇。失地农民的社会保障体系中最首要的是最低生活保障制度，保障其基本的生活需要；其次是随着老龄社会的到来，失地农民群体的总体年龄上升，养老保险成为失地农民社会保障中最重要和最基本的内容，要做到老有所依、老有所养；最后逐步完善失地农民基本医疗保险制度、失业保险制度、生育保险制度等

最后，政府应负起责任，作为主导力量建立和完善教育培训和职业培训机制。失地不是长远之计，就业才是最好的保障，因此政府应该负起责任，一方面，完善失地农民的教育培训体系，建立专门的职业介绍、技能培训等社会服务机构，免费对失地农民进行教育培训，提高其文化素质和工作技能，促进其上岗就业。

另一方面，挖掘多方资源，增加就业机会，为失地农民创造一个良好的就业环境。具体而言，建立和完善失地农民社会保障制度，必须首先完善其所嵌入的土地产权制度，土地是农民的根本利益，是农民持久生计的保障。在当前法律下，要从根本上解决失地农民问题，必须探寻一条土地所有权之外的持久生计保障机制。国家应该明确土地是农民神圣不可侵犯的财产，保证农民对土地的使用权、处置权等得到充分的尊重，利益得到有效保障。让农民的使用权收益随土地增值而提高，在非公共征地中探寻土地使用权参与市场交易，在非公共征地框架内提高补偿标准，完善土地换保障的安置方式，保障失地农民的持久生计。要培育农民利益代言力量，完善农民权益表达机制就要改变公共决策方式，增强农民的参与性。

在征地过程中，政府要尊重农民的知情权、利益表达权和决策参与权，保证公共决策的公平性和科学性。政府在具体政策安排上，要兼顾各方利益，尤其是要妥善安排好失地农民的未来出路，并将能否妥善安置失地农民纳入各级政府官员政绩考核是否合格的范畴，避免一些单位和个人“寻租”侵害农民的权益，同时，鼓励建立除村委会以外的农民自发组织，农民在生产经营合作的基础上所组建的自发组织应该得到鼓励，这些组织具备权利保护意识，同时与政府有较强的“对话”能力，将有助于农民参与公共决策并合理表达利益，从而提高征地过程中公共决策的效力。

社会政策的基本特征篇3

关键词：公共政策；文化存亡；现代性；价值

中图分类号：B08

文献标识码：A

文章编号：1000—2731（2012）04—0109—06

随着全球化浪潮的泛滥，文化帝国主义正在蹂躏和消解着发展中国家传统的民族文化和没有自卫能力的部落文化及边缘文化。与此同时，西方的价值观念趁虚而入，渗透到社会各领域和各种制度的运行中。这种文化殖民的目的“是征服和控制人心，并以此手段改变两国之间的强权关系”。另一方面，在市场经济规则下，文化作为商品，其工具性在无限扩张，而文化超越性价值却在逐步退隐。市场的强大力量在推动文化“祛魅”的同时，使文化本真价值被颠覆，原有的传统文化和文化传统也逐步消亡。这种文化市场化的本质是“资本的扩张性渗透到现代性文化领域，并塑造诸领域文化，使文化成为资本积累和扩张的工具。”因此，反对文化霸权主义、文化殖民主义以及文化价值的沦丧已成为当务之急。可以说各民族民间文化的传承、发展及保护已超越了文化自身的范围，文化存亡成为关系国家和民族独立生死存亡的大事。那么，政府制定针对文化建设的公共政策强力介入，就显得非常紧迫和必要。本文从文化和公共政策的关系辨析人手，来探讨公共政策如何促进文化的保护和传承以及进而促进整个社会秩序良性运行。

一、文化与公共政策关系辨析

文化是一个使用广泛、语义复杂的概念。对其内涵的界定向来有广义和狭义之分。“广义的文化总结人类的物质生产和精神生产的能力，物质和精神的全部产品。狭义的文化指精神生产能力和精神产品，包括一切社会意识形式。”（《中国大百科全书》哲学卷第924页）现代意义上，从狭义角度理解文化已成为一种普遍的趋势。本文是从研究公共政策导向如何影响文化的发展及存亡，其中公共政策是自变量，文化是因变量，因此这里的文化是狭义的文化。历史唯物主义认为文化作为精神活动及产品，其一切社会意识形式都是经济、政治的反映，归根到底是由经济基础决定。但是，作为社会意识形式的文化自身具有的传承性和稳定性，且与经济、政治的发展具有不平衡性，因而文化又具有相对的独立性，并能反作用经济和政治，这也就是说文化同经济结构和政治结构一样，是社会结构不可或缺的一个部分，文化领域同经济领域和政治领域一样构成一个相对独立的领域。那么，按照历史唯物主义基本原理，文化必然受到政治和经济的制约和影响，文化的“存”或“亡”也就必然受到公共政策和市场经济规则的制约和影响。

公共政策对文化的强烈影响是由公共政策的本质特征决定的。公共政策的本质特征是公共性，公共政策要处理的问题是公共领域内的问题而不是私人领域的问题，其中的道理是政府的职能是有限的而不是无限的，政府只管自己应该管的事而不去管自己不应该管的事。简言之，政府所制定的公共政策针对的目标是有公共性的公共领域内的问题。而公共政策主体所追求的意识形态和价值都是以象征符号形式存在的认识和行为模式体系，是文化的一部分。文化作为人们公共性生活的一个部分，是存在于公共领域的东西，那么，文化也是以公共性为主要特征，因而文化问题也是公共政策要处理的问题。公共性问题只有在公共领域中谈论才有现实意义和价值，因为公共领域是公共性问题的空间维度。开放性是公共领域的基本特征，私人领域是不会轻易对他人开放。“既然文化以公共性为主要特征，那么任何一种私人性的东西要获得文化意义，就必须有公共性。由此，私人领域要获得公共性就必须传播”，从而进入公共领域。“市场经济的发展，使市场越来越成为私人产品获得公共性的最主要途径。传统上通过非市场化途径传播的文化形式也越来越多地借助于市场来传播，市场成为私人产品获得公共性的主要形式之一。许多具有文化性质的东西借助于市场而得到大力发展。”可见，文化需要市场，文化发展规律似乎要受到市场规律的必然制约，但文化的发展规律并非只单一受到市场法则的制约，也同时受到政治领域中来自政府制定公共政策的引导和规范。

社会政策的基本特征篇4

关键词：公共政策；行政文化；特征；影响

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-2589（2013）12-0003-02

引言

中国共产程指出：中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。中国共产党以马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为自己的行动指南。马克思列宁主义揭示了人类社会历史发展的规律，它的基本原理是正确的，具有强大的生命力，这些都是党的行政文化的重要体现，为我党制定公共政策提出正确的指引方向。我国是以共产党为领导核心，多党参与的执政方式。随着时代的发展，人民素质的日益提高，我国共产党的领导越来越要体现满足人民需求的多元性、公平性、和谐性。而满足人民这些日益增长的需求，主要通过党的公共政策来实现，因此厘清公共政策与党的行政文化特征及分析它们之间的相互影响对更好制定公共政策，以理论指导实践，满足人民的各种合理需求有着重要意义。

一、公共政策与党的行政文化的特征

（一）公共政策的特征

公共政策是党为解决各方公共问题而制定的政策法规而形成文件和制度。公共政策具有权威性、普遍性、持续性、目标性等特征。公共政策的权威性是指公共政策由政府制定带有政治性和行政命令性的特点，要求各方都要遵守的准则。公共政策的普遍性是指公共政策的对象涉及党政军企事业单位和广大群众的利益。公共政策的持续性是指公共政策一经往往在很长一段时间里具有效力，甚至成为基本国策不可动摇。公共政策的目标性是指公共政策具有明显的目标取向要取得预期的成效。

（二）党的行政文化特征

党的行政文化主要是指各级党政机关国家行政主体在实践行政活动中，影响甚至决定其行为的一系列行政法规、道德理念和精神活动状态。它具有历史性、民族性、渗透性等特点。党的行政文化的历史性是指在不同时期不同生产力的发展条件下，党的行政文化都具有不同的时代特征。党的行政文化的民族性是指党的行政文化要体现我国各个民族的利益，促进各个民族的公共发展。党的行政文化的渗透性是指党的行政文化无所不在渗透到党政军企业事业单位广大民众之中，并促使大家共同遵守党制定的各种公共政策，并用以指导自己的行动和思维方式。

二、公共政策与党的行政文化的相互影响

（一）公共政策对党的行政文化的影响

1.影响党的行政文化的公信力

公共政策一经制定和推行就代表了党的意志的推进和实现。但如果公共政策一旦出现上有政策下有对策的情况，即虽然党的意志是好的但由于基层组织在推行时误解了党的政策甚至地方政府为了自身利益故意歪曲中央意志，导致中央意志和地方政府公共政策两张皮，从而影响了党的意志的执行，而公众则对这些公共政策的执行理解为党的政策的推行，在这些公共政策推行后导致不好的结果时，广大民众就会认为是党的政策没有制定好，从而影响党的行政文化的公信力。

2.影响党的行政文化的公平性

地方政府在党中央的意志下，会结合地方政府推出一些根据实际情况的地方性公共政策，但地方政府的政策有时不是包治百病的万能药，有时会突出维护或者优先保护某一方的利益，这些地方公共政策也许对某一类人是有利的，但却忽视了另一些人的利益，从而使这些人怀疑政府公共政策制定的公平性，从而影响党的行政文化的公平性。如分配政策不公，造成贫富两极分化。虽然我国鼓励先富裕一部分，以先富带动后富，但人心不足，富者想越富，甚至并不想带动后富，从而使整个政策活动会失去应有的意义，使政府的公信力受到损害。一旦社会对政府失去基本的信任，那么最好的政策也会变得无效，进而影响党的行政文化的公信力。

3.影响党的行政文化的执行力

由于地方政府和中央政府存在着利益分割的关系，导致地方政府在执行党中央的意志时出现博弈行为，导致党中央的政策不能得到很好实行，从而出现了打折执行、替代执行、扩张执行、机械执行等现象。美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行”。因此地方政府是否有效执行了党中央的政策将极大影响到政府和党中央的形象公信力。特别是在社会主义市场经济的情形下，利益主体呈现多元化的特点，一项政策的制定和推行往往要考虑多方面的利益，因此在执行时由于存在着平衡各方利益的考虑，地方政府也不一定完全会执行党中央的政策，从而影响了党的行政文化的公信力[1]。

社会政策的基本特征篇5

关键词：失地农民；农民市民化；社会保障体系

中图分类号：F323文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）04-0065-03

“十二五”期间，中国城镇人口比重将超过50%。有数据表明，城市化每提高一个百分点，就要相应减少41万公顷的耕地，产生大量失地农民群体。2009年民进中央参政议政部副部长闻连利指出，2022年我国的失地农民群体总数将超过1亿。失地农民问题处理的好，可以带动城市化与工业化进程，促进经济发展与社会稳定，赢得政府治理的合法性。城郊地区处于城市化最前沿，失地农民在职业特点、城市意识等特质上具有相对优势，往往具有市民化倾向。因此，以农民市民化为视角，研究城郊地区失地农民社会保障体系的构建，无论在理论还是实践上都具有重要意义。

一、研究视角：农民市民化

从统筹城乡发展、农村剩余劳动力转移、和谐社会构建等角度看，农民群体都要向市民群体转化。目前在农民群体自身发生裂变的背景下，农民市民化具有了更深层次的含义。农民市民化是一个世界性课题，世界各国在经济与社会发展进程中都会面临农民市民化问题，英国的强制农民市民化模式、美国的自由迁徙式的农民市民化模式等是国外农民市民化的典型模式。[1]中国农民市民化模式，受历史背景与现实条件差异的影响，具有不同于西方国家的发展路径。对城郊地区失地农民群体而言，由于职业状态的兼业性以及居住地理位置的特殊性，其是农民群体中的准市民群体。[2]由于准市民群体的身份，城郊地区失地农民在城市习性养成以及城市生活融入上，具有相对优越性。在构建其社会保障体系时应该充分考虑到他们的地理特点、心理特点、身份特点、职业特点。失地农民市民化的路径是：农民――失地农民――准市民――市民，即以农民为母体，城市化的发展征用了其赖以生产和生存的土地，从而产生失地农民群体，因在地理位置、心理素质、职业特质等方面具有特殊性，他们在城市融入上体现出市民化意愿，不断具备向市民转化的资质，在经由准市民的过渡中实现市民化的转型。从本质上看，失地农民群体是一个过渡性群体，是农民终结的一个过渡节点。因此，在构建其社会保障体系时应该在农民到市民的身份转换中寻找切入点，通过社会保障体系的建构，实现其身份与角色的顺利过渡与转型。

我国现行的社会保障体系与城乡二元社会结构紧密相连，以户籍为分割，实行城乡分离的二元社会保障制度，城市实行高福利、高补贴，农村与农民的保障水平与力度则明显低于城市。对于失地农民群体，因失地补偿水平低、就业能力差、生活水平下降等问题普遍存在，引发了诸多社会问题，影响了社会的稳定。因此，建立覆盖失地农民的社会保障体系具有迫切性和必然性。构建城郊失地农民社会保障体系，应该立足当前城乡统筹的实践，以失地农民市民化为视角，综合考虑城郊失地农民的地理位置、群体特征、职业特点等，在社会保障政策制定与完善上体现出层次性、差异性和前瞻性。

二、城郊失地农民群体特征分析

准确界定失地农民群体是建立与完善其社会保障体系的重要前提。失地农民群体在地理位置、群体构成以及职业特点上具有特殊性：职业上的非农化特征明显、地域上处于城市化最前沿、群体构成上不断分化导致其异质性增强。

1.城郊失地农民群体职业上具有兼业性。土地对于农民来说是重要的生产资料，为农民提供了就业、食物、社会保障等，具有承载功能、养育功能、就业功能和社会保障功能。土地被征用以后，土地承载的就业功能丧失，失地农民群体通常进行二、三产业经营，在经济发达和二、三产业发展迅速的地区这种迹象更为明显。调查显示，发达地区、较发达地区农民群体的就业在征地前就已经开始出现多元化的分散趋势，其中发达地区(上海)的这一趋势更为明显，被访者中在征地前务农的人数比例仅为19.3%；[3]嘉兴地区失地农民从职业分布上看,从事企业打工的占33.12%,从事商业、服务业的占10.19%,从事个体经营(开店、摆摊)的占16.18%,打零工的占29.17%,待业的占9.14%,就业的非农化程度较高。[4]可见，城郊地区失地农民通常进行非农生产，其经济收入更多是通过非农经营获得，人力资本比较高，在非农经营中积累了城市性的存量。

2.城郊失地农民群体自身已经分化，呈现异质性与差异性。城郊失地农民群体以农民为母体，同农民群体一样，其内部充满了层次性与差异性。首先，失地农民群体按所在地区分为农村型失地农民和城郊型失地农民。城郊型失地农民是指原先生活在城市或城镇郊区，因城市的发展和扩张而失去土地的农民。[5]这类失地农民群体除职业上非农化以外，生活习性以及消费方式都与市民相似，具有市民化意愿。其次，失地农民群体有主动性失地农民群体与被动性失地农民群体之分。主动性失地主要是指农民为取得所希望的户口变更、职业转换、经济补偿等利益，无力或者不愿继续承包土地，而自愿放弃土地使用权以及附着在土地上的一切权利。[6]再次，城郊失地农民群体本身具有年龄层次的差异，分为劳动力年龄群体和非劳动力年龄群体，针对不同年龄层次的群体，社会保障政策的具体选择不同。对于城郊型失地农民和主动性失地农民群体而言，其市民倾向显著，构建其社会保障体系过程中应考虑到这一因素。

3.城郊失地农民群体处于城市化前沿与社会保障体系边缘。城郊地区受城市化影响最为强烈，建国后，第一个关于土地的法律即是针对城郊地区的。城市郊区是城市化最先辐射到的区域，也是城市化中征用土地最多的区域，产生失地农民群体成为必然，但是城郊失地农民却处于社会保障体系边缘。从原因上看，城乡二元的社会保障体系缺乏整体性与衔接性。失地农民失去土地，理应将具有市民化意愿及市民化能力的群体纳入城市社会保障范围，避免其在社会保障体系中的边缘化状态，维护其基本生存与发展权利。但现实中，在土地征用制度、失地农民的补偿与安置上，对于失地农民群体的政策倾斜却对此缺乏应有关怀。浙江地区是探索失地农民社会保障制度较早并且较完善的地区，也仍然存在征地补偿标准偏低增加了被征地农民社会保障制度建设的难度，保障水平依然偏低、农民利益损失较大，存在资金空账的隐患等问题。由此可知，处于社会保障体系边缘的失地农民群体，在市民化进程中以及城市融入过程中仍然面临重重困难。

城郊失地农民群体职业特点、地域特点、群体特征及市民化意愿是制定失地农民社会保障政策的重要依据，考虑到其市民化倾向，应该在社会保障政策的制定上，将有市民化意愿与能力的失地农民群体纳入城市社会保障体系之中。这就需要政府的财政支持以及社会保障政策的创新设计，同时需要在征地安置与补偿中更多考虑失地农民的利益，但一步到位的社会保障政策转变不现实，政府的财政负担较大，同时政策也需要在渐进变化中调整、改革与完善。在准确界定失地农民群体的基础上，应立足失地农民群体的内部差异，探索保障失地农民基本生活的社会保障制度，逐步完善其最低生活保障制度、养老保障制度以及医疗保障制度，做好城乡之间的政策衔接，不断探索农民市民化背景下社会保障体系的构建。

三、城郊失地农民社会保障体系构建的总体思路与设计

目前关于失地农民社会保障体系探索比较典型的是“嘉兴模式”，其主要做法是“三统一”和“一分别”。“三统一”指政府统一征地、统一补偿、统一实行农转非和养老保险；“一分别”是对不同年龄段的失地农民分别进行安置。这为探索城乡统筹的社会保障体系提供了一种借鉴，对失地农民市民化进程同样是一种促进。以农民市民化为视角，构建城郊地区失地农民社会保障体系，首先要对城郊失地农民群体进行“农转非”，并在养老保险、最低生活保险、医疗保险上做好城乡衔接，以就业政策、住房政策等作为辅助。

1.将具有市民化意愿与能力的城郊失地农民群体转化为市民。1999年前实施的《土地管理法》即规定了“农转非”的条件、要求以及操作办法，被征地者意见较少。1999年以后，“农转非”因缺乏就业安置与社会保障而失去吸引力。“农转非”不单单是拥有城市户口，更是城郊失地农民群体纳入城市社会保障体系的过程。不失时机地将失地农民群体实现“农转非”，为其提供相应的城市社会保障，不但可弥补农村社会保障的不足，而且可实现城乡社会保障体系的衔接与延续。浙江嘉兴地区2001年被国土资源部定为全国首批征地制度改革试点，同年嘉兴市政府出台《嘉兴市征地制度改革试点方案》，其基本思路为以“土地换社保”，失地农民失地后，进行“农转非”的同时被纳入社会养老保险体系，按月领取养老金。一项调查表明：失地农民对征地没有很强烈的排斥,反而认为它是经济发展的良性结果,失地农民能从中受益,因而对土地换保障政策具有较高的满意度和期望值。[7]农民失去土地，处于既非农民又非市民的状态，但具有市民化意愿与能力，城市社会保障体系应对其进行覆盖。既然城市化发展不可避免地会产生失地农民群体，依据其市民化意愿，在“农转非”的同时，保障其失地后的生活、生存与发展，是适时而动的选择。而保障全面、补偿合理的政策选择在强化失地农民市民化能力的同时，也促进了其市民化进程的顺利实现。

2.城郊失地农民纳入城镇社会保障体系的具体设计。农民转化为市民后，将享有市民权利，但将城郊失地农民群体一劳永逸地纳入城市社会保障体系，目前还不具有现实性，因为城乡一体的社会保障体系的建立是一个长期过程。考虑到城郊失地农民群体内部差异性，在城市社会保障体系的探索上，也应体现出层次性。针对城郊失地农民群体，应先建立养老保险、最低生活保障制度，并辅之以就业制度与培训、就业安置、住房安置等措施。

（1）细分失地农民群体。失地农民群体本身具有差异性和层次性：有主动失地与被动失地的区别；农村型失地与城郊型失地的差异；劳动力年龄与非劳动力年龄的不同。从市民化角度看，考虑到失地农民群体的内部特征以及政府的经济支撑力，将主动失地农民群体与城郊型失地农民群体先行“农转非”，纳入到城镇社会保障体系内，较为稳妥。对于劳动力年龄以上的失地农民群体，将其纳入到城镇养老保险体系；劳动力年龄以内的失地农民群体不但要纳入城镇社会保障体系，而且要对其进行就业指导与培训；劳动力年龄以下的失地农民群体，到就业年龄后进行职业培训，进入劳动力市场。依此对失地农民群体进行细分，可以体现出其群体本身的特殊性，并实现对失地农民群体的广泛覆盖。

（2）明确社会保障资金来源与责任主体。在资金筹集来源上，土地补偿费与安置补助费以及土地增值收益是被征地农民养老保险制度的重要资金源。政府征地具有有偿性，有偿性要求政府应对被征地农民进行相应补偿，现实中补偿标准低、资金到位不及时的现象较多。一项调查表明，如果成本价（征地价加上地方各级政府收取的各种费用）为100，则拥有集体土地使用权的农民只得5%―10%，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25％―30％，60％―70％为政府及各部门所得，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获取。[8]失地农民补偿之低可见一斑。在征地过程中要严格界定“公共利益”的界限，在征地补偿上，要以土地市场价格为基础，提高土地补偿费与安置补助费，在土地增值收益中抽出资金作为失地农民养老保障资金源。对于有市民化倾向的失地农民群体而言，征地补偿中要考虑到失地农民群体城市化的融入成本。现行征地补偿制度对失地农民的土地补偿、劳动力安置补偿、青苗补偿的依据主要是以当前农业生产力水平、农民再就业和农村生活方式作为参照系,而没有充分考虑到征地后,绝大多数失地农民的生产、生活方式将被迫城镇化,忽视了城乡生产要素价格、非农产业启动难度的差异性,忽视了因城乡生活方式差异引起的生活水平的差距,忽视了失地农民城市化后的现实。[9]这对探索城郊失地农民社会保障制度是一种启示，既然失地农民属于“准市民”，具有市民化意愿，考虑到其市民化意愿与能力的分化状态，在社会保障体系的构建上，要强化其市民化能力，增加其市民化成本。在责任主体上，浙江省的具体做法是“三个一点”，采取政府、集体、个人三方筹集社会保障基金的方式，政府出资部分从土地出让金中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人缴纳部分从征地安置补助费中抵缴。并相应占有一定的比例，政府承担部分不低于保障总额的30%，集体承担部分不低于保障总额的40%，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴，并依据保障总额10%的比例建立被征地农民养老保险风险准备金，明确政府、集体与个人的责任。浙江省这种明确社保资金来源与责任主体的做法，符合现代社会保障制度构建中的权利与义务平衡原则，值得推广。

（3）做好与城镇社会保障体系的衔接与过渡。城郊失地农民群体的未来发展状态是向市民群体转化，因而做好失地农民群体社保体系与城镇社保体系的衔接非常必要，尤其是与城镇最低生活保障和城镇养老保险制度的衔接。首先，与城镇最低生活保障制度衔接。依据《城镇最低生活保障条例》第2条：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。对于“农转非”的城郊失地农民群体，其生活无依靠，就业无岗位，土地无保障，很大一部分都有享受城镇最低生活保障的权利，应该在最低生活保障制度上进行探索。城郊失地农民属于城市化过程中的弱势群体，生活质量层次低，承受风险能力差。在最低生活保障上，应该在保障力度与保障水平上实现城乡协调过渡，实现失地农民群体最低生活保障的城乡统筹。其次，与城镇养老保险制度衔接。目前我国农村实行的养老方式有社会养老、土地养老、家庭养老等，土地是农民群体养老最为可靠的保障。失去土地后，土地养老作用基本丧失，尤其对于处于非劳动力年龄的城郊失地农民群体而言，在就业与收入上处于劣势。城郊失地农民群体的社会养老保障要参照城镇职工基本养老保险办法进行政策设计，体现农民市民化的趋势，同时应利于城乡社会保障政策的对接，符合养老制度城乡一体化的未来趋势。再次，在医疗保险上，做好与新农村合作医疗的衔接。目前我国新型农村合作医疗覆盖面广，是政府引导农民进行的以大病统筹为主的制度。有条件的地区可以借鉴城镇职工医疗保险模式，探索建立城郊失地农民基本医疗保险制度，重点是做好新型农村合作医疗与城镇职工医疗保险的衔接。

（4）规范社会保障金账户管理。社会保障基金账户的科学设置、规范管理，能够实现有效的监督，使得社保资金透明度高，运转规范，防范资金被挪用、挤占或截留等行为。浙江省目前采用两种账户模式:个人专项账户、个人账户与社会统筹相结合，两种模式都实行“收支两条线”和财政专户统一管理。“收支两条线”是政府财政补贴、集体缴纳、个人缴费和风险基金资金由国土资源部门在征地费用拨付过程中统一收缴，及时足额转入财政部门的社保基金专户；由劳动和社会保障部门负责基金使用和拨付。财政专户统一管理是财政部门单独建账，专款专用。这种账户模式在目前的实践中应用广泛，取得了比较好的效果。其责任主体明确，并互相协作，避免了运作不透明、缺乏监督与制约等现象。城郊失地农民群体社保金账户管理可借鉴之。

（5）配套政策跟进，形成政策网络。城郊失地农民群体的社会保障体系构建是一个有机系统，仅仅将城郊失地农民群体纳入到城镇社会保障政策中远远不够。失地农民群体市民化进程中还处于城市就业、住房等政策边缘。首先，在就业政策上，明确企业责任，通过企业安置失地农民群体，为其提供就业岗位；同时通过社会机构对失地农民群体进行就业培训，增强其就业竞争能力与城市适应能力。其次，对于自主谋求职业者，提供信息与资金支持。再次，在住房政策上，可以建立失地农民公寓。例如杭州在2002年针对失地农民群体，统一建立失地农民多层公寓，在购房面积、购房价格、环境与配套设施上给以优惠。多层公寓一套用于自己居住，剩余用于出租，适合城郊地区的失地农民群体，同时解决了城郊失地农民群体的住房以及生活收入来源问题，是双赢的选择与动作。多种政策网络格局的形成，对于城郊失地农民社会保障体系的构建是良性促进。

四、结语

从城市化的角度看，产生失地农民群体是一种必然；从经济发展与社会进步的角度看，农民市民化是一种趋势。构建失地农民群体的社会保障政策必然要考虑到其向市民转化的趋势，城乡二元的体制必然走向城乡统筹与城乡一体化，城乡二元的社会保障政策同样如此。探索城郊失地农民社会保障政策对于建构城乡一元的社会保障体系是一个突破口，也是一个任重而道远的渐进累积过程。

参考文献：

[1]黄国清，李华，苏力华，杨同华.国外农民市民化的典型模式和经验［J］.南方农村，2010，（3）.

[2]刘玉侠，柳俊丰.农民中的准市民群体市民化问题探析［J］.经济问题探索，2011，(5).

[3]王慧博.城市化进程中失地农民市民化调查状况比较分析［J］.宁夏社会科学，2010，（4）.

[4].经济发达地区失地农民就业现状的调查和思考――以嘉兴为例［J］.河北农业科学，2010，（3）.

[5]刘传江，徐建玲.中国农民工市民化进程研究［M］.北京：人民出版社，2008:17，69.

[6]王作安.中国城市近郊失地农民生存问题研究[M].北京：经济科学出版社，2007:3.

[7]赵莉，胡鸿保，俞凯虹.土地换保障政策执行状况的实证分析――来自萧山地区失地农民的个案调查[J].乡镇经济，2008,（4）.

社会政策的基本特征篇6

【关键词】社保基金；财政专户；管理

党的十七大报告提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，加强基金管理。近几年来社保基金总量越来越大，涉及面越来越广，社保基金管理变得越来越复杂。由于制度缺失、执行不严、监督不力等原因，近几年发生了上海社保基金案、黑龙江阿城社保基金案、四川青神社保基金案等，违规问题时有发生。从全国社保基金案违规单位分析，问题涉及管理社保基金的各个环节。从而说明基金安全管理长效机制仍未建立。规范社会保险基金管理，提高社保财务管理水平，确保社保基金的完整性、安全性和基金运作的规范性是社会保障工作者新时期的长期任务。

一、广东省蕉岭县社保基金现状

蕉岭县社保基金财政专户管理制度始于1987年12月，从改革之初的基本养老保险单险种到目前建立基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、居民基本医疗保险6大险种，参保人员分别为21423、20551、

15799、15799、11899、25933人，离退休人员5417人。2008年累计收缴社会保险基金9706万元，支付各项社会保险待遇5684万元，累计结余社保基金14316万元，有效保障了参保人员的合法权益，切实维护了蕉岭县社会稳定。

蕉岭县社保基金管理模式，在2007年7月以前，地税是根据经办机构提供数据统一征收社保费、财政部门管理，劳动保障部门负责发放和支出。2007年8月，蕉岭县作为广东省的社保基金改革试点县，率先开展地税全责征收社保费。地税全责征收后承担社会费征收环节的全部职能，负责社保费的缴费登记、征收、检查、催报、清欠、处罚。由于征收主体由地税征收到地税全责征收的转变，一年来面对不少问题，经过地税、财政、社保不断协调沟通努力，使社保基金征收主体做到平稳过渡，社保基金做到应收尽收，2008年超额完成上级下达的社保征收任务。由于征收主体的变更和面对越来越复杂的社保形势，对社保基金财政专户管理提出了更高要求。笔者认为，新时期社保基金财政专户管理应渗透到社保基金运行各环节，全方位管理才能更好地确保基金安全、保值增值。

二、主要做法

（一）严格执行收支两条线管理

根据《社会保障基金财政专户会计核算暂行办法》进行核算。各项社会保险基金实施财政专户分类管理，按不同险种的统筹范围，分别建立财政专户，单独核算，严格执行收支两条线管理。地税全责征收社保基金后，地税取消社保基金过渡户。根据梅市预字文件精神在国库开设蕉岭县社保基金专户负责接收地税征收社保费，该专户作为社保基金待解户管理。账务处理：第一，月末凭国库、财政、地税三家对账数据由地税提供各险种税票和征收明细汇总表，借：银行存款贷：暂收款（暂收款按险种和基本养老保险市级统筹来设明细账）。第二，次月初按地税提供征收明细汇总表按险种上解到国有商业银行各财政专户，待解户借：暂收款贷：银行存款，各财政专户借：银行存款贷：保费收入。第三，重征退费问题，参保人向地税提出申请，由地税、社保盖章后财政部门凭申请表从待解户退费，待解户借：暂收款贷：银行存款。

（二）用社保基金预算管理来构建“财政监管”机制

2007年末，财政部门认真组织2008年社保基金预算编制，坚持规范性、可靠性、政策性、平衡性、专用性原则，对编制部门明确编制范围、编制项目、编制方法和职责。按照各项社会保险基金收支和结余规定全部纳入社保基金预算管理，严格执行与年度财政预算相同的“两上两下”程序，来编制预算草案，经县政府审批同意，财政局用文件的形式正式批复下达给地税、社保经办机构执行。财政部门由于有了社保基金预算这把“尚方宝剑”，使财政控管有指标。此举实施强化了财政部门监管的严肃性。管理起来心中不再是“一团乱麻”，而是底气十足，依“法”办事。通过严格落实“收支两条线”，专户专人专账管理。

（三）规范操作，扎实推进内控制度建设

从全国社保基金案分析涉案单位包括基金管理所有环节，因此财政部门充分认识到，只有切实加强社保基金财政部门内部控制工作，才能从根本上确保基金的安全，这也是规范经办、管理业务，保证社保各项工作顺利开展的重要举措，更是经办、管理人员的“自我保护网”。

另外，根据社保基金财政专户保基金安全和保值增值的特点，从组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制和信息系统控制等方面，及时、系统地制定内控制度并不断加以完善，着力规范经办业务工作，完善基金财务管理，优化操作流程。将内控要求和办法嵌于业务操作流程之中。建立岗位之间、业务环节之间相互监督、相互制衡的机制。明确岗位职责，建立责任追究和奖励制度，确保内控机制的有效运行，切实提高了基金安全管理水平。同时，还重视开展内部审计工作，坚持定期和不定期对经办、管理业务各环节进行内部检查，并严肃处理违反内控制度的机构和责任人。

（四）坚持社保征管联席会议制度

多年来财政部门把召开社保征管联席会议作为一个沟通地税和社保部门的桥梁，坚持定期和不定期召开社保联席会议，解决社保基金征收、待遇发放、群众上访、历史遗留等社保问题。

（五）坚持对账制度

财政部门是社保基金管理的主体。多年来始终坚持建立和完善每月一次与社保、经办机构、地税部门、国库、商业银行的对账制度，发现问题及时研究处理，防止基金被挪用或流失。

（六）确保基金保值增值

按照财政部《社会保险基金财务制度》的规定，社保基金结余除国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其它种类的国家债券。任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其它任何形式的直接或间接投资。增值方式主要是靠定期存款，而国家从2000年以后不再发行针对社会保险基金的特种债券。为保基金增值蕉岭县财政部门只能在选择存期上做文章：认真研究国家金融货币政策，与各银行管理层多沟通交流座谈，认真测算，及时作出计划，根据多方面信息来选择存期，在国家政策宏观调控抑制通胀不断上调利率时本县多选择定期一年。在国家开始执行宽松金融货币风向标之初，本县选择定期三年。2009年通过认真分析国家金融货币政策，在利息最高时果断决策把到期定期一年大部分基金选择转存三年，做到使社保基金收益最大化。

（七）强化教育，树立自觉维护基金安全的责任意识

多年来通过对社保基金财政专户管理人员开展遵纪守法特别是遵守基金法规政策的教育，并作为廉政教育的重要内容常抓不懈，形成学习相关法规、政策、纪律的制度，运用维护基金安全的正面典型进行示范教育，利用违反基金纪律的案件进行警示教育，使干部职工充分认识严格执行基金法规政策的重要性和必要性，增强法纪观念，牢固树立基金是社会保障的生命线、基金纪律是“高压线”的意识，自觉执行各项基金法规政策，遵守基金纪律，维护基金安全，克服麻痹、松懈的思想。

三、当前存在的主要问题

（一）基金管理手段较为落后，协调难度加大

由于社保基金从征缴、管理到发放，涉及劳动保障、财政、地税、金融等多个部门及多个环节，有关法规政策还不够完善，管理协调难度加大。在基金多部门管理体制下，存在着财政、社保经办机构、税务信息不能共享；基金收、支、管各个环节的工作流程不够顺畅等问题。

（二）信息化建设滞后，监管效率不高

首先，我国的社会保障部门还没有形成一套完善、通用性强的社会保障信息化操作系统，致使社保、地税、财政等部门之间有关财务数据、信息传递缓慢；各部门之间的对账制度尚未有效地建立起来，因而常常会出现同样一个数据，三家差别较大，甚至连养老保险个人账户对账单也无法及时、准确地打印公布。

其次，我国还没有建立起养老保险基金统一监管的信息库，有关计算机软件十分缺乏，现行使用的软件有着较大的局限性；加上社会保障体系涵盖的内容广泛，如果不及时调整监管战略，增强监管的有效性，势必会影响养老基金制度改革的顺利进行。

（三）社保基金投资渠道单一，收益率较低，导致社保基金收支失衡

当前社保基金的增长方式受到局限，仅仅限于存款与购买国债，虽然保证了社保基金的安全，却不能很好的实现其增值，这样随着现收现付制向个人账户制的转变，漏洞会越来越大，如果政府补贴不够，就只能用新一代人的钱养上一代的人，进一步扩大社保基金空洞。

四、完善社保基金财政专户管理的对策

（一）完善政策法规

结合国务院、劳动和社会保障部、财政部、审计署等部门制定的一系列规章和制度，建立和完善社会保险征缴管理的政策法规体系，规范资金的征缴、管理、支付、运营等行为。

（二）加速信息化建设，实现科学高效社保基金财政管理

加强信息化建设。坚持“统一规划、统一标准、网络互联、信息共享”的原则，按照软件统一、硬件设备配置要求统一、网络之间接口统一、数据传递方式统一的要求，建立社会保险费征收信息管理系统，实现和劳动保障、经办机构、地税、银行、财政和社区的计算机联网，将社会保险费的登记、缴纳、记录、核算、支付、对账及查询服务等功能纳入计算机管理，实施社会保险“一卡通”，实现“同人(企)、同城、同库、同卡”。当前，要重点加强地税部门征收信息化建设，解决好劳动、地税、财政等部门间相关信息的互联互通，实现信息数据共享，保证征收数据资料及时准确传递，提高工作效率和管理水平。

（三）积极探索社会保险基金增值的有效途径

澳大利亚在养老保险基金运营方面的实践证明，只要管理规范，科学运营，是能够实现养老保险基金保值增值的。我们应积极探索社会保险基金增值的有效途径，吸取原来的教训，借鉴国外的成功经验，积极稳妥地进行投资运营。根据澳大利亚的做法，制约风险的有效办法之一就是分散风险，即“鸡蛋不要放在一个篮子里”，可采取投资的多样性。既不要为了追求过高的收益而冒最大的风险，也不要为了安全而不顾收益。

【参考文献】

[1]财政部科学研究所课题组.建立社会保障预算提高社会保障资金管理与财政的可持续性.社保财政与实践.2008年第2辑.

[2]范军，崔浩.广东省社保基金运营监管立法调研报告.中国政法大学法与经济研究中心网2008－12－28.

[3]王广才，宋少南，杨锋.让社保预算成为“尚方宝剑”.中国财经报，2008-05