公共设施管理业投资篇1

特别是吸引社会资本进入公共事业领域是加快我国公共事业项目管理发展的必由之路。现阶段在中国公共事业项目管理中进一步推广PPP模式存在一些问题应制订相应的对策。

公共事业管理组织，在国外多称为非盈利机构（简称NOP），即不以盈利为目的向社会提供服务的组织。组织性、民间性、非盈利性、自治性和志愿性是公共事业管理组织的五大特征。而我国的社会公共事业组织在民间性这一特点上是不同于国外的公共事业管理组织的它主要包括事业单位和民间组织。

发达国家在20世纪近百年的发展中，公共事业管理在其政治、经济、文化生活中发挥着巨大的作用，因此从上个世纪90年代开始，随着公共事业社会化进程的开始与公共事业管理的发展，我国公共管理领域的投融资额已经逐年上升，投融资渠道也加快了多元化步伐。《市政公用事业特许经营管理办法》从2004年5月1日起开始实施，这是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章，也是我国在公共事业社会化进程的重要里程碑。

一、项目PPP融资模式的组织形式及其代表性模型

（一）PPP融资模式的组织形式项目PPP（Public-PrivatePartnership）融资模式也可称为“公私合营”融资模式。它指的是公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

PPP是一个完整的项目融资的概念，它是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，它的组织形式非常复杂，有可能包括营利性企业、私人非营利性组织，也可能有公共非营利性组织等等。各合作方之间不可避免会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧，但是政府与私人企业一旦形成相互合作的机制，各合作方的分歧就会模糊化，在求同存异的前提下，共同完成项目的既定目标。项目的PPP融资模式参与者在一般情况下包括，项目的直接主办人投资者，项目所在地政府，项目贷款银行，项目产品的购买者或者项目设施的使用者，项目的建设承包公司，项目设备、能源、原材料供应者，项目融资、法律、税务顾问。图1标示了这些因素之间的关系及运作方式。图中所标出的粗线部分是PPP融资模式的前提，即在PPP方式下，首先要通过政府批准成立项目公司和项目管理公司，项目公司和项目管理公司作为政府批准的特许权人进行投融资，并负责提供建设、经营、维护和管理工作，同时履行对投资人的偿债义务。

（二）PPP融资模式的典型模型国外PPP融资模式下的公共事业项目建设已经比较规范，所采用PPP融资模式的公共事业项目可被分为三类，已有的公共事业项目、已有公共事业项目的扩建和新的公共事业项目。可将项目PPP融资模式与公共事业项目的结合清晰化：SC：服务协议OMC：运营和维护协议LBO：租赁－建设－运营BTO：建设－转移－运营BOT：建设－运营－转移WA：扩建后经营整体工程并转移BBO：购买－建设－运营BOOT：建设－运营－拥有－转移二、项目PPP融资模式在我国公共事业中的优势、应用前提及其发展。项目PPP融资模式在我国公共事业项目管理中的优势随着PPP融资模式在我国公共事业项目建设和管理中的应用，将它们与中国的国情相结合，形成更多的有中国特色的PPP典型应用模型势在必行。因为在公共事业项目的建设和管理上，鉴于我国的特殊国情，加快发展PPP融资模式的优势可以在以下几个方面得以体现：

A.运作与管理技术上的优越性因为在PPP融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与盈利企业合作，而这些参与公共事业项目的战略投资者是在市场机制中经过优胜劣汰下来的优胜者，它们可以在项目的前期就参与进来，带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，全面提升企业的综合实力，这样将会给公共事业项目的运作与管理带来勃勃生机。

B.减轻政府财政负担，增加政府财政收入

在我国市场经济建设和发展的过程中政府的投融资已经在逐步地退出竞争性生产领域，但是从经济和社会发展的需要看，我国政府在公共事业项目投资方面的压力仍将有增无减。但这些无偿投资全部要靠政府财政是不现实的，无论是通过国债转贷、地方政府向银行贷款融资、还是国家向国际金融机构、外国政府或国际银团的借款等融资方式，虽然能够缓解投资短缺，但是这些所有的融资形式都是在单方面增加政府财政压力和负担，而且随着债务依存度的提高这种融资方式将会受到一定的限制。因此，在投资主体多元化的过程中，部分国有股本退出，政府将获得巨额财政收入；而在多元化之后，企业经营效益提高、增加税收和余下的国有股本的回报亦将有助于各级财政收入。

C.拓宽民间资本在社会经济建设中的投资空间在公共事业项目中采用PPP融资模式可以拓宽民间资本在我国经济建设中的投资空间，使它在我国不会仅仅只限于批发、零售、贸易、餐饮业、制造、建筑等行业，而能够在基础产业方面打破垄断，在除国计民生的重大经营项目外的公共事业项目，诸如电力、电信、供水、卫生设施、运输等等方面的建设和管理中发挥作用，促使它在国内经济发展中长期稳定地发展。

D.有助于降低风险，建立相应的监管体制从私人企业的投资风险角度来看，由于合作各方共同对项目运行的整个周期负责，参与各方重新整合，组成战略联盟，在合作关系中双方共同分担风险和责任、交流知识。同时我们还清楚地知道投资主体多元化正是现代监管制度的基础，因此当多元化实现后，将有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。

项目PPP融资模式在我国公共事业项目管理中的应用前提PPP融资模式是国际上比较通行的建设公共事业项目的方式之一，在欧美等一些国家已经发展得较为成熟，但该模式应用于我国的公共事业项目建设尚处于研究、探讨和试验性的阶段，结合我国现阶段的国情与政策以及在一些具体公共事业项目中的实践，可以肯定的是这种方式在我国的公共事业项目建设中有良好的发展前景，但是这种方式的引入需要具备一些基本条件：

A.公共事业项目的选择并非所有的公共事业项目建设都可引进民间资本经营，PPP模式并不能解决所有的问题。“从国外经验以及调查结果表明，适宜采用PPP方式的公共事业项目，大多是一些基础设施和一些地方性的基础产业，而在我国可以在除国计民生的重大经营项目外的公共事业项目中适当、适时地引入PPP模式。

2006年12月18日国务院国资委首次明确七大行业（包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业）将由国有经济控制，并提出到2010年培育出30至50家具有国际竞争力的大企业集团，以贯彻中央经济工作会议提出的“以提高竞争力和控制力为重点深化国企改革”。

B.政策优惠与扶持要在公共事业项目建设中采用PPP方式，必须解决建设管理公共事业项目的回报率问题。实际上，这就是要求政府在接受PPP融资模式时给予一定的政策优惠与扶持，这是在我国推行PPP融资模式来建设和管理社会公共事业项目所必不可少的条件。只有在政策的扶持下，才能保证公共事业项目在上述融资模式下实现建设、经营与发展。

C.相关的法律制度建设PPP融资模式是一种以法律制度为保障，平等互利的合作关系，能有效防范合作各方的不当行为对项目建设运作的损害。这种模式在公共事业项目建设中的运用是在项目的建设与经营的过程中，在一定程度上引入市场的机制与原则，参与整个项目的运作。由于这种模式存在国家、社会需求与投资者、经营者的利益相对独立性，因此有必要建立相应的投融资法律制度，来规范PPP模式下各方利益与行为的兼顾与控制。

项目PPP融资模式在我国公共事业项目管理中的发展从1980年到1990年，我国政府开始并鼓励国外资本对我国基础设施项目的直接投资，即开始BOT方式管理的试点工作。这就意味着项目PPP融资模式在我国公共事业项目管理中应用的开始。通过BOT方式在某电站B期工程的建设成功与往后较多项目采用了BOT方式，我们获得了丰富的操作BOT经验。

随着市场经济向纵深发展，公共事业民营化政策障碍也逐渐取消，2002年12月建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定了允许外资和民资同时进入，公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。在2002年初，深圳市政府决定对5家国有企业进行改制，希望通过出让国有股权，采取国际招标的方式，达到国有股减持，引进外资，健全企业的法人治理结构和引进国外先进管理体制的目的。而这5家国有企业主要集中在公共事业领域，它们分别为深圳市能源集团、水务集团、燃气集团、公交集团和食品总公司″到目前为止，这5家企业的改制有的已经尘埃落定并开始进军新的市场，有的改制方案还在审批的过程中，不久也将完成。2003年10月，中共十六届三中全会《决定》指出，要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。许多公共事业领域的项目建设和管理工作都开始采用项目PPP融资模式。

三、在公共事业项目化管理中推行PPP融资方式存在的一些问题及解决方法

项目PPP融资模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，而且可以促进公共事业建设与管理的运营机制改革，加快实现产权多元化提高项目经营效率，降低设施运营成本。由于模式应用的时间并不太长，所以在推行的过程中依然不可避免地碰到了很多的具体问题。产生这些问题的原因有很多，如政府干涉、不同的项目背景以及文化因素等。

借鉴各国政府对公共事业项目应用PPP融资模式的扶持措施，针对以上存在的问题，我国仍然需要在政策上对法律和金融两个层面的健全和完善继续下功夫，使得PPP融资模式能够在我国的公共事业项目化管理进程中发挥其应有的作用：

（1）需要对现行的有关金融的法律和法规进行补充和完善。但由于这是一项制度创新，目前法律法规缺位，有关政策不配套，认识还不尽一致，有的难以摆脱过去行政管理的思想方法和模式；有的片面追求吸引资金，承诺固定的投资回报，竟授予经营者70年经营权、可自动延期2次等。这些典型案例，皆是因为合同或协议中的界定不清所造成，因此在相关的法律制度还不健全的前提下，我们并没有也不能因噎废食。四川、河北、北京、深圳等地方政府相继出台了《市政公用事业特许经营办法》等规章，国家建设部也推行了《市政公用事业特许经营管理办法》用以规范市政公用事业特许经营活动，强化了政府的市场监管职能。

公共设施管理业投资篇2

关键词:公共财政;现代农业;农业基础设施建设

农业基础设施建设一般包括农田水利建设、农产品流通重点设施建设、商品粮棉生产基地、用材林生产基础和防护林建设、农业教育、科研技术推广和气象基础设施等。目前，我国农业依然是靠天吃饭，大多地区不得不主要依靠雨水灌溉，人工灌溉对于那些雨量稀少或者雨量变化无常的地区也是绝对必要的。经过多年努力，我国农业基础设施状况尽管有所改善，但是依然薄弱。因此，2004年以来的中央农村工作会议一直将农业基础设施建设作为发展现代农业的首要任务。

社会主义市场经济体制下的公共财政，就是政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动，它以追求公共利益为已任。由于农村区域人口居住密度小，农业基础设施的市场化指数相对较低(见表1)，农业基础设施的提供主要由政府来完成。因此，承担农业基础设施建设是公共财政必不可少的投入。农业基础设施建设最关键的问题是投融资方式的选择，这不仅关系到农业基础设施投资的效率，还决定着农业基础设施的资金来源及其维护等问题。

根据我们的调查，近年来国家财政对农村基础设施投入增加较快，1994-2006年，中央累计安排农业基本建设投资总量超过4000亿元，主要投向农业和农业的基础设施建设，加强农村“六小工程”建设。在国债及中央预算内投资和新增中央预算内投资当中用于大农业方面的投资比例也有所提高，目前财政资金正在成为我国农业基础设施建设的主要资金来源(见表2)。但从整体上来看，我国农业基础设施的投资总量仍然明显不足，直接用于改善农业生产条件和农民生活条件的基础设施的投资比重偏低。造成农业基础设施供给不足的原因或制约农业基础设施增加的因素是多方面的，向城市倾斜的公共财政体制是农村基础设施建设资金供给不足的体制性因素。因此，必须构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施财政供给新体制。

一、完善公共财政体系，深化财政管理体制改革

1.根据受益范围的大小，通过调整和理顺各级财政分配关系，合理划分农业基础设施的界限，建设基础设施费用原则上由各地方相应层级的公共财政予以提供，中央政府根据公平均衡的原则，按贫困程度予以支持。

2.建立和完善省级政府以下财政转移支付制度。由于地方政府提供的基础设施大多具有的正外溢性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。因此，建立和完善省级政府以下转移支付制度，由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助是必然选择。从目前地方公共财政体制来看，不仅要求完善纵向转移支付制度，还应建立健全省级以下政府间横向转移支付制度。

3.推进农村税费制度改革的深化与创新。应加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制。同时，对农村税费体系进行合理重构，尽快形成新的有利于增加农村基础设施供给的筹资制度。

二、建立财政投融资机制，引导社会资金投入

筹措建设资金是加强农村基础设施建设的关键。必须坚持从实际出发，采取灵活多样的融资方式，多种渠道筹措建设资金，加大对农业基础设施的投入。

1.增加政府对农业基础设施的投入力度。随着经济社会的发展，市、县要调整农业和农村的财政投资和支持方向，应逐步提高各级政府对农业基础设施建设的投入，把加强农业基础设施建设作为公共财政投入的重点。城镇的公益事业和基础设施要向农村延伸，特别是城镇的垃圾处理设施、管理职能要突破城乡界限，逐步延伸到广大农村。

2.广泛吸纳社会资金参与农业基础设施建设。制定优惠政策，在农村道路建设、桥梁建设和社会保障等方面可以采取BOT、冠名权等形式，鼓励、引导民营资金投向农村基础设施建设。可以采取以村为单位向银行贷款，财政贴息的办法，筹措部分资金用于农村基础设施建设。

三、改革和加强农业基础设施管理机制

过去对农业基础设施的管理主要是一种实物管理和设备管理，谈不上什么资产经营管理。无偿服务、无偿供给、无偿消费，导致供给越多而需求缺口越大。因此，建立与社会主义市场经济相适应的农村基础设施管理体制就成为有效增加供给的一个重要途径。经营性或竞争性基础设施要逐步改造成公司制，实行现代企业制度，按一般生产企业运作，为农业生产提供服务。非经营性或非竞争性基础设施实行以价值管理为主、以实物管理为辅的体制，可以是无偿服务或低偿服务，经费来源主要由财政负担，但是也要讲究经济效益，讲究责、权、利相统一。所有农业基础设施要尽可能实行资本化和价值化管理。农业各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式，明晰产权，按企业化原则经营。

参考文献

[1]何李花，曾福生，向香云.我国农村基础设施融资问题探讨[J].金融经济，2006(4):6-7.

[2]王科.基础设施与西部新农村建设[J].兰州大学学报:社会科学版，2006(3):93-96.

[3]刘伦武.农业基础设施发展与农村经济增长的动态关系[J].财经理论与实践:2006(10).

[4]马树才，孙长清.我国政府支出对经济增长拉动作用研究[J].财经理论与实践，2005(11).

公共设施管理业投资篇3

关键词:基础设施融资创新

目前，城镇基础设施建设已成为经济社会发展的“瓶颈”。根据国际经验，发展中国家城市基础设施建设投资应占到一国GDP的3%-5%，因此我国要在现有的城镇投融资框架下获得足够的资金，单独依靠政府公共财政的支持进行小城镇基础设施建设是不现实的，因此PPP项目融资就成为提供城镇基础设施建设资金的必然选择。利用民间资本市场可以极大地弥补公共资金的不足，满足城镇居民对公共基础设施的需求。对政府而言，利用这些财政投融资方式，能够引导投资者资本参与基础设施建设，解决资金来源问题，减轻财政负担，大大加快了基础设施的建设速度;对投资者(尤其是私人投资者)而言，也增加了一种投资获利的渠道，是进入城市建设和经营领域的有效途径。

城镇公共基础设施的融资方式

城镇公共基础设施的融资方式通常采用PPP即公私合作的项目融资方式，公私合作有广义与狭义之分，广义的PPP指政府部门和私营部门基于某个公共项目结成伙伴关系，通过双方的协议明确各自的权利和义务、风险和收益、以最大限度地发挥各自的优势、实现双赢甚至多赢。从这个角度说，PPP本质上是公共部门和私人部门围绕某一公共项目的合作关系，泛指私营部门参与基础设施项目融资的一系列模式的总称，是一个概念范畴，如BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、Privatization等。而狭义PPP指的是一种具体的融资模式，即政府以公共资本参与或政府担保的形式与民营企业进行基础设施建设。

(一)公私合作的模式

在PPP融资模式下，政府部门作为项目发起人，通过政府采购的形式，与中标的私营部门组成特殊项目公司(SPC)，由SPC负责筹资、建设和经营。在项目的实施过程中，政府部门和私营部门在SPC内相互协调、共同负责项目的建设和运营。通常来说，政府部门提供部分资金或与提供贷款的金融机构达成直接协议，向其做出承诺，在基础设施建成后，按照政府和SPC签订的合同支付本金和利息;项目经营期满后将无偿交给政府。在公私合营PPP模式下，政府对提供公共产品的私营部门进行补贴、税收优惠或贴息贷款，目的在于确保社会资金投资基础设施能获得一定的回报，调动社会资本投资基础设施的积极性，满足私营部门在确定风险可承受程度的前提下的收益最大化;同时保证社会公众对于公共物品的价格承受能力。

(二)PPP项目存在的风险

在PPP融资模式中，公共部门和私人投资者通常要对合作项目所带来的各种风险进行细致的识别、量化、管理，并在合作各方之间合理地分配，优化了城市基础设施项目风险的管理和分配。风险的承担应由对风险比较了解且有能力处理风险，又能把风险降到最低的或能在风险获得一定补偿的人来承担。

在看到PPP融资存在优点的同时，也要看到政府与私营投资者目标利益的冲突，政府是公众利益的代表，而私营企业是以经济利润最大化为目标。从项目实施的过程看，契约双方的有限理性、信息的非对称性、合同条款的模糊性、合同签订和履行的时间差等许多因素都为私营企业的投机行为提供了可能性。

私营企业作为公共基础设施建设人，可能会出现以下两种投机行为:一类是所谓逆向选择问题，契约的一方在订立契约时就已经掌握私人信息，即只有他自己知道对方不知道的信息，如在私人企业在与政府签订合同的时候，它清楚地了解自己公司的实际运行情况，而政府却不能完全掌握合作企业的信息。因为在政府与私营企业的双向选择中，一对多的关系加大了政府筛选信息的难度，而且面对激烈的竞争，签约者可能为了争取合同而做出欺骗行为，而根本没有真正履行合约的意愿和能力。另一类是所谓道德风险问题，是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出的对他人不利的行为。由于契约的不完全性和不确定性，人不可能承担他们行动的全部后果。通常情况下，私营企业与政府先签订合同，然后进行项目的融资、建设及公共产品的提供，私营企业在这些过程中究竟采取什么样的行为、提供什么样的服务便成为其私人信息。他们有可能采取其他的手段来捞取不正当利益，如建设过程中的偷工减料、降低服务的水平等，这些手段往往比较隐蔽，不容易被发现。特别是在惩罚与监督不力的情况下，私营企业更有可能做出有利于自身的投机行为。

PPP项目管理模式的创新

对不具有竞争性的准经营性PPP项目，政府的政策性补偿或贴息贷款可以在政府的担保下，将贷款或政策性补助资金，直接委托给政府代建中心进行运作，政府代建中心及SPV公司共同委托设计部门进行设计，根据SPV协议分别对项目的子项目进行建设，私营投资者利用自有资金，代建中心利用政策性资金进行建设，待工程建设完毕，根据转让协议，代建公司将建设好的子项目或完整的项目以协议转让的形式交由SPV公司进行管理和经营。这样就减少了政府对私营融资公司的担保风险中存在的信息不对称及监管难的问题，这种投融资建设模式的优点在于:对项目的补贴可以在项目协议的转让金额中实现;有效减少了项目建设过程中项目投资商对建设资金的虚报、建设过程监管难的问题。通过代建制的实施，既可保证基础设施工程的建设质量，又可以减少私营投资商在建设方面偷工减料等投机的行为，减少了政府与投资者的交易成本(见图1)。

结论

PPP项目融资及管理机制的创新，可以减少公私合作过程中出现的信息不对称及逆向选择问题，减少政府对在建项目担保风险，增加项目建设过程的透明度，提高项目建设的质量，PPP融资机制的改进，避免了以往私营投资者在建设中出现的投机行为。

参考文献

1.吴庆玲.城市基础设施项目融资模式存在的问题及对策[J].经济管理，2007(2)

公共设施管理业投资篇4

一、推进基础设施共建共享的现实基础

1、湘潭基础设施建设取得的成绩，为共建共享创造了条件。一方面，以交通为重点的城乡基础设施稳步推进。目前，全市已基本形成由铁路、公路、水路等为主体，覆盖城乡、较为完备的综合交通运输网络。铁路方面，境内主要有京广线、湘黔线、武广线等。全市公路密度在全省名列第一。水运方面，通航里程为260公里，2007年实现港口吞吐量650万吨(不舍砂石)。同时，能源、信息、金融等基础设施稳步推进。另一方面，市政设施配套建设步伐加快。清洁水源、清洁燃气等重点工程建设稳步推进。文化体育设施建设步伐加快。这些，都为我市加快推进基础设施共建共享打下了良好的基础。

2、区域基础设施建设的有益探索，为共建共享积累了经验。从长株潭三市来看，部分领域已初步实现共建共享。特别是“交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治”已经取得了积极进展。从湘潭市域来看，围绕破解资金、用地等难题，进行了共建共享的有益探索。

3、基础设施建设协调机制的初步形成，为共建共享奠定了基础。一是初步形成城乡统筹的规划体系。湘潭市在长株潭基础设施建设总体规划框架内，编制了交通、电力、金融、信息、环保五个基础设施网络规划。二是初步建立共建共享的协调机制。1998年以来，省里相继成立长株潭经济一体化协调领导小组、长株潭规划协调领导小组，建立了长株潭经济一体化规划协调联席会议制度。三是初步形成城市相向的发展格局。目前三市城区间两两相距不足40公里，长沙与株洲、湘潭两市通行距离仅半个多小时，株洲、湘潭两市通勤距离不到20分钟。

二、国外城市群基础设施共建共享的启示

在“两型”社会试验区建设中，如何实现有效治理以提升长株潭城市群区域发展竞争力，是长株潭三市政府面临的一大难题。这虽然不可能照抄照搬国内外现成的模式，但可以从中获得一些有益的启示。

1、推进基础设施共建共享关键要打破行政壁垒。国外先进城市群之所以较好地处理好了地区之间、城市之间甚至国家之间的利益关系，关键在于形成跨行政区域协作机制，打破基础设施建设各自为政、画地为牢的局面。如韩国首都圈整备委员会，负责制定都市圈内的总体规划和协调各利益相关部门；纽约大都市运输局作为州政府直接控制的区域性协调机构，促进了大都市圈整体功能的充分发挥。当前，推进基础设施共建共享是加快长株潭城市群建设的重要环节，也必须从区域整体利益出发，打破行政壁垒，培育政府间和民间的沟通与协作，推进基础设施同步规划、有机衔接、有序建设。

2、推进基础设施共建共享必须坚持规划先导。西方城市规划的先行者认为：

“解决城市问题不能局限于各自狭隘的单一范围内，必须走联合协调互补之路”，

“真正的城市规划必须是区域规划”。美国纽约及周围地区区域规划，日本三大都市圈规划、法国大巴黎都市圈规划、英国大伦敦区域规划等都以特大城市为中心，突破了行政区界的限制，融合周围地区进行整体规划，以此来解决大都市圈(区)发展过程中出现的问题。

3、推进基础设施共建共享要发挥政府和非政府组织两种力量的作用。一方面，发挥政府的引导作用。国外在城市群发展上十分重视政府在跨行政区上的引导作用。如美国为加强基础设施，特别是区域通基础设施的投资建设管理，全国成立了300多个大都市区规划组织(MPO)，主要成员来自各地多个相关政府权力部门，通过立法(法案)的形式将相关的行为法律化和制度化，共同协调交通规划和交通基础设施投资计划的编制，并赋予这些机构在区域交通规划和交通基金申请中一定的职权和义务。另一方面，发挥非政府组织的推动作用。组建于1957年的华盛顿大都市委员会虽然是由18个政府成员组成的，是一个没有执法权力的非政府组织，但它积极倡导区域规划和区域合作，在区域规划和区域发展协调机制形成等方面发挥了重要作用。

4、推进基础设施共建共享要运用经济手段加强宏观调控。长期以来，美国联邦法律要求交通、住房和环境拨款通过区域组织予以分配，那些不参与这些组织的地方政府没有资格获得联邦拨款。这就极大地调动了都市经济圈内地方政府参加大都市政府委员会的积极性，并间接促进了都市经济圈内的区域合作。美国运用经济手段进行宏观调控的做法值得我们在推进基础设施共建共享中学习。

5、推进基础设施共建共享要建立高效的协调机制。为保证协调的程序化、科学化、法制化和制度化，国内外城市群都建立了高效的协调机制。美国政府层面上的区域协调机制良好运作的重要保障来自于相关的立法。如以《陆上综合运输效率法》和《21世纪交通公平性法》等法案的形式，规定了大都市区交通规划的编制和基金申请程序，确定了大都市区规划组织(MPO)和州政府获取长期交通规划和基础设施建设资金的方式，从而促使MPO发挥区域协调作用的程序法定化。

三、推进基础设施建设共建共享的对策

推进基础设施建设共建共享，关键是要遵循服务发展、效益优先、平等互信、市场主导、城乡统筹的原则，充分利用好“两型社会”建设的先行先试权，大胆改革创新，健全完善有利于推进基础设施共建共享的体制机制，形成城乡一体、区域协调、内外平衡、和谐发展的基础设施建设共建共享的格局。

1、推进长株潭城市群协调体制改革，加快三市相向发展和对接。

一是尽快成立长株潭城市群基础设施共建共享协调委员会。由省政府领导牵头，

+城市政府的代表、省政府的代表以及相关专家组成。充分发挥省政府的牵头作用，指导制定三市的基础设施规划，协调三市基础设施共建共享的有序开展。二是建立具有法律约束力的规划评审制度。对涉及三市的重大项目规划进行评审，将评审结果以省人大常委会的形式通过，赋予其法律效力，增强规划的严肃性和约束力。三是加快城际交通网络建设。按照公交化一体化的要求，共同设计城际客运方案，合理分配车隔和布局站点，切实提高运营效率。四是联合开展湘江流域水资源保护与治理。建议成立湘江委员会，统筹湘江流域水资源的保护、开发、利用和治理。五是加强产业和科研资源整合。发挥各城市的竞争优势，整合三市雷同产业，打造城市群的支柱产业、优势产

业。通过优惠税收政策、科研引导资金、科技项目评审等方面的政策引导，促进三市企业、高校、科研院所强强联合，增强整体竞争力。

2、推进规划体制改革，发挥规划龙头作用

(1)建立统一协调的规划管理组织机构。一是逐步实行统一的规划管理体制。在对雨湖、岳塘两个城市区规划职能实行垂直管理的基础上，对其他县市的规划职能一并实行垂直管理，以便对全市域范围内的基础设施建设进行统一规划。二是成立市规划委员会，加强基础公共设施共建共享的协调。由分管市级领导牵头，发改、建设、规划等部门及部分专家学者参与的湘潭市规划委员会，对城市总体规划、分区规划、重要地段详细规划进行审查，对市及县市区有关重大基础公共设施项目选址和项目布局进行协调、确定。

(2)建立民主科学的规划修编与决策制度。一是建立区域发展战略研究机制。成立区域发展战略研究所，组织国内外专家长期开展区域发展战略研究。二是严格规划公开招投标制度、规划咨询制度、规划听证制度、规划审批和规划调整修订制度。三是加强规划衔接。在“两型社会”城市总体规划的指导下，继续深化和加快完善市域道路、交通、给排水、排污、卫生、公交、燃气、供热等基础设施规划，提高市域规划覆盖面。四是要确保规划修编经费。要编制出优秀的规划，必须确保规划修编经费，防止出现小打小闹、粗制滥造的现象。

(3)强化纪律严明的规划执行责任制和责任追究制。相关职能部门要按照职责制定和出台相应实施办法，对未编制规划或不符合规划的项目，规划部门不予选址，发改部门不予立项，国土部门不予供地，建设部门不予批建，房产部门不予发证，确保建设项目按规划实施。

3、推进建设管理体制改革，形成基础设施共建共享的合力

(1)理顺基础设施建设管理部门职能。一是成立市域基础设施建设委员会。负责指导和监督市域基础设施规划的实施，协调与国、省及长株潭城市群和县市区基础设施建设相关事宜，形成区域发展合作的新机制。二是整合基础设施管理部门职能。基础设施领域相同或相近的行政管理职能交由一个部门承担，确需几个部门参与的，明确分工，分清职责，确定牵头部门。三是建立市域重大基础设施建设年度需求报告制度。各县市区应每年向市政府提出重大基础设施改造、新建和设施功能转换的需求报告，由市政府进行综合协调，提出规划布局与建设方案，确定市域基础设施年度建设计划。

(2)按照分类改革的原则，改革公用事业单位管理体制。一是要进一步明确政府介入基础设施领域的范围、深度和应担负的责任。对私人产品特性较强的基础设施领域，政府只履行监管职能，不参与生产或提供服务。对准公共产品的基础设施领域，政府适度参与，也可以通过制订优惠政策委托私人企业经营，政府监管。确需政府投资提供的公益项目与服务，以政府有偿委托为主进行市场化运作。二是要加强对政府性投资公司的管理。通过改革改制和强化管理，促使市城建投和市经建投由“建设”公司向“投资”公司转变。三是按照现代企业制度要求，改造现有基础设施公用企业。把公用企业改革成拥有独立生产经营决策权，以追求利润最大化为目标，承担经营风险的独立法人和市场竞争主体。

(3)适当调整市和县市区的财权及事权，建立基础设施建设的激励约束机制。一是规范市、县市区两级政府基础设施建设上的职能。市级政府在基础设施的安排上，应该尊重权衡县市区级政府的利益，合理划分市与县市区的基础设施建设职能和范围，强化县市区政府在基础设施建设中的参与度。二是建立“财权与事权匹配”机制，通过财税杠杆作用调动县市区建设基础设施的积极性。三是建立重大基础设施项目建设考核机制。重大基础设施项目建设纳入年度绩效考核，调动多方积极性，逐步实现基础设施建设主体的下沉。

4、推进投融资机制改革，加快实现基础设施投融资多元化

(1)建立和完善政府投入和市场机制相结合的投融资体制。对高速公路、电力等具有竞争性质、可市场化运作的行业，应在政府统一规划和规范管理的前提下，通过市场机制配置社会资源，逐步形成投资、经营、回收的良性循环；对自来水、燃气、污水处理等大部分市政公用设施，应以政府投资为主，同时吸引有实力投资者参与投资，并保证投资者在一定期限内收回投资；对园林、绿化、消防、桥梁、城市道路等公益性基础设施，主要由政府投资。

(2)建立城市基础设施产业投资基金。基金来源主要是城市维护建设税、公用事业附加费、城市基础设施配套费、市政基础设施有偿使用费、土地出让转让金中的一部分。可将该项基金授权专门机构进行经营管理，基金一方面承担纯财政投资项目的资金需求，另一方面通过注入资本金以参股方式投资准经营性基础设施建设项目，直接引导社会资金的合理配置，加快城市基础设施建设的发展步伐。

(3)完善土地储备制度。一是垄断土地一级市场。对新增城市用地进行征用、对属于规定范围内的城市存量土地予以收购和回收，再有计划、有步骤投入市场，以达到垄断土地一级市场和调控城市土地市场之目的。二是编制土地年度供应计划，合理调控土地使用。将土地一级开发作为政府调控土地资源、完善城市管理和服务职能的重要手段。三是成立专业性土地银行。由政府出资成立专业性土地银行，以金融运作的方式，参与土地储备和经营城市，在城市政府统一领导和规划下，逐步形成土地储备――城市经营――土地金融的良性循环机制。

(4)积极推行基础设施项目融资。一是推广采用BOT、TOT等融资方式。对收费公路和桥梁、电厂、水厂、污水处理厂等基础设施项目，通过采用BOT等方式，向社会公开招标投资主体，收益期满后无偿移交政府。对供水、供气和垃圾处理等引入TOT方式，将部分或全部资产采用转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权出让等模式，吸引社会资金，进行资产运作。二是试行项目融资。对财务效益达到条件的拟建项目，组织专业人员精心包装和设计，争取通过招商引资、发行企业债券和以项目向金融机构直接贷款等方式进行建设。三是努力探索资产化融资。对历史形成的大规模财政投资形成的各类基础设施存量资产，可以运用资产证券化和经营租赁等金融工具，逐步盘活变现。四是尽快发行市政债券。利用“两型社会”建设等机遇，争取发行市政建设长期债券，为重大基础设施项目筹集建设资金并降低融资成本。

5、推进价费机制改革，形成有利于基础设施共建共享的价格体系

(1)市政公用事业价格体制改革。对政府立项的城市公用、公益事业、基础设施建设项目，广泛采取灵活的价费政策，为项目融资创造条件；对投资经营具有自然垄断性质的市政公用设施的建设项目，通过价格政策促使投

资者获得合理的回报；对投资经营具有竞争性质的市政公用设施项目，放开价格，以吸引社会投资。

(2)推进能源资源和环保服务价格体制改革。建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源、资源和环保服务价格形成机制。建立有利于节能资源和减少环境损害，有利于企业提高效益和效率的价格调整机制，形成反映资源稀缺程度、资源枯竭后退出成本和环境治理成本的价格体系。

(3)完善生态公益林地补偿机制。提高森林生态效益补偿标准，按照林地潜在经济价值，建立覆盖全部生态公益林的差别补偿制度。以签订公益林保护管理协议的方式，明确政府和管理实体及农户的责任、权利与义务，促进森林绿地和生态环境保护。规划新建、扩建、续建的森林公园、自然保护区、湿地保护区中的林(绿)地，等同重点公益林进行补偿。

6、突出工作重点，实现共建共享关键项目和重点领域的率先突破

当前，湘潭市要着重解决以下几个重点领域的共建共享问题：

1、加快园区的共建共享。要按照“分建、共享、分管”模式整合园区资源，在基础设施、项目引进、科技研发、物流配送、信息咨询、配套服务等方面实现共享。在确立园区产业特色的基础上，根据新引进工业项目进园区的要求，打破行政界限，在市域内按项目的产业归属进入园区，项目建成后建立共享机制，按比例实行税收分成。

2、加快交通道路建设的共建共享。全力打造内外畅通、快速便捷的现代化交通枢纽。启动湘江防洪景观道路建设。抓紧规划建设9条国省干线公路和县乡公路、乡村公路建设。改造或新建重要出口、桥梁和快速干道，完善铁路、公路、航空、水运等多种运输方式组成的立体交通网，实现通达快捷化。

3、加快城乡基础设施的共建共享。要按照城市设施一城郊设施一农村设施梯次配置路径，推进以路网、电网、水网、气网、信息网为重点的基础设施建设和改造，加快城镇基础设施向农村延伸覆盖，改善农村生产生活条件，建立城乡衔接的公共交通、供水供电、邮政电信、广播电视、医疗卫生等设施体系，逐步走向城乡一体化。

4、加快教科文卫体等资源性基础设施的共建共享。根据驻潭大中型企业多、大中专院校和科研院所多的特点，推进图书馆、科学仪器、体育设施、大型设备、研发中心等资源性基础设施的共享。整合基础教育、职业院校、普通高等院校等教育单位内的大型素质教育基地、实训基地、生产实习基地等，整合分散在医院、疾控中心、卫生防疫等医疗服务机构内的大型医疗卫生设备，建立和完善互惠互利共享机制。

5、加快城市经营管理的共建共享。供水、供气、排污等市政设施除管网部分进行统一规划和国有控股经营外，其余均可改制为多元投资主体的有限责任公司或股份公司，通过资产置换，实行特许经营。城市公交在加强行业管理的同时，改制为政府控股或参股的有限责任公司。市政管养维护、园林绿化等逐步剥离经营职能，实行管、养分开，向“城市物业”方向发展。按照现代企业制度组建城市管网公司，实行特许经营，铺设各种管线的公司一律向城市管网公司租赁管网。组建城市无形资产运营公司，将街道、桥梁、公园、广场、标志性建筑物等冠名权、户外广告经营权和大型活动赞助权等实行公开竞标拍卖出让，实行特许经营。

公共设施管理业投资篇5

关键词pfi项目融资融资模式

pfi(privatefinanceinitiative)是20世纪90年代初诞生于英国的一种项目融资模式，通常被称为“私人主动融资”、“私人融资计划”或“私人资本融资”等，其含义是利用私有资金进行基础设施项目的开发与运营。它一改由政府负责提供基础设施的传统，采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式，在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端。日本引进pfi后对其大力推广，还在1999年以《pfi推进法》的形式保障它的推广和实施。在不到十年的时间里，日本的pfi事业迅速扩张，取得了良好的经济效益和社会效益，成为日本基础设施建设的重要力量。研究英国和日本的pfi模式并借鉴它们的经验，对促进我国基础设施建设具有现实意义。

一、英国和日本模式的共性：pfi的内涵

由于日本的pfi模式是从英国传入的，所以，日本和英国在pfi的基本特点、原则、运作方式和运作程序等方面存在着很多共性，这也是pfi的基本内涵。

（一）pfi运作的特点

一是项目主体与资金来源一般为本国私营企业及其组合。二是项目管理方式灵活，政府可对项目进行更为有效的控制。对于pfi项目，政府仅根据社会需求确定最终产品和最终服务，对于项目的建设方案、土地提供方式运行收益分配等都在项目进行中与私营企业协商确定，政府不出让pfi项目的所有权，可随时检查项目的工作进展。三是实行全面的制，项目开发建设更安全。pfi项目公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中广泛应用各种关系，并在投标书和合同中加以明确，确保项目开发的安全。四是特许期满后项目运营权的处理方式灵活。pfi项目到期后，私有企业可继续拥有和通过续租的方式获得运营权，以弥补合同期内收益的不足，或继续提供优质的社会公共服务与产品并获取适当的利润。因此，pfi与传统项目的区别在于：pfi项目中，政府不再购买公共项目的建筑工程，而是购买它最后的效用即公共服务。因此，不必以传统方式介入项目的建设过程，可以从传统模式的复杂的全过程开发解脱出来，去规划更多的项目。同时，使政府在整个项目投入的成本低于传统模式下的总成本。另外，私人部门在pfi中获得的不单是某一环节的效益，而是长期回报。这样就实现了政府公共物品产出中的资源配置、效率和产出的最优化，还可以政府弥补财政预算的不足和有效转移、分散基础设施项目投资风险。

（二）pfi运作的原则

为确保公共事业建设顺利进行，在实施公共产品pfi的建设过程中，应遵循以下几条原则。第一，坚持公平性原则。要有效利用民间的资金、技术和经营能力来提高公共产品的供给效率，只有坚持公平竞争才能有效发挥竞争机制优胜劣汰的作用，为优秀民间企业的脱颖而出提供条件。第二，坚持透明性原则。从公共项目草案的制定到正式方案的形成，以至于公共项目全过程，都有必要保持高度的透明性，做到信息收集公开化、信息及时化，令工程设计质量、工程进展以及管理过程置于公开评价和监督之中。第三，坚持效率性原则。这要求尊重民间企业在公共设施的设计、建设和管理上的自主性和创造性。

（三）pfi运作的方式

pfi主要有三种运作方式。第一种是公共服务提供型。私人部门建设和运营公共设施，通过向政府公共部门提供公共产品或服务获取回报，收回投资，这种方式最能体现pfi的基本理念，广泛用于医院、监狱、道路、公共信息系统建设等领域。第二种是独立投资回收型。根据政府的许可，私人部门建设、运营公共设施，利用公共设施使用的付费所得收回投资。政府不进行资金投入和支持，全部投资由私人部门独立承担。例如公立医院的停车场、桥梁、博物馆，设定收费的上限，由私营企业自由经营，独自承担风险。第三种是公私合营型。由公共部门和私人部门建立联合体，以私人部门为主导，公共部门对项目的非经营部分给予一定的补助，项目由私人部门来运营。这种类型的公共产品一般很难直接通过产品的使用收费收回投资，投资回报依赖于公共产品的多品种开发或再开发。

（四）pfi运作的程序

pfi融资的运作程序比较复杂，可以多达几十个步骤，经过归纳可以总结为以下几个阶段：一是可行性分析。由政府部门根据发展规划和社会需求确定若干个满足这种需求项目的初步方案，并对这些方案的内容、成本、维护和运营费用、预计效益、资金支持等进行评估，以确定该项目能否应用pfi模式。二是谈判签约。由政府部门通过招、投标来确定项目开发主体，然后从技术、财务、法律等角度审查主体的开发能力并进行谈判，建立和完善合同条款，明确政府和私人部门在合同中的权利和义务。三是开发运营。由pfi公司筹措资金、组织设计、确定承包商施工、聘请项目监理，完工后进行项目运营管理等。政府的主要职能是依据合同提供各种支持、协调和监督。四是转移终止。pfi公司办理转移、清算等事宜，pfi公司解散，公共项目由政府接管运营。

二、英国和日本模式的特点与比较

（一）管理体制

英国政府围绕着政策提案与制定、资金支持和项目监督三个方面来规范pfi项目的管理和控制，形成了一个公开、透明、高效的政府管理体系。其中，ogc(officeofgovernmentcommerce)进行pfi政策提案；puk(partnershipuk)和prg(projectreviewgroup)为项目提供资金支持；gp(gatewayprocess)，da(districtaudit)和4p(thepublicprivatepartnershipprogrammerltd.)对项目进行监督。这些机构在设置上相互独立，在职能上又互相联系，它们共同作为pfi项目监管机构，指导和规范项目实施。财政部下设的ogc代表英国政府管理pfi项目，它首先通过对公共项目的调查、分析和与私人部门的交流，规划pfi的发展思路，提出pfi的推广领域和基本方针，最终形成一系列政策草案，通过财政部提交中央政府，由中央政府进行讨论和决策。其次，它致力于pfi项目标准化运作研究，召集各方专家和政府官员研讨pfi合同的标准模式和项目标准流程，出台pfi项目标准运作指导性文件。三是积累项目运作的经验，向pfi项目关联主体提供技术性建议和有统计数据。可见，ogc既是一个行政机构，又是一个咨询机构，它出台的文件具有较高的权威性，在一定程度上代表了政府未来的政策取向。

日本政府和社会各界从多个方面加强对pfi项目的管理，形成了包括事业推进、资金支持、事业监督和专业咨询四个方面的管理体制。根据《pfi推进法》，日本政府下设pfi事业推进委员会，委员由首相挑选任命。推进委员会的职责与英国的ogc相似，主要包括：调查日本pfi事业的实施状况，分析、审查私人部门的意见；向社会有关pfi实施状况、法律、税收等情况；向有关机构提出促进pfi事业改革与发展的政策建议；协助政府扩大对pfi事业的宣传和影响，促进社会民众对pfi事业的理解。pfi事业推进委员会对日本pfi发展意义重大，很多政策、法规、建议都是由它提出的，它引导着日本pfi事业的发展方向。

（二）资金支持

英国的pfi项目资金主要来源于puk和prg两个机构。puk是2000年由政府和私人机构共同出资设立的一个新组织。puk是一个完全独立的组织，有自己的收入，可以独立进行决策和招募人才，并独立使用资金。它的作用主要体现在两个方面：对pfi项目前期论证及谈判提供支持，以及协助ogc进行政策提案和项目标准化。puk是pfi项目组的固定成员，向项目组提供技术、法律、政策知识支持，同时也向ogc提供知识支持和标准化建议。puk与政府部门共同承担项目开发前期的费用，它承担的金额可达到前期费用的1/3至2/3。作为投资回报，puk的收入主要来源于中标者的项目开发预算和顾问费用。prg是代表中央政府向pfi项目进行资金援助的机构，管理中央政府给予的无偿资助或无息、低息贷款，它的成员由地方政府官员组成。pfi项目主体向prg提出资金援助申请，由prg进行审查并确定资助金额。

日本对pfi项目进行资金支持的主体较多，包括政府、银行及其他金融机构、税务部门等。政府的资金支持形式为无偿资助，其资助范围包括两个方面：pfi项目前期的调研费和项目开始实施后的补助费。银行及其他金融机构对pfi项目的资金支持包括无息贷款和低息贷款两种形式，日本政策投资银行、日本都市开发推进机构、港湾整备特别会计等机构都向pfi项目提供无息贷款，同时，日本政策投资银行也向pfi项目提供低息贷款。税务机构根据税种不同，对pfi项目进行不同程度的税收减免，国有资产管理机构也不同程度地将国有资产向pfi项目无偿或低偿租赁，这在一定程度上都减少了项目的资金负担。

（三）项目监督

英国监督pfi项目的机构有gp、da和4p，它们功能相似，各有侧重。gp是英国公共事业监督、审查机构，其主要职能为发起项目、选择运作方式、签订合同和审查项目。gp有权随时终止项目的进行，直到满足有关条件。目前，gp已经对上百个项目实施了调查和监控，得到各级部门的支持。da是中央政府下设的独立机构，代表中央政府对地方政府的pfi项目进行监督和审查。da只针对pfi项目进行审查，审查结果是prg对pfi项目是否进行资金支持的主要参考依据，如果da认为项目可行性不高，这样的pfi项目就不能被中央政府认可，也就很难从prg得到资金支持。4p是由各地方政府联合设立、负责在pfi项目实施过程中对地方政府提供支持的组织。它具体职能为：对新的pfi项目提出运作思路；对pfi项目运作经验较少的地方政府提供标准化服务；对地方政府进行知识支持；与中央政府保持密切联系，向地方政府传达中央政府的方针、政策。

日本对pfi项目的监督不像英国有专门的机构负责，它的各省、院、厅以及地方公共团体有权对其发起的pfi项目的实施状况和服务质量进行监督。在监督、检查过程中，需要聘请外界专家收集项目实施状况及服务质量的相关信息，并根据外界专家的意见判断pfi项目实施与合同规定有无背离，有权要求不合规定的项目进行更正或终止合同。在发起pfi项目时，都首先成立专门的管理机构，管理机构一般为3-5个专职人员，负责组织和协调项目前期调查、项目招标、中期检查等工作。同时，pfi项目是否符合政府补助金的条件，需要经过其主管部门的评估确认，政府据此决定是否对该项目提供政府补助金。

（四）专业咨询

英国参与pfi项目的各机构都具有专业咨询的职能，不管是ogc，还是puk，或者gp、da和4p。其中，puk的作用体现最明显，主要表现在两个方面：一是对pfi项目前期论证及谈判提供支持。puk是pfi项目组的固定成员，对任何pfi项目都有权作行使发言权，并向项目组提供技术、法律、政策等知识支持。二是协助ogc进行政策提案和项目标准化。4p在pfi项目运作过程中主要为地方政府服务，发挥作用巨大，被称为地方政府的ogc。

日本不像英国有专门的咨询机构负责，它有很多专业从事大型工程项目管理及pfi项目咨询的管理顾问公司，如三菱综合研究所、都市经济研究所、佐藤综合计划等，都可以提供专业咨询服务。在pfi项目确定前的调查阶段，发起机构会委托管理顾问公司对项目条件和前景进行分析和评估；项目确定后，发起机构会聘请有关专家举办pfi学习班；在项目实施阶段，也需要聘请管理顾问指导pfi项目的实施，同时发起机构需要聘请外界专家对pfi项目进行监督和评价。通常来说，pfi项目在不同阶段的咨询服务由不同的顾问公司或外部专家负责。

三、英国和日本的经验对我国的启示

日本从英国引入并大力推广pfi，原因在于pfi能够将风险由政府公共部门转移给私人部门，发挥私人部门技术和管理上的优势和市场竞争机制及创造力，有利于经济、高效地推进公共设施的运营，降低项目成本，缓解公共财政压力，提高公共产品的供给效率。英国和日本在pfi方面共同的经验是有科学、明确的pfi运作原则、方式和程序，以及专门的管理机构和法律、政策保障。目前，我国政府机构中没有专门管理pfi项目的机构，更没有专门的政策、法律，这使得pfi项目缺乏有效的担保机制，从银行取得贷款难度很大，同时由于机构职能划分不清，导致对pfi项目管理的混乱和低效。从英国和日本的经验来看，我国推行pfi必须进行专门管理，构建良好的pfi法律政策、资金支持和监督体系。近年来，尽管我国政府加大了对基础设施的投资力度，但仍不能满足社会经济对基础设施的需求，尤其在政府资金短缺的中西部地区。我国运用bot模式建设基础设施的经验以及与此有关的法律及政策，如《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》及中国bot项目政策框架等，为pfi在我国的运用奠定了良好的基础，而且大量涌入中国的国际资本和闲置的民间资本还没有得到充分利用，这些都成为我国推行pfi融资的有利条件。结合我国的实情，借鉴英国和日本的经验来构建我国pfi项目的管理体系，可以避免走弯路和提高效率。

当前，我国基础设施投资的管理模式、投资主体、资金来源过于单一。因此，首先，我国应效仿英国的ogc和日本的pfi事业推进委员会，建立专门的pfi领导和推广机构及相关的行业组织，形成在中央政府统一领导下，由地方政府、pfi推进机构和行业组织共同构成的pfi项目运作管理模式。学习日本，发挥工程建设和咨询机构在pfi推广和专业咨询方面的作用。其次，我国应效仿日本的《pfi推进法》，建立健全针对私人资本投资公共事业的法制建设，明确规定私人资本可以进入的公共领域的范围、运作方针、相关的权利和责任、政府的审批机构、支援条件、行为准则，以法律形式保障私营经济投资的权利。第三，加强政府的政策支持，在财政、税收和贷款担保等方面对pfi进行支持。日本政府曾为长期信用银行对基础设施风险企业的贷款提供过80%的金融担保。我国政府应重点考虑对pfi的参与主体实施优惠的税收政策，并通过金融体制改革和其他多种措施来保障民间资本的融资和投资。第四，进行投融资体制改革。我国应学习英国的资金支持模式，扩大资金来源，实现投资主体多元化，积极推进投资领域市场化进程。同时，学习日本的经验，改变政府与银行之间的关系，加强银行等金融机构对民间主体的支持，同时加强政府对民间主体的贷款担保。

参考文献

陈武新：pfi项目融资模式在公共工程中的应用，《建筑经济》，2006年第5期。

高峰：pfi及其在交通基础设施建设中的应用，《经济问题》，2003年第8期。

刘敬伟：日本pfi与公共投资效率化，《现代日本经济》，2007年第4期。

胡振：日本pfi事业发展及政府管制问题研究，《建筑经济》，2007第6期。

刘志鸿：pfi在高速公路建设中的应用研究，《求索》，2007年第9期。

公共设施管理业投资篇6

公共财政支出中用于发展旅游业方面的开支,不应完全以是否具有竞争性作为标准,而应以其是否为社会公共需要及其他经济主体是否愿意投资为标准。有些旅游项目(如主题公园等)尽管是公共需要,但如果其他经济主体愿意投资,则它不属于公共财政支出的范围。如果是公共需要,而其他经济主体不愿或没能力投资的项目(如旅游发展规划、旅游景点配套公共服务设施建设等),则属于公共财政支出的范围。根据政府提供“公共产品与服务”的职能定位和追求“可持续发展”的目标,公共财政支持旅游业发展的支出政策应主要考虑:

——旅游发展规划

目前制约旅游业进一步发展的问题和困难还不少,其中突出的一点是缺乏旅游发展规划。近几年,我国旅游资源盲目开发和酒店重复建设的现象比较严重,由于盲目铺摊子、管理不善而造成巨额亏损的旅游项目时有发生,不但给旅游业造成重大损失,也拖垮了一些企业。事实证明,只有政府所制定并执行的具有宏观意识、科学精神与发展步骤的旅游发展规划,才能保障本地区旅游业健康有序地发展,有效地防止旅游开发中低档次重复建设的盲目行为、急功近利的短期行为、滥开乱挖的破坏行为。因此,对旅游业整体性和区域性,尤其是经济欠发达地区和旅游扶贫示范区的发展规划应该由政府统筹和组织实施,属于政府行为,公共财政支出应重点给予支持。

——旅游景点配套公共服务设施建设

公共财政支出对旅游景点配套公共服务设施建设投入的主要理由是:旅游景点建设涉及诸多配套公共服务设施建设,具有公共需要的性质;旅游景点投资联动效益大,但景点投资的直接效益容易“外溢”,其配套公共服务设施属于其他经济主体不愿投资而社会又需要的建设项目;对经济欠发达地区的旅游景点配套公共服务设施建设投入,有利于改善当地投资环境。公共财政对旅游景点配套公共服务设施建设的投入应遵循以下原则:旅游景点配套公共服务设施的投入应为导向性投入,目的是扶持重点,调动社会各方对旅游投入和引导外商投资旅游业的积极性;属于对旅游公共服务设施建设的投入,主要用于旅游交通连接线、旅游景点生态环境和人文景观保护以及旅游景点停车场、厕所等公用设施配套建设等;重点向经济欠发达地区倾斜。

——旅游宣传促销

发展旅游业虽然离不开得天独厚的自然景观,但重视宣传,搞好促销,才能提高本地的知名度,吸引更多的国内外游客。各个旅游热点的兴起,无不是从宣传开始的。而旅游市场的开拓、促销,并不是哪家旅游企业的事,也不是哪家旅游企业所能担当起来的。每年旅游业的宣传重点是什么?向外推出的新项目又是什么?这些整体宣传活动与旅游业发展规划一样只能由政府部门承担,属于政府行为。因此,旅游宣传促销并不是单纯的企业行为,其中有相当部分政府公共支出的内容。在旅游宣传促销方面应由公共财政支出,以保证旅游市场促销的顺利实施。

——旅游信息化及人才培训

旅游开发与建设的信息化及人才培训是公共需要,属于公共财政支出的范围。其中信息化建设是旅游业今后发展的重点之一,应大力推动旅游企业走上以互联网为代表的信息高速公路,建设涵盖省、市、县三级的旅游信息网,完善旅游信息咨询、管理信息和电子商务系统,在网上向国内外形象生动地宣传旅游总体形象和特色旅游,网上受理游客咨询和投诉,使更多的旅游企业实现网上宣传和网上交易。

此外,旅游管理部门和企业骨干人员的教育培训也应予以支持。现阶段主要应支持旅游教育师资的培养和提高、旅游从业人员的再教育以及中高层经营管理队伍的建设。逐步实现人才培训制度化、招聘管理规范化、使用激励科学化,使旅游业形成一个规范有序、充满活力、激励成才的人才培训和管理机制。

制定支持旅游业发展的公共财政政策

在市场经济条件下,公共财政的财源建设应逐步由资金投入转向政策引导,由扶持生产转向培育市场,由直接管理转向重在服务的间接管理,由培植主导财源转向加强基础财源,由置身前沿的主导地位转向拾遗补缺的补充作用。在向公共财政过渡阶段,实现财源建设的转变有一个渐进的进程,在这个过程中,应考虑制定相应的公共财政政策,支持旅游业发展:

——形成支持旅游业发展的财税政策导向

在市场经济条件下,只有以市场为基础,扩大市场主体——企业的行为,使企业成为旅游产品开发的主体,按市场经济规律办事,鼓励社会各界投资旅游业的开发建设,才能推动旅游业的进一步发展。为充分调动社会各方的力量,财政可制定一些优惠的政策,如推进旅游业税费改革,减轻旅游企业负担;对开发旅游荒芜地区的企业经营一定期限内利润免税;对兴建旅游设施所需进口物品实行优惠关税;为从事各种旅游业务的企业提供优惠贷款贴息等等。在此基础上,进一步形成公平、公开、公正、廉洁、高效的政府财政行为,塑造全社会共同发展和支持旅游业的良好环境。

——促进调整旅游产业结构

目前,我国旅游业正处于成长阶段,旅游产业结构存在不合理之处,有的行业如高档旅游饭店、旅行社发展过快;有的行业如旅游汽车更新换代困难;有的行业如旅游商品多年徘徊不前;有的行业如旅游娱乐则刚刚起步。随着我国市场经济的进一步发展,要求旅游业尽快实现产业结构的优化和现代化,每年三个7天长假期的推出,要求尽快增强旅游业的有效供给能力,改善旅游产业结构。随着我国加入WTO,激烈的国际竞争亦将迫使我们加快旅游产业结构的调整。财政应及时采取政策措施,促进调整旅游产业结构,实现我国旅游业的可持续发展。

——推动国有旅游企业改制

如今,中外合资、联合、联营、私营、股份制旅游企业在我国已相继诞生,打破了国有旅游企业独家经营的局面,但是力度还远远不够。就现有的国有旅游企业而言,应加快优化调整其组织结构和所有制结构,使旅游企业真正成为充满活力的法人实体和市场竞争主体。一方面应加快进行战略性改组,在

发展大而强的旅游企业集团上实现新突破;另一方面应加快实现投资主体多元化,在降低国有资本比重上实现新突破。在国有资本退出的同时,可采取吸收外资、规范上市、债转股、吸收社会法人股、内部职工股,以及旅游企业之间相互参股等方式,进行规范的多元投资主体的公司制改革。