诉讼制度范文篇1

【关键词】行政诉讼制度;修改;救济制度;核心问题

《行政诉讼法》实施已二十余载,对我国民主法治建设贡献良多。某种意义上可以说行政诉讼的建立真正启动了我国行政法治建设,成为我国行政法发展的强大推动力。不过,随着我国经济社会的快速发展,人民对行政权力的要求以及对法治的需求不断提高,《行政诉讼法》的安排及规定越来越无法适应形势的需要,面临着系统性修改的必要。目前,学术界对行政诉讼制度需要修改并无争议,然而对于一些重大问题,看法仍存在分歧,本文就此谈谈看法。

一、行政诉讼的定位

行政诉讼的定位是修改《行政诉讼法》面临的首要问题,关系到行政诉讼制度的整体安排和行政诉讼在行政救济制度中的地位。

一直以来,学术界对行政诉讼的目的争议不休,焦点在于行政诉讼是救济制度还是监督制度。[1]客观而言,由于在相当多的情况下行政诉讼是通过审查和纠正违法的行政行为达到保护公民权益目的的,而且行政诉讼的确能够让行政机关认识到自身管理中的问题,具有监督、控制行政的功效。不过,行政诉讼和行政复议制度的发展表明,由此将行政诉讼定位于监督制度,进而以此安排行政诉讼制度,可能会带来负面作用。

监督致力于发现行政管理中的问题,纠正存在的违法或错误之处,并提出完善方案,它指向于行政管理本身,聚集于行政管理水平的提高。作为一种诉讼制度,行政诉讼显然无法完成以监督为主要目的的安排,因为行政诉讼必须满足诉讼的要求和安排,它以存在争议为前提,以审查判断当事人的请求是否成立为中心任务。因此,行政诉讼的定位必须回归诉讼制度本身,诉讼的基本功能是解决争议进而保护公民权利,行政诉讼虽与民事诉讼、刑事诉讼有所区别,但不能否认其本质属性。

事实上,之前我们将行政复议制度定位于以监督为主的制度,其结果是给行政复议制度带来了过多的行政化,开放性不足,程序对抗性弱,现在我们越来越认识到这一定位存在的问题,开始将行政复议拉回到救济制度。行政复议制度此前定位带来的教训,值得我们总结。行政诉讼略有不同,从一开始我们就注意其担负着救济功能,但在行政诉讼制度的具体安排上贯彻得并不彻底。近年来,一些学者仍坚持或强调行政诉讼的监督功能,也说明仍存在不同意见。

行政诉讼具有监督功能,行政诉讼中的一些诉讼形式也可以侧重监督[2],但整体而言行政诉讼的根本目的或主要目的仍应定位于通过解决行政争议保护公民的合法权益,这已为我国行政复议和诉讼制度的长期实践所充分证明,不仅《行政诉讼法》修改应当如此,《行政复议法》的修改亦应坚持这一点。

在行政复议与行政诉讼都定位于救济制度(当然二者的安排存在不同)的情况下,衍生出的问题是哪一种救济制度应成为解决行政争议的主渠道。行政复议制度的建立晚于行政诉讼制度,《行政复议法》于1999年颁布实施,因此对此问题虽有理论探讨,但并未成为焦点。只是近年来伴随着社会矛盾纠纷的增多,有学者提出应将行政复议作为解决行政争议的主渠道[3],方引发了学术界和实务部门的争论。由于这关系到《行政诉讼法》与《行政复议法》的修订,需要深入分析。目前,全国行政复议与行政诉讼的案件量大体相当,就处理的案件量尚不能说哪一种渠道占优势更难言占主导地位,不过从未来发展角度看,较为理想的安排是行政复议成为主渠道,行政诉讼为最终裁判者。当然,行政复议成为解决行政争议的主渠道不是靠强制复议前置取得的,而应通过其优势发挥由当事人自愿选择实现。

二、敞开行政诉讼之门

多年来,行政诉讼备受批评的重要问题之一是行政争议进入法院难。客观而言,造成这一局面的原因是多重的,是各种因素共同作用的结果。不过,制度上即《行政诉讼法》对当事人提起行政诉讼附设较多的限制是重要因素。《行政诉讼法》的修改必须致力于解决这一问题,敞开行政诉讼之门,让行政争议能够顺利进入司法审判。敞开行政诉讼之门涉及行政诉讼受案范围、原告资格、被告确定等问题,需要逐一分析。

(一)扩大受案范围

受案范围涉及的是因哪些行政事项引发的行政争议可以纳入司法处理的范围,对当事人而言意味着对行政机关作出的哪些决定或行为可以向法院提起行政诉讼。多年来,受案范围过窄、扩大受案范围、让更多的行政争议进入司法已成为共识。扩大行政诉讼受案范围包括两方面的内容,调整规定方式和扩大可受理事项。

对行政诉讼受案范围的规定方式,虽是形式问题,但有重要意义。现行《行政诉讼法》立法之时,关于行政诉讼案件的受案范围,曾经是讨论最多的重点问题之一。其时对哪些行政行为可以受理,哪些行政行为不能受理,是逐条讨论的,最后形成了《行政诉讼法》所采用的肯定性列举加否定性列举的规定模式。行政诉讼实践证明:虽然在当时看来受案范围已很宽泛,但仍有许多应该受理的没有被包括。这种肯定性列举和否定性列举立法模式,不可能穷尽一切行为,中间必然会留下了广阔的灰色地带,成为法院受理案件时争论最多的地方。受案范围应采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式,即除明确列举排除的情况外,所有行政行为均在受案范围之内,成为行政法学界的共识,也符合当今世界通例。实际上,早在2000年施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》(以下简称《若干问题解释》)已经明确:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”然后作列举否定:“公民、法人或者其他组织对下列行政行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”无疑,最高人民法院的这一司法解释确立的受案范围模式,是符合实际需要的。修改《行政诉讼法》时,可按此模式进行。

对不予受理的事项中,应作严格限制。抽象行政行为可否受理,有不同看法。《行政诉讼法》只规定了对具体行政行为可以起诉,对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的诉讼不予受理。但实际情况是,侵犯公民、法人或其他组织合法权益的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定命令”并不鲜见,且其损害范围超过具体行政行为,因此将抽象行政行为纳入受案范围的呼声很高。此外,《行政诉讼法》也将行政机关对公务员奖惩、任免等行为排除在行政诉讼受案范围,这是受国外特别权力关系理论影响的产物。而此种理论已遭到摒弃,鉴于这类行为对公务员的影响和我国的实际情况,可以考虑将开除、公务员待遇等涉及公务员基本身份关系和重大利害关系的行政行为纳入行政诉讼受案范围。

(二)拓宽原告资格

原告资格决定着何人有权向法院起诉。《行政诉讼法》规定可以起诉的范围基本上限于侵犯公民、法人或者其他组织自己的人身权、财产权,对原告资格进行了较严格的限制。根据《行政诉讼法》规定,对人身权、财产权以外的其他权利,如政治权利、劳动权、休息权、受教育权、宗教信仰权等,即使受到侵害,除非由单行立法作出特别规定,公民、法人或者其他组织无法依据该法提起诉讼,而只能寻求其他救济途径[4]。《若干问题解释》第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”此规定虽立意在于拓宽原告资格,但限于其地位,拓宽力度有限。

《行政诉讼法》以权利类别作为区分有无起诉资格的规定,虽在当时有一定的合理性,但在今天显然已不合时宜,应当确立法律上利害关系标准,即凡与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织,对该行政行为不服的,都可以提起诉讼,不应附加权利类别因素。

在原告资格问题上,比较棘手的是行政公益诉讼问题。根据《行政诉讼法》的规定,公民、法人或者其他组织只能为保护自己的权益而起诉。不过,在现实中却存在着因某一或某些行政机关作为或不作为,并未或未直接、不明显损害某一特定的公民、法人或者其他组织的权益,但事实上对社会公共利益造成严重后果的情形。对此情形,一般的公民、法人或者其他组织虽与此有关,但因与他人相比并无特别的利益,因而很难取得原告资格,这正是近年来相当多的人呼吁要求建立行政公益诉讼的原因。不过,也有人担心开放行政公益诉讼可能带来诸多问题,如随意起诉、法院是否有能力处理等等。

综合这些因素,我们可以考虑借鉴《民事诉讼法》的做法。刚刚修订的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定认可了民事公益诉讼,但又采取了循序渐进的推进方法,对可以提起的领域和主体进行了限制。

《行政诉讼法》修改可以划定允许提起行政公益诉讼的范围,如自然资源、生态环境,食品药品等公共安全、行政垄断等,标准就是关系公众生命健康等重大公共利益且通过公益诉讼比较恰当的,具体领域和事项可以再论证确定。由于我国的社会组织尚须有一个成长和成熟的过程,对提起公益诉讼的主体可行的方式是由检察机关以及经批准的社会组织承担。

(三)简化和扩充行政诉讼被告并举

行政诉讼被告看似与敞开行政诉讼之门关联不大,实则不然。行政诉讼的被告可分为行政机关与法律法规授权的组织两种类型,二者与行政诉讼之门关联不同,调整策略也应有所区别。

诉讼制度范文篇2

关键词：民事诉讼不适格当事人更换制度

我国民事诉讼不适格当事人更换的状况及评价

我国1982年《民事诉讼法(试行)》第90条曾对不适格当事人更换作出过明确规定：或应诉的人不符合当事人条件的，人民法院应当通知符合条件的当事人参加诉讼，更换不符合条件的当事人。”我国1991年《民事诉讼法》法典取消了更换当事人的规定，现行民诉法不再规定当事人更换。

（一）司法实践中的具体做法

虽然现行《民事诉讼法》对不适格当事人更换没有具体规定，但某些《民事诉讼法学》的教科书中仍然坚持当事人更换的理论，这种理论的影响也很大，以至于在当前司法实践中，遇到诉讼当事人不适格时出现不同的做法。

法院以现行民诉法采用的解决方法有以下三种，第一种是审判人员在诉讼中发现原告不适格，要求原告撤诉，若原告不撤诉，法院即裁定驳回；若发现被告不适格时也是驳回诉讼。第二种是法院在发现原告不适格时，为了解决纷争直接将适格原告传到法庭，在适格原告同意诉讼时，法院就追加原告，在适格原告不同意诉讼时则驳回诉讼；在被告不适格时，则征求原告意见，在原告愿意追加被告时，则继续诉讼，若原告不愿意追加，则驳回诉讼。第三种是法院在发现原告不适格时，直接将适格原告传到法庭，在适格原告同意诉讼时，法院就更换原告，在适格原告不同意诉讼时则驳回诉讼；在被告不适格时，则征求原告意见，在原告愿意更换被告时，则继续诉讼，若原告不愿意更换，则驳回诉讼。

（二）对各种做法的利弊分析

法院坚持以现行《民事诉讼法》为依据没有建议更换不适格当事人，直接驳回，其做法无可厚非。但是这种做法的弊端是显而易见的：法院明知当事人不适格而直接驳回诉讼，当事人要希望通过诉讼解决的问题没有解决，当事人为了解决纷争，仍然会重新，这样造成个别诉讼成本增加，包括当事人时间和精力以及金钱的浪费。所以这种做法有违方便当事人诉讼、节约诉讼成本的原则，这也有失法律的公平正义要求。

法院第二种做法虽然有助于及时解决当事人的纷争，有利于及时结案，但是这对于不适格当事人来说是不公平的，因为是追加当事人，并不是更换当事人，所以他仍要为诉讼的继续进行增加个别成本，并且这还会造成当事人在审理过程中的认知混乱，还有这种做法于法无据。

法院的第三种做法这样做有助于及时解决当事人的纷争，有利于及时结案，诉讼成本也相对较低。唯一的缺陷是现行诉讼法没有明文规定。

笔者对这三种做法进行比较后，认为需要在我国现行诉讼法中规定更换当事人制度。

规定不适格当事人更换制度的依据

（一）《民事诉讼法》价值的要求

现行《民事诉讼法》是为了解决当事人的实体权利纠纷而赋予当事人诉权的。当原告因客观原因或主观上的失误，在诉讼中为不适格当事人时，自己同意更换应是当事人行使诉权的表现，法院也应当支持这一做法。法院不应让其撤诉或裁定驳回。另外，对不适格的当事人予以更换而不是追加能节约诉讼成本，及时解决纠纷化解矛盾。所以，法院应当允许对不适格当事人进行变更。

各国司法实践中除有驳回诉讼或驳回诉讼请求的处理方式外，对非正当当事人一般都允许进行更换。如典型的英美法系国家做法则有利于适用非正当当事人更换规则。

（二）更换不适格当事人的积极意义

在民事诉讼中，法官依法调查，更换不适格原告、被告是查明真实彻底解决纠纷的需要，也是保障正当当事人利益的需要。

我国民事诉讼实践中对当事人不适格，仅以裁定驳回或追加适格当事人，是不利于发挥我国社会主义民事诉讼制度的特色的。同时，无论是裁定驳回，还是追加适格当事人，都存在着很多缺陷，所以应当在明确谁是适格当事人，能够更换当事人，就更换不适格当事人，让适格当事人进入诉讼。

更换适格当事人的做法，不仅维护了法的安定性，而且考虑了有关纠纷当事人的意志。更换不适格当事人一般需要得到当事人的同意，这种同意已涉及对实体权利的处分，因为退出诉讼的当事人一般表明与实体法律关系没有法律上的利害关系。法院更换不适格当事人，应作出裁定。这种裁定即否定了不适格当事人对诉讼的诉权。

不适格当事人更换制度构想

（一）不适格当事人更换制度的原则

1.当事人处分原则。民事诉讼法第二条明确规定，保护当事人行使诉讼权利，是我国民诉法的首要任务。所以，在民事诉讼中，人民法院也应当切实维护原告请求变更被告的这一诉讼权利。在原告更换当事人之后，诉讼程序继续进行。这才有利于人民法院及时保护原告的合法权益。只有当原告同意更换被告的，人民法院才可以裁定驳回原告的，这符合《民事诉讼法》第108条原告的四个条件的规定。

2.双方合意原则。即在更换当事人时，原当事人与新当事人之间必须达成更换合意，经双方同意后，法院才可以更换当事人。这一原则是当事人处分原则的必然延伸。当然，在第一审程序中，被告的更换不需要经新的被告的同意，此应设为双方合意原则的例外。

3.适当限制原则。设定不适格当事人更换制度旨在及时彻底有效地解决诉争，节省诉讼资源而不是为了减轻当事人及法院的义务，所以应有所限制：首先，更换不适格当事人必须以原当事人之间的诉讼具有程序上的合法性为前提；其次，不适格当事人更换制度应适用于部分当事人实体上是适格的情况下，否则应该采用另案诉讼而不是更换当事人；最后，应当采取措施防止法院或当事人滥用不适格当事人更换制度。

（二）不适格当事人更换制度具体内容的设计

1.第一审程序中的不适格当事人更换。适格原告的更换。第一审程序中，原告不适格，一般而言，只有在时与适格原告间存在某种实体法律关系，如未成年人的民事权益受他人侵害时，其监护人以自己为原告的，才能够使用当事人更换制度变更原告。如果诉讼外的实体适格人不愿意参加诉讼，法院应当裁定终结诉讼，按撤诉处理。

适格被告的更换。第一审程序中，被告的更换不需要经新当事人及新被告的同意。如果新被告无正当理由拒绝参加诉讼，法院有权命令新被告参加诉讼；若其拒不到庭，法院可以依法拘传或缺席判决。更强调的是，法院更换被告必须以原告申请或者经原告同意。否则，法院不得更换，而应继续审理，判令原告承担败诉责任。

第三人是否存在更换的问题。第三人是因对他人争议的诉讼标的有独立请求权或者虽无独立请求权，但是，案件的处理结果与其有法律上的利害关系，因此参加到原被告已经开始的诉讼中进行诉讼的人。对有独立请求权的第三人，可视为原告或者被告予以变更；而无独立请求权的第三人不适格，则不应予以更换，而应由法院依职权变更。

2.第二审程序中的不适格当事人变更。在第二审程序中，无论原告更换还是被告更换都要经过新当事人的同意。这是因为我国实行的是两审终审制，二审程序即为终审程序，更换后的当事人没有经历第一审程序直接进入终审程序，实质上剥夺了其上诉权，所以是否同意更换，应由其自主意思决定。

参考文献：