国土空间规划的重要性范文

关键词：土地规划修编探讨

土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。

一、土地利用总体规划的发展历程

第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。

第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。

第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。

二、新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。

1.新的规划理念：理性发展

新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

2．新的规划理论:空间规划、可持续发展

为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。

（1）空间规划理论

土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。

（2）可持续发展理论

可持续发展是指一种既满足当代人的需要,又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源,在正确的管理下,可以不断更新和利用。反之,它会退化、耗竭。故对土地的开发利用,要限制在土地人口承载力的限度内,同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域),确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。三、新的规划方法

要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。

1.评价方法

规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。

环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。

2．系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。

3.应用地理信息（3S）技术

本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。

这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段,使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时,基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等，因此,要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划,通过人-机交互系统,为决策者对半结构化问题进行有效决策支持,提高决策的透明度与决策的科学性。

4．公众参与

土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。

四、还需要把握的几点

1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；

2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；

3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；

国土空间规划的重要性范文篇2

关键词多规合一；改革；空间管控；规划体系

文／沈迟目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。

2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，“多规合一”试点是深化改革的一项要务，旨在推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。这项试点如果广泛推进，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。

多规矛盾由来已久

据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。从分类上看，有综合性规划，如发展规划；有建设计划型的规划，如交通运输规划、产业规划；有控制性规划，如环境保护规划、生态规划等。政府、企业的各类建设、管控和治理行为，绝大多数都先编制规划，规划的重要性不言而喻。

在各类规划中，发展规划以及一些地方重要的战略规划是由政府甚至是党代会提出；城市总体规划由地方政府编制、通过人大审查、再经过有审批权的上级政府组织各相关部门联合审查后审批；控制性详细规划由城乡规划管理部门组织编制，当地人民政府负责审批；土地利用规划、环境保护规划则由行业主管部门主持编制和审批。由于各类规划在实际编制过程中，出发点、实施人、监督者不同，规划之间的矛盾由来已久。比较明显的表现有：不同规划之间的矛盾，例如城市规划和土地利用规划在对城市发展应该占用的土地大小、位置的矛盾；不同地区规划之间的矛盾，例如京津冀规划之间的矛盾等。不太明显但也有矛盾的如环境保护规划和产业规划之间的矛盾、水（利）系统规划和生态保护规划的矛盾、交通系统规划和城市规划之间的矛盾等。

由于各种显性的、隐性的矛盾，法定的、非法定的规划之间的矛盾，使各实施主体“选择性”实施规划的自由裁量权过大，在各地建设当中因为规划有矛盾而消耗的成本太高。为解决各种规划的矛盾，国家发改委于2004年就提出在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市等六个市县开展“三规合一”（发展规划、城市规划、土地利用规划）试点工作，由于当时规划在空间上的矛盾不甚突出，上级政府、人大对规划执行的监督不够严格，使得试点工作并未得到全面推行。直到现在各种规划之间的矛盾，尤其是各种涉及空间的规划之间的矛盾愈演愈烈，成为各地发展建设的普遍障碍。2014年中央新型城镇化工作会议和新型城镇化规划再次提出要开展“多规合一”，在中央高层的重视之下，发改委、住建部、国土部和环保部联合发文在全国28个市县开展“多规合一”试点，各地积极响应，“多规合一”的工作才在各地如火如荼地展开。

“多规合一”的新探索和成效

上海、广州、厦门：几规合一初见成效

上海实践的核心是将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由其组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。按照坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变的总体思路，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。

广州“三规合一”初衷是解决规划实施层面的问题，以区为单位进行“三规合一”编制，由广州市统筹。依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。

厦门则由市主要领导亲自任组长、组织协调各相关部门梳理调整了现有的各个涉及空间界限的规划，逐一协调修改实现各类界限的重合，不仅释放了50多平方公里的“沉淀”建设用地指标，还进一步结合行政审批制度的改革，实现了从项目立案到规划许可证阶段的审批时间由53个工作日压缩到10个工作日，用地许可阶段申报材料由25项减少至6项，大大提高了行政效率。

各地目前的普遍做法

各地目前主要还是关注空间界限的整合，通过各种手段把各种规划的界限统一起来，实现空间一张图管理。武汉通过规划和国土局的合并，实现了“规”“土”在编制机构内部的合一。广东顺德则是合并了发改、规划和统计局，国土、城建和水利局，再通过完善规划编制组织、统一技术方法和规划逻辑基础来实现“三规合一”。多数地方还是靠成立“多规合一”的领导小组，协调各部门职能所涉及的空间管理界限，实现“一个规划、一张图”。这样做最明显的成效一是目前所有涉及空间界限的规划不“打架”了；二是因为规划统一了，原有“沉淀”的建设用地指标被盘活了，这是各地最希望得到的效果；三是结合行政审批改革，提高办事效率有了现实基础。对“多规合一”前景的未雨绸缪思考

城土环合一，“沉淀”的土地用完后怎么办？

把因为城、土、环不一致而沉淀的用地潜力挖掘出来是目前大多数城市推进“三规合一”工作最大的动力。“多规合一”实现以后，今后的建设用地指标在土地利用规划中仍然紧缺，仅仅是规划同时乃至统一编制，并不能解决根本问题。

如何应对不同规划的不同弹性？

土地规划当中建设用地指标由国家分配到省以后，国土部还有一定的指标以应急用；而省国土部门给各地分配指标时大多也留15%左右的机动指标。但城市在编制总体规划时到某个规划期时用地规模是个定量，在国土管理部门自上而下确定的规模限定下，城市规划还要确定每一块土地的具体用途。城市规划的刚性如何应对土地利用规划的弹性仍有待解答。

不同主管部门的规划主次如何区分？

城市规划、土地利用规划的编制都提出要相互协调，但又都有一个谁先谁后，谁实际上服从谁的问题。一般后编制的规划都要把现在已经有的经过协调和批准的规划作为前置条件，一个规划因客观条件发生了变化需要修改，而属于不同部门主管的其他规划大多数时候都是不可能同时修编的，要求经修改（编）的新的规划去服从一个将来也要修编但目前还没有修编的既有规划，显然也是不合理的。

多规不协调的根源分析

不同部门编制规划的出发点和目标的不同是多规不协调的根源。简单表述如下：

国民经济和社会发展规划由政府的发改部门负责编制，是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出5年计划规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。

城乡规划由政府城乡规划管理部门负责，主要是为了规范城市规划区内的建设活动。

土地利用规划则是为了落实土地宏观调控和土地用途管制；其主要任务是确定耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和规模，是自上而下的严格的管控规划。

城乡规划、土地利用规划编制办法的上位规划法《城乡规划法》和《土地管理法》都提到这两个规划需要以国民经济和社会发展为依据，而这两个规划的编制办法却没有明确这点。

环境保护规划只是在《环境保护法》第13条里提到，“国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。”虽没有编制办法出台，但不少地方在2年前已经开始试行。

其他行业规划多数也是以各自为政，比较典型的是原铁道部“十二五”规划，在预计“到2015年我国城镇化率将达到51.5%”的情景下做出了超乎寻常的铁路建设规划。

由于“经、城、土、环”四个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内容、审批机构和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。

上述四个规划如果还不抛弃部门管理的狭隘概念，综合规划真正做到统揽全局，部门的行业的规划做到服从整体，科学定位规划的地位并辅之以技术手段的进步，规划“打架”的情景将会再次重演。

变革与创新是“多规合一”的根本出路

树立系统全局思维，建立国家空间规划体系

目前我国尚未建立全面的国家空间规划体系是各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家的整体目标、近期目标，地方的分区目标都没有建立一个完整的体系，各项规划即便想找到依据也很难。因此，“多规合一”的顺利实施还有待建立国家空间规划体系，树立系统的全局思维，解决各项规划无据可依的现实需求。

各类规划要摆正位置，各司其职

在发展规划方面：《宪法》中明确了国民经济和社会发展规划的最高规划地位，但其科学性（尤其是各地和各行业的规划，如前面提到的原铁道部“十二五”规划）由于普遍的下位规划在制定目标时参照上位规划平均目标层层加码广泛受到质疑、对各类规划的指导和衔接也很有限，而各地发展规划内容和深度也没有明确的标准。需要补充空间规划内容，加强科学性论证，真正起到统领全局、指导分区和行业规划的作用。

城市规划要在如何既有刚性又有弹性，增加科学性，减少主观性方面下功夫。

土地利用规划本是行业规划，层层指标叠加的做法看似严密却禁不住拷问。如2000年以后，进入城镇化快速发展阶段，尽管城市建设用地和农村宅基地占用农田地面积大幅增长，但粮食产量已经实现了“十一连增”，仅仅从节约土地，保住耕地面积底线的原则出发编制的规划难以服众。并且建设用地指标的分配一般掌握在上级政府手中，难免出现以偏盖全、不合理地分解指标的现象。一旦如此，其他规划如何与之衔接而又保持科学性呢？

目前各地的环境保护规划还是由各地自行组织编制，除了涉及生态红线、环境分区界限以外尚未和其他规划有其他交叉．但实际上并非如此。例如环境保护目标的确定，就不能从当前的水平推导是不是继续改善，而要以经济社会发展目标出发预测未来可能的碳耗、污染物排放等，环境保护规划如果不结合发展规划，环境目标可能就是一句空话。一旦用环境目标反馈到发展规划，则产业负面清单的编制可能就随着发展规模的扩大而更加严格，这样又会影响到城市的产业结构，要求其他规划调整发展速度或结构。

其他行业，如水利规划、交通规划等不仅要考虑本行业的发展，更应该考虑投入与收益、社会与生态的正负效益之比，以及与当时地方的发展水平匹配的问题。此外，各类规划技术和方法也要进行大幅度地创新，弥补各自的不足。结语

当前，“多规合一”虽然取得了良好的开局，但仅仅靠近期空间上的统一解决不了根本问题，尤其是城市建设用地不足的问题。5年后，甚至不到5年，老的问题依旧会产生。真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。

主要

参考文献

[1]徐祥民，从立法目的看我国环境法的进一步完善[J]．晋阳学刊，2014(6)：114-127．

国土空间规划的重要性范文

我国早期的区域规划始于1956—1960年，其后由于受政治形势的影响，停顿了整整20年。改革开放给区域规划工作带来了生机，出现了多种类型的区域规划。但其发展是不平衡的，迄今尚未形成规范化的区域性综合协调的空间规划系列。由长期计划经济体制下形成的传统的区域规划向适应社会主义市场经济发展的新型区域规划转型也还任重而道远。

1、区城规划的发展态势

自1990年代以来，不同类型的区域规划呈现出以下发展态势。

1．1国土规划的衰变

1981年国家建委成立了国土局。不久因国家建委被撤销，国土局转到国家计委，继续主管国土工作。为了搞好国土的开发、利用、治理和保护，将开展国土规划列为工作重点，规划内容要求突出战略性、综合性、地域性特点，强调“国土规划的任务，就是要使国民经济的发展同人口、资源、环境协调起来”，基本上符合可持续发展的思想。1980年代国土规划工作由不同类型地区的试点迅速向全国各省区推开，同时还在国家计委直接领导下，组织专业力量编写了《全国国土总体规划纲要》。至1990年代初，全国多数省区，编制了省区级的国土规划，有些省区还编制了省内经济区、地区或县城的国土规划，在全国范围首次出现了编制多层次区域性空间规划的高潮。但由于国土规划工作尚未通过立法取得应有的法定地位，全国国土规划纲要和省区国土规划均未报请国务院审批，不具有权威性和约束力，致使大量国土规划成果只被作为基础资料保存，未能发挥规划的应有作用。

对国土规划的性质及其必要性，至今尚未取得政府有关部门和社会的共识。有的只把国土看成是资源的总称，甚至等同于土地，而不是看成国家主权管辖范围的地域空间。有的认为发展规划也包含有空间布局的内容，有了全国和地区的发展规划就不需要另搞国土空间规划。因而随着机构的几经变动，原国家计委国土局曾先改为国土地区司，后又改成地区发展司，将重点转向地区发展规划。国土管理的主要职能已转移到1998年新成立的国土资源部。然而国土资源部现只能管土地、矿产、海洋(底部)三大资源，管不了水资源、生物资源等其他田土资源，更管不了整个国土空间，所以现今的国土资源部抓全面的国土规划有一定困难，只能侧重于某些国土资源的开发利用和保护规划。正在全国范围广泛开展的土地利用规划，有时也被简称为“国土规划”。虽然土地利用规划也具有空间规划的性质，国土开发建设的空间布局最终都要落实到土地，但土地利用规划需要以高层次的对各项与经济社会发展有关的开发建设布局进行空间综合协调的国土区域规划为依据，而当前恰恰是这种区域性的空间综合协调规划成为我国空间规划系列中最薄弱的环节。

1．2城镇体系规划的提升

城乡建设部门和城市规划界一般都认识到城市的发展不能就城市论城市，应从较大区域范围来分析该城市在发展中所处的地位和作用，及其与周围城镇的关系，城市的发展和空间布局需要与区域开发建设的总体布局相互协调。因而区域规划工作一直得到城市规划主管部门的支持。1980年代他们积极参与全国和省、市、县不同地域层次的国土区域规划工作，承担作为其中重要组成部分的城镇体系规划编制任务。1984年颁布实施的(城市规划条例)规定：“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理布置城镇体系”，1989年通过的(中华人民共和国城市规划法)规定：“全国和各省、直辖市都要编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县城的总体规划应有包括市和县的行政区域的城镇体系规划”。进一步确定了城镇体系规划的法律地位。因而在国土区域规划衰变后，不同地域层次的城镇体系规划仍在继续坚持编制和实施。

但也应该指出，一般配合城市总体规划编制的市域、县城城镇体系规划，都只作为城市总体规划的陪衬，按《城市规划法》的规定不能不搞，而又不愿对此认真下功夫，多数只是简单、生硬地套用有关城镇体系职能结构、规模结构、空间结构和区域基础设施网络的规划模式，发挥不了应有的指导作用。省域城镇体系规划在配合国土区域规划编制时，也只能主要突出城镇体系自身三大结构的内容。在国土规划衰变后，单独进行的城镇体系规划内容在逐步拓宽，除了城镇体系发展与基础设施建设布局规划协调外，还增加了与资源和生态环境协调的内容，并力求明确区分出需要对开发建设进行鼓励、引导、控制、限制或禁止的不同地域空间类型，使原功能较单纯的城镇体系规划转向以城镇体系发展为主体，与相关要素进行空间综合协调的区域可持续发展的空间规划，在较大程度上顶替了衰变前的国土区域规划。

规划主管部门深知，像这一类内容广泛、综合性很强的区域城镇体系规划，如同城市总体规划一样，必须由省、市地方政府出面组织各有关部门共同参与，城乡建设规划部门只在其中起着推动和具体操办的作用。山东、浙江、江苏等省域城镇体系规划，在规划内容和体制创新方面已取得了较好的经验。然而，也应看到，直至1990年代末，在加速城市化问题尚未提到国家决策议事日程以前，许多省区对编制城镇体系规划的重要意义还缺乏足够的认识。国家“十五”计划纲要明确提出：“要不失时机地实施城镇化战略。……走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系”的战略目标，城市化问题已开始成为社会的热点，城镇体系规划在地方政府领导层心目中的地位也随之明显提升。

1．3城市区域规划的兴起

在当前我国加速现代化城市化建设的进程中，为提高大城市竞争力和拓宽城市发展空间而进行的都市区规划、都市圈规划或城镇密集区规划正在悄然兴起，其性质属于高度城市化地区的区域规划，亦可概括简称为城市区域规划。

城市区域规划的兴起，是由以下几个背景因素促成的：(1)在市场化和全球化的总趋势下，提高城市发展的竞争力已普遍受到重视，大都市区和都市连绵区具有明显的市场竞争活力；(2)国内长期奉行的“控制大城市规模”的方针已解套，近年来大量外来人口向大城市周围集聚，其发展速度超过一般中小城市；(3)随着信息化和快速交通的发展，大城市的某些功能在迅速向周围郊县扩散，城乡之间、城市建成区与非建成区之间的界线日趋模糊，出现了城市的区域化倾向；(4)有些大城市原有行政区划的狭小市区范围严重束缚了城市的发展空间，迫切要求扩大城市规划区范围，调整行政区划，或突破行政区界开展跨行政区的区域规划。

都市区是由中心市和非农化水平较高，与中心市存在着密切社会经济联系的邻接县(市)两部分组成。都市区的地域范围，即为与中心市保持便捷通勤联系，或城市功能由中心市向外扩散直接影响所及的范围。其地域范围的大小与中心市规模的大小呈正相关。一般而言，都市区的地域范围大于中心市市区而小于现今市带县体制下的整个市域范围。近年来在广州、宁波、杭州等地开展的都市区规划，多侧重于在宏观背景分析基础上的战略规划，从较大的空间范围寻求解决在原有城市总体规划中所不易解决的城市合理发展空间、基础设施区域共享、生态环境与自然文化遗产有效保护和城乡一体化发展等一系列重要问题，可为城市总体规划的修编开拓思路，井提供有说服力的依据。

都市圈的概念至今尚未有国内公认的确切定义和界定标准，其地域范围大于都市区，而其界线却有较大伸缩性和随意性。它可以是以一个大城市或特大城市为中心的单中心都市圈，其内圈与中心城市的关系最为密切，实质上也就是都市区的范围；其外圈可将一些不邻接中心市，城市化水平还不高，但受中心市经济辐射影响较大的所有市县均划入都市圈内，相当于城市经济区的范围。它也可以是由多个大城市或特大城市组成的多中心都市圈，其内圈一般多指城镇密集的经济核心区，其中也包括已发育至高级阶段的都市连绵区。江苏省所进行的南京都市田和徐州都市圈规划，属于单中心都市圈规划；广东省早先编制完成的“珠江三角洲经济区城市群规划”和最近由吴良镛院士主持完成的“京津冀北地区城乡空间发展规划研究”，均属于跨行政区多中心都市圈规划，亦即城镇密集区规划。都市圈规划的主要内容与都市区规划基本相似，只是从更大的空间范围协调行政区之间、城市之间和城乡之间的发展，协调城乡建设与人口分布、资源开发、环境整治和基础设施建设布局的关系，使区域经整合后具有更强大的竞争力。在这里需要指出的是，多中心都市圈的外圈往往可涵盖跨省市的大经济区，而当前最迫切需要规划协调的是其内圈城市化水平较高的城镇密集区规划。2、区域规划面临的问题

温家宝副总理在近年来有关城市规划的讲话中一再提到区域规划问题，他指出：“要认真抓好省域城镇体系规划编制工作，强化省城城镇体系规划对全省(自治区)城乡建设和发展的指导作用”。“要高度重视跨省的区域规划工作，……有条件的地区可先试点……”。他还指出：“城市是区域的中心，区域是城市发展的基础。城市工作必须正确处理城市与区域的关系，促进城乡协调发展”。“要做好区域规划，建立有效的协调机制”。如果说我国的城市规划工作已迎来了第三个春天，那么与城市规划密切相关的区域规划工作，也可以说已开始显露出初春的气息。当前我国区域规划工作面临的中心问题是，如何在新形势下对传统区域规划的体制、理念、内容和方法进行系统的改革和创新，使其能更好地适应社会主义市场经济发展的需要。这将主要涉及到下述诸方面问题。

2．1规划与立法

随着社会主义市场经济的发展，政企的逐渐分离和投资主体的多元化，传统区域规划的指令性意义日趋消失，迫切需要通过立法赋予区域规划在资源的市场配置过程中具有一定权威性和约束力的法定地位。应改变区域城镇体系规划只作为依附于城市总体规划的陪衬地位。在修改《城市规划法》和草拟《城乡规划法》中，希望能明确规定区域(城乡)规划的地位、功能和作用，以及各级政府对编制和实施城乡发展空间规划的主要职责。将来条件成熟时，也可考虑另立《区域规划法》或《国土规划法》。

2.2比较与竞争

在传统规划中较重视对城市和区域发展中客观存在的比较优势的分析。但在市场化和全球化的驱动下，城市间、区域间、国家间的竞争加剧，因而各自更多关心的是竞争优势，即如何把自已的比较优势变成竞争优势。大量事实表明，有些客观存在的比较优势明显的城市和区域，其市场竞争力却不及某些比较优势不突出的城市和区域。能否形成竞争优势，关键是人的因素。以往在分析资源的比较优势时多侧重于静态的物质资源，而对作为重要生产要素的资金、人才、技术、信息等人文资源所具有的较大流动性往往认识不足。若能广泛吸纳各种高素质的人才，包括领导人才、经营人才和技术人才，充分发挥他们的作用，必将有效地提高城市和区域的竞争力。集中各方面的智慧，制定出既高瞻远瞩又切合当地实际的高水平、高质量的城市区域发展战略或空间战略规划，将有助于正确把握发展机遇，扬长避短，发挥有特色的经济文化优势，为迎接国内外市场竞争的严峻挑战，组织合理发展空间。通过规划实施营造出较好的投资环境、人居环境和生态环境，可增强当地对外来投资和人才的吸引力，随之也会带来更多的技术、信息和竞争活力。

2．3集聚与扩散

生产要素的流动，人口和产业空间分布的动态变化，是由分散的广域空间向相对狭小的地域空间集聚，还是由分布密集的地域空间向周围广域空间扩散?对城市和区域的开发建设布局，空间结构和环境的演变均有重大影响。集聚或扩散的过程相当复杂，往往在集聚过程中有扩散，在扩散过程中有集聚，其主要倾向因地因时而异，并随一定条件的变化而相互转化。而且由集聚或扩散过程所引起的在空间密度、形态和格局方面的具体变化也呈现出多样化。因此，只有深入了解在市场经济作用下，驱使产业、人口集聚或扩散的内在动力机制，以及全球化、信息化、交通便捷度和地理环境等外在因素对其所产生的影响，才能较好地把握城市和区域空间演变的客观规律。通过规划，因势利导，并针对某些空间无序问题，采取切实可行的对策措施，才能进行有效的空间调控。传统规划对空间布局过于理想化、静态化、简单化，寓动态多变的客观实际较远，其结局就难免多半停留在“纸上画画、墙上挂挂”的命运。

2．4刚性与弹性

在计划经济体制下形成的传统的空间规划多属指令性，对生产力的空间布局，人口居住的空间转移，城乡建设的空间发展和功能定位，均作刚性规定，显然难以适应市场经济发展的可变性和灵活性。由于大量不确定因素的存在，对区域内城乡经济社会发展的空间安排需要有一定的弹性，但也不能排斥必要的刚性约束。为了有效地保护和改善生态环境、人居环境和旅游环境，需要在区域内划定严格禁止开发和限制开发地域，有选择地引导开发和重点鼓励开发地域等不同类型区。前两种地域类型，包括各种保护区和必要的绿化隔离带，应尽力使其具有法定的刚性约束力；后两种允许进行开发建设的地域类型，可为其留有程度不同的有较多回旋余地的弹性发展空间。同时又必须警惕，将留出弹性发展空间误导为盲目田地和恣意拉大城市发展框架。

2．5协调与整合

区域规划的核心任务是搞好区域空间的综合协调，包括与经济社会发展有关的城乡建设、各类开发区建设和基础设施建设的空间布局协调，以及开发建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，还包括不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调。综合协调会涉及到部门之间、地区之间的利益矛盾，国家利益、地方利益、集体利益与个人利益之间的矛盾，也会涉及到经济效益与社会效益、生态效益的矛盾。要真正做好综合协调并不容易，以往的不少规划在综合协调方面还存在明显的不足。有些规划只是将各有关部门的规划布局方案拼凑汇总在一起，既未协调，亦不整合，是综而不合。有些规划的综合协调主要靠少数规划工作者的智慧，将其头脑中形成的整合方案变成文本和图纸，没有与利益冲突的各方充分协商，更没有取得他们的共识和认可，因而难以通过规划建立起共同遵守、相互监督的机制，在实践过程中仍然是各自我行我素，起不到规划的指导和约束作用。

2．6沟通与管治

要使区域规划真正成为指导该地区开发建设空间行为的行动纲领，必须重视公众的参与。在规划过程中应广泛吸收代表各种利益的政府有关部门、非政府组织(社团、公司)以及人大代表、企业家和专家学者等各方面人士参加，在充分交换意见集思广益的基础上，加强彼此间的沟通，共同寻求合理解决区域规划中各种利益冲突的有效途径，制定出一个透明度高、实用性强、能为公众所接受、在整体上符合全社会根本利益的区域规划。在市场经济的条件下，对规划的实施也不能单纯依靠政府部门的管理，需要继续保持政府与公众之间的沟通，使公众与政府密切配合，共同搞好城市与区域的管治。通过规划实施可使规划圈定的开发建设区的地价大幅度上扬。土地资产的增值是重要的建设资金来源，对土地使用权的批租出让应加强公众的监督，严防暗箱操作，尽可能使不断增值的土地资产通过公开、公平的市场运作，主要用于按规划实施的基础设施和环境建设的投资。