社会保障基金投资原则范文

我国目前虽然还未进入老龄化社会，但人口老龄化速度很快，预计到2000年，我国60岁以上人口将占总人口的10.6%，65岁以上人口也将占总人口的7.5%，人口老龄化的问题将日益突出。与此同时，我国的人口老龄化是在经济还不发达的情况下提前到来的，也就是说，在我国经济尚未缩短与世界先进水平差距的时候，人口老龄化程度却接近了发达国家的比例。人口结构的变化给社会保障事业带来许多新的难题，也会给我国的经济、社会带来一些消极的影响。因此，根据我国人口老龄化的特点，尽快地寻求切实可行的对策，对于推动我国的现代化建设和经济的发展，有着重要的理论意义和现实意义。本文拟从养老保障筹资方式的选择、养老保障储备基金的管理与使用和养老保险金的发放与分配等方面来探讨如何完善我国的养老保障制度。

一、养老保障筹资方式的基本模式及其选择

一般来说，筹集养老保障基金有一个“收支平衡”的基本原则，否则，养老保障制度就会因失去经济上的保证而无法维持。对这个平衡原则，可以从短期与长期两种不同时间的角度去理解：一是“横向平衡”，即当年（或近几年）内提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡。二是“纵向平衡”，即对某个参加养老保障的职工，其在全部缴纳养老保险费期间所提取的养老保障基金总和应与其在全部享受养老保障待遇期间所需支付的费用总和保持平衡。

目前国际上对养老保障基金有三种筹集模式：（1）现收现付式的筹资方式。它是根据一定时期内（通常为1年）收支平衡的原则筹集资金，即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。政府通过对在职职工征收当年保险费，用来支付当年的养老保障费用开支，不为以后时期提供储备资金。西方各国大多采用现收现付为养老保障的筹资方式，我国现阶段养老保险金的筹集也主要采用这种方式。（2）完全积累式的筹资方式。它是以养老者在退休养老前自我积累的养老基金，根据长时期收支总平衡的原则确定收费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个可以保证在养老期内收支平衡的总平均收费率进行先期积累的一种方式。以新加坡为代表的中央公积金制就是这种完全积累式，我国目前对合同工建立的养老保险办法，大体上也采用这种方式。（3）部分积累式的筹资方式。“现收现付式”和“完全积累式”虽各有特点，但分别采用都有难以克服的困难，目前许多国家采用“混合式”筹资方式，即部分积累式。它是根据分阶段收支平衡（以支定收，略有结余）的原则确定收费率，即在满足一定时期（通常为5——10年）支出需要的前提下，留有一定的储备基金。这部分储备基金的数额应是一个变量，在人口老龄化高峰到来之前，是储备基金的积累期；老龄化高峰到来之后，则进入储备基金的消耗期；当养老金的供求矛盾得到缓解时，再进入储备基金的积累期。这种方式的最大优点是：兼容前两种方式的长处，具有一定的弹性，收费率分阶段调整，在收费率相对稳定的条件下，储备基金既可为以后时期养老金支出的需求作准备，也可在积累过程中为经济发展提供长期投资。

从各国改革的趋势来看，养老保障的筹资方式只能是从现收现付式向部分积累式再向完全积累式过渡，用完全积累式简单代替现收现付式是难以实现的。因为在转变的过渡时期，在职人员除了要为上一代老年人支付养老金以外，还要为自己的未来积累养老金，这种双重负担使缴费者难堪重负。

从我国的具体情况来看，如果继续采取现收现付式的筹资方式，尽管目前的提取率（养老保险费占工资总额的比率）在18%左右，但是随着人口老龄化和退休人员的增多，这一比例将逐年上升，到2025年可能超过30%，2050年将超过50%。如果采用完全积累式，则提取率一开始就将提高达50%，因为在这种方式下，不仅要为已经退休的老人缴费，而且还要为将来要退休的在职人员缴费。这种高水平的提取将持续20年左右，然后逐步降低到15%左右。这种方式的提取率正好和现收现付式相反。显然，无论从短期来看，还是从长期来看，这两种方式都是国家和企业所无法接受的。由此看来，部分积累式将是我国当前阶段养老保障筹资方式的明智选择。

考虑到我国人口老龄化的未来发展趋势和建国以来已经实行了40多年养老保障制度的实际情况，今后我国的养老保障筹资方式只能采取社会统筹和个人帐户相结合的部分积累式。如上所述，部分积累是现收现付式和完全积累式两种方式的结合，一方面对已经退休人员的养老金继续实行现收现付式的筹资方式，另一方面对在职职工建立一定比例的积累基金，为渡过老龄化高峰期作准备。部分积累式有两种操作方式：一种是社会统筹部分积累方式，实行“以支定收，略有结余，留有部分积累”原则，统一筹集调剂使用养老基金。这种办法易于与现收现付社会统筹办法衔接。但能否顺利渡过老龄化退休高峰期很难预料。另一种是社会统筹和个人帐户相结合的部分积累方式，单位缴纳的大部分保险费纳入社会统筹调剂使用，支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部和单位缴纳的一部分保险费记入个人帐户。积累率开始时可以控制在工资总额的3%左右。目前负担较轻的企事业单位也可根据具体情况适当地提高积累率。这样，我们就能随着国民经济发展水平的提高，逐步提高积累率，平稳地过渡到人口老龄化和退休人员高峰时期。最终使提取率保持和稳定在25%左右。建立养老基金个人帐户，有利于确定激励机制和监督机制。社会统筹和个人帐户相结合的方式，吸取了完全积累个人帐户制和现收现付统筹制两者的优点，防止了两者可能出现的问题。当然，采取部分积累式的做法要求对积累基金进行科学的管理和安全、有效的运营，以便充分发挥积累基金的效益，实现基金的保值和增值。

二、养老保障储备基金的管理与使用

（一）养老保障储备基金投资的国际考察。

养老保险机构在保证支付届时所需退休费用的前提下，有义务将暂时结存和积累的养老保障储备基金投入经济活动，使其在经济建设中发挥作用以保持或超过其原有实际货币价值。由于养老保障储备基金的投资不仅可以保证基金本身的增值，而且有利于促进经济发展，要保证养老保障制度健康地发展和保障老年人的利益，必须十分重视其基金的投资管理。

各国养老保障储备基金的投资一般可以分为以下几大类：（1）购买政府发行的有价证券，如国家发行的国库券、特种国债、国家经济建设债券等。它是通过获取高额的债券利息来实现养老保障储备基金的保值和增值。这种投资方式具有相当强的安全性和有效性，是养老保障储备基金投资最普遍的一个项目，为世界各国所选择，尤其是发达国家，养老保障储备基金几乎全部投资于政府债券。一些国家还通过立法明确规定养老保障基金只能用于这种投资方式。（2）购买公司股票和债券。它是养老基金经营管理机构，将部分养老保障储备基金通过购买公司发行的股票和债券，对购买公司进行投资，获取一定的投资收益。股票投资具有投机性、风险性大、变现性强、收益高等特点。债券具有承诺偿还本金，可自由出售或转让，承诺支付利息，利率低，风险不大等特点。（3）委托投资。它是将养老保障储备基金转化为商业借贷资本，如委托中央银行、国家信托投资公司进行投资。养老基金经营管理机构通过收取一定的贷款利率为养老保障储备基金保值和增值。这种投资方式的特点在于投资风险小，利息收入高且相对稳定，投资回收期弹性强，基金商业化程度高。（4）购买房地产。它是将养老保障储备基金用于购买房产、地产，通过出租或出售转让来获取收益的投资方式。房地产投资是一种投资回收期长、资金需求量大、投资风险大的投资方式，受国家政策影响大，技术性要求高，必须做长期的投资前期工作准备。因此绝大多数国爱将养老保障储备基金用于购买房地产的比重都比较低，只有个别拉丁美洲国家为了避免高通货膨胀率对养老保障储备基金的不利影响，才将养老保障储备基金的一半左右用于购买房地产。（5）现金和银行存款。以现金和银行存款形式保存养老保障储备基金的国家并不是很多，因为银行存款的利率很低，有时候甚至跟不上物价的上涨水平，从而出现养老保障储备基金在数量上保值和增值，实际上即贬值的现象。另外，严格来讲，银行存款不能算是真正的养老保障储备基金投资方式，只能说是养老保障储备基金消极保值的办法。但采用银行存款方式，可以大大减少养老保障储备基金经营管理机构的日常工作，运营风险几乎不存在，相对来说是最安全的。

如上所述，由于各国的社会制度不尽相同，经济发展水平参差不齐，各国养老保障储备基金的投资方向也不完全一致。但是，保证养老保障储备基金的不断增值，将养老保障储备基金用于发展本国经济，则是各国进行养老保障储备基金投资的共同目的。养老保障储备基金投资的基本原则是安全性和盈利性，即以养老保障储备基金的保值为投资运用的首要目标，在此基础上争取增值，力避风险型投资，可采取分散化、多元化的投资策略，包括投资方向的多元化和投资期限的多元化，而且以间接投资为主（如购买政府债券、金融债券等有价证券），直接投资为辅（如直接投资或参股兴办各工矿、商店等实业）。总之，在保证养老保险费用能够按时支付的前提下还要使养老保障储备基金得到充分地运用。

（二）我国养老保障储备基金的管理与使用

具体到我国的实际情况，在现阶段，我国养老保障储备基金的投资不应以银行存款和国债为唯一投资方式，而要拓宽养老保障储备基金的投资渠道。要实现基金保值增值，必须采取证券投资组合方式，将养老保障储备基金按不同比例投资于银行存款、国库券、股票、企业债券、基金权证等，才能取得最佳投资收益率。条件成熟时，可以发展到直接投资的投资组合，这当然需要一个过程和必要的条件。

养老保障储备基金进行有效投资运营的可行性取决于三方面的条件：一是社会保险机构是否有投资决策和投资管理能力；二是宏观的经济形势是否稳定和是否存在投资机会；三是经济中是否存在利率、期限、种类上相对应的金融市埸、金融工具。目前第一个条件已经具备，表现在从中央到地方普遍建立了基金管理机构，形成了4万多人的管理队伍，一些地区已开展了基金投资运营的试验，并取得了积极的效果。不足之处在于缺乏精算人才和权威性的智囊团。第二个条件也已比较充分，尤其是国内经济建设中庞大的资金缺口为基金的投资运营在客观上提供了有利的条件。第三个条件还在逐步具备，不断发展，完善的国内金融市场为基金投资运营提供了场所和条件。

此外，从养老保障储备基金的结构去分析，也初步具备组合投资运营的条件。我国的养老保障储备基金是采用“以支定收、略有结余，留有部分积累”的部分积累式，既有现收现付式的特点，又有完全积累式的特点。因此，从结构上可将其分为三个层次：即具有高度流动性的部分，用于支付三个月以内的养老保险金，称为第一支付准备金；具有相当流动性的部分，用于支付三个月以上，一年以下的养老保险金，称为第二支付准备金；具有中长期可作储备和投资的部分，用于应付即将到来的老龄化社会的支付金，称为第三支付准备金。这里可以用于中长期储备性投资的只有第三支付准备金。这一部分基金是养老保障储备基金保值增值的关键。这是因为，这部分投资的效益决定了养老保障储备基金投资的效益，而且期限较长，回报率高。因此，可以选择向国家重点工程、长期国债、金融长期债券、股票、投资基金、企业长期债券、房地产等领域中投放。但必须遵循“高收益、低风险、高流动性”的基本原则。

为了保证养老保障储备基金的保值与增值，国家对养老保障储备的投资加强管理是十分重要的。主要是：（1）对养老保障储备基金的投资制订相应的法规和政策加以指导，以保证国家的宏观调节和控制。其内容包括：规定养老保障储备基金的投资方式；规定各种投资对象在资金数量上的限制，即对各种投资渠道占总投资的资金比例进行限制；协调养老保障储备基金的运用与国家信贷资金运用的关系等。（2）通过政府有关职能部门进行管理与监督。如经济计划部门可以对养老保障储备基金的投资提出指导性计划和建议，以促使其发挥更大的社会经济效益；审计、银行部门则可定期或不定期地检查投资经营状况，以保障养老保障储备基金运用的安全性、盈利性、社会性和合法性等得到实现。

三、养老保险金的发放与分配

对于一个国家的养老保障支出总规模来说，其发放与分配水平的高低是一个极其重要的因素。一般来说，决定养老保障支出总规模的因素主要有三个：一是项目构成；二是养老保障的受保人数；三是发放与分配水平。养老保障项目构成确定以后，在较长的时期内一般不会出现大的变化。在养老保障项目构成确定的条件下，养老保障受保人数的多少主要取决于一个国家的人口政策和人均寿命。在养老保障项目构成和人数为一定的条件下，发放与分配水平高，养老保障支出总规模就大，反之，总规模就小。因此，如何合理地确定养老保险金的发放与分配水平，就成为控制养老保障支出总规模的关键性问题。

（一）我国养老保险金发放与分配的基本原则。

养老金的发放与分配会涉及到职工最敏感的切身利益，因此要严格发放纪律，制定发放原则。借鉴国外经验，结合我国国情，看来至少要有以下几项：（1）义务与权利相一致的原则。职工在企业辛勤工作一辈子，为国家和社会创造了财富，当他们达到法定退休年龄离开工作岗位后，按照国家有关规定享受养老金，这是宪法赋予的基本权利，受到法律的保护。但是，享受权利应先尽义务，权利与义务是相一致的。在市埸经济条件下，这显得更为重要。因此，劳动者要想老有所养，其前提条件是履行养老保险缴费义务，享受养老金待遇权利与其缴费义务相等同。（2）公平与效益相结合的原则。养老金的发放与分配是一项社会性的工作，应体现养老保障社会性的特点，制定统一的发放标准和比例，社会性养老金不能因地区、单位的差异而有所不同，充分体现社会保障公平的原则。另一方面，养老金的发放与分配还应和本人缴费多少、缴费时间长短、工作贡献以及所在单位的经济效益相结合。（3）改革与发展相结合的原则。随着改革不断向纵深发展，迫切需要养老金的发放与分配工作相适应。养老金的发放与分配应保证退休人员的养老金与社会工资的增长、物价的上涨相适应，保证退休人员分享社会发展成果、基本生活水平能逐步提高，才能为养老保障制度改革的顺利进行提供切实的保障。

（二）我国养老保险发放与分配的设想

养老保险金的发放与分配包括养老金本金的发放和养老金保值金的分配。养老金本金，也称基本养老金。它可由社会性养老金和缴费性养老金两部分组成。前者侧重公平，后者侧重贡献。社会性养老金以职工退休时本省、自治区、直辖市上一年的职工平均月工资为基数，按照职工本人的缴费情况分比例计算发放。缴费性养老金以职工本人指数化月平均缴费工资为基数，按照职工本人缴费年限的一定比例计算发放。月职工平均工资计算公式如下：月职工平均工资=某一地区职工每年工资总额/（职工人数×12）。指数化月平均缴费工资计算公式如下：指数化月平均缴费工资=职工历年缴费工资占当年社会平均工资比重的平均值×上年度月社会平均工资。

社会性养老金的发放标准可以设想，按上年度在职职工平均工资的一定比例计算发放。这种发放标准还要考虑工龄的长短，即贡献多少划分不同档次，依不同比例计发，以提高养老金促进效率的作用。缴费性养老金的发放标准可以采用，按受保人缴费年限，分档次发给职工本人指数化月平均缴费工资一定比例的养老金和本人指数化月平均缴费工资若干个月的生活补助费。职工离退后领取的基本养老金，根据经济发展和养老保险基金的收缴情况，从离退休的下一年起，每年7月1日按照本省、自治区、直辖市或当地一年职工平均工资增长的50%——80%调整一次。职工平均工资负增长时，不作调整。

养老金保值金的分配分为两个阶段，一是保值金形成的分配阶段。根据期末所形成的可供分配的投资收益，将其分成保值金、经营管理机构发展基金和奖励基金等三部分进行合理分配。其中，保值金的分配比例不应低于60%，其他两项基金的留成比例可考虑分别为24%和16%较为合适。二是保值金实发额确定的分配阶段。劳动者享受养老金待遇的年限，一般规定为15年左右。15年中领取的养老金只是与退休月职工平均工资、指数化月平均缴费工资以及以后年度的工资增长率的50%——80%挂钩，没有考虑到物价上涨指数的影响。一般情况下，物价上涨指数与工资增长经常处于不协调状态，当前者大于后者时，劳动者所领到手的养老金并不能实现保值和增值；当前者小于或等工资增长率的50%——80%时，不需要考虑物价上涨指数的影响。但现实生活中，物价上涨指数经常会超过工资增长率的。因此，每年发放养老金本金时，还应额外分配一笔保值金。保值金实发额，应以养老金本金实发额的基数，按一定比例进行计算。这一比例，根据物价上涨指数与工资增长率的50%——80%的差额确定。养老保值金实发额计算公式为：本年养老保值金实发额=本年养老金实发额×[物价上涨综合指数一（0.5—0.8）×工资增长率]。根据公式计算结果确定养老保值金实发额。倘若计算结果为正数，表明应随着养老金本金一同发放养老保值金；如果计算结果为负数，表明不需发放养老保值金。

（三）养老保险金发放与分配的途径。

按照养老基金统一筹集、统一运营、统一发放的原则，养老金和保值金应由养老基金经营管理机构直接发放或委托银行间接发放或两种方式共举。养老金本金，指养老基金经营管理机构按规定比例计算出的，应支付给养老保险者的那部分养老金。养老金保值金，指养老基金经营管理机构在支付养老金本金以外额外支付的那部分养老金。其目的是保证养老金的保值和增值，养老金保值金来源于前述部分的投资收益。对于养老金领取对象较集中的城镇，养老基金经营管理机构可分区、镇设立固定的养老金发放窗口，按规定时间定点发放养老金；对于养老金领取对象较分散的社区、农村，养老基金经营管理机构可委托银行下属的支行、办事处或信用社发放养老金；对于零星散户，可采用邮寄、信汇等方式进行养老金的发放工作。养老基金经营管理机构在发放养老金之前，应先稽核养老金领取对象工资总额，离退休费用、退休人员花名册和分配应支付的养老金总额。

四、多元化养老保障制度的总体构思

养老保障制度的改革是一个较长的过程，从短期、中期的发展趋势来看，大致同时实行三种制度较为合适。

第一种，建立和实施城镇职工养老保障制度。城镇职工养老保障制度改革的主要内容是建立社会统筹与个人帐户相结合的新体制。所谓社会统筹与个人帐户相结合，指建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。这是养老保障制度改革的重点。国家基本养老保险体现了职工平等的养老保险权利，采用以支定收、略有结余、留有部分积累的办法筹集基金。企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险因企业经济效益、个人收入不同而有所差别，体现效率原则，采用完全积累办法，设立个人帐户，所有款项及利息归个人所有。版权所有

我认为，我国当前的养老保障制度改革只能是建立低标准的基本保障制度。所谓低标准，就是参照国际惯例，在职工退休后，只发给相当于本人在职时工资总额60%左右的基本养老金（这里说的工资总额是包括档案工资及其以外的制度政策规定的工资性收入），作为对其基本生活的保障。这个水平比较接近我国的实际，在国际上也处于中等偏上的水平。据测算，当基本养老金替代率（养老金占退休前工资总额的比例）超过80%时，2011年我国养老保障基金就会出现赤字；当基本养老金替代离为80%时，2015年以前，养老保障基金尚能自求平衡，但2016年后便开始也现入不敷出，赤字逐年增大；当基本养老金替化率为70%时，虽然维持收支平衡的时间略长一些，然而从2022年起又出现收不抵支问题。当基本养老金替代率为60%时，2036年以前基本上可以维持基金的自求平衡，虽然以后仍呈现基金不足的趋势，但考虑到那时人口老龄化高峰已逐步下降，在经济仍保持增长的情况下，依靠基金的滚存结余弥补当年收支还是可能的。因此，从总体上看，只有将基本养老金替代率控制在60%左右时，才有可能避免或缓解养老保障基金入不敷出的困难现象。

当然，这其中有一个现已退休或即将退休人员的养老基金来源问题。如果这部分人养老金的发放不是完全依赖现有的在职人员的积累，则即使替代率再高一些，也不至于到30年后出现养老基金收支不平衡问题。因此，我们在考虑保障水平时，绝不应单纯算替人率的帐，而应从保障老年人必要生活出发，多方面考虑筹集养老基金办法，否则将陷入单纯算帐越算越困难的境地。目前我们还属于低工资国家，压低替代率虽然有利于养老基金收支平衡，但压得过低，不仅难以保障退休人员必要的生活水平，还影响其家庭生活水平。因为压行过低，退休人员的生活水平下降甚至难以维持，势必增加家庭中在职人员的负担，这将会被迫增加在职人员工资，否则也会影响在职人员的劳动积极性。所有，替代率过高不利于国民经济的发展，同样过低也会妨碍经济社会的发展。此外，保障老年人必要的生活水平，这是社会主义制度决定的，养老问题决不仅仅是生活问题，它也是一个政治问题。

实行上述方案后，年轻一代的养老保险由个人帐户上积累的资金来解决。对于已经退休或即将退休而个人帐户上没有积累的老年人，由社会统筹来提供养老保障。将来随着这部分人的自然消亡，国家将逐步摆脱重担。

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论文关键词农村社会养老保险法律保障

社会保障是国家的“安全网”和“减震器”，而农村社会养老保险是社会保障的重要组成部分，它关系到国家和民族的长治久安。任何一项制度的实施都离不开法律的支持，将农村社会养老保险“法治化”是其今后的必由之路。然而以《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（下称《基本方案》）为核心的农村社会养老保险法律制度已不能适应经济发展的客观需求，严重制约了农村社会养老保险事业的发展。与此同时，中国已进入人口老龄化阶段，即将掀起一股“白发浪潮”，如何构建一个新型的农村社会养老保险法律制度是摆在我们面前的头等大事。

一、我国目前农村社会养老保险法律制度的实施现状

截止至2007年底，全国参加农村社会养老保险的人数为5171万人，共有392万农民领取了养老金，共支付养老金40亿元，基金累计结存412亿元。而1998年参保人数有8025万人，2001年底有5995.1万人，2004年底有5378万人，2006年底参保人数是5374万人。可以发现自1998年来，我国农村社会养老保险的参保人数越来越少，这从某种程度上说明了现行农村社会养老保险法律制度让农村居民不理解，也没有使农村居民得到实惠。

二、我国农村社会养老保险法律制度存在的问题

（一）中央与地方立法难以形成贯通的配套体系

到目前为止，适用于全国农村人口的农村社会养老保险法律依据仅达到部门规章的层次，即1992年民政部颁布的《基本方案》，其他的法规大多是以通知、政策、会议决定等形式出现。其法律效力与地方性法规、政府规章相同。由此构成的群龙无首般的“上下不连贯，左右不衔接”的农村社会养老保险法律体系缺乏可持续发展性，严重影响了农村养老保险事业的有序发展。

（二）筹资模式存在的问题

社会养老保险的筹资模式共有三种：现收现付模式、完全积累模式、部分积累模式。我国农村社会养老保险采取的是完全积累模式。《基本方案》规定“筹资模式坚持以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则”，该模式运行十多年来，在具体的操作过程中暴露出如下问题：

第一，集体补助缺失。《基本方案》规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付”，但没有对集体补助标准和不给予集体补助或者只给予很少的补助应承担的法律责任做出规定。此外，东、中、西部地区农村经济发展水平极不平衡，部分农村地区特别是西部农村地区的集体根本无力给予集体补助，最终形成农村经济发达地区不愿给予补助、经济欠发达地区无力给予补助的局面，集体补助制度最终成为空话。

第二，“国家给予政策扶持”流于形式。《基本方案》规定“国家给予政策扶持主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。很明显这种“国家予以政策扶持”目前也是一句空话。这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社会保险因此演变为“个人储蓄保险”。

第三，“保富不保贫”倾向严重。受到上述两个问题的影响再加上我国农村社会养老保险采取的是农民自愿参加的原则，导致产生“保富不保贫”的现象。“目前农村养老保险工作基本上是在比较发达的农村地区开展，参加养老保险的几乎都是富裕的农民。他们即使不参加养老保险，养老也不会成太大问题”；而且根据“投保越多集体补助越多的原则”，假如集体补助落实到位，国家给予政策扶持也可以有效兑现，受益的也只是农村中高收入阶层，最需要得到保障的农村低收入阶层和贫困户的养老问题并没有得到真正的解决。

（三）基金运营管理模式存在的问题

我国农村社会养老保险的基金运营管理模式存在如下问题。

第一，保值增值困难。《基本方案》规定保险基金的保值增值的主要途径是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而通货紧缩或通货膨胀将使这种单一的投资渠道“失灵”。单一的投资渠道模式面临风险时不堪一击，使“保值成为空话，增值成为幻想”。此外，《基本方案》规定“基金以县为单位统一管理”，这种县级管理机制使基金难以形成规模效益，保值增值更加困难。

第二，监督保障机制不健全。县级农村社会养老保险职能部门独立负责经办农村社会养老保险基金的收与支、基金的投资运营以及基金的监督，其集征缴、管理和使用三权集于一身，同时直接受制于地方政府。实践中经常看到地方政府利用职权挤占、挪用甚至挥霍农民养老金的情形。

（四）保障水平低，不能满足农村老人晚年基本生活需求

《基本方案》规定“月交费标准设十个档次，供不同地区以及乡、镇、村、企业和投保人选择”。根据《农村养老社会保险交费领取计算表》规定的计算方法计算，如果投保最低档次2元/月，投保10年后可领取的养老金为7元/月，15年后可领取9.9元/月；如果投保最高档次20元/月，投保10年后可领取的养老金也只有70元/月，15年后也只有80元/月。由于多数投保人往往选择2元/月的最低投保档次。若再考虑机构管理服务费的提取以及通货紧缩、基金流失等风险，投保人最终拿到的养老金根本起不到保障基本生活的作用。

三、构建新型农村社会养老保险法律制度的必要性

“旧农保”在立法层次、筹资模式、基金运营管理模式以及保障水平四个方面存在种种急需完善的缺陷，而当下我国又处在家庭养老功能弱化、土地保障功能削弱、人口老龄化加重的社会转型时期，构建新型农村社会养老保险法律制度已迫在眉睫。

（一）家庭养老功能弱化

目前以及未来很长一段时间内，传统的家庭养老方式仍然是农村养老的主要方式。随着计划生育政策的推行和经济的发展，传统的家庭养老功能弱化已成为难以逆转的趋势。一方面，根据国家统计局的抽样调查资料显示，1980年农村居民户均人口为5.54人，1990年下降到4.80人，1998年下降到4.30人；农村家庭人口结构呈现“四、二、一”的倒金字塔形发展趋势，即一对夫妻要赡养四个老人和抚养一个孩子。与过去的多子多孙的大规模家庭相比，这种核心小家庭显然加重了子女的赡养负担，换言之就是削弱了家庭养老功能。

另一方面，城乡人口流动导致独居老人增多。改革开放以来，农村大量剩余劳动力，特别是青壮年人口向城市流动以寻找就业机会。进城务工人数逐年上升直接导致农村独居老人增多。由于子女常年在外，独居老人的生活照料和精神慰藉状况受到严重冲击。

（二）土地保障功能减弱

随着农村社区的工业化和城镇化，人均耕地面积从建国初期的2.82亩减少到1995年的1.17亩，“失地农民”已成为普遍社会现象，失地农民增多，土地保障功能出现虚化，使他们失去了最后的“生命保障线”。

同时，农业已成为薄利行业。加入WTO后，我国农业自然而然的卷入国际市场的竞争浪潮中，但以小规模农户分散经营为主的农业组织结构与国外规模经营的农业结构相比生产成本高，再加上我国入世后农产品的进口关税大幅下调，一些保护性措施也随之取消，我国农业明显缺乏国际竞争力。据华盛顿国际经济研究的评估，中国加入WTO后，随着关税的降低和农工产品进口的放开，将导致增加1100万人的失业。此外，雪灾、火灾、洪水等自然风险也是农业的“致命伤”。市场和自然双重风险使农业的收益越来越低。

（三）农村人口老龄化水平加剧

随着农村人口出生率的降低、大量青壮年劳动力流入城市务工、平均预期寿命的延长，农村老龄人口比重和数量势必将不断增加。据第五次人口普查公布的数据，2000年农村60岁以上的老年人口占总人口的比重达10.92%。预测2022年农村65岁以上老年人口比例将上升到15.6%，2050年将上升到21.2%。到2030年前后将达到人口老龄化高峰。农村养老形势十分严峻。

四、构建新型农村社会养老保险法律制度的若干建议

（一）建立城乡有别的的农村社会养老保险法律体系

一方面要采取城乡有别的立法模式。社会养老保险的社会化程度是与经济发展水平成正比的。我国是一个典型的二元经济结构的国家，城乡经济发展水平差异大，有必要分步骤建立城乡有别的二元社会养老保险法律制度。

另一方面，构筑协调统一的农村社会养老保险法律体系。借鉴国外成熟的立法经验，立足我国国情，以建立统一的农村社会养老保险模式为初级目标，以建立城乡统一的社会养老保险模式为终极目标，由全国人大制定《农村社会养老保险法》，对农村社会养老保险的基本原则、筹资模式、基金运营管理模式、保障水平、待遇给付条件等方面的内容进行改革和创新。国务院以此部法律为依据制定相应的行政法规和规章。地方政府在坚持因地制宜原则、多层次综合养老保障原则的基础上制定相配套的地方性法规、规章和单行条例。

（二）建立新型筹资模式

1.定向强制投保，落实个人缴费责任

由于我国各地农村经济发展水平极不平衡，暂时强制所有农村人口参加社会养老保险是没办法的。对于经济较发达的地区的农民来说，他们可以将收入中一部分用于资金积累和扩大再生产，在这些地区推行“强制投保原则”是可行的，因为自愿性投保往往容易导致制定的目标与实施的结果不一致。实践中我国部分经济较发达的地区如北京已开始推行该制度。对于经济欠发达的地区农民来说，他们不得不将大部分收入用于低水平的生活消费。这些地区应该继续推行原政策，继续坚持“鼓励投保原则”，积极稳妥的逐步扩大保险覆盖面，最终实现“统一的农村社会养老保险”初级目标。

2.规定集体补助标准，落实集体补助责任

在经济较发达的地区，应该强制要求集体予以补助，具体的比例由各地集体经济发展状况来确定。在经济欠发达的地区，继续推行原有的“灵活”政策，即由集体根据其经济状况予以适当的补助，并完善相关的其他保障制度如最低生活保障制度。

3.落实国家的财政支持责任

世界上大多数国家社会保障制度都得到了国家充足的财力支持。目前，我国只有10%左右且10%的投入大部分给了城镇职工。我国宪法第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。可见，国家有义务财政支持社会保障事业。针对农村传统养老方式受到种种挑战及农村人口老龄化程度加深的现状，国家必须改变原有的“虚化”的扶持政策，转为务实的资金支持。例如可以采取“基础养老金”的补贴形式来体现国家的财政支持。同时，坚持“区域有别”的原则，对经济欠发达的地区应当适当的多补贴一些，这样有利于建立统一的农村社会养老保险制度。至于补贴资金可以通过如：提取适当比例的税收收入、发行福利、适当提高农产品补贴等等。

（三）建立新型基金运营管理模式

1.基金的运营

过去中国资本市场不成熟，基于对基金的安全考虑，《基本方案》规定采用单一投资模式，基金的收益一直处于低水平。为了改变基金保值增值困难的现状，运用法律改革基金运营模式势在必行。

智利是世界上第一个采用“社保私有化”基金管理模式的国家，该模式对拉美国家、发展中国家乃至发达国家的社保改革产生了重要的影响。1924年智利就建立了国家型社会养老保险制度。1980年为了提高基金收益率，智利创新性的引入私营的基金管理公司，全权负责基金的收缴、支付、投资等具体事宜；政府则担任监管和担保的角色，即在基金管理公司不能保证最低收益时，由政府对投保人进行补贴。这使智利的社保基金收益在1981—1991年基金年平均收益率达到了14.4%。我国可以采取“在国家宏观调控和严格监管之下，引入市场竞争机制，规定安全投资和风险投资的比例”的模式，使基金的运营逐步从依赖政府过渡为依赖市场，以实现基金保值增值。具体步骤可以：

第一，提高管理层次，规定基金由省级管理，扩大基金规模，形成规模效益，同时也有助于防范基金流失风险。

第二，规定安全投资和风险投资的比例、成立基金管理公司的条件、选择基金管理公司。管理部门按规定的比例留足安全投资资金后，采用兼顾公平与效率的招投标方式，将其余的资金委托给符合法律规定条件一家或多家基金管理公司经营。

第三，规定风险投资的领域和组合投资的比例。随着我国的资本市场健康发展，通过投资多元化、限定投资领域和组合投资比例，可以保证基金风险的可控性。

第四，规定政府担保和基金公司反担保的责任。即规定投资运营机构对农村社会养老保险基金投资运营的收益最低线，超过最低线以上的部分通过协商的方式确定投资运营机构和受益人之间的分成比例；而当投资运营收益率低于最低线时，投资运营机构有义务用自有资产来弥补差额，至于投资运营机构无力弥补的差额而破产，则政府应该启动准备金承担最后的“兜底”责任。

2.规定农村社会养老保险机构管理服务费由国家财政划拨

过去城镇社会养老保险的机构管理服务费也是采取“提取”的办法，1999年后改由财政划拨，而农村社会养老保险实行二十多年来却始终采取“提取”的办法。相对城镇而言，农村居民作为弱势群体不但没有享受到国民待遇，还受到歧视待遇，应该及时消除这种不正常的现象。

（四）适度提高保障水平和退休年龄

《基本方案》规定的缴费档次在中国经济经历了十多年的发展之后已证明起不到养老保障的作用，因此在落实集体补助责任和国家财政支持责任的基础上应合理提高养老金支付水平。提高之后的最低缴费档次应保证最终领取的养老金至少达到退休当年的农村最低生活保障线。另外，受人口老龄化的威胁，法国已将退休年龄普遍从60岁提高到65岁，挪威提高到67岁，美国2005年的法定退休年龄是65岁零6个月，2027年将提高到67岁。我国是一个“未富先老”的国家，而上述几个国家都是在积累了一定的财富才进入老龄化阶段的，因而我国受人口老龄化的冲击将更严重，更加有必要合理提高退休年龄以削弱老龄化危机带来的种种养老挑战。

社会保障基金投资原则范文篇3

内容提要：社会保障基金大案频发凸显了我国社会保障基金政府主导运营模式的弊端、严格限制投资立法的欠科学性和监管环节的薄弱。面对学界要求社会保障基金市场化的呼声，实现严格监管下的投资开禁、引导基金运营的市场化和专业化以及强化监管力量是解决当下社会保障基金困境的现实选择，但“一刀切”的全部市场化倾向并不足取，理性的做法应该是根据社会保障基金的不同类型和特性采取不同的管理和运营模式，即分别交由政府和市场运营。与此同时，鉴于不同的运营模式对监管模式的需求亦存有差异，故在不同的运营模式下，监管模式亦应有第三方监管和行政监管之别。

前段时间，一连串的“社保大案”揪紧了举国上下的视线，仿佛一夜之间，社会保障基金管理和运作中潜隐的种种漏洞和缺陷，如火山爆发般喷涌而出。社会保障基金巨额串案令社会各界震惊，也令政府各方措手不及。那么，事关百姓福祉的“保命钱”陷入如此危险境地的原因到底何在？当下政府各方的种种应对措施是否足以有效防止旧剧重演？解决此问题的长效机制又是什么？这诸多问题，不能不令人深思。

一、社会保障基金大案频发凸显制度漏洞与缺陷

（一）社会保障基金大案频发的社会现实

我国的社会保障基金包括三大部分，即地方各项社会保险基金（具体包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等5项基金）、补充保险基金（即企业年金和补充医疗保险；前者也称企业补充养老保险基金）和全国社会保障基金理事会管理的社会保障基金。从目前出现在公众视野中的案件来看，地方各项社会保险基金和企业年金是案件爆发的重灾区，而全国社会保障基金自建立以来，运营良好。（注释1：为实现全国社会保障基金保值增值的目标，负有管理运营之责的全国社会保障基金理事会严格依据国家相关法律法规和一整套规章制度开展投资运营，在确保基金安全的前提下取得了较好的投资收益。对全国社会保障基金的规范化运作和投资绩效，国家相关监管部门和社会各界都给予了肯定。（参见：全国社会保障基金理事会1对《第一财经日报》不实报道的声明[EB/OL]1（2006-09-16）[2007-10-20]1http：//ssf.gov.cn.）截至2006年9月30日，全国社会保障基金实现收益121.36亿元，期间收益率为6.01%.已实现收益加浮动盈亏，全国社会保障基金盈利240.53亿元，期间经营收益率为11.67%.（参见：佚名1全国社会保障基金理事会2006年理事座谈会召开[EB/OL].（2006-11-07）[2007-10-20]1http：//ssf.gov.cn.））故全国社会保障基金不在本文的探讨范围之内。

从国家审计署对全国29个省、自治区、直辖市，5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果来看，违规问题金额达71亿元之多[1].从违规主体上看，社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门及相关部门都占一定比例[2]；从违规形式上看，有对外投资，购建办公用房，职工宿舍和其他房产，委托金融机构贷款，经商办企业，弥补行政经费，违规担保以及未移交财政专户存储等[1].社会保障基金之“乱象”由此可见一斑。

（二）现状之下的反思：有法不依、执法不力导致案件频发

事关百姓切身利益的社会保障基金如何成了权力瓜分的对象？如何成了个别利益团体的“提款机”？到底是立法缺位还是有法不依？缘此，有必要对我国相关立法和政策做一详细梳理。

早在1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了建立新社会保障体制的几项原则，其中一项即为将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理分开。（注释2：另外两项原则是：建立全覆盖、多层次的社会保障体系；在养老保险和医疗保险中引入社会统筹与个人账户相结合的制度。）

1993年，国务院在《企业职工养老保险基金管理规定》（国务院令第117号）中，允许各级社会保障管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支6个月之需、留足必要周转金的前提下，运用一部分结余基金增值，具体方式一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。除此之外，各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动提供担保。

但仅仅在1年之后的1994年，鉴于乱投资愈演愈烈的现实，原劳动部、财政部联合了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，对社会保险基金投资行为紧急叫停，明令禁止社会保险基金在境内外进行直接投资和各种形式的委托投资。

1996年4月，国务院办公厅在《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》中，重申社会保险基金结余主要用于购买国家债券，仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资。

1999年，财政部、劳动和社会保障部的《社会保险基金财务制度》中，进一步重申基金要纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。

关于企业年金的规定，主要体现在劳动和社会保障部2004年制定的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》中。《企业年金试行办法》第15条和19条分别规定，建立企业年金的企业，应当确定企业年金受托人，受托管理企业年金。受托人可以是企业成立的企业年金理事会，也可以是符合国家规定的法人受托机构。受托人可以委托具有资格的企业年金账户管理机构作为账户管理人，负责管理企业年金账户；可以委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，负责企业年金基金的投资运营。《企业年金基金管理试行办法》第46条则对企业年金的投资范围做了要求，规定企业年金基金财产的投资范围，限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融产品，包括短期债券回购、信用等级在投资级以上的金融债和企业债、可转换债、投资性保险产品、证券投资基金、股票等。第51条则明令禁止企业年金基金用于信用交易，不得用于向他人贷款和提供担保。

通过以上对立法的梳理，我们可以得知，关于地方社会保险基金和企业年金的具体投资范围，我国并非无法可依或立法模糊；恰恰相反，相关的立法均十分清晰明确，现实中社会保障基金屡屡被挪用挤占，完全是对法律所设的“红线”视而不见、有法不依的结果。

（三）更为深层的思考：对社会保障基金运营机构设置和立法科学性的质疑

有法不依，问题可能出自两个方面：其一，违法主体有违法的便利或条件；其二，法律本身可能存在不尽人意之处。

首先是违法主体具有从事违法行为的便利或者条件。前已述及，社会保障基金案件中涉及的违规主体有社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门等，其中尤以社会保障经办机构、地方政府和劳动保障部门为重，这同我国“泛行政化”的社会保障基金运作管理模式直接相关。从表面上看，我国社会保障基金的管理和运营是分开的：由劳动和社会保障部门负责行政管理；由社会保障经办机构负责运营。（注释3：目前我国各省、市、自治区的社会保险经办机构名称并不统一，具体有社会保险基金管理中心、社会保险事业管理局、社会劳动保险局、社会保险事业局及社会保障局等。）但事实上，作为隶属于劳动和社会保障部门的社会保障经办机构，其本身不可能摆脱与劳动和社会保障部门以及当地政府之间的附属关系。基金运营机构如此设置的结果，极可能是行政权、事权和财权“三位一体”，社会保障基金沦为政府“第二财政”或有关部门的“自留地”也就在所难免，而迫于地方财政的压力及追求经济利益的驱动，挤占、挪用及违规投资等现象自然也就屡禁不止。现实也证明了这一点，我国的社会保障基金监督职责主要由劳动保障部门担负，这种“左手监督右手”的机制必然是无效或者低效的，再加上基金的封闭运作，社会监督也是虚置的，寄希望于权力的道德自律，则更为不切实际。总之，在现行的这种运作管理机构设置下，运营主体的非专业性和过多的行政干预并存，直接导致了基金运营的低效率和高风险。

其次是立法本身合理性的问题。纵观纷繁的社会保障基金案件，虽然其中不少是某些利益集团为私利而瓜分社会保障基金，但其中也不乏确实为保值增值之目的而为的违规行为。在我国现行的“严投资”限制之下，企业年金的投资范围尚较为宽泛，而地方社会保险基金的投资则仅限两项，即购买国债和存入银行。如此审慎规定的初衷当然是好的——对于“保命钱”而言，安全性自然是最为重要的；但与此同时，不能不虑及的是：利率、利息的微薄收益能否弥补通货膨胀和工资增长所带来的贬值问题？严格限制基金投向，名义安全性有了，但实际安全性呢？因恐惧多元化投资所伴生的高风险，而一味地封堵投资渠道，很难说是一种很好的选择，更非长久之策。在安全性和效益性之间求解，是十分艰难的，但有一点可以肯定：要寻求一种安全的增值模式，路径并不是只有封堵投资一条；当此路不通的时候，就要另寻他途。

二、市场主导：解决我国社会保障基金难题的治本之策

（一）国际范围内的社会保障基金运营模式

从世界范围看，社会保障基金的运营模式大体有以下几种[3]：

1.政府高度集中型又称政府主导型。采取此运营模式的国家大多由中央政府通过强制手段，将社会保障基金集中为一家中央基金，由政府专门机构直接进行管理。此模式以美国、新加坡和马来西亚为典型。在美国，由政府从就业者的工资中抽取一定的社保税，建立社会保障基金，即“联邦老年、遗属和伤残人士保险信托基金”（OASDI），简称联邦社会保障基金。该基金由挂靠在财政部的社会保障基金理事会来具体负责并投资，该理事会由6个成员组成，其中4个分别为财政部长、劳工部长、卫生署长和社会保障署长，另外2名成员由总统指定，并经参议院同意[4]；新加坡的中央公积金局（CPF，隶属于劳工部）不仅负责个人账户基金（具体包括养老、医疗、教育、住房等多项内容）的收缴和发放，而且还包揽了基金管理运营的各项职能；马来西亚的雇员公积金委员会（EPF，隶属于财政部）也承担了基金的收缴、管理、运营及发放等各项职能。前述的两机构成员均包括雇主、工会、政府和专家各方代表，鉴于投资运营的专业性和风险性，其内部也均设专门的投资小组，吸收金融领域的专家参与，进行直接的投资操作[5].

2.高度分散型又称零售模式或完全市场型。在采用该模式的国家中，社会保障的参与人根据国家法律建立个人账户，然后从国家核准的基金管理公司中自由选择某家公司，委托其管理自己的个人账户，基金管理公司只要符合相关法律的规定，原则上可自由进出市场。智利是采用该模式的典型国家。在此种模式中，个人具有完全的对基金管理人的选择权和投资决策权，政府的作用仅在于维护资本市场的秩序。

3.适度集中型此模式介于前两者之间，由政府机构统一征收投保人的社会保障款，再由其公开选择若干家经营良好的基金公司等金融机构，具体管理运作社会保障基金；或者根据投保人的个人选择，确定具体的基金公司。目前绝大多数国家的社会保障基金都选择了这种模式[6].

既然以上三者均有其拥戴者，也就说明三者各有千秋，在一定的条件下均可达到高效运行的目的。政府集中型具有较为明显的规模效应，可有效降低市场参与成本，同时也有利于国家宏观经济目标的实现，但易生行政干预过多、加剧道德风险、专业管理欠缺、收益率低及服务质量不尽如人意等弊端。而高度分散型也是利弊共存——其虽可克服高度集中型的弊端，但也具有资金规模相对较小缺乏规模效应、基金管理公司市场推销费用不菲、投保人信息搜寻成本较高、易产生无序竞争以及国家监管难度较大等缺陷。也正是因为如此，越来越多的国家选择了折衷立场，即适度集中模式。

（二）政府主导型：一种必须摈弃的运营模式

作为社会整体运行的一个环节，任何一项制度的推行都会具体涉及到该社会的方方面面——有利的助力、不利的阻力等，正是这些助力和阻力的存在使得制度的选择“牵一发而动全身”。一国选择哪种模式更为合适，与该国的政府职能定位、政府能力和工作效率、历史传统、市场发育程度、相关制度建设等因素密切相关。社会保障基金运营模式的选择也不例外。一种模式在此国运行良好，在彼国运行失败，这并不能说明该种模式是失败的——不然如何解释其在其他国家的推行成功呢？其能说明的，仅是该模式并不适合该国。对政府主导模式的分析亦应如此。

在我国社会保障基金串案东窗事发后，社会各界的矛头一致指向了我国现行的政府主导模式，主张建立全部委托型投资方式[7].但从最近官方的一系列动作来看，并无改变现行运营模式之意：上海社会保障基金案发生后，劳动和社会保障部下发了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，该通知中除要求严格执行社会保障基金政策法规、强化社会保障基金收支管理、禁止社会保障基金违规投资运营及规范企业年金管理和投资运营外，还提出了建立健全社会保障监督委员会制度和加强社会保障经办机构内部控制制度（内部审计和内控制度检查）的建设，但并未涉及运营体制的调整；上海市政府2006年11月1日也正式公布了《上海市社会保险基金财务管理办法》，但该办法也只是对原有法规和政策的重申，并无大的新意；劳动和社会保障部在最近所部署的具体措施中也未涉及运营模式的改变。

由此而来的问题是，官方这种对现有运营模式的漏洞进行修补的做法，能否遏制社会保障基金案件的重演？换言之，我国当下的这种政府主导模式可否通过相关漏洞和缺陷的弥补而得以延续？要确保社会保障基金的安全和增值，是不是一定要大刀阔斧地进行改革，全盘选择运营市场化，尤其是政府主导模式在国外也不乏推行成功的范例的时候？（注释4：具体措施有：建立健全经办机构内部控制制度、建立和完善严格的授权审批制度、建立经常性的监督检查制度、建立邀请报告制度、调研起草社会保险基金监督管理条例等。（参见：刘声。劳动部重拳出击，四大措施整改社会保障基金[N].中国青年报，2006-12-02.）此外，劳动和社会保障部还在酝酿社会保障基金信息披露制度，争取每年、每一季度向社会通报社会保险信息。（参见：中国酝酿社会保障基金管理信息披露制度[EB/OL].（2006-12-14）[2007-10-20].http：//chinanews.com.cn.））

在一些国家运行良好的政府主导模式在中国却问题频现，个中原因值得深思。或许郎咸平先生的一番话可以给我们一些启示：“在美国，社会保障基金依然由政府管理，但他们的政府是个有信托责任的政府，中国的中央政府相对而言比较有信托责任，但地方政府是缺少信托责任的，所以才会导致类似上海的案件出现”，“信托责任的内涵是道德良心”[8].此话虽然尖刻，却也道出了当下中国的部分现实。

在我国漫长的国家本位、权力专制的历史中，本就易被滥用的权力的单向性行使倾向尤为严重；依法治国推行这么多年，这种情况虽有所改观，但权力滥用依然有着极其强大的惯性，政府自律依然不尽如人意。近些年来“经济至上”的时代背景，政府的“经济人”和“政治人”属性在很多方面都表现得尤为明显，再加上我国对权力的监督不力，这诸多因素都使得将社会保障基金交给政府尤其是地方政府运营蕴含着较大的风险。而也正是这些特殊的因素和国情，使我国社会保障基金运营的环境迥异于美国及新加坡等国，并最终导致了政府主导模式一成一败两种结果。要改变政府身上这种深层的传统意识和权力行使不受约束的惯性（或者说劣根性），绝非是一朝一夕之事——权力的道德自律是需要长久的精神传承的。

目前，尽管市场化的力量正在逐步强大，但政府并不愿从本该退出的领域退出。在改革带来的各种利益较量中，最主要的较量是政府和市场的较量。而只要强大的、具有先天垄断特性的政府权力继续横亘于市场竞争之中，则推进包括社会保障体制改革在内的一切改革便会难上加难。因此，实行市场化运营，恐怕是根治社会保障基金难题的治本之策，也是学界的普遍共识。

（三）矫枉不能过正：谨防市场化过程中的“一刀切”

尽管我们提出了经营模式市场化的大方向，但随之而来的问题是：其一，是全盘的市场化，还是部分市场化？如果选择全盘市场化，是不是有矫枉过正之嫌？其二，如果地方社会保障基金只能存入银行和购买国债的现行政策仍不松动，市场化是不是有些为时过早？毕竟该模式除了可以有效限制政府权力外，上述两项投资途径并不需要倚重基金管理公司的专业操作——市场化模式的功能远未被充分利用，用“牛刀”来“杀鸡”是不是有些制度浪费？

我们从各类基金自身特性入手，来分析其市场化需求。

地方社会保障基金中的医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户均为短期支付项目，具有现收现付和运转简单的特点。因其支付期短，故结果有二：一是留滞时间不长，积累效应不明显，数额总量也就有限；二是对流动性和安全性要求高，以备即期支付之需。该类基金自身的这些特性决定了其对市场化运营和投资多元化的需求度不高；对它们来说，流动性和安全性是第一位的，收益性次之。故对这些基金而言，交由政府管理，或存入银行，或购买国债，是较为合适的。因为这些办法足以保证其流动性和安全性的实现，而将其交给专业公司打理，确无大的必要；而且，如此设计，也能更好地保证其即期支付的需求。

与以上几种基金不同，养老保险中的个人账户基金和企业年金具有支付期长和储蓄性的特点，属完全积累制。要保证该类基金的顺利支付和实际安全性，其收益率就必须高于支付期间通货膨胀率和社会工资增长率，如此才可化解支付期间长所带来的贬值风险。先抛开企业年金不说，单养老保险中的个人账户一项，在其做实之后，其数目便极为庞大，要保证其高收益率和实际安全性，由投资非专业化的政府机构来运营显然是难以胜任的。而建立“政府抓两头（即基金征收和发放），中间（即运营）靠市场”的格局，将其交由专业管理公司打理，更为明智，因为该类运营者可弥补政府机构缺乏现代金融产品的投资理念、知识技能及风险管理能力等固有缺陷；同时，专业管理公司之间的竞争亦可打破政府垄断经营所衍生的低效。

综上，“一刀切”的全盘市场化做法有些过于简单化，无视了各类基金不同的特性和需求。实际上，在这方面，全国社会保障基金理事会已经作出了直接管理和委托管理相结合的示范：对于风险较小、运作简单的投资（如银行存款和购买国债），由理事会直接进行；对于风险较大、较为复杂的专业性投资（如股票、债券及证券投资基金投资等），则委托基金管理公司办理。（注释5：参见《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部2001年12月13日公布）。）

（四）密切相关的问题：限量监管下的投资开禁

谈市场化运营，就不得不谈投资渠道多元化，因为如果仍将投资渠道限于存入银行和购买国债，则基金管理公司难免“英雄无用武之地”，运营市场化制度也就难以实现其初衷。

我国现行法规和政策，对全国社会保障基金和企业年金的投资范围的设定是比较宽泛的，（注释6：参见《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部2001年12月13日公布）、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》（全国社会保障基金理事会2006年3月14日）和《企业年金基金管理试行办法》（劳动和社会保障部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会2004年2月23日））对地方社会保障基金则严格限制。立法的这种截然不同的态度颇让人费解——“差别待遇”到底为哪般？

作为“保命钱”的社会保障基金，安全性的维护当然是不能疏忽的，但限制投资渠道并不能真正解决安全性问题，行政手段的简单限制最终只能导致基金实际安全性的贬损。堵不如疏，实行投资开禁，确定基金的禁入领域、可入领域及各种投资比重（如确定存款最低比重、企业债券的最低和平均信用等级、单一企业债券和股票的投资比重、股票投资总额等）可能是更为现实的选择。而且允许社会保障基金进入资本市场，对社会保障基金和资本市场而言，是“双赢”和互惠的：资本市场可为社会保障基金提供诸多投资工具，降低和分散风险，从而获得良好的投资回报，分享经济发展成果；而社会保障基金也会为资本市场注入一股强有力的力量，扩大机构投资者，改善市场结构，促进资本市场的稳定发展[9].

从国际范围来看，近些年各国也都有放松投资限制，强化基金资本化的趋势。（注释7：例如，美国、日本、英国、加拿大、新加坡、智利、马来西亚等国家均已实现了投资多元化。）再加上全国社会保障基金和企业年金的投资多元化并未酿成不可收拾的结局，相反收益还颇丰，既然已经有了“投石问路”的试点，而且试点是成功的，那么还有什么理由继续坚守投资的严苛限制呢？

经过十几年的发展，中国的资本市场规模已相当可观且增长迅速，机构投资者队伍逐步壮大，投资理念逐渐成熟，市场交易品种日趋多样化，风险规避机制正在形成，社会保障基金进入资本市场确已具备条件。当然，鉴于我国资本市场仍不够成熟，采取适当的限制是必要的，如采用严格的限量监管，明确确定社会保障基金的投资工具和各种投资工具的比例结构，并要求运营者严格按照规定投资运营，从而控制投资风险。

三、监管机构的选择：劳动社会保障部门抑或新设第三方监管机构？

（一）薄弱的监管现状与应急的现实做法

1.薄弱的社会保障基金监管现状我国现行基金监督组织体系由人大监督、国家行政监督、社会监督和基金管理部门内部监控组成。其中行政监督包括劳动和社会保障行政主管部门的监督、财政部门的财务监督和审计部门的审计监督，其属于执法性质的监督，劳动和社会保障部门的行政监督是基金行政监督的主体；社会监督是人民群众通过社会团体和社会组织（包括人民政协、民主党派、工会、共青团、妇联等）、舆论机构（包括报刊、电视、广播等）以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督；内部控制则是社会保险经办机构的内部稽查和上级社会保险经办机构对下级社会保险经办机构的监督[10].

从表面看，我国的社会保障基金监督体系已相当完善，但实际则不然。现实中，人大监督是乏力的，社会监督也因基金运作信息不透明而徒具其名，而行政监督的主体——劳动和社会保障部门的监督也远未到位：1998年劳动和社会保障部成立时即下设了社会保障基金监督司，综合管理各项社会保障基金的监督工作，但省级劳动和社会保障部门中就社会保障基金监督职能单独设处的只有11个，其余的仍与其他业务合并设处，市县级则更少有专门的基金监督机构。[11]这足以证明各级劳动和社会保障部门对基金监督工作的轻视。

2.应急的现实做法社会保障基金串案爆出后，各级政府纷纷出台补救措施：上海市政府在2006年11月1日正式公布的《上海市社会保险基金财务管理办法》中明确规定要成立上海市社会保障基金监督委员会，劳动和社会保障部门、财政部门和审计部门要将监督检查结果等向市政府和市社会保障基金监督委员会报告，委员会由上海市人大、市政协及社会知名人士组成[12]；全国其他省市也相继组建了社会保障基金委员会，目前全国已有27个省成立了由政府领导任主任、有关部门和企业代表及专家构成的社会保障监督委员会[13].应当说，这些应对措施的出台是非常及时的，但问题的关键在于，从长远来看，其收效到底会如何？首先，这些监督委员会并非由专职人员组成，难以保证这些委员会工作的经常性和高效性。其次，就具体的组成人员来看，委员会多由当地政府官员任领导，要保证其独立于当地政府，绝非易事，这种表面的第三方监管，极可能沦为同样乏力的“行政监管第二”；而且在保留原有行政监管之外，另行设立这些委员会，还可能导致两机关相互推诿，出现监管懈怠。再次，在委员会的组成中，并无基金所有人——参保人员的参与，对自己享有所有权的基金，却被剥夺了直接的监督权，这很难说是公平的。综合以上各种原因，很难让人对监督委员会的前景持乐观态度。

（二）政府主导运营下的第三方监管与运营市场化下的行政监管

要实现运营高效和监管有力的目标，就必须保证基金运营权和监督权的分离，这是毋庸置疑的原则。由此也决定了不同运营模式下，对监管模式的要求也是不同的：在政府主导型运营模式下，监管的关键在于建立一套独立于行政体制之外的监管机制，即引入独立于政府的第三方监管；而在市场化运营下，行政监管则是有效的——此时行政监管机构对于基金的运营者而言，也是处于第三者地位的。所以，对我国社会保障基金监管模式的探讨，必须以运营模式为前提。

就理想状态而言，若我国社会保障基金转入市场化运营轨道，则现行的行政监管模式确有保留的必要，而且其监管是可以达到高效的，因为政府不再“染指”运营，而是专司监管，没有了利益的缠绕，对别人的监管就会尽心尽责得多。当然，鉴于现行各级社会保障部门监管机构设置的薄弱，在监管力量上要进一步强化。对仍由社会保障经办机构管理运营的那部分社会保障基金，则要进一步强化信息披露制度，要求经办机构定期且及时地向监管机构和社会披露具体运营情况，以透明度来约束和规范其运作，从而确保基金的安全。

就现实情况而言，尽管现在我国各界要求社会保障基金市场化运营的呼声高涨，但市场化运营的实现恐怕还要假以时日，在当下的政府主导运营模式下，建立独立于当地政府的第三方监管，确有必要。实际上，现行各级政府纷设监督委员会的初衷，也确实是为了保证运营权和监督权的分离，改变当下“两权合一”的现状，只是具体措施上的不尽合理很难确保其良好初衷的实现。在具体的机构设置上，笔者认为可借鉴我国证监会等的设置体例（直属于国务院，在各地设立派出机构）和垂直管理体制，以最大限度地割断监管机构与地方政府的利益联系，保证监管机构的独立性。在人员组成上，要保证专业人员和参保人员的介入，以强化监督的专业性和提高民众的参与度。

四、简短的结语

根据不同类型社会保障基金的不同特性，将其交由不同的运营机构管理，将医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户基金交由社会保障经办机构运营，将养老保险和企业年金交由基金管理公司实行市场化运营，并构建与之相适应的监管机制，是我们在对目前发生一连串社会保障基金大案的现行运营和监管模式进行全面检视后所得出的结论。

社会保障基金的运营和监管事关百姓的安身立命。保证基金的安全和完整，是一个负责的政府义不容辞的责任。已披露出的社会保障基金大案可能只是冰山一角，基金运营和监管模式中的漏洞不弥补，难保今后这类案件不再出现。痛定思痛，对我国现行社会保障基金运营模式和监管模式进行大刀阔斧的改革，已势在必行。冀望本文能为此项改革的推进提供一些有益的参考。

注释：

[1]中华人民共和国审计署。企业职T基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果（2006年11月24日公告）[R／OL].（2006－11－24）（2007－10－20）。http：／／audit.gov.cn／cysite／docpage／c516／200611／1123_516_17913.htm.

[2]刘羊旸.关注社会保障基金：从制度上加强改进社会保障基金监管[EB/OL].（2006-12-01）[2007-10-20].finance.sina.com.cn/review/20061201/19213128276.sht.

[3]郭殿生。集中投资还是分散运营——中国社会保障基金投资管理模式选择[J].税务与经济，2003（4）：26-27；宋晓梧。中国养老保险个人账户基金管理运营和监管[M].北京：中国财政经济出版社，2005：11-19；张新民。社会保险基金投资监管法律制度比较研究[J].现代法学，2005（4）：142；李珍，等。中国社会养老保险基金管理体制选择——以国际比较为基础[M].北京：人民出版社，2005：40-49.

[4]刘旸辉。国外社会保障基金如何监管[EB/OL].（2006-10-19）[2007-10-20].news.xinhuanet.com/fortune/2006-10/19/content_5224128.htm.

[5]宋晓梧。中国养老保险个人账户基金管理运营和监管[M].北京：中国财政经济出版社，2005：11-19.

[6]郭殿生。集中投资还是分散运营——中国社会保障基金投资管理模式选择[J].税务与经济，2003（4）：26-27.

[7]齐轶。财富观察：市场化改革促进社会保障基金安全增值[N].中国证券报，2006-09-02；查补漏洞保证社会保障基金安全[N].新京报，2006-08-26；万猛。社会保障基金“管”与“理”的和谐[N].中国发展观察，2006-11-24；社评：政企分开是社保改革的明智之举[N].21世纪经济报道，2006-11-28.

[8]郎咸平。外国是怎么管理社会保障基金的[N/OL].财经文摘，2006（11）[2007-10-20].finance.163.com/06/1204/15/31GQ6KAH00251OB6_2.ht.

[9]徐锦文。社会保障基金保值增值研究[D].武汉：华中科技大学，2005：121.

[10]社会保险基金监督组织体系与机构职责[EB/OL].（2006-02-18）[2007-10-20].molss.gov.cn/gb/zwxx/2006-02/18/content_107184.htm.

[11]冯蕾。社会保障基金事关百姓福祉，却为何监管环节薄弱[N].光明日报，2006-10-19.