国土空间规划中存在的问题范文篇1

关键词:地下空间;管理;问题;苏州

Abstract:Thecurrentcityundergroundspaceutilizationhasenteredaperiodofrapiddevelopment,andalotofproblemsarise,especiallymanagementproblemsbasedonnounifiedplanning.TheauthorpassespairofundergroundspacemanagementdepartmentsandprofessionalunitsofSuzhou,Nanjingandothercitiesininterviews,understandingthesituationandthemanagementproblemsofcityundergroundspacedevelopmentandutilization,andthenputforwardcountermeasures.

Keywords:undergroundspace;management;problems;Suzhoucity

中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：

一.引言

随着城市经济的快速发展，扩大城市空间容量的需求与城市土地资源紧缺的矛盾越来越尖锐，交通拥挤、环境恶化等问题越来越严重，走地上地下综合开发之路，科学、合理的开发利用地下空间，是经济社会可持续发展的必然要求，也有利于城市功能的增强和生态环境的改善。

当前，我国城市地下空间的开发利用进入了快速发展时期，问题也随之暴露，规划和管理比较薄弱。地下空间管理涉及众多部门，如国土资源、规划、建设、电信、电力、民防、消防、抗震、水利、绿化、环保等，存在着无统一规划基础上的多头管理。部门之间各自为政、各自施工，导致管理错位、缺位的现象时有发生，也易造成地下空间重复建设，影响地下工程之间的衔接，使得地上地下不协调。管理问题俨然成为地下空间发展的关键问题。

二.城市地下空间开发利用及管理的现状

我国大规模开发利用地下空间始于20世纪60年代，进入二十一世纪以后，我国城市地下空间的开发数量快速增长，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列，中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。笔者将从规划编制、法律法规的制定、资金筹集等方面概述我国城市地下空间开发利用及管理的现状。

（一）专项规划先行

城市地下空间的开发建设必须坚持规划先行，北京、上海、青岛、杭州等20多个城市编制了地下空间专项规划[参考文献

[1]钱七虎.中国城市地下空间开发利用的现状评价和前景展望[J].民防苑,2006(S1),1-4.][1]1，有效规范了区域地下工程的开发建设，加速城市发展进程。由于各省市地下空间发展水平不一，我国尚未制定国家层面的地下空间规划编制规范，江苏省正在研究制定地下空间规划编制导则，在导则的基础上，各地方根据当地实际制定地下空间的利用规范。部分城市如上海、北京、深圳和杭州等对地下空间编制了概念性规划[[2]魏秀玲,杨承志.我国城市地下空间开发利用管理相关问题探讨[J].中国房地产，2010(355),59-60.][2]59，但尚未有城市出台地下空间总体规划。

（二）相关法律法规陆续出台

在国家层面涉及到城市地下空间开发利用的法律法规主要有：《城市地下空间开发利用管理规定》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《土地管理法》、《物权法》等[[3]何世茂,徐敏.走向有序的地下空间开发利用—法规、规划、管理三位一体的体系建设[J].现代城市研究,2009,24(8):19-20.][3]20。

国内很多城市如上海、深圳、杭州、南京、苏州等也出台了地方性法规。2010年底，苏州市《关于确定苏州工业园区地下空间土地出让价格（试行）的通知》，是首个非一线城市有关地下商业建筑开始计价的地方性文件。为推进苏州市桐泾公园地下空间建设，解决地下空间权属纠纷，苏州市于2011年8月1日开始实施《苏州市地上地下空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》，是江苏省首个涉及地下空间建设用地使用权管理办法。

从全局看，城市地下空间法规不完善、缺乏权威性的国家立法[[4]陈晓强,钱七虎.我国城市地下空间综合管理的探讨[J].地下空间与工程学报,2010,6(4):666-667.][4]667。

（三）筹资渠道多元化趋势

当前地下空间的资金来源有财政筹集、资源补偿筹集、政策性筹集、信贷筹集、利用外资和市场筹集等多种方式[[5]胡春林.武汉城市地下空间开发利用初探[J].城市发展研究,10-11.][5]11，政府财政是地下空间的主要资金来源。武汉市地下空间融资渠道单一，主要依靠政府筹资和土地收益、水资源费等，缺乏新型融资手段[[6]邱先发.科学开发利用武汉市地下空间[J].建设论坛,18-19.][6]19。部分大城市对融资模式进行了积极探索，广州、深圳和南京通过招标、拍卖、挂牌出让等方式吸引民间资本投入地下空间建设[[7]云清.沪、杭、穗、深地下空间开发动态[J].中华建设,2007,27-28.][7]28，改善了资金短缺的现状，向投资主体的多元化迈出了有意义的步伐。

三.城市地下空间管理的问题

（一）总体规划尚未出台，实际施工不按规划执行

苏州市规划部门制定了地下空间总体规划，但并未向社会公布。实际施工中也没有严格按照已有规划来执行，尤其市区由于道路条件和交通的限制，地下工程在施工过程中往往一改再改。地下总规迟迟未能出台是施工不按现行规划执行的重要原因。

开发利用初期，本着“有需要就开发”的观念,苏州市并未制定地下空间总体规划，随着地下空间开发利用的规模扩大、速度加快，逐渐认识到编制地下总规的重要性，但由于已完工的项目各自为政，新建工程建设进度不一，新编制的规划在实施过程中只能根据现实情况不断调整。

国土空间规划中存在的问题范文

1.当前土地资源的现状

1.1土地资源浪费严重。大部分小城镇是由过去的乡村集镇发展起来的，规模都比较小。一直以来，小城镇建设用地中存在着宽打宽算、不节约用地的问题，致使大部分小城镇占地面积过大，人均建设占地比较多，而真正的建设区却很小；另外小城镇用地普遍存在着重平面扩张、轻挖潜改造的问题，导致土地资源浪费。

1.2耕地资源被大量占用，降低土地资源的生态功能。小城镇不断发展导致全国征用土地面积逐渐增加，大量的农用地变为生态功能较弱的建设用地，产生了以不透水为主要特点的城镇下垫面，其物理特性、化学特性以及其中的生物等都发生了显著变化，土地资源的传统用途和性质发生了根本性改变。

1.3土地开发利用中缺乏有效监督。目前小城镇政府大部都将招商引资作为政府的首要任务，为了招商引资、追求政绩目标，许多地方政府往往随意占用大片农田，扩大非农建设用地规模。而且在土地出让过程中，忽视了其对于城镇用地的协调管理的职能，竟相压价，恶性竞争，用廉价土地换取城镇建设资金的现象屡见不鲜。由于政府采取降低土地成本吸引外资的短期行为，使得公共利益处于无人保护状态。这导致小城镇土地开发机制几乎处于双重扭曲状态：既难以借助于市场机制对非农建设占地行为加以约束，也缺乏真正体现公平利益的政策干预手段。在土地开发的问题上，政府常常急于项目的引进，达成与开发商的妥协，造成小城镇土地的过度开发，粗放利用，布局分散等诸多问题。

针对上述问题，可以采用以下的方法进行解决：

3.1提高小城镇的土地利用率，保持土地资源的持续利用。土地资源是有限的，不能无限扩张。小城镇建设中的存量土地很多，进行挖掘利用的潜力比较大。针对上述现象，主要可以通过以下方式解决：一是通过治理“空心镇”，进行旧镇改造等整理措施，有效挖掘小城镇存量土地潜力，提供小城镇建设用地，科学合理地控制小城镇外延，减少城镇建设占用耕地现象；二是坚持农用地、尤其是基本农田保护优先的原则，规划小城镇尽量利用坡地、瘠地、劣地作为建设用地，这种方式尤其适合山地型的小城镇，经过对场地高程、坡度、朝向及水文地质等基础情况的科学分析与论证，可以充分利用适宜建设的坡地作为城镇的发展用地。

3.2重视土地的空间利用，增加建筑物容积率土地是一种具有空间立体性的综合体，土地的稀缺性和城镇化进程的加快，要求小城镇的土地开发利用必须从粗放外延扩张方式转向集约立体方式，使多维空间利用成为小城镇土地开发利用的发展方向。在实际工作中发现，大部分城镇的住宅等建筑多为2至3层，并且独户独栋，没有从农村的居住习惯转变过来，导则小城镇人均居住用地指标较高，并且建筑密度大、容积率低，人居环境不佳。

在今后小城镇建设中，可以利用集约边际原理，充分利用土地的空间资源，适当增高建筑层数，规划引导兴建多层住宅小区，以真正实现居民上楼，有效增加单位地块的人口容量。同时可以结合实际地形地貌及整体功能布局情况，规划设置地下停车场、仓库等设施。这样，通过小城镇土地的立体空间利用，不仅能节约大量土地，减少占用耕地，还可有效提高小城镇土地利用效率，创造更大的经济及社会效益。

3.3积极开展土地整理及流转，开辟小城镇建设用地来源。土地整理主要是依据土地利用规划，通过对土地利用状况的调整改造和综合治理，实现土地资源的合理配置，提高土地利用率，实现耕地总量动态平衡。土地整理可以从农地整理和非农地整理两个方面同时进行。农地整理，即通过对田、水、路、林、村的综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。非农地整理主要是对城镇闲置、存量等利用效率低的土地和按规划对农地转为建设用地的土地进行整理，提高土地利用率，一方面解决城镇发展用地，另一方面改善城镇生活、居住条件，减少城镇外延占地。因此，小城镇发展除了搞好农地整理，保护好现有耕地外，还应重点做好非农地整理，这样才能开辟小城镇建设用地的来源。

3.4建立科学的规划体系，强调小城镇规划的严肃性。小城镇规划不仅是对土地用途和使用数量的约束，也是对小城镇未来发展前景预测。小城镇发展所需土地要根据对社会经济发展和人口增长的准确预测来确定不同的开发期与相应的用地规模。小城镇规划要在镇区（集镇）的基础上形成一个集聚核心，使得镇（乡）域内的人口、资金和其他资源地向核心流动，形成向心型的城镇化趋势。那么，在镇村规划体系中，必须加强镇（乡）域资源的整理与分析，尤其是对现有的土地资源、镇村体系进行系统分析，科学合理地规划功能区与镇村体系结构，杜绝各村分散发展后再连成一片的低效土地利用模式。小城镇土地利用规划等相关规划一经批准，就要具有法律效力，对违反规定应有相应的制裁措施。

国土空间规划中存在的问题范文

关键词：土地；规划；方法

中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1009-8631（2012）01-0033-01

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作，结合土地利用规划工作的实际，我对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考，希望能为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。

1土地利用总体规划的发展历程

第一轮土地利用总体规划(1987―2000年)

1986年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年，但由于当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。

第二轮土地利用总体规划(1997―2010年)

在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2022年；其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。

2第二轮土地利用总体规划编制与实施的意义和作用

第二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。

3社会经济、技术和土地管理体制等因素对土地利用总体规划的影响

随着社会的进步，经济的发展，由于社会经济、技术和土地管理体制等因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大：

3.1社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响

规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足，对土地利用总体规划主要目标产生强烈冲击，客观上影响了规划实施进程。

3.2技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响

（1）数据不足是现行规划科学性的重要障碍

（2）规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因

（3）基础性研究不足影响现行规划的实用性

3.3土地管理体制影响了规划实施监督

地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，土地往往成为重要的“杠杆”。其结果往往导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。

4新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考

4.1关于土地利用总体规划体系的思考

针对目前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式下发展规划的要求，我认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出重点。

（1）县级土地利用总体规划

县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、工矿建设用地区、土地开发整理区等。

（2）乡镇级土地利用总体规划

乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。新一轮土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。

4.2关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考

（1）当前规划对发展空间与上级的规划控制要求有很大的现实差距。在规划修改时，应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理；对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡；对增加的基本农田保护指标及时储存调减，这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。

（2）从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为经济社会发展找出发展的空间。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基本农田保护区内农村建设用地整理），实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的目的，同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。

4.3关于土地利用总体规划的刚性与弹性问题的思考

我们认为规划的弹性应当是在现行的土地规划管理制度框架(即刚性)下的适度扩展的政策空间。其实质是将规划建设指标在允许的控制空间内进行摆动和置换，在土地利用规划管理上认可规划指标（规划建设发展空间），在整个规划建设发展控制区内流转不属于规划修改的范畴，只需结合土地利用总体规划管理信息系统，及时变更并报上级土地利用规划管理部门备案即可。这样，在现行土地利用规划管理政策的框架下，既解决了基本农田保护区这条“红线”不能碰的制约，同时又满足了实际经济社会发展的客观情况变化对建设用地变化的要求。

4.4关于土地利用总体规划中管理信息系统建设的思考

应当建立起一直到乡镇的数字化规划管理信息图件集成系统。但是建立系统有五个原则要切实把握：

（1）必须建立一个土地利用总体规划信息系统平台；

（2）土地利用规划体系中的各级规划要在同一个平台上联网运行；

（3）可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；

（4）必须能够按需要的时段要求，及时动态反映规划实施情况；