社会保险基金监督办法篇1

关键词：社会保障基金管理风险分权管理模式第三方监管

2006年以来，各地社保基金挪用事件频频被揭露，其中，上海社会保障基金案最令人震惊。社会保障基金安全为学者和社会广泛关注，许多学者从完善监管机制的角度进行了大量的论述，但他们对管理风险的根源缺乏必要的分析，本文将重点探讨这个问题，并在此基础上提出社会保障基金分权管理的模式和第三方监管的实施机制。

1社会保障基金管理风险概念剖析

一般认为，“风险”就是存在于客观事物中的一种不确定性状态，是指发生伤害、毁损、损失的可能性。社会保障基金（socialsecurityfund）则是指国家为实施社会保障制度，通过法定程序，以各种方式建立起来用于特定目的的资金。社会保障基金管理风险就是发生在社会保障基金管理中，可能针对社会保障基金发生的毁损或损失。

目前，我国社会保障基金主要包括四大类：一是基本养老保险体系社会统筹账户上的社保基金；二是基本养老保险体系个人账户上的社保基金；三是全国社会保障基金；四是企业补充养老保险基金。其中，全国社会保障基金是由全国社会保障基金理事会专门负责管理，有较高的透明度。文中的社会保障基金限定在第三大类以外的其他三类基金。

目前，我国的社会保障基金是在政府集中管理下由独立的社会保险经办机构具体实施的，社会保障基金管理形成了两层委托—关系：第一，基金的实际所有者（社保对象）与地方政府的委托—关系；第二，地方政府与社保经办机构之间的委托—关系。

社会保障基金管理关系实质是一种法律强制下的新型委托—关系，这种关系体现着行政权力，方和委托方的地位不平等，容易导致被方利益受损。社会保障基金的监管就是要消除这种管理关系中存在的风险。

笔者认为，社会保障基金管理风险是指社会保障基金从收缴或下拨完毕到支付之前，在多层次的委托—过程中，由于管理制度、管理行为的实施环境等原因产生的风险，这种风险表现为社会保障基金管理预期目标的不能实现，社会保障基金的完整性受威胁。

2社会保障基金管理风险来源分析

2.1社会保障基金管理风险来源的理论根据

（1）委托—理论。委托人与人存在信息不对称，具有信息优势的一方利用信息上的优势，在交易中获取更大的利益，而使对方的利益受损。

（2）政府的内部性。政府的内部性（Internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。由于政府内部性的存在，政府的干预行为达不到预期的目的。

2.2社保对象与地方政府委托—关系诱发风险分析

我国目前社会保险各级统筹资金及个人账户资金由政府强制集中管理，社保对象与地方政府基于法律而非自由选择形成了委托—关系。地方政府具有垄断能力和信息优势，可能因顾及地方其他利益而产生行为的异化。第一，地方政府是多元利益的综合体，各个阶段的发展目标可能相异，地方政府可能会选择某个重要目标而适度舍弃保障目标。第二，许多地方财力有限，社保基金被当作一块肥肉被随意挪用挥霍，或用来平衡财政预算。第三，地方政府内部各个机构为扩大部门利益，争相取得有关社会保障的事权和财权，导致社保基金管理多元化、分散化，政出多门、条块分割，管理混乱。

2.3地方政府与经办机构委托—关系诱发风险分析

受政府“内部性”影响，社保经办机构及其官员易利用手中权力去获取额外的利益。目前，社会保障经办机构由于财政预算经费有限，极有可能利用所掌握的大量社保基金用于创收，以改善办公条件和提高机构工作人员的福利待遇；这些创收活动主要是向企业贷款、投资于房地产和股票市场等。

由于对社保机构主要领导的决策行为缺乏有效监督，他们能够进行违规投资和借款。同时，机构中的普通工作人员从领导的大胆“改革”做法中得到一些物质利益，个别官员的意识和腐败行为，会演化为整个机构的无意识和腐败行为，变成整个机构所有人员都参与的违规行为。

在此关系中，政府可以从人事、财政等方面迫使社保经办机构按中间委托人即政府的意志活动，社保经办机构受政府的领导和监控，对于政府的要求必须完全满足；上级社保部门对下级社保部门的影响力远远不及当地政府，对于下级社保部门的行为无法监控和制止。

3社会保障基金监管出现“真空”的具体原因分析

3.1监管主体缺位、监管难见成效

我国社会保险管理机构是政府部门直接管理的独立机构，这些机构享受行政编制，受劳动保障厅（局）的领导和管理，实质上并不独立。在行政监督主体方面：中央监管机构是社会保险基金监督司；地方监管机构是各级劳动和社会保障部门内设的社会保险基金监督处。

上级社会保障监督机构监督下级社会保障经办机构困难重重，形同虚设，主要在于监管机构主体行政级别低，监督职权有限，监督经费缺乏，监督人员的专业素质不高，监督手段落后，根本无法有效实施监督。

另外，当地政府对社会保险经办机构单方面的领导与被领导关系导致监督与管理者实质的同一，监督主体缺位。由于政府其他利益目标的存在，政府往往指使社会保险经办机构违规挪用或运营社会保险基金。

3.2多层次、多头管理，导致监管难度大

目前，大多数省市的社保基金统筹层次多，管理机构分散化。多层次的分散管理，提高了管理成本，同时存在着管理不规范、信息披露制度不健全、管理不透明的问题，众多的小规模基金，远远超出了监管机构的监管能力，使得监管力度显得分散与薄弱。

劳动与社会保障部门、财政、民政、人事等部门都参与社会保障基金的统筹和管理，如农村养老基金由当地民政部门管理，基本养老保险由各级劳动社会保障部门管理，造成了社会保障基金管理的复杂化，也增加了基金安全监管的难度。再加上信息化建设滞后，各部门信息不能够有效传递，对于同一基金项目的多头管理，无形中扩大了社会保障基金监管的风险。

3.3监管立法滞后，违规成本过低，难以抑制违规管理

现有社会保障基金监管的法规制度规定比较粗浅，社会保障基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制，事后又缺乏有效的法律监督。

现有法律对于监管主体的规定不完全，监管权限、监管职责、监管的内容、危害社会保障基金的行为形态、处罚等都没有明确的规定，致使监管无法可循，上级行政监管机构往往以行政命令代替监督。同时，现行的《中华人民共和国刑法》也没有相应的法律条文对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁，目前对这些行为的处罚大多集中在行政处罚的范畴，导致挪用、挤占社会保障基金的成本较低。

3.4缺乏社会监督的有效实施机制

社会保障基金的产权所有人是社会公众，其基于对自己权益的关心和维护，有愿望了解和监督各类社保基金的情况。由于社会公共力量分散、单个个体实力弱小、监督权能的欠缺以及搭便车心理的存在，即使赋予了社会公众的监督权利，没有有效的监督实施机制，社会监督实际上无法发挥作用。

社会监督面临的最大难题是权力地位不对等下的信息不对称。社会保险基金管理以及经办机构都拥有相对集中的行政权力，他们掌握社会保险基金管理的所有信息，社会公众无法自主获取基金管理的实际信息。现有的社会监督实施机制过于简单，没有化解社会监督面临的难题，社会监督的作用没有发挥出来。

4完善社会保障基金监管的对策建议

4.1实行分权式的社会保障基金管理模式

分权式保险基金管理模式是社会保障基金管理的一个好的选择。在该模式下，社会保障基金的行政管理权与经营权相分离，资产管理权与负债管理权相分离，统筹账户资产负债管理权和个人账户资产负债管理权相分离。劳动与社会保障部门享有社会保障基金的行政管理权，劳动与社会保障部门下属的社会保障经办机构负责除基金管理以外的其他事务，独立的社会保障基金管理委员会享有统筹账户和个人账户资产的经营权。

在中央设立统管全国社会保障基金运营的委员会，其直接受国务院领导，对国务院负责；在各个统筹层次，分别设立相应的社会保障基金管理委员会，其直接受上级社会保障基金管理委员会的行政领导下，按照法律的规定经营社会保障基金，其不受本级人民政府的行政领导和干预，但要受其监督。该委员会的主任由上级委员会任命，其成员包括社保部门、雇员、企业主代表以及专家，实行委员会制度，委员会下设专业的经营机构；劳动与社会保障部门派驻一个副厅（局）级领导监督委员会的工作。统筹账户的负债经营权交给财政部门，由其直接在社保部门的指令下，按时足额划出给付资金进入职工在商业银行的个人账户。

4.2创造第三方监督的有效实施机制

必须创造有利于第三方监督的实施机制，使监管起到实效。所谓第三方，是指社会公众，以及代表公众利益的非政府组织和独立机构。为避免分散性，社会公众必须借助组织和机构去行使集体监督；这些组织和机构应该是以社会公共利益为导向的非政府组织。

非政府组织凝聚了社会分散的力量，使单个的社会意思，变成了统一的集体意思；并且，许多研究社会保障，关心社会公共利益的法律、金融、审计、行政管理方面的专家、学者以及新闻记者的加入，也为非政府组织履行监督的职能提供了条件。国家应在法律上给予这类组织以特定的法律地位，使其免受行政机关的非法干涉。法律应规定涉及社会保障管理和监督的行政机构，对于此种组织要求提供相关信息资料的要求必须满足；对于此种组织提供的建议和意见，必须给予认真对待。如果对于该类组织指出的违法、违规行为不及时改正，该类组织则可以向上级监督机构提出举报，并代表公共利益向法院提起行政诉讼，维护公共利益。

4.3加快法制建设，提高违法成本

与社会保障基金监管制度相关的法律制度包括三个层面：一是社会保障基本法，二是社会保障基金监管的专门法律，三是与社会保障基金相关的其他配套的法律法规。

社会保障基本法应该专章规定社会保障基金管理与监督，作为社会保障基金管理与监督的最高准则，包括对社会保障基金管理与监督机构和体制的规定，劳动与社会保障部门的权限，基金管理委员会的法律地位和职责，基金投资的比例和方向等内容。

专门法律是对社会保障基本法有关社会保障基金监管内容的具体化和细化，它包括社会保障基金管理机构及其产生方式、职权、考核，专门的监督机构及其产生方式、职权，基金具体运营的机构（公司）及其选择、考核，以及对有损社会保障基金安全行为的具体规定和处罚等内容。

此外，提高违法成本，实行司法保护对社会保障基金安全有着重要的作用。目前，《中华人民共和国刑法》只对“挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重的”给予定罪处罚，对于社会保障基金的挪用没有具体的规定，致使挪用的成本非常的低，因此，专门规定挪用社会保障基金的罪，以确保社会保障基金制度监督的有效性。

4.4推进监管的信息化建设，建立和健全信息披露制度

社保基金管理存在的突出问题就是信息的不对称，由于缺乏有效的信息获取和传导机制，基金的所有者无法了解到基金管理的真实信息，上级监管部门不了解下级管理部门的真实情况，由于基金多样性和分散性，甚至一些管理部门对自己所管理的社会保障基金的真实情况都不了解，零散和不完整的数据使监督变得非常的困难。

为此，推进社会保障基金监管的信息化建设，建立起劳动与社会保障、财政、税收、企业和银行等之间横向以及上下级部门之间纵向的统一规范的信息管理系统。该管理系统的终端设在劳动与社会保障部，每个下级部门按照当地的社会保障基金构成定期上传相关的信息，并由上级部门定时到相关的银行检查账户情况是否属实。该数据库对社会公众免费开放，以接受社会公众的监督。新晨：

参考文献

1李珍.社会保障原理[M].武汉:武汉大学出版社,2001

2黎民.公共管理学[M].北京:高等教育出版社,2003

3赵曼.社会保障学[M].北京:中国财政经济出版社,2003

4胡晓义.社会保障基金管理与监督[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2002

5李珍.中国社会养老保险基金管理体制选择—以国际比较为基础[M].北京:人民出版社,2005

社会保险基金监督办法篇2

关键词：社会保险基金；监督制度；措施分析

社保基金缴纳方式的创新主要在于政府人员对其监管网点的设置，这是一种对社保缴纳人员的重要监督手段，这种创新方式将全面推进我国社保基金监督系统在未来的发展与建设。这种方式充分利用了信息化手段的监督模式，在其应用下同时规范了我国社保基金缴纳现状，达成了对我国社保基金机构的基金经办人员以及基金收支的全程监控。构建起了我国社会保险办理结算一体化的全新社保基金监控体系，并在此基础上保障我国社保机构的安全运转。

一、加固基础

(一)健全社保基金监督工作机制

在我国实施人民社会保险机构革新的同时，也展开我国各省市自治区的社会保险基金监管制度的创立，其制度主要是为针对不遵守法规及拒绝缴纳社会保险基金的一些社会人士，针对这些人士国家可依据相关政策并布置相关人员对其社保缴纳进行监管。其监管方式主要以三项基础作为缴纳依据。第一项是对该社保缴纳人员进行其社保缴纳基金的详细情况的调查摸底，社保基金的监管人员要明确自身的监督方向，加强对监督工作的重要意识，要进行有效且针对性的对社保缴纳人员进行监督工作。第二项是围绕社保缴纳人员的基本收入及其日常支出展开，根据其社保缴纳的具体情况，监督人员要对其社保基金可能存在的问题及风险进行判断。第三项是根据当事人缴纳社保一个时期的支付方式进行判断，根据社保基金监管的基本思路对其社保基金的缴纳程度进行判断。

(二)社保基金监督应进行月报制定

合理的根据社保缴纳基金的具体情况进行缴纳基金的月报定制，这就要求社保监管人员首要做到第一时间掌握当事人社保基金的缴纳情况，并且在计算出社保基金的具体累积后，社保监管人员要根据当月社会保险基金缴纳的具体人数及当月社会保险基金的收入和支出进行针对经办机构的上报工作，不过具体的上报情况监管人员一定要根据缴纳人员的基本情况进行详细的分析和对比才可做出判断，不要因个人的失误而影响到投保人的利益。

(三)社保基金监督管理制度的完整性

我国社保基金协会当前最终要的是对基金协会机构的管理制度进行完善化处理，在此基础上全面增强我国社保基金的监管制度，并且将社保基金的监管行为规范化。社保基金在运作期间偶尔会遭受来自内部及外部因素的风险，在这类风险运行期间，管理人员一定要注意在进行深入调查的基础上，还要根据国家颁布的一系列相关法律法规进行风险运行的排除，管理人员可依靠附近相关部门进行自身职责范围内的风险调查。管理人员在明确自身规范的同时，还要加强自身在今后监管工作中的监管强化及细化，为我国今后的社保基金规范化运营发展奠定出深厚的基础。

二、加大力度

(一)展开对社保基金缴纳现场的监督与审查

我国应进一步加强对社保基金缴纳现场的监管审查，这项工作中社保基金的管理人员作为这项措施的实施者，管理人员围绕着社保基金的缴纳情况展开工作内容，对支付人员的缴纳环节进行详细的审查，充分利用我国政府颁布的三项专项检查力度展开社保基金的缴纳监督工作。在此基础上我国还应针对社保基金的决算情况开展专款专项的审查制度，这项制度是为了对我国社保基金的收支情况进行严肃及规范化的管理，保证社保基金在缴纳并经由会计核算后的真实有效，在这项制度的实施下，我国的人民社会保险机构逐渐步入了规范化的管理模式。

(二)医疗保险基金的专项检查监督工作

为了合理的展开我国医疗保险基金的专项检查工作，我国推广了在城市中心开展医疗保险基金专项监督检查工作。在医疗保险经办机构、定点医疗机构和零售药店自查的基础上，聘请了八名医学专家，成立四个检查小组，对抽取的四家医疗保险经办机构、二十四家定点医疗机构以及十六家定点零售药店进行了现场监督审查，并开展了社会保险费征缴专项稽查。

三、开拓进取

(一)推动社保基金监督工作向上发展

我国应全面围绕并确保社保基金在安全完整这个中心任务下完成工作，我国社保基金的相关管理人员要牢牢把握住在我国社保机构的今后发展中基金业务的演变方向，并时时刻刻抓住社保基金征缴期间的关键性环节，以最终突出自身机构的基本工作项目。社保机构的管理人员要认真落实社会保险基金的监督管理工作，并依据机构的暂行办法和要情报告制度对违反纪律的投保人进行监督举报以及责任追究。

(二)加大社保基金监管力度

我国在建立保险基金监管部门的同时，也要为逐渐完善这一监督管理制度而加强对机构工作人员自身的管理，并在此基础上加强我国保险基金运转模式的标准化建设工作。全面提升我国智能化网络监管系统的发展与建设工作。在今后的社保基金运转过程中要做到对运转中的社保基金进行完整实时的监控，明确社保基金在运作期间的每一个详细动态，提升对社保积极管理工作的强化措施，加深投保人和社保基金管理人员的协调及配合，管理人员要做到与投保人多进行保险业务相关的沟通，以达到最终对我国社会保险基金社会性质的监督。

四、结论

我国目前已加强对智能化监管力度的实施，为了合理引入这一监管系统，我国社会保险相关机构经由机构内部的保险数据对其范围内的投保人士进行监督，综合上述内容管理人员可依照投保人投保基金的支出结余进行判断，根据投保人投保至今的缴费情况进行判断，根据投保人及其家庭的基本情况进行判断，我国目前已经实现了大部分针对个人及企业的社保基金、医疗资金的监管监控。

参考文献：

[1]任生.省人大常委会召开《广东省社会保险基金监督条例》宣讲会[J].人民之声，2016，25(15).

[2]张梦遥，穆怀中.保值增值视角下老龄化社会医疗保险基金平衡对策研究[J].理论月刊，2016，29(19).

社会保险基金监督办法篇3

关键词：社会保险；基金管理；探讨；思考

一、当前社会保险基金监管存在的问题

社会保险基金监管包括管理与监督两方面的内容。管理是指社会保险基金筹集、保值增值、使用等全过程的行政、资产负债的管理，监督是对社会保险基金运行全过程的监督，尤其指对社会保险基金使用过程的监督管理。

（一）管理方面存在的问题

1.国家社会保险政策不统一，统筹层次较低，没有充分发挥基金的调剂作用

目前，我国不同区域之间各项社会保险制度不统一，经办机构名称不一，给人民群众造成社会保险不规范、不严肃的表象。企业职工养老保险已实现基本保险制度全国统一，养老基金省级统筹，但从地区差别来讲，西部、中部地区的养老基金积累较低，社会保障支撑能力和抗风险能力有限。基本医疗保险制度不能实现全国统一，统筹基金及个人账户基金支付标准的地区差别较大，较小而欠发达的地区，由于参保人员少，用人单位及个人经济收入较低，统筹层次低及基金共济能力有限等原因，所以待遇标准低于经济发达地区水平。工伤保险及生育保险仍处于探索试点阶段。各项社会保险制度各地启动时间不一，覆盖范围不一，严重影响不同性质单位职工和人才的合理流动，不利于职工跨地区社会保险关系的转移和接续，容易挫伤参保单位和职工参加社会保险的积极性。

2.社会保险扩面征缴没有形成合力

国务院1999年颁布的《社会保险费征缴条例》明确规定了劳动和社会保障、税务、财政、审计及行政监察机关对社会保险费征集、管理和监督的职责，但在实际施行过程中，社会保险扩面工作主要靠劳动保障部门；由于审计手段、时间和精力有限未能做到全部跟踪审计，财政部门仅对基金实行收支两条线管理，行政监察机关很少对欠缴或拒缴社会保险费的单位领导进行责任追究。

3.稽核检查手段缺乏刚性、参保单位欠缴社会保险费现象严重

社会保险费的征收缺乏具体的法规支持。如企业职工征收养老保险费按实发工资为基数，事业单位按档案工资作为缴费基数，社保经办机构在稽核征收过程中，缺乏对参保单位有效的制约手段。《社会保险费征缴暂行条例》规定，缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳，逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。但在实际中，一些企业经营困难，对其处以任何经济处罚都不起作用。各险种各自征费，各自稽查，造成多头检查、重复检查和人力、财力浪费，还收不到好的稽核效果。

4.社会保险经办机构基础工作薄弱

一是内部控制制度还不够健全完备，社会保险基金的收、支台账及相关单位的缴费记录等基础性工作还不能完全应用计算机化管理；二是编制紧缺，人少事多，现有的编制已不能适应社会保险事业发展的需要，一些工作人员业务水平不高，影响了社会保险工作的健康发展；三是社会保险稽核工作因经办机构人员少，经费不足，基金管理往往流于形式，未能落到实处。

（二）监督方面存在的主要问题

1.社会保险基金运营缺少制衡式监督制度

目前我国现有社会保险基金监督体制是将社保基金纳入财政专户实行收支两条线管理，财政部门对社保基金的监督仅是对存入财政专户社保基金的管理，而对社保部门在基金征收、支付环节的监督不到位。

2.人力资源和社会保障部门内部缺少建立相应的审计监督

缺乏对基金的征收、发放、管理全过程的跟踪检查和科学规范，没有起到积极的内部控制、监督作用。

3.社会保险基金缺少应有的监督手段

信息披露制度、基金外部管理、外部审计、监管成本控制等。

4.社会保险经办人员自我约束意识淡薄

基金管理法制意识不强，缺少养成在监督环境下工作的习惯，应建立社保经办机构定期的轮岗和培训机制，增强社保基金管理职业道德意识。

二、加强对社会保险基金管理监督的几点建议

（一）社会保险基金管理方面的建议

1.以稽核为重点，建立扩面征缴工作的长效机制

人力资源和社会保障部门要按照有关规定，认真履行部门职责，积极会同财政、审计、工商部门，加大对社会保险扩面、征缴、清欠的工作力度。要从本地实际情况出发，主动向政府报告，建立健全扩面征缴工作的长效机制，形成部门配合、齐抓共管的合力；要积极争取审计部门在审计社会保险时，向缴费单位延伸审计，督促参保单位缴费；同时要加大社会保险宣传力度，加强劳动保障监察和行政执法力度，努力实现应保尽保。

社会保险经办机构内部建立健全扩面征缴工作的长效机制。即按计划的要求，及时收缴和储存社会保险基金；建立保险基金管理台账，监督企业及个人按规定应缴纳的社会保险基金以及欠缴情况，以便及时催缴，使基金及时到位；加强社会保险财务管理工作，严格执行财经纪律和财务法规。加强会计业务核算，及时准确完整地处理各项业务，登记账簿，编制报表，提高管理水平。

2.调整国家在社会保险基金管理中的职能

一是立法职能，负责制定确保社会保险基金系统健康顺利运行的法律法规。《社会保险法》的出台，是社会保险管理和监督的有力保障。二是对社会保险事务的动作实施监督，确保社会保险的经办管理规范化。三是接受有关个人和机构就社会保险事务提起的申诉、举报、批评、建议，调解有关社会保险事务的纠纷，受理有关社会保险事务的诉讼。

3.社会保险基金的保值和增值

依据社会保险基金的性质，社会保险基金的投资原则以及我国目前的实际情况，我国社会保险基金的投资方式主要有：银行存款、国库券和国家发行的定向债券。社会保险基金在保证待遇正常支付的情况下，采取合规合理的投资方式以加大基金的积累。

4.建立基金监督制度

基金监督制度的建立需要从以下几个方面入手：一是制定社会保险经办机构的管理规则，规范社会保险经办机构的管理行为；二是制定社会保险基金监督制度，规范监督范围、监督形式、监督程序，以及监督机构、监督人员的行为；三是建立社会保险基金监督举报制度，制定监督举报办法，接受社会各界对违规动用社会保险基金的举报，加大力度查处违规动用基金的行为。

5.建立培训考核机制，不断提高业务管理水平

应学习国内外先进的管理方法、理论。学习国内外的先进管理经验，建立有效的培训、考核机制，形成人人讲学习，比理论，比业务的风气，充分发挥人员潜能，不断提高业务管理水平。

（二）社会保险基金监督方面的建议

1.完善监督手段

其主要内容包括：（1）建立信息披露制度。信息披露的目的是将基金管理公司置于社会公众和监督机构的双重监督之下，防止基金管理违法、违规操作，损害所有人利益。（2）加强外部审计。在法律和制度环境下，外部审计提供一个精确的、独立的评估，向监管人报告有关基金的任何问题，而且成为监管的重要工具。

2.加强行政监督

建立有效的监管规则和监管机构，建立社会保险基金在征收、支付、待遇、核定增值运用全过程全社会监督和适度监督制度。在人力资源和社会保障部门建立健全内部审计，从而加强对基金监管，减少基金的风险投资，保证基金的增值安全。

3.加强对社会保险部门队伍建设的监督和素质提高的监督

培养社会保险经办机构工作人员养成在监督下工作的习惯。对组织机构内部建立控制机制，包括道德风险、运营风险和市场风险的预防、矫正和有效处理，以及投资范围的适度管制，减少基金的风险投资，保证基金的增值安全。

参考文献：

[1]《社会保险法》

社会保险基金监督办法篇4

关键词：新型农村社会养老保险基金监管缺陷对策

近年来，党和政府为解决农民的养老保障问题，采取了一系列措施。2009年9月1日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》（以下简称《指导意见》），决定在全国部分地区开展新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，并预计到2022年在全国范围内普遍实行“新农保”。随着“新农保”试点工作的展开，参保的农民越来越多，累积的基金也达到了一定的规模。然而，目前我国的“新农保”基金监管体制还不完善，存在很多缺陷，这将不利于“新农保”基金的健康运营，甚至还会导致农民权益严重受损。因此，我们应该高度重视“新农保”基金监管体制的建设。

一、我国现行新型农村社会养老保险基金监管体制概述

1.“新农保”基金监管体制的有关概念界定

（1）社会保障基金、社会保险基金与社会养老保险基金。基金，一般是指由产品分配形成的、具有特定用途的资金。

社会保障基金是国家政府根据实行的社会保障制度，依据现行法律法规筹集的，用于社会保障事业的一项法定的专门资金。在理论上，我国社会保障基金应当由社会保险基金、社会救助基金、社会福利基金、优抚安置基金等构成，其中的主要部分为社会保险基金。

会保险基金，是指国家为保障劳动者永久或暂时丧失劳动能力时的基本生活需要，以法律形式强制向劳动者及其所在单位征缴的社会保险费和以政府财政补贴的形式集中起来的，由专门机构管理并用于支付社会保险金的资金。目前，我国的社会保险基金主要由养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等构成。

会养老保险基金指的是为兴办、维护和发展养老保险事业而储备的专项基金，主要用于保障退出社会劳动后的老年人的基本生活。目前，我国社会养老保险基金主要构成部分为城镇职工养老保险基金、新型农村社会养老保险基金、城镇居民社会养老保险基金。社会养老保险基金切实关系到每一位社会成员年老时的基本生活水平，其不仅是社会保险基金中最为重要的一种，而且还是整个社会保障基金至为重要的组成部分。

（2）新型农村社会养老保险及其基金。新型农村社会养老保险相对于传统农村社会养老保险而言，是我国农村社会养老保险制度发展的新阶段。

农村社会养老保险制度是指为了保障农村居民年老时的基本生活，由政府相关部门负责组织和管理，农村居民个人、集体经济组织和各行业劳动者共同承担缴纳养老保险费义务，农村居民在年老时按照养老保险费缴纳状况享受基本养老保险待遇的农村社会保障制度。目前，我国农村社会养老保险制度的发展主要经历了探索试点、稳步发展、整顿规范和创建“新农保”等四个阶段。《指导意见》的颁布，标志着“新农保”试点工作的展开。“新农保”既坚持了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的要求，又遵循了“农民个人缴费、集体补助、政府补贴”的三方筹资原则，并实行社会统筹与个人账户相结合。我国“新农保”试点在全国范围的推广，为探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的新型养老保险制度奠定了基础。

“新农保”基金是社会养老保险基金的重要组成部分，是“新农保”制度顺利实施的基础，主要由个人缴费、集体补助和政府补贴三部分构成。与以往的农村社会养老保险基金相比，“新农保”基金强化了政府的出资责任，并建立了农民个人、村集体组织和政府的社会保障责任分担机制。目前，我国的“新农保”基金管理制度主要包括对“新农保”基金的筹集管理、投资管理、偿付管理以及监督管理等内容。

（3）新型农村社会养老保险基金监管体制。“新农保”基金监管体制作为“新农保”基金管理制度的重要组成部分，是指政府有关职能部门作为参保农民的共同代表，为了确保“新农保”基金有效管理和运行，最大限度地保障参保农民的合法权益，通过立法对“新农保”基金的筹集、投资和偿付等运营过程，进行全方位监督管理的各种机制的总和。我国“新农保”基金监管体制的建立与完善，既是降低“新农保”基金运营风险的有效手段，又是保障基金运行安全的必要过程。

2.我国“新农保”基金监管体制现状

目前，我国“新农保”基金管理体系由县、乡、村三级构成。具体表现为，由社会保险经办机构、乡镇劳动保障事务所等具体经办，村（居）民委员会协办人员协助办理，实行属地管理。此外，国家人力资源和社会保障部颁布的《关于印发新型农村社会养老保险经办规程（试行）的通知》中规定，“新农保”基金单独设立银行账户，单独记账、核算，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用基金，基金结余按国家有关规定实现保值增值。

针对“新农保”基金的监督，国务院印发的《指导意见》中做出了明确规定，即各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。

二、新型农村社会养老保险基金监管体制中的法律缺陷

1.缺乏独立的监管部门

目前，我国“新农保”基金监管模式的核心是行政监管，国务院颁布的《指导意见》中也明确指出“各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责”。由此可以看出，我国“新农保”基金的监管部门是各级人力资源社会保障部门。此外，各级政府的财政部门、审计部门和监察部门也在一定程度上承担着对“新农保”基金的监管责任。

对于社保基金的监管，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》中做出了明确规定，即“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”这样就意味着，各级人力资源社会保障部门既要负责社保基金的运营管理，又要负责对基金运营管理的监督，其在“新农保”基金管理体系中既扮演了“运动员”，又担当了“裁判员”。

在这种情况下，由于监管部门集管理权与监督权于一身，缺乏独立性，所以其很难发挥监管职能，容易导致政府失灵，从而造成对“新农保”基金监管的低效率。这也是目前我国“新农保”基金监管体系中存在的最严重的法律缺陷。

2.立法层次较低，法律体系不够健全

依法治国，是我国社会主义法治理念的基本内容之一，其本质是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，要求立法机关要严格按照立法程序制定法律，确保国家各项事业有法可依。

然而，我国目前针对“新农保”基金监管的立法还处于较低层次，还没有出台针对“新农保”制度的较高层次的法律。虽然我国已经于2011年7月1日起施行了《社会保险法》，但是该法律中并没有关于“新农保”制度的独立章节，对“新农保”基金的监管也没有具体的规定。截止到目前，我国针对“新农保”基金监管的法律只有《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》。这种较低的立法层次，由于其约束效力和稳定性较差，很难产生有效的监督力量，极易对“新农保”基金监管造成不良后果，致使“新农保”基金的安全性受到威胁，严重影响“新农保”制度在全国范围内的健康发展。

此外，对于“新农保”基金的监管体制，我国也还没能形成健全的法律体系，这主要表现在两个方面：一是现行的有关法律规范仅以行政法规、部门规章为主，比如由国务院颁布的《指导意见》和由财政部会同人力资源社会保障部印发的《新型农村社会养老保险基金财务管理暂行办法》等；二是各行政法规、部门规章以及地方性法规之间的衔接性较差，还不能够形成一个统一协调的法律框架。

总之，有关“新农保”基金监管体制的立法在目前主要存在两个方面的缺陷：一是立法层次较低，缺乏权威性、稳定性；二是法律体系不够健全，缺乏一系列相互衔接的法律制度，无法有力实施。

3.投资运营过程中的风险监督环节较为薄弱

对“新农保”基金进行投资运营，是为了实现基金的保值、增值，但由于“新农保”基金关系到广大投保农民的切身利益，所以在对其进行投资运营时，既要尽可能地提高收益效率，又要确保基金的安全。我们认为，“新农保”基金的安全主要是指基金的不贬值、不流失。在实践中，我国“新农保”基金的投资渠道主要包括存入银行和购买国债，相对来说较为安全。但随着通货膨胀风险等因素扩大，必然会导致基金的贬值，加大其运营风险。

出现目前这种情况，一方面是由于基金的投资渠道狭窄，所以不能够实现较大的收益；另一方面是基金在运营中还存在着贬值的风险。所以，我国对“新农保”基金所进行的投资运营在一定程度上还不能实现基金的保值、增值，在基金投资运营的整个过程中还伴随着不容忽视的风险，如何对其进行有效的监管显得尤为重要。但我国目前还没有建立起一套有效监督“新农保”基金投资运营的机制，“新农保”基金投资运营过程中的风险监督仍较为薄弱，这也是“新农保”基金监管体制中存在的一大缺陷。

4.社会监督缺位

我们认为，任何体制都应该在“阳光”下运行，都应该充分地接受社会监督。上文已经提到，目前我国“新农保”基金监管模式的核心是行政监管。那么，社会监督在“新农保”基金监管模式中又充当着怎样的角色呢？国务院颁布的《指导意见》中明确指出，各级人力资源社会保障部门要定期披露“新农保”基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。试点地区“新农保”经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。这表明在“新农保”基金监管模式中除行政监管外，还应以社会监督为补充。

然而，在实践中，一些相关部门并没有充分公开“新农保”基金运营管理信息，没有向社会及时披露相关信息，致使“新农保”基金无法正常接受社会监督。由此可见，我国对“新农保”基金的社会监督还存在严重缺位。如果不能很好地解决这一缺陷，那么很可能会影响到“新农保”基金的安全，从而导致“新农保”制度不能健康发展，最终损害到的将是广大投保农民的切身利益。

三、完善新型农村社会养老保险基金监管体制的法律对策

1.构建“新农保”基金监管体制的法律理念

（1）必须把“新农保”基金的安全及其运作秩序的稳定作为首要目标。在基金安全和基金投资收益率这两个价值的选择问题上，我们必须坚定不移地把“新农保”基金的安全及其运作秩序的稳定作为我国“新农保”基金监管的首要目标。当然，这并不等于要忽视“新农保”基金的投资收益率。

我们认为，应当首先考虑基金的安全，再考虑基金的投资收益率，即要在确保基金保值的前提下实现基金的增值。因为如果单纯地将基金的投资收益率或其增值作为“新农保”基金监管的首要目标，就很可能会对“新农保”基金运作机构构成冒险的激励，从而使其置广大投保农民的切身利益于不顾。所以，我们必须把“新农保”基金的安全及其运作秩序的稳定作为首要目标，首先确保基金的保值。

（2）以良法为依据，严格依法而行。依法治国是社会主义法治理念的核心内容，其前提是有法可依，基本要求是严格依法办事。我们认为，这里所依的“法”应该且必须是良法。所谓良法，是相对于恶法而言，指的是捍卫人们权利和自由、防止暴政、制裁犯罪、维护正义的法律。

在构建“新农保”基金监管体制时，首先应该做到的就是有良法可依，即立法机关不但要建立、健全关于“新农保”基金监管的法律体系，还要使其立法体现人民的意志，具有正义性。在制定了良法之后，我们所要做的就是要确保“新农保”基金监管部门在执法过程中各司其职，严格依法办事，使有关法律法规真正落到实处。只有这样，才能使“新农保”基金监管工作正规化、规范化，使“新农保”制度得以健康运行，使投保农民的权益得到切实保护。

2.完善“新农保”基金监管体制的具体措施

（1）建立独立的“新农保”基金监督委员会。按照我国相关法律规定，各级人力资源社会保障部门、财政部门、审计部门和监察部门等政府部门负责“新农保”基金的监管工作。但为了提高行政监管部门决策的科学性、独立性和民主性，应建立“新农保”基金监督委员会，对“新农保”基金进行全方位的监管。

“新农保”制度属于社会保险制度，社会保险制度较为发达的西方资本主义国家大部分都建立了社保基金独立的监管机构，比如英国的职业养老保险委员会、澳大利亚的保险与养老金管理委员会以及荷兰的社会保险委员会等。此外，为了减少腐败，提高社保基金的监管效率，有些国家还鼓励社会大众参与社保基金的监管，实行行政监管和社会监管相结合的制度，比如法国在设立政府监管部门之外，还对社保基金的监管实行社会化经营以及分散管理。

（2）建立健全监督检查法律法规，完善“新农保”基金监管的法律体系。为了形成对“新农保”基金的专项监督检查机制，有关部门要根据实际情况，制定并完善“新农保”基金的监督检查法律法规，使“新农保”基金的筹集、投资运营和给付等环节都严格按照有关法律法规和程序认真执行。比如国务院可以颁布《关于新型农村社会养老保险基金的监管意见》，省级政府可以在此指导下，根据当地的实际情况，颁布具体的《“新农保”基金监管办法》。

此外，通过研究西方发达国家在社保基金监管方面的特征，我们发现他们具有一个基本的共同点，即都有一套完整、严谨的社保监管法律制度。因此，为进一步规范对“新农保”基金的监管，我国应该尽快提高这方面的立法层次，完善“新农保”基金监管的法律体系。上文已经提到，目前我国施行的《社会保险法》中还没有针对“新农保”制度的专门章节，也没有对“新农保”基金的监管作出具体规定。因此，对《社会保险法》的修改应该早日提上议程。

（3）加强对“新农保”基金投资运营的风险监管。为了降低“新农保”基金在投资运营过程中的风险，应该加强对“新农保”基金投资运营的风险监管。其具体措施主要包括以下两个方面。

一是严格限制投资对象、投资品种和投资比例，以确保在投资安全的前提下提高“新农保”基金投资收益。可以借鉴西方发达国家的做法。比如，美国的联邦社会保险基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的有价证券，不允许进入股票市场、委托投资以及房地产市场等。

二是建立市场准入制度、资产分离制度、投资限制制度、基金准备金制度、信息披露制度以及外部审计制度等监督机制，防范个人或者机构对“新农保”基金的挪用和侵占，确保“新农保”基金的安全运行。

（4）建立“新农保”基金的社会监督机制和公示举报制度。上文已经提到，目前我国“新农保”基金监管模式的核心是行政监管。但为了对“新农保”基金的运作进行全方位的监督，并在一定程度上对行政监管形成制约，应建立起一套完善的社会监督机制。此外，各级“新农保”机构还应及时、有效地公示工作进展，并设立投诉、举报电话，接受群众监督。对于群众的投诉、举报，有关部门应该认真记录、备案，并及时调查核实，尽快给予答复。

四、结语

通过对“新农保”基金监管体制进行法律层次的思考可以看出，我国“新农保”基金管理体系由县、乡、村三级构成，监管工作的开展以国务院颁布的《指导意见》为蓝本，监管模式以行政监管为核心、社会监督为补充，各级人力资源社会保障部门、财政部门、审计部门和监察部门作为具体的监管部门依据各自职责进行行政监督。总体看来，“新农保”基金的监管工作运行情况较好，但其中仍存在很多缺陷，比如缺乏独立的监管部门、法律体系不够健全、现有监管部门的执法能力较差、投资运营过程中的风险监督环节较为薄弱以及社会监督存在缺位等。

依据构建“新农保”基金监管体制应有的法律理念，并借鉴国外经验，针对该体制中存在的法律缺陷，我们可以采取积极的法律对策，即建立独立的“新农保”基金监督委员会，出台较为完善的《社会保险法》，构建一个主辅分明、多重监管的“新农保”基金监管组织结构，加强对“新农保”基金投资运营的风险监管以及建立“新农保”基金的社会监督机制、公示举报制度等。总之，我们的目标只有一个，即为“新农保”基金监管体制的有效运行创造一个健康的环境。

参考文献：

[1]殷俊，赵伟.社会保障基金管理新论[M].武汉：武汉大学出版社，2007.

[2]郑云瑞.社会保险法论[M].北京：北京大学出版社，2010.

社会保险基金监督办法篇5

关键词：老龄化养老保险基金监管

老龄化问题是这两年世界所关注的话题，它不仅是一个社会的经济问题，更是影响到一个国家长治久安的问题。世界银行估计我国人口老龄化将在2030年左右达到高峰。养老保险和人口变化规律密切相关，由此我们看到我国养老保险任务之艰巨，同时也看到世界各国都不容忽视的养老问题。养老保险基金它是百姓的保命钱。随着老龄化问题的到来，对与养老保险基金的需求量将会大量增加。在保证养老保险基金保值增值的基础上，必需加强对养老保险基金的管理。这也是人口老龄化对养老保险基金的要求。

一、人口老龄化的含义

人口老龄化两个方面含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。到目前为止，发达国家人口总体中60岁以上老年人口比例超过18%，65岁以上老年人口的比例已达13.5%，人口老龄化程度已经达到严重阶段。与此同时，发展中国家特别是中国、印度等人口众多的发展中国家的人口出生率下降，引起人口年龄结构由年轻型向成年型、老年型过渡，全球性的老龄化已以发生着。

二、老龄化问题对养老保险基金监管的挑战

中国将面临人口老龄化和人口总量过多的双重压力。整个21世纪，这两方面压力将始终交织在一起，给中国经济、社会发展带来严峻的挑战。全球人口快速老化，给养老金事业带来沉重的压力。它对各国社会和政府而言都是一个挑战可见，在社会已经呈现人口老龄化的背景下，加强对社保基金的有效监管，有着其深刻的社会动因，也是维护社会稳定及其和谐发展的内在要求。如何防止养老保险基金的流失问题，则是来自于老龄化的首要挑战。

三、我国养老保险基金的监管及存在的问题

养老保险基金的监管是指有关部门依法对养老保险基金的收支和运营实施的监督和管理。主要应从养老保险基金监管组织体系及法制建设两个方面对我国养老保险基金运行监管现状做出评价。

1．监管组织体系

现行的基本养老保险管理模式是基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老保险组织管理模式。这种管理模式实质是由政府行政部门将基金的管理运营权交由各级全民事业单位（如养老保险经办中心等），进行集中性管理和投资运营。这就存在着“政资不分”、“执监不分”等问题。另外，政府职能部门的强制使得作为初始委托人的公众没有选择机制和退出机制，基金管理不公开，不透明，削弱了公众行使监督的激励。

所以，改革现有的养老基金管理模式，对人实施有效的监督，以保证初始委托人的利益成为我们的必然要求。

2．法律制度建设

养老保险基金监管涉及各方利益，为了保障基金监管有章可循，国家高度重视相关法律法规的建设，取得了很大成绩，基本建立了涵盖各方面的法律法规体系，主要有《保险法》、《信托法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金行政监督办法》、《企业年金试行办法》、《劳动和社会保障部、财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》等。2001年12月13日，财政部和劳动保障部公布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，明确了全国社保基金进入资本市场的原则、方式和管理程序。社保基金入市标志着我国养老金投资管理体制进入市场化运作的轨道，同时也给我国养老保险基金投资和管理从法律上提供了保障。问题在于，我国虽然出台了一系列社会保障相关的法律法规，但是仍然没有一部关于社会保障的统一的法典，或者是针对某一问题较为全面的法律规章。

四、加强我国养老保险基金监管的改革建议

针对于我国目前养老保险基金的管理状况。我们有必要加强改革。保护好老百姓的保命钱以应对即将到来的老龄化社会。

1．建立分权式管理制度。其要求是：第一，建立独立、高效、统一的社会保险基金监督和管理委员会。监管委员会由劳动和社会保障部、财政部、以及企事业单位代表共同组成，实行委员会制。监管委员会按城市设立地方监管办事处（类似于人民银行、证监会和保监会的管理体制），垂直管理。第二，建立专业性养老社会保险基金管理局（由省级社保部门成立）。社会保险基金管理中行政权与经营权的分离是养老基金完整性的重要保证，应建立独立于政府的社会保险基金管理局运营社会统筹账户基金。第三，个人账户基金交给个人账户基金管理委员承担，会遴选合适的基金管理公司，基金管理公司再根据与各省个人账户基金管理委员会签订的契约对个人账户基金进行多元化投资，以实现养老社会保险基金收益最大化。

2．完善监督手段。其主要内容包括：（1）建立信息披露制度。信息披露的目的是将基金管理公司置于社会公众和监督机构的双重监督之下，防止基金管理公司违法、违规操作，损害所有人利益。（2）增设外部保管人。外部保管人原则对于限制风险是非常必要的。在足够的保管安排下，基金管理人不直接持有养老基金，以此限制骗取和盗窃基金资产的机会。（3）加强外部审计。在法律和制度环境下，外部审计提供一个精确的、独立的评估，向监管人报告有关基金的任何问题，而且成为监管的重要工具。（4）施行基金管理成本限制。成本限制在拉美和中欧国家基金管理监督制度中广泛使用，费用水平通过一般的谨慎要求和法律进行监管，可以控制将成本转移到未被监管的项目上。减少由于涉及到众多基金公司利益挪用基金的风险。

3．调整国家在社会养老保险基金管理中的职能。一是立法职能，负责制定确保养老金系统健康顺利运行的法律法规。二是对养老金事务的动作实施监督，确保养老保险的经办管理规范化。三是接受有关个人和机构就养老金事务提起的申诉、举报、批评、建议，调解有关养老金事务的纠纷，受理有关养老金事务的诉讼。

社会保险基金监督办法篇6

[关键词]养老保险基金；政府监管；适度性；多层制衡模式

近年来，我国社会保障基金规模逐步扩大，截至2006年底，我国养老、医疗、失业、工伤和生育保险等五项基金累计结余达到8006亿元，其中养老基金结余达5268亿元，占基金结余总量的65.8％。与此同时，发生在社保基金管理领域的违规和犯罪也逐年增加。根据劳动和社会保障部的消息，全国已发现违规使用社保基金约71亿元，涉及上海、宁夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多个省份，违规主体包括地方政府有关部门及社会保险经办机构，2006年上海市的社保基金案更是引起了举国震惊，由此引发了人们对于社保基金监管问题的思考，而养老保险基金以占社保基金结余总量65.8％的比重，更成为监管的主要对象。

一、养老保险基金监管概述

养老保险基金监管既是对养老保险基金运营与管理的一种过程控制，也是对养老保险基金管理的一种结果控制。从养老保险基金监管的内容可以看出，主要涉及了基金发展模式的选择、基金的缴费模式、运营规范、监管手段与模式以及对基金投资渠道的约束和规定等。

之所以要对养老保险基金加以监管，动因在于社会养老保险基金的重要性与特殊性，对于退休者的“养命钱”要采取审慎与科学管理的态度，对于托管方和运营方要进行严格的筛选，对于投资方式的组合要加以全面地分析，保证基金管理和运营的规范性、安全性、收益性、可持续性与协调性，注意对风险的防范和分化。

二、政府在养老基金监管中的定位

养老基金本身的重要性与特殊性，要求公共组织实施监管。政府作为公共组织的主体，必然要承担起基金监管职能。

长期以来，“公共利益论”为政府监管提供了理论支撑。该理论认为监管是对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率做法的一种回应。监管被看成是政府用来改善资源配置和收入分配的手段，如果不实施监管，市场机制本身的作用可能导致社会资源的无效率或低效率以及收入分配的不公平甚至经济不稳定。在这种理论背景下，政府作为公共利益的代言人，出面对市场进行监管是有其合理性依据的。但是，我们也必须看到“公共利益论”中，政府监管行为的一个隐含前提条件是：政府监管是完全有效的。然而，公共选择学派的理论就对这一假设给予了有力驳斥。它认为，政府是由一个个政府官员组成的集合，组织有自己的目标和利益追求，同时作为个体的政府官员又具备理性经济人的特征，在行动中追求自身利益最大化，在组织目标和官员的个体目标与基金监管的现实需求之间发生冲突时，他们可能不依据委托人利益最大化的目标实施监管，而是按照自身利益最大化目标行事，甚至可能出现“寻租”行为。“政府管制俘虏论”对上述分析提供了理论上的依据，认为具有影响力的利益集团，为了自身利益，针对管制者的自利动机，进行“寻租”活动，将管制者俘虏，双方共同分享租金。在这里，个人由于前述的分散性特征，无法形成合力，相反人作为组织严密的团体，会对管制者形成有效的游说，使得政府出于自利动机，放弃对人的有效监管，产生“合谋”行为，此时出现了“政府监管失灵”，委托人的利益无法得到维护。

另外，我国学者李绍光根据阿瑟的“自增强理论”对政府监管失灵进行了较为系统的论述。他认为：政府作为一个理性经济人，如果出于某种内部的目的而决定对养老基金实施某一监管的时候，其结果往往可能是报酬递增的。例如，管理成本的存在，可能会使政府并不采取成本最小化的方式，而是继续加强管制，以寄希望于能够从中获取更多的收益，弥补管制成本。此时，会出现一种自增强机制，使得管制范围不断扩大。其结果就是政府监管无限扩大，甚至侵犯到市场机制有效发挥作用的领域，造成非市场的无效率。这样就存在一对矛盾：政府监管不能缺失，但是政府监管又可能存在不足。所以，养老金的政府监管必须注意适度性问题。

三、我国养老基金的监管现状与问题

(一)我国养老基金的监管现状

对我国现阶段养老基金监管现状的把握，可以主要从法律制度建设和组织建设两方面进行分析。

1、法律制度建设。养老保险基金监管涉及各方利益，为了保障基金监管有章可循，国家高度重视相关法律法规的建设，取得了很大成绩，基本建立了涵盖各方面的法律法规体系，主要有《保险法》、《信托法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《商业银行法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金行政监督办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》和《劳动和社会保障部、财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》等。所有这些法律法规的颁布实施都为社会保障基金监管部门有效履行权力提供了法律上的保障。

2、组织机构建设。1998年，我国成立了劳动和社会保障部，作为制定养老保险相关政策和法规与履行行政管理职能的专门机构，从而在组织上结束了长期以来的多头分散管理的局面。④现行的基本养老保险管理模式是基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老保险组织管理模式，这种管理模式实质是由政府行政部门将基金的管理运营权交由各级全民事业单位(如养老保险经办中心等)，进行集中性管理和投资运营。此外，我国对养老基金投资运营实施监管的主要机构是劳动保障部门的基金监督机构，履行的是行政监督职能，按照政府提出的“建立以行政监督为主导、基金管理机构内控自律为基础、社会监督为补充的基金监督运行模式”的目标原则开展工作。

(二)我国养老基金监管存在的问题

从政府对养老金监管的适度性角度考察，我国政府养老基金监管存在着要么监管过度，政府包揽一切，既当裁判员，又做运动员；要么监管缺失，法律建设滞后，基金安全缺乏保障。

1、法律制度建设相对滞后。如前所述，我国已经出台了一系列社会保障相关的法律法规，但是仍然没有一部关于社会保障的统一法典，或者是针对某一问题较为全面的法律规章。比如针对养老基金投资，虽然颁布了许多相关法规，却仍没有一个系统的具有较高法律效力的法律文本。在国外，以美国为例，早在1935年就颁布了《社会保障法》，作为较为完备的社会保障法典。另外，在补充养老保险方面，美国1974年通过的《雇员退休收入保障法》对涉及到的相关问题作了详尽完备的阐述。可见，我国的法律制度建设相对滞后，不利于社会保障制度的健康发展。

2、职能分工不科学，缺乏监督制衡。目前政府对养老金监管的模式，是由政府行政部门将基金的管理运营权交由具有全民事业单位性质的养老保险经办中心

等进行集中性管理和投资运营。在这种组织管理模式下，基金经办机构受行政机构的领导和监管，这就存在着“政资不分”、“执监不分”等问题，即社会养老保险行政管理和资金管理职能分配不清；基金投资运营权和运营监管权分工不清，政府行政监管部门既充当“裁判员”，又充当“运动员”。另外，政府职能部门的强制，使得作为初始委托人的参保公众没有选择机制和退出机制，社会共同体规模又大，削弱了公众行使监督的激励。可见，现行的组织管理模式存在制度缺陷，不利于对人实施有效监管。此外，政府对养老基金投资运营实施的监管还存在很多不足，最重要的一点是缺少社会监督。各地虽然建立了以行使社会监督职能为目标的社会保障监督委员会，并制定了章程，但其实质仍是政府性质，只是较之于行政监督的成员代表较为广泛，并且较多的流于形式，并没有发挥实质作用。

3、养老基金被挤占、挪用问题严重。根据国家规定，养老保险基金结余采取财政专户储存，由社保经办机构负责基金的管理和保值增值，结余的养老基金必须购买国债或存入银行。但是，受我国现行的养老基金管理体制的影响，⑤出现了挤占、挪用养老基金等问题，被挤占挪用的基金大部分用于搞基础建设项目、参与房地产投资、直接参股或购买股票和债券、直接投资或委托放贷、兴办经济实体、公款私存及存入非银行金融机构、主管部门挤占管理费等，另外，有的社会保险机构超标准提取和滥用管理费，更有甚者，少数社会保险机构工作人员由于挪用、贪污基金或管理费而被司法机关逮捕。养老基金的违规违法使用，严重危害到基金的安全，侵犯了劳动者的合法权益。

4、养老基金投资出现亏损，无法有效实现基金的保值增值。养老基金属于长期资金，通过资本化运营，实现基金的保值增值是其应有之意。但是，考虑到我国资本市场不健全，缺少高质量的投资管理人，国家规定养老保险基金只能投资于国债、银行存款，不得进入资本市场。2001年，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的颁布为社保基金入市运营提供了法律保证。根据办法规定，全国社会保障基金可以委托基金管理公司进行投资，也可以直接投资。有关资料显示，以《办法》为依据，2002年，社保基金开始涉足中国股票市场，社保理事会以战略投资者身份投资12.66亿元获得3亿股中石化A股。这是社保理事会2002年惟一一次股票投资，但“中石化套牢社保”，当时颇遭市场诟病。除了这部分投资之外，其余1200多亿元仍然局限在低风险低收益的国债投资和银行存款上。2002年年报显示，社保基金总额为1241亿元，其会计收益为21亿元，收益率为2.75％。可见，养老基金保值增值面临很大压力，投资渠道有待拓宽，改革现有的养老基金监管现状，寻求政府适度监管的机制，成为关系养老金安全的重大问题。

四、构建多层次制衡式基金监管模式

实践证明，政府对养老金的监管不能缺位，但是完全依靠政府行使养老基金监管职能同样无法达到预期目的，必须积极寻求其他的渠道，积极发挥社会力量、社会中介机构和专门机构的监督作用，同时充分利用制度本身的优势，弥补政府监管的缺陷。根据监管主体和监管职能的不同，将基金监管分为宏观层监管、中观层监管和微观层监管。其中，基金监督委员会为核心处于整个监管体系的最高层，是最高层次的监管者；劳动保障部门的监管处于整个监管的中观层次，起着承上启下的协调作用；以投资运营机构为主体的监管处于微观层次，起着内部监督、制衡的作用。各层次的监管机构各司其职又相互配合，构建起一个完备的基金监管体系。

(一)社会保障基金监督委员会一宏观层监管

关于基金监督委员会，可以效仿保监会、银监会、证监会的模式，应直接隶属于国务院，实行事业单位编制，理事长由总理提名，全国人大任命；其他人员由理事长聘任，并向其负责。监委会人员包括：政府的财政、社保、税务、证监会、银行等部门，精通精算、基金投资业务的专业人员，参保人代表等。委员会设理事长一人，另设秘书处、风险评估委员会、投资监管专业委员会、资格审查专业委员会等具体业务部门。理事长负责监督委员会的全面工作，提名各专委会人选，并向全国人大汇报工作，接受人大代表质询；秘书处负责日常事务处理；风险评估委员会负责资料收集、整理、加工工作，对各投资工具做出风险评估，确定投资组合限制；投资监管委员会负责对基金公司的投资运营过程、结果进行监管；资格审查专门委员会负责基金会、基金托管银行和私营基金管理公司准入资格的审查。各部门各司其职，实现对个人账户基金的有效监督。

基金监督委员会主要职能包括：实施市场准入制度，对基金管理人和基金托管人资格进行审查；加强对投资风险的评估，设立投资组合的投资限制；重视信息披露制度建设，定期向全社会公布养老保险财务状况表；对基金管理人和基金托管人以及基金会的运营行为实施监管并进行处罚和制裁；设立最低收益率水平限制，清收不良资产。

(二)政府主管部门的行政监督和相关部门的专门监督―中观层监管

行政主管部门监管为主、行政专项监督为辅的行政监督体系是我国目前社会保险基金行政监督体制的基本框架。

1、政府主管部门的行政监督。劳动保障部门的基金监督机构对基金监督负有法定责任，《社会保险基金行政监督办法》对其履行职能作了详细的规定。政府机构的主要监管职能为：贯彻执行社会保险基金管理法律、法规和国家政策，定期或不定期的对养老保险管理运营机构进行监督检查；根据实际情况，制定、修改相关法律法规，同时处理社会力量对基金运营和其他监管机构的投诉；根据社会保障监督委员会规定的投资方向和审定托管金额，协调各方关系。

2、相关部门的专门监督。社会保障基金的管理运营涉及到许多领域，主要有：财政部门、审计部门、证监会、银监会等。它们较强的专业性，有效地保证了监督质量。(1)财政监督：通过设立三个账户，即养老保险收入账户、财政专户、支出账户，来监控基金的流向。(2)审计监督：对养老保险基金内部控制制度进行审计，包括财务管理的规章、制度是否健全；财务和内部审计机构是否健全，能否发挥核算监督和控制作用。对基金经办机构财务收支状况进行审计。⑥(3)证监会和银监会监督：通过对基金管理公司和银行等基金管理和托管机构的监管，净化市场，并向社保监督委员会反馈情况，为其选择合格的基金管理运营机构提供有价值的参考。

3、社会中介机构的监管。社会中介机构一般是某一领域的专家，掌握先进的技术，具有雄厚的人力资源储备，有能力对管理运营机构的行为实施有效的审查。社会中介机构可以受行政部门或者社会保障监督委员会的委托对运营机构实施监管(如实施现场监督)，还可以接受运营商的委托，对本机构的运行情况进行评估并形成权威报告以向监管机构汇报。

(三)运营机构的内部监管-微观层监管

养老基金管理运营，涉及到养老基金的受托人、管理人和基金托管人。各基金管理机构之间相互制约、相互监督，形成了“三足鼎立”的态势。

1、基金会的监管职能。基金会作为委托链条中的中间环节，在基金运营中起着极为重要的作用。其在监管中的主要职能：根据社会保障监督委员会筛选的结果选择基金管理人和基金托管人，并对基金管理人日常的投资行为依法实施监督，对其违规违法行为提出警告，并上报监督委员会，并有权取消其管理人资格。