村集体经济倍增计划范文篇1

一、今年全县经济发展的基本状况

今年以来，全县各级各部门认真贯彻县委十届七次全会精神，全县经济继续保持了良好的发展态势。～月，实现生产总值万元，同比增长，剔除“两路”因素，生产总值达到万元，同比增长。其中，一产增长；二产增长；三产增长。

（一）农村经济稳定发展。全县农村经济总收入达到万元，同比增长。第一，春耕备耕工作力度较大，做到了工作早计划、任务早安排、措施早落实。截至月底，全县已就位“两杂”良种万斤，其中，水稻良种万斤，到农户万斤，玉米良种万斤，到农户万斤；就位化肥吨，到农户吨；就位农膜吨，到农户吨；就位农药吨，到农户吨。完成水稻育秧万亩、玉米育秧万亩、红苕育秧万亩，完成玉米点播万亩、水稻栽插万亩、大豆点播万亩、花生点播万亩。第二，农业内部结构调整稳步推进。一是加强了农田水利基本建设。去冬今春完成各类水利工程件，解决了人的饮水困难；二是加大了“两杂”良种推广力度，狠抓了配套农业增产技术措施的落实；三是继续培育发展特色农产业，基本落实了农业综合开发示范村建设项目，完成了亩良桑嫁接，规划了亩老茶园改造和亩生态茶园建设，实施了亩连片柑桔嫁接改良，在江边河谷一带乡镇发展了一批蔬菜示范基地。第三，畜牧生产形势较好。肥猪出栏万头，大牲畜出栏头，以乌骨鸡为主的家禽出栏万只，肉蛋总产量吨。第四，科技推广力度加大。一些特色农产业分别成立了专业协会，杂交仔猪繁殖基地、养牛示范基地、乌骨鸡种鸡群养殖基地相继建立，政府专门拿出了万元扶持发展乌骨鸡产业。第五，农村富余劳动力向非产业转移速度加快。今年以来，全县新转移农村富余劳动力人，占年计划人的，全县实现务工收入万元。

（二）工业生产提速增效。完成工业总产值万元，同比增长倍，其中：规模以上企业完成万元，同比增长倍；其他企业完成万元，同比增长。主要工业产品生产情况是：原煤万吨，同比增长；电石万吨，同比增长倍；发电量万度，同比增长；供电量万度，同比增长倍；水泥万吨，同比下降。

（三）固定资产投资大幅增加。完成全社会固定资产投资万元，同比增长倍。剔除水麻、普桧公路投资部分，本级固定资产投资完成万元，同比增长。其中：基建万元，同比增长倍，私人投资完成万元，同比增长。主要在建工程项目投资完成情况是：盐电公路完成年计划的，黄毛坝大桥完成年计划的，油坊沟水库完成年计划的，白水江梯级电站完成年计划的，电石厂第四期技改完成年计划的，撒鱼沱电站完成年计划的。

（四）财政金融运行平稳。实现地方财政一般预算收入万元，同比增长；实现上划中央税收入万元，同比增长；完成地方财政支出万元，同比增长。金融机构各项存款余额达到万元，较年初增长；各项贷款余额达到万元，较年初增长。现金表现为投放，净投放现金万元。

（五）城乡消费市场活跃。完成全社会消费品零售总额万元，同比增长。其中，国有及国有控股完成万元，同比下降（主要是国有企业已改制）；个体私营经济完成万元，同比增长；其他经济完成万元，同比增长。

在看到成绩的同时，我们还必须清醒地看到，当前全县在改革发展中仍然存在不少困难和问题，长期困扰县域经济发展的深层次矛盾还没有得到根本解决。一直以来，全县经济主要以粮食、畜牧等农村传统经济为主，工业发展滞后，第三产业不发达，支柱产业单一，经济结构不合理，致使经济总量难以大幅提升，经济增长方式尚未根本转变。在农业农村方面，一是农民增收缓慢，城乡差距拉大。去年全国农民人均纯收入元，全省元，全市元，而我县为元，分别比全国全省全市少元、元和元。年全县农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入的比例为，年是，而全市年为：，全省为，全国为；二是农业内部结构调整步伐缓慢，不同程度地存在着农产品结构不合理、质量不高、市场信息不灵等问题，以至于优势产业不集中，特色不明显；三是农业综合素质差，科技含量比较低，产业龙头的带动力不强，产业化发展成效不明显，产业规模化程度不高，产业服务化水平低，农产品应对市场变化的能力较弱；四是农村二、三产业发展滞后，农村劳动力转移的渠道不宽，劳务输出的组织化程度不高，劳动力文化技术素质偏低，人均收入处于较低水平；五是农村贫困面仍然较大，全县还有近万人处于人均纯收入不足元的贫困状态；六是由于县级财力有限，对农业的实际投入严重不足；七是各级干部对现代农业农村工作缺乏足够的认识，在领导方式和工作作风上还有不少问题，与新形势下农业农村发展的要求还有不小差距。在工业发展方面，全县工业化程度低，工业经济规模不大，电矿工业支撑体系还未根本形成；制约水电、原煤、化工、建材、加工业五个工业产业发展的“瓶颈”因素较多；项目储备不足，尤其缺少达到可研深度的农产品深加工项目，以至于立项、推介和落实都比较困难。在基础设施方面，农业基础薄弱，抵御自然灾害的能力不强；道路交通路况不好，乡村公路晴通雨阻的现象比较突出；校舍严重不足，加之有不少危房，“普九”的硬件建设任务繁重；同时，卫生、计生、文化以及城镇等的基础设施也相当脆弱。

综上所述，我们用最简洁的话来概括我们的县情，那就是农业弱县、经济小县、财政穷县。根据当前经济发展面临的形势，全县各级各部门必须按照中央和省、市委的有关精神和市委一届八次全会、县委十届七次全会的部署，始终不渝地把经济工作作为第一要务来抓，千方百计提高农业综合生产能力，想方设法增加农民收入，促进农业农村全面发展；千方百计推进新型工业化，竭尽全力做大做强工业经济，促进县域经济实力明显增强；千方百计采取有效措施，积极稳妥处理好改革发展稳定中的一系列问题，促进经济社会协调发展。为我县与全市全省全国同步实现全面建设小康社会总体目标打下坚实基础。

二、加大统筹力度，全力以赴做好今年的农业农村工作

年，是实施“十五”计划的最后一年，也是衔接“十一五”计划的关键一年。做好今年的农业农村工作，对于推动我县经济社会加快发展具有十分重要的意义。各级各部门要坚持以人为本，树立全面协调可持续的科学发展观，认真贯彻落实中央号文件精神和市委一届八次全会、县委十届七次全会精神，把解决“三农”问题作为首要任务，扎实推进今年农业农村的各项工作。

今年全县农业农村经济发展的主要目标是：粮食播种面积万亩以上，粮食总产万吨；肉蛋总产量万吨；畜牧业总产值万元；林业总产值万元；农民人均纯收入比上年增长。

围绕以上目标任务，各级各部门要着重抓好以下七个方面的工作。

（一）加大投入，努力改善农业生产条件，不断增强农业综合生产能力。一是要强化以农田水利为重点的农业基础设施建设。进一步加大工作力度，加快油坊沟水库、落雁石门关水库、滩头二洞水库建设进度，完成三龙滩、水子冲水库项目前期勘测工作，抓好牛寨万和小流域治理，继续实施病险水库除险加固，力争完成各类水利工程件，解决万人饮水困难。加快节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电等“五小工程”建设步伐。按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则，抓紧做好水利工程管理体制改革工作，核定合理水价，制定水资源管理办法，促进水利良性发展。认真做好“十一五”水利规划和水利项目的可研、储备工作，促进农业生产条件不断改善。

二是要加快生态屏障县建设步伐。按照“生态建设产业化，产业发展生态化”的要求，在注重生态建设的前提下，积极探索特色经济林、林化、非木林、木材加工、森林生态旅游等建设途径，加快特色资源培育。全面搞好万亩森林管护和万亩天保工程建设，加强对万亩退耕林的抚育管理和林下资源开发利用，力争全县森林覆盖率上升个百分点。加强农村替代能源建设，抓好口沼气池、眼节能灶建设。强化林政执法，加大对森林资源的保护管理力度，促进生态与经济发展相适应。

三是要努力推进农业科技进步。按照培育特色农产品的需要，积极整合农业专业技术人才资源，充分调动农科人员的积极性，组织他们深入到生产第一线传授农业科技，搞好技术服务，带头领办、创办科技示范点。鼓励农科人员通过与农户联办、合办或入股等形式参与产业开发，推广现代农业技术。继续抓好良种、农村适用技术以及新技术的推广。围绕特色农产品发展和开发，规划建设一批乌骨鸡、仔猪、牛羊良种繁育基地和茶叶、蔬菜、蚕桑、五倍子等示范基地，积极推广稻田养鱼技术。加快新品种引进、选育和示范推广，着力更新改造传统产业，促进特色产业发展壮大。版权所有

（二）以发展特色农产品为重点，继续推进农业结构调整。

按照优化特色农产品区域布局的原则，依靠科技创新，运用现代高新技术手段，做大做强茶叶、乌骨鸡、蔬菜、竹子、蚕桑、五倍子、干果、油菜等特色农产业。各乡镇要结合自身的实际，有选择、有重点地大力发展新兴特色产业，开发“高、新、特、优”产品和安全、保健、绿色食品，提高特色农产品的附加值。要加强资金整合，积极协调农业、水利、林业、扶贫、财政等部门按照职能分工，对优质农产品基地建设给予大力支持，集中建设一批高质量、高效益的优质农产品生产基地。重点要抓好茶叶、蚕桑、五倍子、干果、竹子、蔬菜等特色产业。在茶桑产业上，今年要新建标准茶园亩，生态茶园亩，改造老茶园万亩；良桑嫁接亩，新植桑园亩。在五倍子产业上，虽说全县有近万亩人工倍林和天然倍林，但大部分已被毁或林木老化。这一产业是我县的传统特色产业，且有林化厂作依托，不能在我们的手里被丢掉，何况这一产业已纳入省级“十五”财源建设扶持发展项目。为恢复发展五倍子产业，今年要努力建设标准倍林基地亩。在干果产业上，通过大力争取，我县已列入全省干果基地县。我们要抓住这一机遇，采取有力措施，加强品种改良，扩大种植面积，努力做大做强这一产业。今年要推广夏季修剪亩，病虫综合防治亩，品种高位换枝亩。在竹产业上，目前全县有竹林万亩，年产竹材万公斤，竹笋万公斤。要在管护好现有竹资源的同时，结合实施退耕还林和天保工程，新造或更新竹林万亩。要认真研究竹笋加工业，积极引资搞好竹产品的开发，实现竹产品增值。在畜牧生产上，要大力发展生猪、牛羊和乌骨鸡，扩大养殖规模，加强畜禽疫病防治，加快良种体系建设，抓好畜禽产品流通和加工，力争畜牧业产值再创新高。尤其在乌骨鸡的发展上，要大力推广科学养殖和规模养殖，拓宽销售渠道。今年全县乌骨鸡饲养量力争达到万只，出栏万只。要加大推介和引资力度，努力开发乌骨鸡系列产品，推动产业发展壮大。在蔬菜产业发展上，要抓住“两路”、“两站”建设机遇期，立足市场需求，以沿江沿路集镇为重点，合理规划，连片种植，进一步扩大种植面积，提高品种质量。今年要在普洱、中和、盐井、柿子、落雁、兴隆、牛寨等乡镇集中建设蔬菜示范点，力争全县种植时鲜蔬菜万亩。尤其是在优势产业发展上，今年一定要迈出实质性步伐，为今年或今后一段时期的农民增收奠定基础。一是要认真落实目标任务。今年要建设亩标准茶园、亩桑园、亩五倍子，新建无公害蔬菜亩，大面蔬菜万亩，养殖乌骨鸡万只。二是要合理布局。我不主张遍地开花，主张集中连片，规模发展。在兴隆、落雁和串丝三个乡各布局茶叶亩，在盐井和兴隆布局蚕桑产业，牛寨布局五倍子产业，在兴隆的蒿芝布局无公害蔬菜。三是要研究投入机制。力争通过投入杠杆把企业、基地和农民连结起来。四是要注重市场。市场经济条件下的农版权所有产业发展离开了市场就没有活力。五是要整合资金，集中倾斜，尤其是要向在三村建设的重点倾斜。

（三）发挥龙头企业带动作用，大力推进农业产业化经营。

要按照市委市政府“围绕增收抓产业，突出产业抓龙头，依靠科技增效益”的要求，牢固树立用工业理念谋划农业发展的思想，积极推进品牌农业战略，把农副产品加工型龙头企业作为农业产业化与新型工业化的最佳结合点，带动特色农产品发展，全面提升农产品质量。要进一步加大对农产品加工企业的扶持力度，支持农产品的分级包装、储藏保鲜、精深加工，逐步形成具有地方特色的农产品加工体系。象蔬菜、笋子加工都是应该认真研究积极支持发展的。要坚持不懈地走公司加基地连农户的产业化发展路子，通过扶持发展龙头企业，实现规模化生产和订单农业，保证农产品稳固的销售渠道和市场。对茶叶公司、林化厂、丝厂、肉联厂、牛寨罐头厂等农产品加工企业，各有关部门要从项目资金、基地建设、技术投入、经营信息、市场开发等方面给予支持，并搞好相关服务。要继续鼓励、支持、帮助这些企业通过改制改造、盘活资产、招商引资等途径，进一步理顺经营机制，规范内部管理，增强市场竞争能力。要鼓励支持有条件的企业和个人开展无公害农产品的申报和论证工作，创造盐津的特色品牌。对申报论证成功的，县政府将给予一定的奖励。与此同时，要按照“民办、民营、民受益”的原则，积极鼓励发展各类农产品专业合作组织、购销大户和农民经纪人队伍，为农副产品的生产流通搞好服务。各乡镇要重点扶持一批农民专业合作组织，积极为他们排忧解难，使其不断发展和完善，成为农民了解市场、认识市场、走进市场的重要纽带。

（四）狠抓扶贫攻坚，切实加快扶贫开发进程。要以增加贫困人口收入为核心，以改善贫困群众生产生活条件为重点，以创新扶贫机制为动力，立足资源优势，整合资金、集中力量，协同作战、合力攻坚，坚持开发式扶贫，加速解决极端贫困问题。对列入扶贫开发的个贫困村，要以实施整村推进项目为切入点，整合资源、完善规划，突出重点、量力而行，集中力量解决好贫困群众最需要而又可能完成的项目，努力改善贫困地区的生产生活条件。要切实扶持每个贫困村培育—项持续稳定增收的产业，加快实现稳定解决温饱的目标。要进一步加大产业扶贫的力度，扶贫部门要结合我县实际，抓紧制定出一个切实可行的实施方案。乡村要结合本地实际，制定出具体的实施办法，进一步加大投入扶持力度，使之真正成为年农民增收的新亮点。要继续实施好扶贫安居工程，重点解决居住岩洞、窝棚、杈叉房、茅草房的特困户，完成户特困农户的住房改造；实施好个整村推进项目和落雁户国债易地扶贫项目，解决人的安居温饱问题；实施万元产业扶贫和万元小额信贷扶贫项目，带动户人脱贫。与此同时，要加强对扶贫资金和项目的管理，所有扶贫资金的分配和使用都要推行公示、公告制度，严格检查审计，确保资金及时足额到位，使有限的资金发挥应有的扶贫效益。要进一步做好社会帮扶工作，继续强化部门挂村和干部包户扶贫的工作制度，进一步明确责任，抓好落实，做到不脱贫不脱钩。挂钩扶贫一定要落到实处，请扶贫办、组织、人事按照处级干部联系到乡，部门联系到村，所有干部帮扶到户的原则，认真研究落实扶贫责任，提出具体目标任务和奖惩办法。要通过上述努力，争取年内解决人温饱和人的脱贫问题。

（五）加快农村富余劳动力转移步伐，努力提升劳务输出的质量和水平。农村富余劳动力的有效转移与输出是增加农民收入的重要途径。各乡镇要把农村劳务输出放在更加突出的位置，大力引导农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，把劳务输出培育成为加速农村资本积累、促进农村观念转变、带动农民持续增收的支柱产业。要采取“政府引导、市场运作、能人带动、信息先行、技能培训”等有效措施，积极组织农村富余劳动力就近务工或外出经商。要实行“分级负责、分类培训”的办法，认真组织实施好“阳光工程”，不断提高务工农民的素质。县劳务输出办要高度重视劳务培训工作，积极搞好协调，依托职业中学、农广校、农业技校等教学设施，重点开展初中以下文化青年农民的初级技能培训和维权法规知识培训，乡镇要开展农民工就业前的引导性培训，鼓励用人单位和调动社会各方面参与农民职业技能培训及组织劳务输出。农民工的培训和输出要坚持与市场需求接轨，积极推行“订单输出”。劳务输出部门要主动出击，及时掌握市场信息，帮助寻求劳务“订单”，根据“订单”组织培训和输出。同时要加强与输入地的联系，强化对外出务工人员的教育和管理，努力减少其违反计划生育的行为及其它违法犯罪现象，树立盐津人的良好形象。要通过上述措施，力争全年输出农村富余劳动力万人，务工收入达到亿元。

（六）努力增加财政投入，严格各类支农资金管理。加强农业基础建设，解决“三农”问题，必须进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，给农业、农村、农民更多的关注和支持。财政部门要依法安排并落实对农业和农村的预算支出，严格执行预算，建立健全财政支农资金的稳定增长机制。财政、发计等部门要按资金渠道不变的原则，积极开展调查研究，主动探索建立科学合理的运行机制，整合支农资金，推进支农资金向特色产业、优势区域、重点项目相对集中。进一步完善支农资金使用、管理的相关规定，加大审计监督检查力度，建立责任追究制度，确保支农资金及时足额到位，发挥好财政支农资金和国债资金的效益。要放活资源、放宽政策，积极引进各类社会资金进入农副产品加工、乡镇企业发展、优势产业基地建设、农村基础设施建设、林产业发展、龙头企业的培植发展等领域，努力构建多渠道、多元化的投融资体制和运行机制，千方百计增强农业发展的支撑力。

（七）加大统筹协调力度，提高对农业农村的服务水平。各级各部门要按照工作职能，增强对农业农村的服务意识，提高服务水平。农、林、水、扶贫、产业办等涉农部门既要着眼于全县发展的规划，更要为基层搞好服务。深入基层，指导和帮助基层抓好各项工作，并通过抓好示范和典型，实现以点带面，整体推进全县农业农村的发展。县供销社和各专业协会要进一步加强服务意识，深化改革，在农业产业化经营中找准位置，在助农增收中求得发展，最大限度地发挥基层农村农资及农产品购销的主渠道作用；统计部门要根据新时期农业和农村经济发展的新特点，及时调整和完善统计内容、统计项目，使统计数字更客观准确地反映情况；科技部门要进一步做好农业科技攻关、优质农产品开发示范和农村适用新技术新成果的推广，把农业科技工作进一步引向深入；气象部门要在结合上做文章，在服务上求突破，继续为农业发展、农村稳定、农民增收和农村经济社会可持续发展搞好预测预报；政策研究、产业开发部门要配合相关部门对涉及农业农村改革发展和农民增收的重大热点、难点问题进行专题调研，为县委县政府科学决策当好参谋助手。教育、文化、卫生和计生等部门必须结合自身工作特点，把抓好工作的着力点放到农村，采取一切行之有效的措施，积极主动地为农民提供优良服务。

三、认真贯彻落实本次会议精神，扎扎实实做好当前各项工作

会后，各乡镇要及时认真总结近年农业农村工作的经验教训，客观、冷静地分析当前形势，对今年乃至今后一个时期的“三农”工作作出安排部署。要通过贯彻本次会议精神，使基层广大干部群众了解当前农业农村工作面临的形势和任务，了解党和政府支农、护农、爱农的一系列方针政策，激发广大干部群众的生产热情，从而使农民持续增加收入的要求成为广大基层干部和千家万户农民的自觉行动。当前正值春耕大忙季节，农事活动繁忙，全县经济发展和各项建设任务较重。各部门和乡村两级一定要以贯彻落实本次会议精神为契机，进一步加强领导，统筹兼顾，突出重点，有针对性地抓好各项重点工作，为实现今年全县经济社会发展各项目标奠定基础。

（一）要继续抓好“三农”工作。认真抓好农用物资的就位和市场秩序的整治，严厉打击哄抬市场物价和制假贩假等各种坑农害农的不法行为。及时组织筹措好农贷资金，确保大春作物满栽满插。努力抓实良种补贴的兑现，确保月日前全部兑现到农民手中，为群众增产奠定基础。坚决落实取消农业税的政策。认真搞好动物疫病和农作物病虫害的防治。采取切实有效的措施，认真抓好森林防火工作。全力做好小春作物田间管理，确保小春增产增收。加大农业科技和农村适用技术的推广力度，抓好技术指导和服务，扩大科技覆盖率。抓好节约用水，合理调度库塘蓄水，确保春耕生产生活用水。抓住农村劳务输出的有利时机，积极做好农村富余劳动力转移的宣传、组织、培训、输出等工作，确保今年劳务输出任务圆满完成。认真解决好涉及群众切身利益的实际问题，安排好困难群众的生产生活，组织和引导他们开展生产自救，帮助他们度过春荒。对群众反映强烈的生产生活用煤价格偏高的问题，各乡镇和县直有关部门务必引起足够的重视，认真研究，加强协调，采取特殊措施，帮助农民减轻因煤炭价格上涨给生产生活带来的压力。

（二）要大力抓好城市经济发展。要加强调研，积极配合省政府政策研究室搞好县域经济发展规划，编制好全县“十一五”发展规划，按照新型工业化的要求，尽快修改完善并出台全县工业发展规划。切实抓好煤炭、电力、电石、水泥等骨干企业的生产和销售，搞好协调服务，确保全年工业生产目标圆满完成。继续关心改制企业的发展，帮助其建立经营管理机制，加强内部管理，使之尽快步入健康发展轨道。加大财税征管力度，努力开源节流。加强协调服务，切实加强煤、电、油、运和重要原材料、生产资料的供求调度，使之发挥最大效益。进一步激活和拓展市场，加强市场秩序治理，为城市经济发展提供良好环境。

（三）要着力抓好在建工程项目。继续全力支持水麻、普桧公路建设，月日前全面完成征地拆迁的扫尾工作，进一步加强路地联系，促进重点工程带动地方经济发展。加快盐电公路、黄毛坝大桥建设进度，确保工程质量。盐电公路路面工程必须在月底开工建设。积极支持白水江梯级电站、撒鱼沱电站建设，做好协调、沟通和服务工作。今年县政府承诺的九件实事，各承办单位要加大落实力度，确保政府的承诺按时兑现。要认真抓好其他在建工程项目，努力扩大固定资产投资规模。与此同时，要切实加强对县域经济总体项目的可行性研究，进一步加大项目储备力度，努力用建设项目保持投资拉动经济增长的良好势头。

（四）要积极抓好非公经济发展。进一步制定完善鼓励支持非公经济发展的政策，放宽市场准入条件，取消一切限制性、歧视性规定，让非公经济进入更宽广的领域；进一步提高工作效率，减少办事环节，切实营造良好的环境；进一步扶持发展民营企业，尤其要在农产品加工业上有所突破；进一步加强对私营经济业主的教育、引导和管理，使其诚信经营，规范管理，照章纳税。与此同时，要切实搞好招商引资项目的跟踪问效和服务工作，进一步提高引资的质量和水平。

（五）要努力推进各项社会事业。按照上次“普九”攻坚工作会议安排的任务，各乡镇和教育部门要认真抓好农村寄宿制学校建设，夯实“普九”硬件基础。认真分析研究当前计生工作面临的形势，采取措施，持之以恒抓好各项节育措施落实，切实控制人口过快增长。继续搞好疾病防控和卫生执法，加大药品、食品安全检查，切实维护人民群众的身体健康和生命安全。加强社会保障体系建设，完善各项救助措施。强化环保意识和科技意识，增强经济社会可持续发展能力。认真做好豆沙关五尺道文化研讨会和参加“昆交会”的筹备工作，努力扩大盐津的知名度。继续把改变城乡落后的生产生活方式和县城“五大秩序”治理、机关环境美化作为重点，抓好各项创建活动，带动精神文明建设深入开展。

村集体经济倍增计划范文篇2

关键词水库移民；移民安置区；土地补偿；补偿原理

中图分类号F061.6

文献标识码A文章编号1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水库移民是因兴建水库而产生，其生产安置重点在于解决移民的土地问题，最终要实现移民与安置区老居民的完全整合。已有的关于水库移民土地补偿，从研究角度上看，更多的是单纯着眼于移民获得土地得到安置及今后的发展，内容上侧重于移民区土地补偿研究，理论研究主要在移民经济的理论方面。实际上，我国移民土地安置从建国初到现在，主要是通过土地重新划拨和调整，但是，随着农村土地制度的变化，土地重新划拨和调整的余地愈来愈小，同时受环境容量的限制，移民安置的难度越来越大，移民、安置区老居民、安置区集体之间的利益不均衡也日益显现。因此，从移民和安置区老居民的同步发展的角度，深入分析土地权利在安置前后的变化以及应给予的补偿，探讨移民安置中土地权益协调问题既是实际中需要迫切解决的问题，也是非自愿性移民土地权利发生转移过程中土地制度建设和政府调控必须面对的问题。

1安置区安置土地补偿现状

1.1安置土地来源与调整方式

现阶段水库移民安置土地来源，以所有权性质不同来看，一种是用国有土地安置移民，其安置土地所有权属于国家所有，通过土地承包经营权或使用权发生移转安置移民。另一种则是用集体土地安置移民，可分为三种情形，第一，通过移转集体的机动地，或开发荒山荒地，或改造中低产田等安置移民；第二，集体利用外迁移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹没，需要外迁安置移民的，政府通过调出安置区集体已发包给居民的土地安置移民。

安置方式按照移民迁移的距离远近可分为：就近后靠、近迁（县内）和远迁（出县）等情形安置。从安置区土地调整变化来看，依据笔者的调查，土地调整的方式可归纳为：“村组土地局部调整流转”、“土地全组调整流转”以及“房地一起调整流转”等3种模式。村组土地局部调整流转的，则移民是分散安置。首先，在安置区选择用于调整的承包地位置（移民自主选择，或安置区集体为移民划出承包地）；其次，结合安置区环境容量，确定移民安置方案，明确安置区土地调整的范围；第三，移民部门实施移民安置方案，政府拨付补偿款到安置区村集体后，部分安置区居民为移民调出承包地并获得补偿；最后，移民与安置区村组签订土地承包合同并获得承包地。而土地全组调整流转的，与上述土地局部调整不同的是安置区集体为移民调整承包地后，将安置区集体剩余的承包地按照安置区居民总数进行平均分配，移民安置涉及到全部的原集体成员。至于房地一起调整流转的，安置区居民在土地流转调整过程中需要将土地和房屋一同作价“出售”给移民，同前述一样，在确定调出承包地的位置，移民安置方案，移民安置补偿款拨付到位后，安置区村集体则依据移民的购买意向将房屋的购买款拨付给出售房屋的安置区居民，而后安置区居民将房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

1.2安置土地补偿方式和标准

课题小组通过长江水利委员会、西北勘测规划设计院、中南勘测设计研究院、汉江集团等单位收集到的紫坪铺水利枢纽工程、龙滩水电站、瀑布沟水电站、南水北调中线一期工程丹江口水库等12个水利水电工程的移民安置规划报告，以及部分水库的实地调查来看，现阶段安置区安置土地补偿主要有三种方式：第一，利用征地补偿款在安置区开垦荒地和改造中低产田，新增耕地在移民和安置区居民间按比例分成，安置区居民通过分成弥补调整流转土地损失。第二，通过计算出人均移民安置经费，安置区则按照接纳的移民人数获得补偿。第三，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失。具体还分为两种类型：一是安置区土地补偿标准与库区征地补偿标准完全相同；二是安置区土地流转补偿标准和库区征地补偿标准分别采用年产值倍数法测算（详见表1）。

2存在问题

2.1安置区土地补偿缺乏具体法律依据

从我国现行的土地法来看，关于水库用地的土地补偿法律法规并没有明确规定对安置区集体和居民补偿的条款，仅在国务院471号令第二十九条、第三十条中，按不同的移民安置方式明确四种补偿情形：①当农村移民在原集体经济组织内通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，将土地补偿费、安置区补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给原移民集体经济组织；②当农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织和村民委员会的，由地方政府将相应的征地补偿款交给安置区集体经济组织或者村民委员会；③当农村移民在本省内其他县安置的，项目法人将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区县级人民政府；④当农村移民跨省安置的，项目法人应将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区省（自治区、直辖市）级人民政府。可见，有关行政法规将安置区土地补偿与淹没区征地补偿紧密联系在一起，体现以“以土地换土地”原则，忽视了征收土地、安置土地价值差异。

2.2补偿多少并非依据安置区土地实际状况

从表1的补偿情况来看，安置区土地补偿都是在淹没区征地补偿的基础上，采用不同方式进行补偿，并非体现安置区土地本身价值。

第一种方式，将新增耕地在移民和安置区居民间分成，由于各库区依情况而定标准，使得各库区之间差别悬殊。如：三峡水库移民与安置区居民的分成比例主要遵照《三峡库区农村移民安置区处理新老居民关系的经济措施》的规定进行，即利用移民投资开垦的荒地新老居民按7∶3分成，进行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河岩水库和江口水电站土地改造后的耕园地则按新老居民4∶6分成，显然后者的分成比例更有利于安置区居民。这种分成比例的确定与实施是在既定的生产安置标准下，与安置多少移民的生产安置紧密相关，而与安置区土地状况、土地开垦改造需要的资金关系不紧密，其比例的确定缺乏科学性。此外，由于农地具有保值增值的功能，许多安置区居民不愿意把他们的土地拿出来进行改造后重新分配，因为他们担心耕地面积减少所带来的损失会超过土地改造所创造的效益[3]。而且，近年来我国为缓解建设发展占用耕地的矛盾，实行耕地占补平衡制度。政府通过拨专项资金用于土地开发整理，以其改善农田基础设施，增加耕地。这样安置区集体和居民会更愿意将荒地和中低产田进行土地开发整理，以期获得更多的利益，而非与移民分成。同时，用于安置区土地开发改造的投资受移民补偿资金总量的限制，其新增耕地质量也难以保证。如，在长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置过程中，八年试点（从1985年起到1992年止）土地开垦面积有170.00hm2，主要集中在海拔600m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困难，经调查评价，难以利用。

第二种方式，按安置区接纳移民的人数补偿，虽然人均标准可统一，如：紫坪铺水库、瀑布沟水电站和皂市水利枢纽工程分别为1.2万元/人、1.5万元/人和0.9万元/人，但由于移民安置规划确定的补偿标准是参照征地补偿标准确定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于补偿安置区土地的补偿就受到影响，安置区土地的补偿标准难以体现安置区土地状况，转出土地的

集体、农民其土地权益难以获得补偿。第三种补偿方式，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失，则是以甲地补偿标准替代乙地补偿标准，显然难以体现两者之间的差异。

2.3安置区土地补偿未体现其土地权利变化及权益保护

水库移民安置过程中，包括两个重要阶段，第一，土地征收阶段。国家对于水利水电工程坝区、淹没区及专项设施迁（复）建用地实行征收，并根据相关法律给予补偿

长江三峡工程库区秭归县淹没处理及移民安置规划报告

耕地补偿倍数7.77倍,灌溉水田113934元/hm2，望天田90198元/hm2

计列了县外土地补偿费和安置补助费投资10276.10万元

长江水利委员会

1996

隔河岩库区移民安置规划实施执行情况及修编概算报告

按1994年价，水田79500元/hm2，旱地73320元/hm2，补偿倍数7倍

劣改优耕地面积261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；计列了迁外县征地费

长江水利委员会

2000

重庆市芙蓉江江口水电站可行性研究阶段（等同初步设计）水库淹没处理及移民安置规划报告

耕地补偿倍数7倍，按淹没区各乡镇年产值分别计算补偿，其中草山补偿倍数按5倍计，13500元/hm2

改造现有耕园地新老居民4∶6分成；安置区荒地转让补偿费13500.00元/hm2

长江水利委员会

2000

红水河龙滩水电站围堰区天峨县农村移民安置实施规划设计专题报告

库区征地补偿标准为水田126090元/hm2，旱地71340元/hm2，果园116430元/hm2，荒山草地6645元/hm2

天峨县出乡安置移民的土地来源通过土地转让获得，土地转让费标准与征地补偿标准相同

西北勘测规划设计院

2001

长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置实施计划报告

没有计算淹没区土地的补偿投资，按照安置单个移民5839元计算生产安置补偿投资

开垦出来的土地新老居民7∶3分成；改造出来的土地5∶5分成

长江水利委员会

2002

紫坪铺水利枢纽工程库区外迁农村移民安置实施规划报告

――

安置区转出耕地的补偿费用为185280.00元/hm2，补偿倍数8倍；实际执行按照安置区接纳的移民人数获得补偿，每个移民12000.00元

西北勘测规划设计院

2005

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（龙泉驿区送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，水田278100.00元/hm2；旱地177150.00元/hm2；实际执行时按安置区接纳移民的人数补偿，每个移民15000.00元

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（郫县送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398160.00元/hm2，建设用地补偿521745.00元/hm2

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（成都双流送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398160.00元/hm2，建设用地补偿521745.00元/hm2

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（大邑县送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398160.00元/hm2，建设用地补偿376650.00元/hm2

西北勘测规划设计院

2008

南水北调中线一期工程丹江口水库试点移民安置规划

库区征地补偿标准均采取年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中，湖北淹没区征地补偿标准为：水田402960元/hm2，青苗12600元/hm2；旱地269520元/hm2，青苗8430元/hm2

水库移民安置区土地流转补偿标准均采用年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中湖北省安置区补偿标准为：水田376800.00元/hm2，青苗11775.00元/hm2；旱地281280.00元/hm2，青苗8790.00元/hm2

汉江集团

2008

黄河积石峡水电站工程移民安置规划报告（审定本）

库区水浇地补偿倍数20倍，补偿标准312000元/hm2；旱地补偿倍数20倍，补偿标准204000元/hm2，其他地类都有详细的补偿标准

安置区土地补偿标准参照库区征地补偿标准执行，其中，河北滩安置区水浇地补偿标准312000.00元/hm2；在本村内部流转土地安置的，利用淹没补偿投资进行安置；异村流转的土地的，参照征地补偿标准支付

西北勘测规划设计院

2008

湖南渫水皂市水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告（修订本）

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价

247920元/hm2，旱地补偿单价为167040元/hm2

按照安置区接纳的移民人数补偿，每个移民9000.00元

长江水利委员会

2008

潘口水电站建设征地和移民安置规划设计专题报告

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价300480元/hm2，旱地210000元/hm2

完全按照库区征地补偿标准执行，水田补偿单价300480.00元/hm2，旱地210000.00元/hm2

中南勘测设计研究院

2009

金沙江鲁地拉水电站工程建设征地移民安置规划报告（审定本）

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价553200元/hm2，旱地补偿单价为311040元/hm2

经计算，为移民配置土地的补偿标准为311040.00元/hm2，与鲁地拉水电站旱地征收标准完全一致

西北勘测规划设计院

二，安置区土地调整阶段。为保证移民有一份土地作为基

本生活来源，移民需要在政府划定或自主选择的安置区内

获得部分土地。两阶段紧密联系、不可分割。

农村土地制度的变化，安置区土地补偿问题对于协调水库移民安置中各相关主体之间的利益平衡具有重要的意义。本文基于实地调查，首先分析了水库移民安置区土地补偿的现状和存在的问题；其次，运用土地产权理论和福利经济理论，从安置区土地补偿的原因、范围和补偿原则等方面阐明了安置区土地补偿的基本原理；最后，在此基础上提出了完善相关法律法规、协调水利水电工程建设中利益相关者的关系和利益平衡、体现农地价值等政策建议。结果表明：其一，安置区的土地补偿，无论从现行法律、还是从实际获得的补偿来看，均未体现对安置区土地权益的保护；其二，安置区集体和居民理应获得相应的权益补偿，其补偿范围既包括转出土地使用权的补偿，也包括对共同拥有土地所有权带来的权益分配变化的补偿；其三，土地制度的建设和改进上，应依据安置区土地资源状况和调出土地的状况确定补偿标准，淹没区集体、移民和安置区集体、居民应获得同等补偿，并力求体现农地价值。

关键词水库移民；移民安置区；土地补偿；补偿原理

中图分类号F061.6

文献标识码A

文章编号1002-2104(2012)02-0027-06

doi:103969/jissn1002-2104201202.005

水库移民是因兴建水库而产生，其生产安置重点在于解决移民的土地问题，最终要实现移民与安置区老居民的完全整合。已有的关于水库移民土地补偿，从研究角度上看，更多的是单纯着眼于移民获得土地得到安置及今后的发展，内容上侧重于移民区土地补偿研究，理论研究主要在移民经济的理论方面。实际上，我国移民土地安置从建国初到现在，主要是通过土地重新划拨和调整，但是，随着农村土地制度的变化，土地重新划拨和调整的余地愈来愈小，同时受环境容量的限制，移民安置的难度越来越大，移民、安置区老居民、安置区集体之间的利益不均衡也日益显现。因此，从移民和安置区老居民的同步发展的角度，深入分析土地权利在安置前后的变化以及应给予的补偿，探讨移民安置中土地权益协调问题既是实际中需要迫切解决的问题，也是非自愿性移民土地权利发生转移过程中土地制度建设和政府调控必须面对的问题。

1安置区安置土地补偿现状

1.1安置土地来源与调整方式

现阶段水库移民安置土地来源，以所有权性质不同来看，一种是用国有土地安置移民，其安置土地所有权属于国家所有，通过土地承包经营权或使用权发生移转安置移民。另一种则是用集体土地安置移民，可分为三种情形，第一，通过移转集体的机动地，或开发荒山荒地，或改造中低产田等安置移民；第二，集体利用外迁移民留下的承包地安置后靠移民；第三，移民的土地全部被淹没，需要外迁安置移民的，政府通过调出安置区集体已发包给居民的土地安置移民。

安置方式按照移民迁移的距离远近可分为：就近后靠、近迁（县内）和远迁（出县）等情形安置。从安置区土地调整变化来看，依据笔者的调查，土地调整的方式可归纳为：“村组土地局部调整流转”、“土地全组调整流转”以及“房地一起调整流转”等3种模式。村组土地局部调整流转的，则移民是分散安置。首先，在安置区选择用于调整的承包地位置（移民自主选择，或安置区集体为移民划出承包地）；其次，结合安置区环境容量，确定移民安置方案，明确安置区土地调整的范围；第三，移民部门实施移民安置方案，政府拨付补偿款到安置区村集体后，部分安置区居民为移民调出承包地并获得补偿；最后，移民与安置区村组签订土地承包合同并获得承包地。而土地全组调整流转的，与上述土地局部调整不同的是安置区集体为移民调整承包地后，将安置区集体剩余的承包地按照安置区居民总数进行平均分配，移民安置涉及到全部的原集体成员。至于房地一起调整流转的，安置区居民在土地流转调整过程中需要将土地和房屋一同作价“出售”给移民，同前述一样，在确定调出承包地的位置，移民安置方案，移民安置补偿款拨付到位后，安置区村集体则依据移民的购买意向将房屋的购买款拨付给出售房屋的安置区居民，而后安置区居民将房屋及家庭承包地一并交付移民使用[1]。

陈银蓉等：水库移民安置区土地补偿现状与补偿原理

中国人口・资源与环境2012年第2期

1.2安置土地补偿方式和标准

课题小组通过长江水利委员会、西北勘测规划设计院、中南勘测设计研究院、汉江集团等单位收集到的紫坪铺水利枢纽工程、龙滩水电站、瀑布沟水电站、南水北调中线一期工程丹江口水库等12个水利水电工程的移民安置规划报告，以及部分水库的实地调查来看，现阶段安置区安置土地补偿主要有三种方式：第一，利用征地补偿款在安置区开垦荒地和改造中低产田，新增耕地在移民和安置区居民间按比例分成，安置区居民通过分成弥补调整流转土地损失。第二，通过计算出人均移民安置经费，安置区则按照接纳的移民人数获得补偿。第三，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失。具体还分为两种类型：一是安置区土地补偿标准与库区征地补偿标准完全相同；二是安置区土地流转补偿标准和库区征地补偿标准分别采用年产值倍数法测算（详见表1）。

2存在问题

2.1安置区土地补偿缺乏具体法律依据

从我国现行的土地法来看，关于水库用地的土地补偿法律法规并没有明确规定对安置区集体和居民补偿的条款，仅在国务院471号令第二十九条、第三十条中，按不同的移民安置方式明确四种补偿情形：①当农村移民在原集体经济组织内通过新开发土地或者调剂土地集中安置的，将土地补偿费、安置区补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给原移民集体经济组织；②当农村移民分散安置到本县内其他村集体经济组织和村民委员会的，由地方政府将相应的征地补偿款交给安置区集体经济组织或者村民委员会；③当农村移民在本省内其他县安置的，项目法人将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区县级人民政府；④当农村移民跨省安置的，项目法人应将相应的征地补偿款和移民安置资金交给安置区省（自治区、直辖市）级人民政府。可见，有关行政法规将安置区土地补偿与淹没区征地补偿紧密联系在一起，体现以“以土地换土地”原则，忽视了征收土地、安置土地价值差异。

2.2补偿多少并非依据安置区土地实际状况

从表1的补偿情况来看，安置区土地补偿都是在淹没区征地补偿的基础上，采用不同方式进行补偿，并非体现安置区土地本身价值。

第一种方式，将新增耕地在移民和安置区居民间分成，由于各库区依情况而定标准，使得各库区之间差别悬殊。如：三峡水库移民与安置区居民的分成比例主要遵照《三峡库区农村移民安置区处理新老居民关系的经济措施》的规定进行，即利用移民投资开垦的荒地新老居民按7∶3分成，进行土地改造后的耕地新老居民按5∶5分成；隔河岩水库和江口水电站土地改造后的耕园地则按新老居民4∶6分成，显然后者的分成比例更有利于安置区居民。这种分成比例的确定与实施是在既定的生产安置标准下，与安置多少移民的生产安置紧密相关，而与安置区土地状况、土地开垦改造需要的资金关系不紧密，其比例的确定缺乏科学性。此外，由于农地具有保值增值的功能，许多安置区居民不愿意把他们的土地拿出来进行改造后重新分配，因为他们担心耕地面积减少所带来的损失会超过土地改造所创造的效益[3]。而且，近年来我国为缓解建设发展占用耕地的矛盾，实行耕地占补平衡制度。政府通过拨专项资金用于土地开发整理，以其改善农田基础设施，增加耕地。这样安置区集体和居民会更愿意将荒地和中低产田进行土地开发整理，以期获得更多的利益，而非与移民分成。同时，用于安置区土地开发改造的投资受移民补偿资金总量的限制，其新增耕地质量也难以保证。如，在长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置过程中，八年试点（从1985年起到1992年止）土地开垦面积有170.00hm2，主要集中在海拔600m，坡度25°以上，土地脊而薄，水利配套困难，经调查评价，难以利用。

第二种方式，按安置区接纳移民的人数补偿，虽然人均标准可统一，如：紫坪铺水库、瀑布沟水电站和皂市水利枢纽工程分别为1.2万元/人、1.5万元/人和0.9万元/人，但由于移民安置规划确定的补偿标准是参照征地补偿标准确定的，在保障移民生活水平不降低的前提下，用于补偿安置区土地的补偿就受到影响，安置区土地的补偿标准难以体现安置区土地状况，转出土地的

集体、农民其土地权益难以获得补偿。第三种补偿方式，参照库区淹没（占）土地的征地补偿标准补偿安置区土地流转的损失，则是以甲地补偿标准替代乙地补偿标准，显然难以体现两者之间的差异。

2.3安置区土地补偿未体现其土地权利变化及权益保护

水库移民安置过程中，包括两个重要阶段，第一，土地征收阶段。国家对于水利水电工程坝区、淹没区及专项设施迁（复）建用地实行征收，并根据相关法律给予补偿；第

表1水库淹没区征地补偿标准与安置区土地补偿标准对照表[2]

Tab.1ComparisonTablebetweenRequisitionStandardinInundationAreaand

CompensationStandardinResettlementArea

报告年份

Reportsyear

报告名称

Reportsname

淹没区征地补偿标准

Requisitionstandard

ininundationarea

安置区土地补偿标准

Compensationstandard

inresettlementarea

报告提供单位

Reportsprovidesunit

1994

长江三峡工程库区秭归县淹没处理及移民安置规划报告

耕地补偿倍数7.77倍,灌溉水田113934元/hm2，望天田90198元/hm2

计列了县外土地补偿费和安置补助费投资10276.10万元

长江水利委员会

1996

隔河岩库区移民安置规划实施执行情况及修编概算报告

按1994年价，水田79500元/hm2，旱地73320元/hm2，补偿倍数7倍

劣改优耕地面积261.68hm2，新老居民4∶6分成，老居民得158.21hm2；计列了迁外县征地费

长江水利委员会

2000

重庆市芙蓉江江口水电站可行性研究阶段（等同初步设计）水库淹没处理及移民安置规划报告

耕地补偿倍数7倍，按淹没区各乡镇年产值分别计算补偿，其中草山补偿倍数按5倍计，13500元/hm2

改造现有耕园地新老居民4∶6分成；安置区荒地转让补偿费13500.00元/hm2

长江水利委员会

2000

红水河龙滩水电站围堰区天峨县农村移民安置实施规划设计专题报告

库区征地补偿标准为水田126090元/hm2，旱地71340元/hm2，果园116430元/hm2，荒山草地6645元/hm2

天峨县出乡安置移民的土地来源通过土地转让获得，土地转让费标准与征地补偿标准相同

西北勘测规划设计院

2001

长江三峡工程库区重庆万州区天城农村移民安置实施计划报告

没有计算淹没区土地的补偿投资，按照安置单个移民5839元计算生产安置补偿投资

开垦出来的土地新老居民7∶3分成；改造出来的土地5∶5分成

长江水利委员会

2002

紫坪铺水利枢纽工程库区外迁农村移民安置实施规划报告

――

安置区转出耕地的补偿费用为185280.00元/hm2，补偿倍数8倍；实际执行按照安置区接纳的移民人数获得补偿，每个移民12000.00元

西北勘测规划设计院

2005

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（龙泉驿区送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，水田278100.00元/hm2；旱地177150.00元/hm2；实际执行时按安置区接纳移民的人数补偿，每个移民15000.00元

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（郫县送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398160.00元/hm2，建设用地补偿521745.00元/hm2

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（成都双流送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398160.00元/hm2，建设用地补偿521745.00元/hm2

西北勘测规划设计院

四川大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置实施规划报告（大邑县送审稿）

――

在安置区取得土地承包经营权费用，补偿倍数16倍，398160.00元/hm2，建设用地补偿376650.00元/hm2

西北勘测规划设计院

2008

南水北调中线一期工程丹江口水库试点移民安置规划

库区征地补偿标准均采取年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中，湖北淹没区征地补偿标准为：水田402960元/hm2，青苗12600元/hm2；旱地269520元/hm2，青苗8430元/hm2

水库移民安置区土地流转补偿标准均采用年产值倍数法计算，倍数为16倍。其中湖北省安置区补偿标准为：水田376800.00元/hm2，青苗11775.00元/hm2；旱地281280.00元/hm2，青苗8790.00元/hm2

汉江集团

2008

黄河积石峡水电站工程移民安置规划报告（审定本）

库区水浇地补偿倍数20倍，补偿标准312000元/hm2；旱地补偿倍数20倍，补偿标准204000元/hm2，其他地类都有详细的补偿标准

安置区土地补偿标准参照库区征地补偿标准执行，其中，河北滩安置区水浇地补偿标准312000.00元/hm2；在本村内部流转土地安置的，利用淹没补偿投资进行安置；异村流转的土地的，参照征地补偿标准支付

西北勘测规划设计院

2008

湖南渫水皂市水利枢纽工程建设征地移民安置实施规划报告（修订本）

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价

247920元/hm2，旱地补偿单价为167040元/hm2

按照安置区接纳的移民人数补偿，每个移民9000.00元

长江水利委员会

2008

潘口水电站建设征地和移民安置规划设计专题报告

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价300480元/hm2，旱地210000元/hm2

完全按照库区征地补偿标准执行，水田补偿单价300480.00元/hm2，旱地210000.00元/hm2

中南勘测设计研究院

2009

金沙江鲁地拉水电站工程建设征地移民安置规划报告（审定本）

库区耕地补偿倍数16倍，水田补偿单价553200元/hm2，旱地补偿单价为311040元/hm2

经计算，为移民配置土地的补偿标准为311040.00元/hm2，与鲁地拉水电站旱地征收标准完全一致

西北勘测规划设计院

二，安置区土地调整阶段。为保证移民有一份土地作为基

本生活来源，移民需要在政府划定或自主选择的安置区内

获得部分土地。两阶段紧密联系、不可分割。

图1水库移民安置土地补偿支付与土地权益变化示意图

Fig.1Diagramofthelandcompensationpaymentinreservoir

resettlement

areasandlandrightsandinterestschanges

从安置前后土地权益的变化来看，对于迁出原集体经济组织的移民，原来共同拥有的集体土地所有权、独自享有的使用权消失，在安置区移民重新获得承包土地，与安置区原居民共同享有集体土地所有权，对于整体搬迁的集体则获得相应的土地权利补偿；而安置区集体土地所有权虽然仍然存在，但随着集体成员发生变化，安置区集体土地所有权份额发生变化，原居民的土地使用权或土地承包经营权发生流转。这样，移民通过“以土地换土地”的安置模式，其土地权益获得了保障。同时依据国务院471号令，国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。而安置区为移民异地重建家园提供了生产和生活用地及必要的其他各项资源，其重建成本从淹没区征地补偿中列支，安置区集体或居民由此获得相应的补偿，但安置区居民在集体土地所有权中，份额减少，能够获得的承包土地减少。同时，如上所述，由于采用的补偿方式未与安置区土地的状况、流转土地的数量质量结合，安置区土地难以获得对等补偿，土地权益受损，其未来发展也缺乏相应法律政策予以支持。

综上所述，目前我国水库移民土地补偿机理是以淹没区土地的征收为基础，以落实移民安置区域和获得安置土地为目标。对于安置区土地的补偿目前缺乏明确的法律支撑，从实行的补偿情况来看（按新增耕地分成，或按接纳移民的人数补偿，或按库区土地征收标准），安置区土地补偿什么？补偿谁？补偿标准是什么？并不是从安置区土地权利变化，利益受损的角度出发，其土地补偿大小受限于淹没区土地补偿的多少，并因不同时期、不同库区而制定不同的补偿办法，安置区与淹没区并非同等对待。

3安置区土地补偿原理

3.1获得补偿的原因

在水利水电工程建设中，移民被迫让出被淹没（占）的土地，依法应予以补偿，并保证其安置。而安置区集体、居民同样转出自己一部分土地供移民使用，其土地权益也应获得补偿。在这过程中，一方面，征收的移民土地需要得到足额赔偿，并保证移民生活生产得到长久安置，另一方面由于移民到来，安置区土地权益发生移转的同时增加了安置区资源环境压力，会对安置区原居民的生产生活以及未来发展产生影响，不仅安置区土地使用权流转应予以足额的补偿，其安置区资源环境的补偿也应予以考虑。根据卡尔多-希克斯社会福利改进标准，需要对受影响的权利主体进行相应的补偿，才能达到社会福利的改进。因此，在政府安置规划确定或者移民自愿选择的安置区，根据政府制定的生产生活用地安置标准，伴随着安置区集体或者居民转出相应区域内一定数量和质量的土地给移民使用，安置区集体和居民理应获得相应的权益补偿。

3.2补偿范围

依据我国宪法和土地法的有关规定：农民集体所有的土地依法可由村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或者村民小组、乡（镇）农村集体经济组织等经营、管理，集体经济组织依法对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。由于这种集体土地所有权是其土地归一定范围内的成员集体所有，成员因其身份对集体所有的土地享有使用、收益的权利[4]，因此农民集体组织成员共同享有了土地所有权，集体与农户之间的土地产权关系具有共有关系的特点，只是究竟是共同共有还是按份共有难说清楚，与现行一般法律意义上的共有关系有所不同。因为，集体土地不因其成员不存在或退出集体组织可按份额分割出份额，同时农户也不能就其份额设定相应的他项权利；而在土地承包时，农户按农业人口平均分配土地且各户享有具有排他性的土地承包经营权，且在生产过程中，以独立的经济主体存在，享有其权益。这样，农户在土地权利享有上不能按份享有，在义务承担上也并非共同承担，其土地所有权是一种特殊的共有关系。

在移民安置中，通过对安置区土地的重新调配，移民获得可以利用的土地和集体成员身份，实际上安置区原居民和移民一同重新拥有了安置区集体的土地所有权。虽然安置区土地未发生变化，但已是一个由新成员加入的新集体共同拥有的集体土地所有权，土地承包关系相应发生了变化，移民也由此获得了在集体土地中的各项权利。因此，安置区土地的补偿范围既包括对剩余承包期或者长期土地使用权转让的转出方的补偿，也应包括对共同拥有土地所有权带来的权益分配变化的补偿。否则，安置前后，安置区原居民在集体土地所有权和使用权权益中享有的权益是随着移民的到来而受到了损害。

3.3补偿原则

3.3.1淹没区移民和安置区集体、移民、居民获得同等福利补偿

根据帕累托状态标准，如果对既定资源配置的状态予以改变，而这种改变使得至少有一个人的境况变好，而其他人境况至少不因此而变坏，则这种变化就增加了社会福利，或称为帕累托意义下的福利增进。美国经济学家卡多尔、希克斯先后重新对福利标准进行考察，在帕累托标准的基础上，提出了补偿原理。如果受到损失的人可以被完全补偿，而其他人的福利仍然比原来有所提高，那这样整个社会福利是增加的，这种变革就是可行的[5]，即在一部分人受益而另一部分人受损的情况下，如果受益群体在完全补偿受损群体后仍有剩余，那么，这种变化也是一种潜在的社会福利改进。

兴建大型水利水电工程，移民在安置区获得土地使用权，在安置区资源禀赋一定的条件下，移民的迁入，使单位居民的资源拥有量减少，移民的迁入对安置区有形的资源（土地、水资源等）消耗的同时，也对安置区的生态环境等带来了压力，这都造成了原来安置区内的居民福利条件的降低，因此移民在安置区内获得土地资源，要达到帕累托最优的标准要求，就要对安置区内的居民进行货币补偿，并且使这部分货币补偿给安置区居民带来的效用等于因为移民的迁入而承受的损失，这样才能使移民的迁入，在不影响安置区内居民福利的情况下，自身的福利条件得到改善。同样，由于大型水利水电工程的建设，移民失去了原有的农地、房屋等财产，福利受损，政府通过土地征收、安置等补偿其损失。而水利水电工程建设的所在地，以及受益区则因为工程的建设，获得电力、旅游、企业增收、城镇发展等利好，福利条件得到改善。按照社会福利改进标准，则受益群体的福利增加应弥补利益受损方的损失。显然，无论是淹没区集体、移民还是安置区的集体、居民权益均有获得补偿的权利；从社会福利改进要求来看，补偿以弥补受损人福利损失获得完全补偿为原则的。

3.3.2依安置区土地资源和调出土地状况确定补偿标准

农地是农民生存发展的保障，每一块农地的价值的高低与所处的位置和区域密切相关。由于各安置区的土地资源禀赋条件、人地关系、生产条件、经济发展水平存在差异，移民的到来对各安置区产生不同影响，同时调配出来用于安置移民的农地也存在差异，因此各安置区安置土地补偿标准应以安置土地的状况而定，存在差异是必然的。

如前文分析，随着移民在安置区获得土地，安置区土地补偿应获得来自于集体土地所有权和土地承包经营权权益损失的补偿，类似于安置区原集体土地权益一并转移至新的集体组织，土地补偿的资金则来源于淹没区土地征收款，因此，在目前情况下，可参照安置区土地征收补偿标准和办法补偿安置区集体和居民，以保证“两区”（安置区、淹没区）土地权益移转采取统一的补偿原则。为体现公平，以及未来共同发展，将移民享受的电价、低息贷款等优惠，后期扶持政策等与安置区原居民，特别是土地调出户同享，以使“两区”的福利损失补偿获得同等的待遇。

当然，从农地价格的计算方法来看，现行农地价格有农地基准地价、征地统一年产值和征地区片地价、农地标定地价等。在实际的农地交易中，往往可根据上述方法参考安置区市场成熟程度、社会经济发展水平、区域位置、交易的个别因素等情况确定。

4政策建议

4.1完善相关法律，明确安置区土地在安置中的权利

我国现行的有关法律明确了淹没（占）区土地权益，移民以土地安置应拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料，但是安置移民的土地来源仍沿用土地调整或调剂（有偿）等方式解决，安置区土地补偿的性质、原则、补偿范围等缺乏法律规定，使得安置区集体土地所有权，土地承包经营权难以获得合法保护。理应进一步区分集体土地所有权性质，明确集体、农户在农村土地产权中的权益。明确安置区土地补偿标准，使安置区居民因移民迁入而造成土地权益损失获得的补偿具有法律依据。

4.2理清各利益相关者的关系，明确补偿对象和原则

在水利水电工程建设中，下游地区是受益区，而淹没区和安置区则由于工程建设其利益受损。随着市场经济体制的建设，水利水电开发已由政府主导型向业主企业负责型转变，兴建水库虽是国家或区域性的重大战略，但业主则通过水资源的开发获得了丰厚的利润。工程业主作为投资主体，除负责解决工程成本投资外，追逐并获得了超额的经济回报，而淹没区、安置区牺牲了土地等资源。根据公平理论和福利经济理论，淹没区、安置区的土地资源价值理应得到体现，其福利损失应获得补偿。因此水利水电开发的增值收益应该在业主、淹没区和安置区居民之间分享，应制定有关政策和法律区分获益主体与受损主体，平衡受益区和受损区的利益。

4.3改进土地征收补偿原则，真实体现安置区农地价值

依据现行法律和政策，水库移民安置中征地补偿费用是按征地补偿标准的倍数计算的，采用的是不完全补偿原则，而安置区土地补偿也是以淹没区土地征收补偿款为基础。因此，目前通过市场机制，调配土地安置移民缺乏法律和经济基础。事实上，这种定价方法既不能保证移民在土地被征收后仍能达到原有的生活水平，也无法确保安置区获得合理的土地补偿，当然也无法使移民和安置区居民获得福利改进。因此，应通过逐步实现征地补偿的完全补偿，实现安置区土地补偿的市场化，即征地补偿标准实现按照市场交易价格来补偿，有利于移民用获得的征地补偿款在安置区通过土地流转获得与被征收前等质等量的承包地，这样既实现了移民的农业安置，也确保了安置区土地获得足额补偿，并可通过价格杠杠吸引更多的安置区居民流转承包地，保障移民的以土安置和土地资源的优化配置。具体操作上，可参照我国土地分等定级、基准地价等，使农用地地价与城市地价一样逐步走向规范化。在此基础上土地补偿标准不再以产值为标准，而是以地价为标准，综合考虑供需、区位等相关因素而确定。

参考文献(References)

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［2］刘灵辉.水库移民安置区土地流转补偿研究［D］.武汉：华中农业大学，2010：36-37.［LiuLinghui.ResearchontheLandTransferenceCompensationofReservoirResettlementArea［D］.Wuhan:HuazhongAgricultureUniversity,2010：36-37.］

［3］段跃芳，戴尚安.三峡工程农村移民安置存在的问题及其对策［J］.水利经济，2002，（3）：34-37.［DuanYaofang,DaiShangan.TheExistingProblemsandCountermeasureoftheThreeGorgesProjectRuralResettlement［J］.JournalofEconomicsofWaterResources,2002，（3）：34-37.］

［4］黄河，李军波.试论农民集体土地所有权的本质、内容及其实现形式［J］.中国土地科学，2008，22（5）：51-56.［HuangHe,LiJunbo.StudyontheEssence,ContentandRealizationFormoftheOwnershipofCollectiveLand［J］.ChinaLandScience,2008，22（5）：51-56.］

［5］姚凯文.水库移民安置研究［M］.北京:中国水利水电出版社，2008.［YaoKaiwen.ReservoirResettlementResearch［M］.Beijing:ChinaWaterConservancyandHydropowerPress,2008.］

TheLandCompensationStatusAnalysisandtheCompensationPrincipleStudyforReservoirImmigrantSettlementAreas

CHENYinrong1MEIYun1LIULinghui2LIJinjun3

(1.CollegeofLandManagement,HuazhongAgricultureUniversity,WuhanHubei430070,China;

2.CollegeofPoliticsandPublicManagement,UniversityofElectronicScienceand

TechnologyofChina,ChengduSichuan610054,China;3.XinyiLandCollationCentre,XinyiJiangsu221400,China)