社会政策的性质篇1

关键词：城市公共政策；公共政策属性

Abstract:Cityplanningisthegovernment'ssmallbuteffectiveimportantpublicpolicy.Itcanefficientlyimproveeconomicandsocialdevelopmentofaconsciousintenttoreflectintheconstructionofthespaceenvironmentandpromoteoptimizingspaceorder.Cityplanningisapublicpolicyparadigmtypical,technologyisonlyhissecondaryproperty,makingreflectiononcityplanningproblemfromthepublicpolicy,understandingoftheessenceofcityplanningtoprovideareference.

Keywords:Citypublicpolicy;publicpolicyattributes.

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：

1.从城市规划发展史角度看规划的公共政策属性

1.1西方城市规划的起源

18世纪的工业革命促进了城市迅速发展，也带来了一系列的社会、经济问题，包括城市无序扩张、居住条件恶劣、交通拥挤、环境污染等等问题，并引发了大量的传染疾病。1875年英国政府首先以“公共卫生法”为先河，通过一系列的法令来控制和解决城市中出现的问题；随后1906年，townplanning名词出现；1909第一部规划法《住房与城市规划法》颁布，同年第一个规划系成立，也意味着城市规划作为一种专门职业和学科伴随着产生。“现代城市规划和区域规划的出现，是为了解决18世纪末产业革命所引起的特定的社会和经济问题”。这也是对城市规划的社会内涵的理解，即城市规划诞生于社会公共问题的解决，具有强烈的社会意识和公共属性，并且具有对市场失灵状态下的公共利益进行调节的功能。

2.2西方城市规划的演变

城市规划的内涵从早期集中于城市空间形态的研究、物质空间的设想，到“系统规划”、“理性规划”以及对过程、意义、实施的关注，直至政治制度、经济手段、公共政策的综合。在不同的历史发展阶段，城市规划作为城市公共事务的一个组成部分，在社会变革中扮演着不同的角色而影响着社会发展与进步。总结城市规划一百多年的历史，规划已经从一个蓝图转变为一个过程，即由技术性规划向政策性规划转变。

1.2.1传统的“技术”性城市规划

早自文艺复兴时期开始，城市规划就一直被视为是放大了的建筑设计。家具放大就是房间，再逐一放大就是建筑、小区，最后就是城市。二战后到60年代的20多年时间里，城市规划仍旧和单体建筑有着非常密切的联系，并没有本质上的差别。城市规划被看作是“物质形体设计”，城市规划大多是建筑师的规划，只要他们具有基本的美学鉴赏和城市设计能力，他们就能出色地完成城市规划工作。“美学观念”是城市规划的核心和出发点，和建筑设计一样，城市规划被视为一门“艺术”。

物质形体规划观念认为好的形体环境可以增进幸福，而形体环境则可以通过规划设计来加以改造和控制，只要加强设计和控制就可以形成良好的形体环境。这种规划观念的特点是过分关注城市的形式和图案，高度依赖先进的技术手段，而忽视了社会公正、生态环境、公民参与等社会问题。

1.2.2现代的“公共政策”性城市规划

在现代城市规划工作中，虽然有许多工程技术问题需要研究，但这些只是实现城市规划大目标的局部手段，并不是全部，分析和解决城市的社会、经济、环境问题已经成为规划的主要内容。

20世纪70年代以后，公共政策方法兴起，加速解构传统的城市规划方法。单纯的“物质形体规划”高度依赖于先进的技术手段，当城市规划突破物质规划的藩篱，融合了技术、目标、价值等因素以后就不再这么简单，它已经成为一项具有广泛社会关联性的政府职能和事业。所以，城市规划已经不再仅仅是技术工作，而是逐渐向公共政策过渡，承担起调节社会利益关系、化解社会矛盾的职能，包括公民参与、环境保护、发展城市经济、提升城市竞争力、保障社会公平、提高生活质量、消除贫困等内容。城市规划成为城市政府干预城市发展的公共政策的一部分。

2.现代城市规划的公共政策属性分析

2.1城乡规划公共政策属性的必要性

在市场经济条件下，资源的配置要发挥市场机制的基础性作用，但是政府的调控又是绝对不能没有的。在为解决多数人居住的问题上，若没有政府强有力调控，市场是失灵和缺位的。而政府，作为公共利益的代表，必须通过有关公共政策和法律，通过对市场强有力的调控，来安排和保障大多数人对住房的迫切需要，来安排城市公共设施和社会设施的建设，以保证城市的可持续发展。

从维护公共利益的需要来看，从实现发展的公正、公平的需要来看，城市规划又应当成为国家重要的公共政策。城市规划不再是单纯的空间形态问题，而是“政府调控空间资源、指导城乡发展与建设，维护社会公平，保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。因此，城市规划是国家对城市发展重要的调控手段，在维护公共利益与实现社会公平、公正中承担着极其重要的责任。

2.2城市规划的公共政策属性特殊性分析

结合当今城市社会发展以及城市规划职能的转变，城市规划作为一种公共政策，文章认为，城市规划不仅具有一般公共政策的基本性质，还具有很多的特殊属性，具体体现在综合统筹性、空间主导性、公共开放性、政策衍生性和刚柔并济性等特点。

2.2.1综合统筹性

一般公共政策，比如货币政策、税收政策等并不牵涉过多方面，其政策目标相对来说也都较为单一。而城市规划的政策目标则涵盖不同的时间轴、不同的作用领域等多个层面，是众多目标复合于一体的综合性公共政策。具体来说，当代的城市规划在时间序列上要兼顾地方远期的发展目标和近期的发展需求，既然需要对长远的发展战略作出综合部署，也要对近期的开发建设需要紧密结合。与此同时，城市规划还需要充分统筹和协调不同部门、不同利益集团之间的利益纠葛，并以公共政策的价值导向作出综合性的谋划和引导，使其能够符合绝大部分人的利益，比如在城市规划过程当中需要充分协调好土地、水利、产业、环保等多方面部门的利益，也需要协调好政府与民众之间的关系。总之，城市规划集众多利益诉求于一身，是一种综合目标的公共政策。

社会政策的性质篇2

论文摘要：影响公共政策有效执行的因素主要有公共政策本身的因素、政策执行者的因素、政策目标群体的影响力因素。相应的对策：制定良好的公共政策、调整政策执行者的利益倾向、加强对公共政策执行的监督、提高公共政策执行者的素质、从多角度调节目标群体等等

“政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。”[1]公共政策执行是公共政策目标得以实现的重要途径，政策执行的好坏决定了政策实施的程度和范围。同时，公共政策执行是检验质量好坏的重要途径和进行再决策的重要依据。公共政策的实现有赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更有赖于政策的有效执行。美国著名行政学者G·艾利森指出：“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行”。[2]但是,公共政策执行是在复杂社会系统中进行的复杂活动，其有效性经常会受到某些因素的影响，使得公共政策付诸实施后，并不尽然取得预期的政策效果，反而造成政策执行走样，甚至导致政策执行失败，因而，只有找出并分析影响公共政策有效执行的因素，才能克服其不利影响，促进政策有效执行。

1.影响公共政策有效执行的因素分析

1.1公共政策本身的因素

1.1.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，保证政策本身的合法性“政策合法，就能直接获得合法地位和权威”。事实上，只有合法的公共政策才具有约束力。

1.1.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展规律，体现决策对环境的要求。政策制定者必须是科学理性的，而非主观武断地进行决策。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强，执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。否则，政策执行无论如何科学合理，其结果将事与愿违，甚至同初衷背道而驰，可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。

1.1.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的灵活性，实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有超过者和不及者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。否则，执行者就可能被限定于原定政策目标框架之中，只能照本宣科，无法结合具体情况灵活执行政策,导致政策执行的低效。然而，公共政策作为社会行动的规范，具有原则性和刚性，所以公共政策的弹性必须有个度，以防止政策目标弹性空间过大和目标模糊多变，避免执行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所导致的政策执行低效。

1.2政策执行者的因素

1.2.1政策执行者的利益倾向性。公共政策最终靠人（主要是官僚机构及其工作人员）去执行和实施。“一项政策得以贯彻到什么程度,通常取决于官僚对它的解释以及取决于他们实施各项政策的兴致和效率”。[3]然而，政府机构及其人员事实上都存在着一种作为“经济人”的自利倾向，政策执行者在政策执行过程中进行着成本和收益预期，如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者其本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对剥夺感，这种利益受损的心理直接导致执行中政策规避的产生。他们当然不会漠视任何决策对自己的实质损害，特别是当政策执行者身兼政策执行主体和目标群体双重身份,自身利益被其执行的政策所调整时,他们就处于整体利益和局部利益的二难选择之中，这时要让执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的价值中立，事实上是难以做到的。因为“当官僚的职业（目的）与他们自身目的相矛盾时，官僚自身利益就可能在某种因素的刺激下，恶性的膨胀发展起来，出现了官僚的腐败行为”。[4]同样，对于行政机构来说，如果决策与它所期望的东西不相符或在它看来是无法实施时,它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。当执行者千方百计使政策的执行效果偏向自己的利益取向时,就可能使原有的决策达不到既定的目标,直接影响政策的有效执行。

1.2.2执行者的素质高低程度。任何一项公共政策最终总是要由一定的执行人员去贯彻实施，公共政策执行者的政策水平、行为意向、工作态度、知识结构、和组织能力等构成了影响和制约公共政策执行的重要因素。在科技与信息量突飞猛进的现代社会，公共政策系统所要处理的社会事务迅速增多，公共政策执行的专业和技术化要求朝不断细化深化的方向发展，给公共政策执行者提出了更高的素质要求。因此，公共政策执行者的素质要是低下，必然影响和阻碍公共政策的执行。公共政策执行的素质障碍主要表现为：一是对政策精神理解不透，学习不够，领会不准，因知识水平有限，对中央和上级的有关政策浅尝辄止，不求甚解，要么凭经验主观片面理解和执行政策，使政策执行不能正确的体现政策目标；要么对上级政策作僵化的教条式的理解，使政策执行不能与实际情况相适应；二是对政策贯彻不及时，行动迟缓，消极待命，思想道德素质低下，，弄虚作假，地方保护主义思想严重；三是业务素质低下，对专业性、技术性很强的公共政策不能有效的贯彻执行，从而产生公共政策执行者的行为近视，思维滞后，执行僵化。

1.3政策目标群体的影响力因素

政策目标群体泛指由于特定的公共政策决定而必须调整其行为的个人或群体，是公共政策直接作用的对象。目标群体对待既定的公共政策在态度和行为上是否服从和接受，是政策能否得以有效执行的关键。一般而言，目标群体在公共政策实施中，有两种选择：接受政策或不接受政策。目标群体服从和接受公共政策，政策执行就会顺利进行，取得预期政策效果。反之，该项公共政策执行会遭遇极大的阻力,执行过程困难重重，执行的有效性必然降低。

2.相应对策

2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必须合法化。政策制定的制度程序规范化是政策制定过程合法化的保证，公共政策只有产生于严密的制度安排下，才能保证公共政策制定的确定性和规范性。其次，公共政策制定过程公开化（不过公开是相对的，涉及国家安全和国家特殊利益的公共政策不能公开或只能在一定范围公开）。这是政策制定规范化的内在要求。公共选择决策模式指出：国家和政府中的决策人和其他人没什么两样,既不会更好，也不会更坏，都一样会犯错误。所以，必须限制公共政策制定者的特权，建立内外部约束和监督机制,实现公共政策的透明制定，杜绝“黑箱操作”现象。第三，增强公共政策制定中的民主化。现代公共政策制定中的一个重要价值取向就是决策民主化，它追求社会平等，强调公众参与，广泛集中民智，从而避免决策权力滥用和寡头决策，减少公共决策制定和执行中的风险因素。最后，要加强公共政策执行的成本与收益分析。这有利于提高效益，尤其是经济效益。如果一项公共政策制定和执行的难度很大，那么其预期障碍就大。

2.2调整政策执行者的利益倾向。公共政策执行者的利益倾向是客观存在的，因此，政策制定者制定政策方案时，起码要有如下的考虑。首先，要充分利用政策执行者的积极性和主动性全力推动对其自身有利的政策执行。其次，要尽量避免依靠那些受到政策不利影响的执行者去执行政策。事实上，由于公共政策的执行者常常是无法选择的，就特别需要用思想教育和纪律约束两种手段来调整他们的利益倾向，但根本上应完善社会主义市场经济体制和深化政治体制改革。一方面，通过转变政府职能，使政府从原来的复杂利益关系中脱离出来，真正置身于社会公共事务管理者的位置。另一方面，不断完善国家公务员制度，建立公务员管理机制，形成有关公共政策执行者的独立完整的管理体制，避免他们受到某些不当利益因素的干扰。

2.3加强对公共政策执行的监督。公共政策合法化为政策的有效执行奠定了基础，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行，所以在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制和责任机制。首先，增强政策执行活动的透明度。政策执行活动应依据法律和规章制度，在一定范围内公布于众，置于公众的关注和监督之下，为政策执行过程中公共权力接受监督提供前提条件，防治因权力错位而导致政策执行低效。其次，强化国家权力机关的监督职能。当前，要通过健全体制，从制度上保证作为国家权力机关的各级人大不仅形式上有职而且实质上有权，进一步落实和完善相关法律法规，为人大有效地履行其监督政府的职能提供更为完善的法律保障。第三，保证专门监督机构的独立地位。为此，必须将监督机构现行的所谓双重领导体制真正变为垂直领导体制，改变作为监督主体的监督机构实际上受制于作为监督客体的同级党政部门的状况，使监督机构真正获得超然地位，从根本上建立独立运行的监督机制，独立行使监督权。第四，落实和完善各项社会监督制度。社会监督是政策执行中最经常使用且容易做到的民主监督形式，必须加强社会监督方面的立法，尽快制定相关法律法规，确保社会监督权力在政策执行过程中的充分运用和社会监督行为的规范化。

2.4提高公共政策执行者的素质。公共政策执行是一项涉及广泛的行为，其行为后果即政策效果与公共政策执行水平密切相关，而公共政策执行水平的高低在一定程度上是由公共政策执行者的素质所决定的。公共政策执行者是政策实施中的能动因素，他们的政治思想道德素质、心理素质和知识能力素质的优劣决定着能动性发挥的大小。这就要求提高公共政策执行者的思想政治素质，增强大局观念，强化自律精神，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭；这就要求提高公共政策执行者的专业技术水平，提高准确理解和把握政策规定的能力，提高制定执行计划的能力，提高政策执行的实践能力；这就要求增强实际工作的经验尤其是处理公共关系的经验，增强吃苦耐劳，不怕挫折，不怕失败的心理素质，能正确地预测“危机”，随机应变和积极进取地执行公共政策。

2.5从多角度调节目标群体。目标群体也是利益群体，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目标群体，就容易被他们接受，因此，要想让目标群体接受政策，顺畅执行政策，一方面加大进行适当补偿和强制之外，更重要的是进行政策宣传、解释，使合法化的、科学化的政策的可接受性高。同时，强化目标群体的政治社会化程度。任何国家都要通过家庭、学校教育、大众传媒等渠道使人们完成有利于该社会制度的社会化过程。成功的政治社会化能扩大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。

参考文献：

[1]陈振明.公共政策分析中国人民大学出版社,P74.

[2]王福生.政策学研究四川人民出版社,1991P167.

社会政策的性质篇3

关键词：政府质量政治发展资源汲取政策创新政治调控

中国社会是在与西方社会截然不同的历史路径中发展的，有其独特的社会──历史──文化条件，它不可能完成象西方社会那样一个由乡村社会向工业社会的自然转型。从本质上说，中国的现代化进程是外源型的，而非内生的。它要求以政治发展来推动社会发展。也就是说，政府要在乡村发展中扮演主导角色。

革命后随着社会主义改造的完成，在农村逐步建立起了高度集中的计划经济体制。要使计划体制发挥其作用，政府必须以一种前所未有的方式渗入和控制社会各个领域，形成国家对社会的超强自主性。“当国家及其政府对社会越俎代庖而影响个人和团体发展的时候，当国家将社会作为工具而阻碍个人或团体成长的时候，国家行动就会给社会带来危害。”国家权力的增长必然导致基层社会无权，结果，政治肥大症造成了经济萎缩症，导致了用政治手段解决经济问题的恶性循环。实践亦以证明，政府的无限扩张，最终只能是政府质量的贫困化，从而政府也就无力推进乡村社会的发展。

1982年新宪法通过后，全国实行政社分开，揭开了乡村改革和发展的序幕。乡村基层政权体制的重大变化，是革命后乡村政治发展最重要的篇章，为乡村社会的发展，从而为实现社会主义现代化提供了政治基础。这也意味着乡村政府将承担起推动乡村社会发展的最直接、最具体的力量。告别政治全能主义，提升乡村政府质量成为乡村政治发展的生长点。乡村发展的进程告诉我们：乡村政府的质量体现着推进乡村发展的政府能力，维系着实现乡村发展的政治基础，规范着推动乡村发展的社会秩序。

一政府质量，从价值范畴观之，主要指政府的合法化水平。从工具范畴观之，主要指政府能力。政府能力包括政府机构从社会汲取资源（如税收、劳力、物资等）的能力，还包括规定人们社会生活的能力（如维持社会发展的秩序、提供政治调控的渠道、建立社会生活的规范等）。当一个社会的政权体系建成后，政府质量的价值范畴也同时确立。政府的合法化水平要由政府质量的工具范畴来体现和实现。因此，政府能力是革命后政府质量的关键内容。政府质量集中体现为以下几方面：第一、汲取社会资源的能力和优化社会资源的能力。在中国这样一个后发展型的超大社会中实现现代化，完成农业社会向工业社会的转型，必须首先推动乡村社会的现代化进程。“因为中国人口的百分之八十在农村，如果不解决这百分之八十的人的生活问题，社会就不会是安定的。工业的发展，商业的发展和其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困的基础之上”。可见，政府在乡村现代化的进程中，必须增强汲取社会经济资源的能力。这不仅关系到工业化的起飞，而且关系着政府规定人们社会生活的能力的基础。同时在我们这样一个社会经济资源相对贫乏的国家里，政府质量不仅体现在汲取资源的能力上，而且要着眼于优化资源的能力上。唯有如此，政府质量才能真正发挥出推进社会发展进程的水平，降低社会发展成本的能量。汲取资源和优化资源的能力是政府质量的基础。

第二、制定发展政策的能力和实现政策创新的能力。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。政府执行这种社会职能，就是指制定发展政策，它是指向社会公共利益的。在后发展型现代化国家，政府制定发展政策的能力便至关重要，它维系着政府推动社会发展的能力。政治体系确立后，政府质量不是通过其制度的完美性表现，而是由其产出的发展政策的有效性来展现。在中国这样一个超大社会中，实现政策创新的能力是地方政府和基层政府质量的非常重要的体现。它要求地方政府和基层政府作为发展政策的执行者在体悟中央所制定的政策精神实质的基础上，紧扣政策的总目标，结合本地区的实际，在推行政策的程序、和方法等方面勇于创新，创造性地执行政策，使政策结果在整体上符合政策目标。因此，提高政府制定发展政策的能力和实现政策创新的能力是政府质量不可分割的两个方面。

第三、维持发展秩序的能力和提供政治调控的能力。在某种意义上说，对于我国这样一个处于现代化之中的国家的政府质量，端赖它在乡村制定发展政策的能力。另一方面，发展政策的推行需要稳定的社会秩序和政治环境。“中国人这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没有稳定的社会秩序，什么事都干不成”。在社会大幅度地变革过程中，政府维持发展秩序的能力是一项基本的政治要求。政府丧失或削弱维持社会发展秩序的能力都是国家推进现代化事业的障碍。超大社会的现代化进程绝对不可能在紊乱或失序的社会中进行。随着政治全能主义的结束，社会主义市场经济体制的建立，政府管理经济主要是提供宏观政治调控。体制转型，必然要求结束旧体制下的政治调控方式。政社合一的前提被社会主义市场经济体制冲破后，增加了政府提供政治调控的难度。也正因为如此，才能体现政府质量的高低。

政府在后发展型超大社会中推进现代化必须提高其质量，唯此，政府才能真正提供现代化所需的政治基础。

二“改革是社会主义制度的自我完善和发展，是中国的第二次革命。”中国的第二次革命也是从乡村首先开始的。因为中国社会是一个传统的农业社会，至今仍有80%的人口居住在乡村。自然，乡村发展在很大程度上制约着中国社会的全面发展，制约着中国现代化的整体进程。乡村改革之后，乡村社会发生了历史性地变化。改革改变了乡村社会的政治、经济、社会结构，极大地促进了乡村社会政治的发展、经济的发展和社会的进步。但是，在经济体制转轨过程中，各种变化的背后出现了基层从社会体制脱离的趋向。所谓乡与村之间形成了“村梗阻”现象，中层组织已不能有效调控基层社会，导致了农村人口失控、土地失控等局面。各种非体制力量在乡村社会纷纷抬头，甚至一些封建落后的东西（如宗族活动、封建迷信、黑社会组织等）在社会主义现代化进程中出现。公共资源的流失，集体工程的荒废，小农意识的复苏使乡村改革与乡村发展严重缺乏后劲。乡村发展过程中出现这些现象与政府质量尤其是乡村政府质量的弱花有着密切关系。

其一、政府汲取社会资源和优化社会资源的能力相对贫困化。

家庭联产承包责任制的实行在农村引起了连续的连锁反应。它不仅改变了农民的生活观念，而且改变了基层政府和农民之间的关系，使得本来控制与被控制的政府与农民关系向着现代服务与被服务的关系转化。当然客观情况要求政府作这样的转变，通过服务汲取现代化进程中所需的社会资源；但是由于农民与乡村干部的素质以及政治、经济机制的不成熟性，导致了乡村基层政府在市场化进程中汲取社会资源能力的弱化和基层财政的相对贫困化。

首先，家庭联产承包责任制的实行使得生产资料所有制的主体开始从国家向集体和个人下移，从而带动了分配方式的变化。政府不再可能对社会资源作垄断性分配，农民在处置自己的劳动成果上有了相对的自。因而基层政府的财政汲取机制从政府──农民的分配型汲取向农民──政府的收入型汲取转变，汲取能力相对下降。乡村改革使家庭独立的经营地位得到了加强，而原本极其脆弱的集体经济却是雪上加霜。集体经济的削弱，也就意味着政府汲取社会经济资源的渠道被阻塞。其次，市场化进程要求政府与农民的关系从政治全能主义下的控制关系向现代的服务关系转变。但是，由于复杂的历史和现实原因，乡村基层政府中的条块关系、政企关系、党政关系并没有理顺。这样既阻碍了基层政府的改革，也滞碍了经济的发展。最后，人的素质也直接导致了基层政府财政汲取能力的下降。脱离了政治全能主义时代催生的政治热情，在市场经济的催动下，农民的自私的一面表现出来。由于基层政府直接亲合于农民，不可避免的要受到其负面的影响，腐败便是其导致的结果之一。同时，乡村社会的公共工程（如发展农业必不可少的水利设施）难以得到保护和修缮。这说明，政府在利用和优化乡村人力资源上的能力在乡村改革过程中遭到了削弱。

其二、政府制定发展政策和实现政策创新的能力相对贫乏。

以的解体与乡政府的建立为基本内容的乡村社会的政治发展是乡村改革过程的必然要求。改革开放推进数年之后，邓小平同志非常准确地概括了中国社会现代化的总体发展趋向。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就会阻碍生产力的发展，阻碍四化的成功”。改革开放的推进，经济体制的转型，利益主体从相对单一向多元方向发展，政治环境从封闭走向开放，中央与地方、地方与基层的关系面临着新的格局等，已经向政治体制提供了新的机遇和提出了新的要求。

中国的农业和农民问题长期得不到解决，其中一个重要的原因就是体制问题没有得到很好地解决。乡政府这一基层政权组织的建立在政治体制上为乡村社会的发展提供了组织力量。但是由于长期的计划经济体制的影响，在计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，基层政府的质量在制定基层社会发展政策和实现中央政府政策的创新上受到了严重挑战，这对于超大社会来说是危险的。后发展型的超大社会的现代化进程必须要有一个统一的权威的中央政府的存在。但在经济体制的转型过程中，随着中央政府向地方政府、基层政府的放权，政府关系陷入了“一放就乱，一收就死”的纵向权力关系的往复循环之中。地方政府和基层政府为谋取地方利益，有计划地利用中央政策规定，故意在政策执行过程中实行政策规避。政策规避不是地方政府和基层政府的政策创新，而是为了谋取地方利益，削弱国家利益。这是超大社会发展过程中要绝对避免出现的现象在乡村改革过程出现了。如有的地方为规避国家关于每次审批土地使用权不能超过300亩的规定，采取化整为零的手段，将22平方公里的土地按每块300亩的面积化为小块，一夜间批出110个土地使用权，从而达到了出让整块土地的目的。以这种方式来出让土地，吸引投资，无论经济代价，还是政治代价都太高了。保持地方政府和基层政府的积极性和创造性原本是超大社会推动现代化的必不可少的政治资源，这种积极性和创造性主要表现在它们对中央政府发展政策的创新方面，但是当政策创新走向反面的时候，不仅不会给地方长期发展带来效益，而且严重阻碍了超大社会的政治一体化进程和现代化的整体进程。可见，政策规避绝不是政府质量高的表现，恰恰是政府质量不高的表证。

其三、政府维持发展秩序和提供政治调控的能力相对弱化。

任何社会大幅度地变革，首先都会给一定社会的政治体制提出要求。在社会发展的不同时期中，在经济、政治、文化等发展的不同水平上，社会发展向政治体系提出的要求是不同的。高质量的政治体系要判明这些基本的要求是什么，这样才能有效地推进政治发展，顺应社会发展的需要。中国社会的发展向政治体系提出的基本要求是：维护在社会结构大幅度调整过程中的发展秩序，提供在经济体制转型进程中的政治调控。这就需要提升政府质量。

孙中山说：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，没有国族主义。外国旁观的人说中国是一盘散沙，这个原因是在什么地方呢？就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义，没有国族主义”。这种状况是建立现代化国家的不可逾越的障碍，孙中山为此奋斗了一生。社会主义革命后，执政党清醒地认识到这一问题的重要性。在分析乡村社会改造时曾经指出：“一个崭新的社会制度要从旧制度的基地上建立起来，它就必须清除这个基地”。中国共产党成功地改造了乡村社会，把正式的体制力量渗透到乡村社会，实现了乡村社会的政治整合。但是革命后推行计划经济体制，相应的政治全能主义没有为乡村社会的发展提供坚实的力量。乡村改革给乡村社会的发展带来巨大能量的同时，出现了村落家族文化的回复，各种带有浓厚家族主义色彩的非正式力量在乡村社会兴起，使乡村社会的秩序出现了紊乱，冲击着正式体制在乡村社会的地位。更为可怕的是，家族主义和宗族主义侵入了公共权力的领域，导致政治腐败和社会腐败。“这里倒不是说血亲关系必然导致腐败，而是说血亲关系一旦渗透入公共权威的活动过程便会滋润腐败。关键在于社会体制有没有有效的机制来防范和阻遏这些因素渗透进来”。在新旧体制转型过程中，改变政治全能主义的政治调控方式，关键是要求政治体制提供符合社会发展的调控方式。

三乡村问题是中国革命和建设的首要问题，是中国社会经济发展与政治发展中的根本问题。革命后乡村发展的历程表明，哪一段时期乡村问题得到重视，并施之以切实可行的乡村发展战略，这一时期中国社会的经济发展和政治发展就比较协调和稳定。反之，不能正确估价乡村发展的实际问题，就要使中国社会走弯路。革命后乡村发展过程使我们认识到，乡村变革问题的实质并不仅仅在于我们是否重视乡村问题这一单纯的认识论革命上，而且还表现在新的历史时期我们如何把握乡村问题的复杂性和系统性中。

革命后乡村发展在政治全能主义的思想指导下直接造成了中国基层社会的萎缩，农民的积极性和创造性受到了很大的压抑和制约。事实亦已证明，告别政治全能主义，乡村改革不仅大大激发了基层社会的经济发展活力，还掀开了基层社会的政治发展新景观。在推进社会主义市场经济过程中，我们同样要避免走到另一个极端──市场神话。乡村发展水平依然与社会主义现代化建设的进一步发展不相适应的矛盾也日益凸现。如人口与耕地的矛盾；集体经济与富民政策的背离；规模经营与家庭耕作的冲突；现代文明与传统习俗的对抗，等等。这种状况使我们认识到：稳步、持续、系统地推进乡村改革对于农业社会向工业社会的变迁之必要性。在中国这样一个超大社会中的乡村社会承受着厚重的历史积淀，又体现着稳定的政治力量。只有广泛的有组织的稳定的变迁才能有效地解决乡村社会发展过程中的困境。对于中国这样一个超大社会，又属于后发型现代化的国家，要完成农业社会向工业社会的过度，没有或漠视政治力量的功能和存在，都将严重影响乡村社会的发展和现代化的完成。著名的发展经济学家M.托达罗把行政管理视为发展中国家“最稀缺的资源”，他认为发展中国家的政府注定要为国家的繁荣和幸福承担更多的责任，更主动地承担责任，必定要在经济发展中起到越来越大的主导作用。政府质量将是乡村社会能否完成向工业社会的转型，现代化能否成功的关键条件之一。

由市场经济制度取代计划经济制度，必然为政府扩展设定限度，市场经济所提供的竞争机制就是旨在用分散权力的办法来把人用来控制人的权力减少到最低限度的制度。由此可见，提升政府质量是推进乡村发展乃至国家发展的重要课题。中国社会稳定的维持、经济发展的推进和政治发展的推护，首先要看乡村能不能发展。在某种意义上论，一个处于现代化之中的超大社会的乡村发展，端赖于政府在乡村推行改革的能力。这就需要在限定政府扩展范围的同时提升政府的质量。这不仅仅是提升中央政府的质量，在更深的层次上是亟待提升基层政府的质量。

首先、增强政府汲取社会资源和优化社会资源的能力。由于生产力的相对不发达，乡村社会经济资源的不足成为首要矛盾。土地制度的改革，农民承担起了获取社会经济资源的首要任务，同时基层政府的资源积累和资源提供的能力大大削弱。现在的问题是要使政府实现政治调控方式的转变，维持乡村社会的秩序，执行发展政策的创新，前提就是要增强政府的资源支配量。当然，在资源相对贫乏的国家，必须注重政府优化社会资源的能力。因而，从现代化整体战略出发，社会体制应当支持基层政府重新建立其资源汲取的手段。我们可以看到，凡是乡村企业较为发达、集体经济较为强大的地方，基层政府依然能够保持对基层社会发展的调控，维持乡村社会的秩序。

其次、提高政府实现政策创新的能力。处理好中央、地方和基层的关系，对于中国这样一个超大社会来说是一个十分重要的问题。这不仅具有经济意义，而且具有政治意义。正如同志所言：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。要发展社会主义建设，就必须发挥地方政府政策创新的积极性。在建立社会主义市场经济体制过程中尤其要提高地方政府实现政策创新的能力。但是提高地方和基层政府实现政策创新的能力是与它们自觉地维护中央政府的统一和权威相一致的。如果地方和基层政府的政策创新有违于国家的利益，削弱了中央的权威，这就不是政策创新，而是政策规避。就社会经济发展论之，社会化大生产要求权威，“消灭大工业中的权威，就等于消灭大工业本身一样。”经济体制的成功转型，要抛弃政治全能主义，但需要统一的政治权威。就政治发展论之，维护中央政府的权威，是政府质量的固有内涵。

再次、加强政府维持发展秩序和转变政府政治调控方式的能力。这是建立社会主义市场经济的政治要求。在转型期社会大幅度地改革过程中，农村出现一定的失控和无序是不可避免的。但是长时间的社会秩序紊乱就会影响乡村社会的发展和进步。因为任何紊乱和失序都会给我国这样一个超大社会造成巨大的损失。无法想象一个超大社会的发展能够在广大基层社会失序的基础上进行。乡村改革，绝不是要割断政治力量对基层社会的调控。吉尔伯特。罗滋曼认为，中国现代化所需的大规模资源积累受到三个重大的不利因素的影响：一是人口规模过大；二是中央政府没有采取新的政策来促使城市集中；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直很脆弱。社会主义革命后政府以正式的政治力量对基层社会的渗透实现了政治整合。问题是在计划经济体制下政府扩展没有限度使乡村社会的发展失去了活力。但是无论从价值理性的高度，还是从工具理性的角度出发，在中国社会建立社会主义市场经济体制不能没有政府对乡村社会的政治调控。

时和兴：《政治发展过程中的国家和社会》，北京大学出版社1996年，第187页。

《邓小平文选》，第3卷，第117页。

《马克思恩格斯选集》，第3卷，第219页。

《邓小平文选》，第3卷，第331页。

《邓小平文选》，第3卷，第142页。

邓小平：《建设有中国特色的社会主义》，人民出版社1987年，第138页。

参见：《粤港信息报》，1997年10月5日。

孙中山：《三民主义》，《孙中山选集》。

《选集》，第5卷，人民出版社1977年，第244页。

王沪宁：《当代中国村落家族文化》，上海人民出版社1991年，第262页。

M.托达罗：《第三世界的经济发展》下册，中国人民大学出版社1988年，第221页。

《选集》，第5卷，人民出版社1977年，第275页。

社会政策的性质篇4

关键词:公共政策,本质属性,谱系

一、引言

当代政策学认为,公共政策是社会公共权威在特定情境中,为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动,其表达形式有法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府的大型规划、具体行动计划及相关策略。它是国家公共权力运行的具体体现,是政府实施公共管理的重要途径,是政府维护公众利益的主要手段。当前政治学与政策学关于公共政策的概念、特征、分类及主体和客体等方面的研究已深入展开并取得了丰硕的理论成果。但是,学界对公共政策的本质属性缺乏必要的、深入的探讨,已有的这方面的研究成果也不够全面,更鲜有关于公共政策的本质属性谱系的基本共识。我们认为,对公共政策本质属性的全面把握不仅是公共政策学科进一步发展的需要,而且关系到现实社会公共政策的制定、执行、评估等各个过程及其价值取向、实际效果等问题。因此,本文拟在学界已有成果的基础上,对公共政策的本质属性作一尝试性的探索,并试图描绘出其谱系。

二、公共政策的公共性

公共政策的公共性体现在其公益性上,公益性关涉公共政策的价值取向问题。公共政策的政策问题都来源于公共领域,其目的是分配社会的基本的善,解决公共问题,治理公共事务,维护公共秩序,实现社会公平与正义,因此,公共政策的价值取向只能是公共利益,也就是说,公共政策的公益性就体现在它是为了实现公共利益与长远利益而非私人利益或小团体利益和眼前利益。公共政策是致力于实现社会公共利益,还是仅仅为少数人、少数集团的特殊利益服务,政府及其公共政策实现公共利益的能力和程度,是判断和评价政府及其政策的正当性、有效性的基本标准。

因此,公共性之于公共政策,是公众在公共领域的政策表达,是有意识的、合理的政策序列设计与安排。作为公共权力机构的政府来说,它是公民权力的者,它按照公民的意愿和利益,面向社会共同需要,提供公共物品,维护公共秩序,规范公共交易,满足多数和保护少数,由此制定和实施公共政策。公共性相对于公共政策主体政府而言,表现为如下几个方面:从基本理念上讲,“公共性”是指公共政策在制定与执行的过程中,应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;在政治过程层面上,“公共性”意味着公共政策在涉及提供公共物品和公共服务的行动中存在着有效的决策参与通道和决策机制;在道德层面上,“公共性”规定了公共政策的制定主体必须具备公共人格,从而防止公共政策违背公共利益,偏离其公共性,成为社会某一利益集团获取垄断利益的工具。

公共性是公共政策运行的出发点和归宿,是评判一切公共政策的基准性价值,成为公共政策分析的基本理念和核心精神。学术界当前关于公共政策的本质属性的研究普遍集中在公共性这一点上,但笔者以为,除了公共性这一本质属性外,公正性、公开性、公平性也是公共政策本质属性谱系中的组成部分。

三、公共政策的公正性

公共政策的公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是现代公共政策的基本概念和范畴之一,也是公共政策的基本价值观念之一。理性而又科学的决策是公共政策制定和政策合法化的基础和前提。美国政治学家P·荻辛曾描述了公共政策所追求的五种理性:(1)技术理性,即公共政策是否对社会产生效用而解决人类所面临的科学技术问题;(2)经济理性,即公共政策是否以最低的成本提供最大的效益,或者提供固定的效益而消耗最低成本;(3)法律理性,即评定公共政策是否符合成文的法律规范和各项先例;(4)社会理性,即断定公共政策的内容是否与社会上流行的规范与价值一致;(5)实质理性,即政策是否追求前面谈到四种理性中的两种或两种以上内容,以及能否解决各项理性之间的冲突问题。

按照科学理性的原则,公共政策的标准只能是建立在“合理性“的基础之上,不应当也不可能是最佳的,而只能是满意的或次佳的。按照科学理性的原则进行公共政策决策时,要求决策者具有丰富的经验、广博的知识、高超的智慧、英明的谋略,搜集的资料信息力求准确、全面、客观,并能重视数字和数据,尽量建立数学分析模型,数理逻辑推理严密,对未来的预测尽量减少不确定性。按照科学理性原则进行公共政策分析时,政策分析人员能够站在客观、中立的立场上,运用熟练的专业知识和专门的方法与技术,准确地评定公共政策的效果、效率和效益,并就公共政策失效作出正确分析,从而科学地对“政策病理”进行诊断。罗尔斯认为,“公正防止了偏见和自私的歪曲,知识和自居力保证了别人的志愿将得到准确的评价。

同时,公正性也反映在公共政策的合法性上。公共政策是政治系统或公共权力机构协调和平衡公众利益的途径与手段。任何公共政策要能让公众接受,并在实际生活中发挥作用,就必须从内容到形式都是合法的。所谓内容的合法,是指公共政策所规定的行为准则、所施行的计划措施,能使公众利益得到协调、平衡,符合多数人的、长远的利益要求,能被公众认可和接受;所谓形式的合法,是指公共政策的制定、执行、评估,必须是法定主体按照法定程序进行的活动。公共政策只有在内容与形式上都具有合法性,才能发挥应有的效力与效益。没有公正性,也就无从谈起合法性;没有合法性,那当然就缺失公正性,公共政策也因此丧失了存在的基础。

四、公共政策的公开性

公共政策的公开性指公共政策在公共领域中的开放性和透明度。在公共领域或公共空间内,公众通过公共理性,而不是单纯的个人偏好,对公共事务进行关注和公开讨论。“在一个自由的国度里,每个人都认为他和一切公共事务有着利害关系;有权形成并表达自己的意见。对于公共事务,他们反复探究、认真讨论。他们充满好奇、渴望、专注和猜忌;通过使这些事务成为他们的思想和发现的日常话题,大量的成员获得了一种相当不错的知识,有些还获得了相当重要的知识。”

由此可见,公众具有对公共政策及一切重大公共事物的知情权、参与权与监督权。公共政策的公示,有助于政府的意志自由得以落实,并能够正确地利用大众传播媒介开展政策动员,使公众知晓政府的意图和国家重大事务活动,从而激发公众的劳动热情和落实政策的积极性。公众能就政策问题与制定者达成磋商意见,能够通过民主的程序表达和整合自身利益,通过特定规则决定政策的选择,决定政府公共物品或公共服务的提供。公众具有对公共政策的话语权力,能够形成强大的公众舆论,围绕公共政策的善与恶、对与错、利与弊等问题进行讨论,能够对公共政策的制定者和执行者施加强大压力,可能迫使政府采取修改与调整、退出与终止的政策行为。这时,公众舆论的压力就成为公共政策的一种评判和治疗手段,公众在此过程中获得了一种参与的权力和监督的权力,但他们还不会充当正义和幸福一致性的保障者的角色。也就是说,公众舆论应当追求合理化,而不是集体偏见。从一定程度上讲,公众舆论本身也需要审议公开化。因此,除法律特别规定需要保密的外,现代公共政策讲究其过程的透明度,讲求公众发表意见的合法途径,强调公众舆论监督。只有具备了一定的公开性,公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众的利益。从一定意义上讲,公共政策就是公众政策,它是公众的愿望和利益在公共领域之中的公开表达。

五、公共政策的公平性

公平性指公共政策所体现的平等观。罗尔斯认为,作为一种公平的正义观包含两个最基本的原则:第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务;第二个原则认为,社会和经济的不平等只有在有利于以往受惠最少者时,才是正义的。公平管理学派认为,公平是每个人拥有的基本权利,这种权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡,同时,公平不仅是一种伦理价值,而且也是法律、社会制度和社会结构的体系。马克·路希夫斯基认为,平等可以包含三层意思:第一层意思是政治平等,政治平等指的是投票的平等,每个人都有选举投票权;第二层意思是机会平等,应该给予每个人发展其潜能的机会;第三层意思也是最充满争论的结果平等,比如通过累进所得税而进行的社会再分配等。

因此,公共政策的公平性可以从三方面理解:首先,平等的理念之于公共政策应该是满足大多数人的利益,同时要兼顾和保护少数人的利益和诉求。“满足大多数人的利益”是指公共政策要兼顾社会绝大多数人的利益和需要,这是由其公共性决定的。“兼顾和保护少数人的利益和诉求”是指公共政策除了要满足大多数人的利益和需要外,也要考虑少数人的利益诉求,不能对一部分人或团体持有政策歧见,有意忽视其利益,或者通过牺牲一部分人的利益以成全另一部分人的利益,尽可能使受益者的面扩大。其次,公共政策一方面要考虑受益公平,另一方面也要考虑支出公平。在考虑自己可能从公共政策中得到多少实惠、好处的同时,还要考虑自己的贡献,即对公共政策的态度与行动,比如在分享各种收入津贴的时候,是否自愿而又主动纳税呢?第三,公共政策一方面要考虑横向公平,另一方面还要考虑纵向公平。当我们分析公共物品与公共服务的供给时,应该“平等地对待平等的代内人”,一项已拟定的规划应为处于相似阶层提供统一的成本与收益;此外,也应该平等地对待身处不平等环境的人们的分配问题和着眼于可持续发展的代际公平问题,比如设立自然保护区或资助修复历史遗迹的政策规划与财政预算。

六、结语

社会政策的性质篇5

1.1名义性或表现性行动主义与“牌子工程”

名义性或表现性行动主义其实就是所谓的“安慰性政策”，即试图通过许多法律、宣言和表面化的行为，乃至“蜂拥而至”的新政策来应付眼前的逆境。这种政策一般都是应付性的，不能产生真正的实效，最多只能产生“镇痛剂”的效果。塔西佗说过，当国家彻底腐败时，其法律条文最多。法律条文的作用不能用数量来衡量，法律法规的实效才至关重要。名义主义这种政策应对方式与我国众所周知的“牌子工程”比较类似，高层领导者在逆境中为了表现自己正在采取措施，向普通社会公众展示一种“勤政爱民”的形象，不得不采取措施应对复杂的形势，但由于时间和素质的限制，一时又想不出好的对策，这种“安慰性政策”一方面可以满足公民的需要，另一方面也能满足他们自己的心理需求，使他们能够心安理得。“牌子工程”在我国普遍存在，虽然多次遭到质疑，却也屡禁不止。与“形象工程”不同的是，“牌子工程”是针对政策执行而言的，是对上级针对问题作出的决策的一种反应，而“形象工程”更多地表现为个别领导为了追求个人的政治前途而主动作出的决策。

1.2渐进主义加偶发性的激进与稳中求变

自林德布洛姆将渐进主义引进行政管理理论之中，渐进主义一直作为一种重要的政策制定方式被政策制定者采纳并确实也曾发挥着重要的作用。渐进主义加偶发性的激进，是指一般情况下继续沿用传统的政策模式，随着逆境愈演愈烈，如果渐进主义已经明显不合时宜了，就需要采取激进式的解决措施来遏制形势的不断恶化。政策上的偶发性激进只是对外界强烈刺激的一种痉挛性的反应，这种激进短促、难以持久。在我国的行政管理实践中，政府行政人员由于谨慎、守旧的作风，再加上新的政策阻力比较大和对沉淀成本的不舍，一般都会选择继续沿用旧政策的管理模式，只有在旧的政策不能应对日益恶劣的逆境，才会被迫采取新的政策来取代旧的政策。这种旧政策的中止和新政策的运行是由于外界逆境的演变而促使的，并不是行政人员根据对逆境的预测主动选择，这种稳中求变的改革往往会由于错失良机而不能产生明显的效果。

2.政策原则的制定

政策制定的原则是指政策制定过程中需遵循的有关政策制定的方式、方法、手段等内容的基本性规定。德罗尔在《逆境中的政策制定》中讲述了社会改造原则、临界质量原则、有选择的激进主义原则、准备承担风险，避免万一原则、产出价值优先原则、能动乃至强制原则。在我国，适度原则、试点原则以及结果导向原则都可作为政策制定原则应用的典范。

2.1临界质量原则与适度原则

逆境都有自己的变化阈值，要想政策能够取得预期的效果，政策力度就必须达到一个临界质量点，才能对政策对象产生实效。对临界质量原则的把握还需注意另外一个特殊情况，如果政策力度超过了一定的范围，也不能产生预期的成效，这就是政策的“最高阈值”和“最低阈值”之间的合理范围。在我国，政策也必须遵循一个适度原则，如果是积极性的政策，就需要超过一个的“最高阈值”，如果是限制性政策，就必须保持在一个“最低阈值”之下，古语“隔靴搔痒”和“过犹不及”都是告诫人们把握一定的度。渐进主义虽然是一贯遵循的政策主张，但应付逆境而言，它通常是无效的，因为渐进主义只适合在相对平稳和变化不大的政策环境中发挥作用，渐进主义虽然不会直接带来较大的损害，但也不能产生应有的效果，还会因为达不到临界点而使逆境每况愈下，最终导致无法挽救。

2.2有选择的激进主义原则与试点原则

采取政策措施来应对逆境，常常会面临这样一个两难处境：如果采用渐进主义的政策选择，不需要大量的政策成本，也不用担太多的政策风险，但也不能产生打破传统所带来的前所未有的成效；激进主义通常需要较多的政策投入成本和政策风险成本，但在危急情况下也可能会产生意想不到的好效果。一个好的政策选择需要兼顾渐进主义和激进主义两个方面，这就是有选择的激进主义原则。按照这条政策原则，首先需要筛选出若干合适的社会变量，再对这些变量进行彻底的变革。试点与这种有选择的激进主义略有不同，后者选择的是地点，前者选择的是变量。2013年9月29日，上海自贸区正式挂牌成立，自贸区成立同时也公布了上海市自贸区负面清单。负面清单规定了企业不能投资的领域，除了这些“黑名单”上的“”，其他领域则完全开放。在上海试点自贸区和负面清单制度既能规避大面积激进政策带来的混乱和投资成本，也能够享受渐进主义所不能带来的实效。

2.3产出价值优先原则与结果导向原则

在当今许多国家当中，政策的好坏主要由两个因素来描述：产出方面和形式方面，前者包括政策对现象所能产生的影响，后者主要是政策制定和执行的公开度、公众参与等方面。传统政策制定必须充分兼顾两方面的平衡，往往容易陷入两难境地，结果两头落空。在政策环境较好的情况下，可以选择两者的平衡加以考虑，而逆境中的政策制定，其目的就是为了缓解逆境带来的困扰，因此产出价值显得更为重要。行政学的开山鼻祖威尔逊曾经说过，适当牺牲民主，可以提高效率。在逆境情况下，可以暂时忽略或者少考虑民主等形式问题，将更多的注意力放在政策效果上。在我国行政管理界流行着“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”这样一句管理箴言，邓小平在改革开放初期探索市场经济改革时提出这一有名的论断。实际上，在我国行政管理改革中，尤其是在危机管理中，结果导向的政策原则一方面能够激励政府官员大胆创新工作方式，另一方面也能在短期内取得工作实效，是兼顾形式的政策取向难以做到的。

3.政策建议的运用

界定逆境，发现问题，确定原则，其最终目的都指向应对逆境。德罗尔在《逆境中的政策制定》中，提出了建立政策分析机构、建立智囊团、建立国情与政策考查机构、提高干部队伍素质、建立国家政策学院、考虑军队建设（第三世界国家）、鼓励基层活动、提高公民政策认识、定期进行宪法修正等九条政策建议，这些政策建议对我国有关政策制定也不无启发意义。

3.1元政策与制度顶层设计

元政策是指论述有关政策的制定，即政策制定过程系统的过程、机构、输入信息、基础等的政策。简单而言，元政策就是制定政策的政策，是具体政策的依据。有人把政策体系看做是一个自上而下的金字塔，从上而下分别是元政策、基本政策和具体政策三个方面。根据元政策制定基本政策，再根据基本政策制定具体政策。元政策可能不是真正意义上的政策，它可能只是一种观念、思想、目标等宏观性的指标。制度的顶层设计近来成为我国的政治新名词，不断被用以描述高层的政策规划。在改革迈入深水区的中国，，政策顶层设计对于推动那些老大难的社会问题至关重要，医改、税改、教改等无不与制度的顶层设计有关。顶层设计是对社会发展的未来进行规划，是处于金字塔顶端的政策内容，因此，与元政策相似，顶层设计应慎用、少用，如果顶层设计随处可见，那就不是顶层设计，而是基层操作，政策性质也就不是元政策，而属于具体政策。

3.2政策研究与发展人文科学

建立政策分析机构、建立智囊团、建立政策考查机构、建立国家政策学院，其目的都在于强调政策研究的重要性。与一般的社会环境相比，逆境往往显得更为恶劣、更瞬息万变和难以捉摸，单靠政府高层领导个人的智慧和精力空难应对，这需要相关政策机构的协助和支持。它们由政策研究方面的优秀专业人才组织，提供整体性和创新性的政策来辅导高层决策。近年来，人文社会科学在我国发展越来越兴盛，涌现了一大批对国家政策进行研究的学者和社会人士，国家也设立各种科研基金来鼓励有关政策制定方面的研究。人文社会科学研究与自然科学研究不同，自然科学研究成效显著，显性收益较大，比较受到社会的青睐；人文社会科学见效慢，实施难度大，可操作性容易受到社会环境的制约，不易控制。发展人文社会科学，鼓励社会教育和科研机构进行政策研究，不仅是一种教育政策，也会高瞻远瞩的政治政策，这种不易见效或成效缓慢的社会政策研究一旦有所突破就能带来比自然科学研究更大的隐性收益。

3.3提高干部素质与公务员素质更新制度

社会政策的性质篇6

教育政策是国家和政府制定的调整教育领域的社会问题和利益关系的公共政策。在政策研究的历史上,人们往往从哲学、政治学和经济学等不同角度来研究教育政策的价值。①从哲学的意义上来说,教育政策价值是教育政策活动的客观属性(如教育政策要素、结构、内部运行机制、功能等)满足教育政策主体需要的一种关系;教育政策所调整的价值关系的性质决定着教育政策价值的基本内容,教育政策在调整“教育权力分配关系和教育权利分配关系”时直接表现出教育政策的政治价值;调整“教育资源配置关系”时直接表现出教育政策的经济价值;对学校、个人的教育活动和教育政策活动本身进行管理和规范的教育政策直接表现出教育政策的教育价值和人的发展价值;调整“国家、学校、个人利益关系”的教育政策直接表现出教育政策实现社会正义和公共利益的社会价值等等。教育政策满足主体需要的性质和程度决定着教育政策价值的性质和价值的数量,教育政策满足了主体的需要,教育政策具有正价值;教育政策损害了主体的利益,教育政策就具有负价值;教育政策与主体的需要无关,教育政策具有零价值;教育政策满足主体的程度越高,满足主体需要的层次越高,教育政策的价值量就越大;反之,教育政策的价值量则越小。教育政策价值分析既是教育政策分析的一个核心领域,又是教育政策分析的一类主要方法。教育政策价值分析是对教育政策活动的价值关系和价值问题进行确认和分析的一类教育政策研究方法,教育政策价值分析的研究对象主要是教育政策活动的价值关系和价值问题。一方面,作为教育政策分析的一个重要内容和领域,价值分析要研究与教育政策有关的所有价值问题;另一方面,作为教育政策研究的一种思维路向,价值分析是教育政策分析的一类重要方法。国内外学者一般认为,事实分析、价值分析和规范分析是政策分析的三个主要领域和三类主要方法②,其中,价值分析处于事实分析和规范分析的中介地位,是“联结行为研究、规范研究,使之形成一个系统的主线。”③教育政策分析的一个基础就是首先要确定政策分析和研究的边界,即要选择具有特定价值的事件和问题进行研究;价值分析又是规范研究的前提,只有在明确政策价值目标的情况下,才能通过规范研究确定具有可行性的政策方案。所以说,教育政策价值分析在教育政策分析中具有核心地位。

二、教育政策的三个价值向度

对于任何一项教育政策,政策分析者都可以从现象形态、本体形态和政策过程三个维度加以认识和研究。在不同的维度上,教育政策的基本价值特征具有不同的表现。在现象形态上,教育政策的价值特征表现为一系列的价值选择;在本体形态上,教育政策的价值特征表现为价值选择的“合法性”;在政策过程的意义上,教育政策价值特征表现为价值选择的“有效性”。价值选择、合法性、有效性是描述教育政策基本价值特征的三个基本向度。

(一)价值选择

在现象形态的层面上,教育政策表现为由政府等政治实体关于教育领域的政治措施组成的政策文本或文本的总和。任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蕴涵着政府对于教育事务和教育问题的一种价值选择——做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种价值选择。正如托马斯•戴伊所说:“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。”④因而在现象层面上,教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的,即一项教育政策作出了什么样的价值选择。教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求,体现了政策系统的某种价值偏好,表达着教育政策追求的目的与价值。教育政策的价值选择既包括观念中的选择,又包括实践活动中的选择。观念中的选择是政策价值目标的确定,实践活动中的选择是政策过程中的创价活动,即价值目标的实现和获得。所以,教育政策的价值选择是一个过程,包括目标的选择、手段的选择和结果的选择。例如,教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等。影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观。教育政策指向解决什么样的教育问题,其价值选择就体现什么样的具体内容。教育政策价值观是教育政策制定者及其所处的社会对教育政策活动中价值关系的根本性的总的认识,它是教育政策价值取向的主要内容。政策制定者有什么样的教育政策价值观,就会作出什么方向或性质的价值选择。教育政策价值选择的内容和方向是由特定的政策问题和政策价值观决定的,同时又表征着教育政策的基本价值特征。不同类型和层次的教育政策具有不同的价值选择内容,因而具有不同的价值特征。

(二)合法性

在本体形态上,教育政策的根本目的是在社会范围内进行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择所决定的。教育政策价值选择一旦作出或在具体进行教育利益分配操作的过程中,所有相关的利益主体最为关心的问题是:自身的需要和利益是否得到了充分表达和满足?同时必然伴随着他们对于价值选择和教育利益分配具体操作的肯定性或否定性的认识和评价。这些认识和评价在社会范围内就表现为:政策的价值选择是否是正当的或合法的?也就是集中表现为教育政策价值选择的合法性问题。⑤因而在本体层面上,教育政策的基本价值特征集中表现为教育政策价值选择的合法性问题,即按照某种价值选择分配教育利益是否是正当的,是否具有合法性。合法性是一个多有歧义的概念。一般认为,合法性“表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础,至于具体的基础是什么(如某条法律、规则、习惯、标准或逻辑),则要看实际情境而定”。⑥或者说,合法性“是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。⑦合法性这个概念一般用于在社会学和政治学中讨论社会秩序、社会规范、国家统治类型和政治秩序等问题。⑧按照哈贝马斯的限定,合法性是与政治秩序相联系的一个概念。哈贝马斯认为,“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性,只有它们才需要合法化”。⑨正是从这个意义上,哈贝马斯指出:“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”10或者说,“合法性的基础是同意,”是“对统治的同意”。11教育政策作为政府的一种政治措施,是一个国家或社会政治秩序的重要组成部分。因此,本文是在哈贝马斯所限定的意义上使用合法性的概念。所谓教育政策的合法性,是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范,如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等,并由此在社会范围内被承认、接受和遵守。合法性是教育政策被承认的基础,是教育政策价值选择存在的价值依据和理论基础,也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策价值选择的正当性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本质是教育政策价值选择的合目的性,也就是价值选择符合人们的需要、价值理想和追求。马克思主义认为,人类的实践活动具有两种尺度,即内在尺度和外在尺度。12内在尺度即是需要的、目的的尺度。人们的社会实践活动包括教育政策活动总是从自己的目的出发,追求满足自己的需要。只有那些体现了实践主体的目的,满足了主体需要的活动才是正当的、有益的,也就是“善”的或合理的。在教育政策活动中,人们也是从自身的内在尺度出发,评价教育政策的价值选择是否符合自己的目的,是否满足了自己的需要,从而决定着是否肯定、支持、服从或者否定、反对、抵制某种政策的价值选择。在这个过程中,教育政策获得合法性或者丧失合法性。

(三)有效性

在教育政策过程层面上,任何教育政策都要追求顺利、经济地解决教育问题,分配教育利益,调整和理顺教育领域的社会关系。这样一个过程,从价值的角度来看,就是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功或政策的失败、实际上就取决于政策过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化,也就是取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的“有效性”。因而,教育政策过程的“有效性”表征着教育政策在过程层面上的基本价值特征。关于“有效性”这个概念可以从许多不同的角度理解。在政策科学研究的相关文献中人们比较普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,来表达政策活动效率高、效益大、效果好等意义,一般不对其作具体解释,“有效”有时指有效率,有时指有效益,有时指有效果。实际上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三个概念的意义有很大的区别。“效果”主要侧重于对活动成果的考察,强调的是活动的结果,例如一所学校培养出数量更多质量更好的人才,就被认为效果是好的,而得到这一成果所付出的代价则并不是效果考虑的问题。“效率”则不同,《辞海》中把“效率”定义为:“消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率”,13说明效率是劳动量的消耗与所获得劳动成果的比较,也就是指投入与产出的比例关系。效率的意义包括效果,但效率更关注获得效果所付出的代价及其与效果的比例。

而“效益”是指社会活动所消耗的劳动量所取得的符合社会需要的劳动成果之间的比较。它包含有两层含义:一是投入与产出的对比关系,二是产出必须符合社会需要。从这个意义上讲,效益包含着更广泛的意义,它除了包含效率的意义以外,还具有“有益性”的意义,即活动的产出必须具有正价值,而效率则不关注活动结果的性质,高效率的活动可能具有正价值,也可能具有负价值或零价值。所以,效益、效率、效果三者的内涵是依次减小的。我们这里所讨论的教育政策的“有效性”是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的统一,其含义是指教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果,是教育政策功能和效益的最大化。由于教育政策的有效性与政策过程相联系,所以,有效性主要是一个程序性或操作性问题,即如何才能作出理想的价值选择,确立理想的政策目标?如何才能完整实现政策目标?如何进行政策活动才具有“有效性”?从这个意义上来看,教育政策有效性的本质是价值选择——观念中的选择和实践中的选择——活动程序的合规律性。这里所谓的合规律性,既包括按照集体选择或社会选择的“规律”获得合法性,又包括按照科学的、客观的规律从事政策活动,顺利高效地实现政策价值。教育政策的价值选择、合法性、有效性是从逻辑上描述、认识教育政策价值特征的三个抽象的向度,不同的具体教育政策在三个不同的向度上具有不同的实质性内容。

三、教育政策的两类基本价值

实质价值与形式价值是构成教育政策价值内容的两个最基本的方面。马克斯•韦伯的社会学方法论的一个重要特征就是区分了价值与事实两个领域,由此进一步把人类的理性区分为价值理性和工具理性,或实体理性与形式理性。14这里,区分教育政策实质价值与形式价值也是根据韦伯的类型学来划分的。另外,在特定的角度上,教育政策实质价值与形式价值也是同教育政策研究的类型相对应的。例如,澳大利亚学者海因斯在广义上把教育政策研究分为“教育政策内容的研究”和“教育政策决策过程的研究”两类。其中,教育政策内容的研究是一种静态性质的研究,教育政策决策过程的研究是一种动态性质的研究。15教育政策的实质价值就是教育政策内容的价值表现,教育政策的形式价值则是教育政策过程的价值表现。实质价值又可称为教育政策的目的性价值,或称为教育政策的“价值理性”,主要是指教育政策所选择的、所追求的、并在政策活动中时时处处体现出来的价值内容;实质价值是政策价值主体通过教育政策活动所追求、所实现的一种主体的目的状态,它表征着教育政策过程结束以后所可能产生的结果;实质价值是由真实反映教育政策价值本质和时代要求的教育政策价值观念来表达的;实质价值既是教育政策活动的出发点,又是教育政策活动的归宿。

形式价值又可称为教育政策的手段性价值,或称为教育政策的“工具理性”,主要是指教育政策活动过程的每一个环节都必须遵循的一系定的程序或原则,是规范教育政策价值主体在控制教育资源和获得自身利益的过程中的活动顺序、范围和方式等的一系列不随意以人的意志为转移的程序性价值要求;形式价值是确认和实现教育政策价值内容的价值形式所具有的中介性和工具性意义。需要说明的是,法律化教育政策与非法律化教育政策对形式价值具有不同的要求,法律化教育政策必须遵循严格的形式价值要求。现代教育的法治化趋势要求所有的教育政策都必须具备严格的程序性价值标准。教育政策的实质价值与形式价值是教育政策价值不可分割的两个方面,二者是价值内容与价值实现形式的关系,又是目的与手段的关系,还可以理解为目标、过程、结果之间的关系。实质价值要通过形式价值得到体现和实现,只有遵循严格程序进行运作的教育政策,才能克服政策决策和政策实施的随意性和盲目性,保证教育政策价值内容的顺利实现;形式价值又必须以实质价值为其存在的根据和基础,任何教育政策的决策和实施程序必须在符合公众的教育需要和公众追求的基本价值标准的前提下,才能被公众认可和接受。

正如罗尔斯所说:“一种程序的正义总是依赖(除这种特殊情况之外)其可能性结果的正义,或依赖于实质性正义。因此,程序正义与实质正义是相互联系而非相互分离的。”17教育政策价值的实质价值、形式价值分类与上述认识教育政策价值问题的三个向度即价值选择、合法性和有效性之间具有直接的联系。教育政策的实质价值、形式价值都是教育政策进行价值选择的结果。实质价值的特征决定着教育政策价值选择内容的合法性,形式价值的特征决定着教育政策价值选择程序的合法性。由于教育政策的有效性依赖于决策过程中合法性的获得和有效的政策实施,所以,教育政策实质与形式的合法性的获得以及政策实施程序的合理性决定着教育政策的有效性,有效性的理想状态就是教育政策虚拟价值与现实价值之间具有高度的一致性,二者达到高度一致的统一或契合。

四、教育政策价值分析的三种具体方法

从教育政策价值分析作为研究方法的维度来看,一般认为价值分析的方法可分为三种:经验性探索、规范性探索和超伦理研究。18W•N•邓恩认为,价值评价的标准(或称为“伦理观”)有三个层次,一是描述性伦理观,主要内容是对伦理现象或价值现象进行客观描述。二是规范性伦理观要内容是提出或明确判断某种“公共行为正确、有益或公正”的价值或伦理标准。三是超伦理观,主要内容是对证明某种公共行为正确、有益或公正的规范性价值标准本身进行价值判断,以寻求证明规范性价值标准的合理性的价值准绳,即研究和明确关于价值标准的价值标准。19与三个层次的价值评价相联系,价值分析相应就有三种类型的方法。

(一)经验性研究方法

经验性研究方法又称为描述性的方法,主要是对价值现象的价值观进行描述、分类和概括,对政策价值选择和具有价值倾向的行为方式进行描述和分析。经验性研究为我们提供教育政策价值选择、合法性、有效性的实然的或客观的状态,从而为公共政策活动中的主体的价值判断提供客观依据,帮助决策者进行价值选择。经验性研究的具体方法主要是:社会调查(如问卷和访谈)、行为方式的描述与分析、得尔菲法(一种匿名通信、反复征求意见的分析方法)、决策分析(分析不同价值准则的敏感度或称为“紧迫性”)、预算分析(成本与资源配置分析)等。对教育政策进行经验性研究,特别是对教育政策文本的价值涵义进行描述和分析时,可主要使用文献法、解构的方法、“编码”的方法及“理解”的方法。

(二)规范性研究方法

规范性研究的主要目的是确定对政策行为进行评价的规范标准,它要回答的是,我们依照什么样的标准确定政策行为的对与错,什么样的政策行为才是好的,是公正的,是最有效的,或有效的政策行为应遵循什么规范标准。规范性研究为我们提供和描述教育政策价值选择、合法性、有效性的应然状态,为教育政策活动提供具体的价值指导。教育政策的规范性研究在对某种政策行为进行价值判断时,具体的价值标准可分为三种类型:20一是义务论标准,即依据一些具有先验性而不证自明的基本原则进行价值判断,义务论标准具有理性主义的特征。二是目的论标准,主要根据行为后果的效益来评价政策选择和政策行为,目的论标准具有功利主义或实用主义的特征。三是价值论或本质论标准,主要依据政策行为的本质,即其内在价值或自身的良好性进行评价。但是,在这里,对政策行为本质的确认又成为一个新的价值问题,需要借助于义务论的或目的论的价值判断作为其前提。所以,本质论价值分析是一种难以把握的主观性很强的价值判断类型。因此,在教育政策价值分析中,义务论和目的论的结合应被作为规范性价值分析的主要的选择。

(三)超伦理研究方法