新出台的土地管理法篇1

关键词：S.P.M.；变更调查；3S；内外业一体化

引言

土地资源是人类生存的重要基础，是人类赖以生存和发展的不可再生的宝贵资源。马克思在《资本论》中引用威廉・配第所言：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。土地资源是人类与社会互动的产物，各类土地的分类面积、质量、分布情况与利用状况处于变化之中。尤其是土地利用状况，它是一个动态过程，处于频繁的变更之中。随着中国经济的高速发展与城镇化水平的不断提高，各类铁路、公路等基建工程在如火如荼开展，各类民宅商楼拔地而起，这使得土地利用状况更趋复杂化、多样化与动态化。为了反映土地利用状况的现实性，及时掌握土地动态变化状况，土地管理部门决定自1996年始在全国范围内开展标准时点的年度土地变更调查工作。其主要内容是全面查清本年度新增建设用地、农业产业结构调整、生态退耕以及土地开发复垦整理等土地利用现状变化情况，并逐级汇总上报，形成各级土地利用现状数据成果。土地变更调查作为一项重要的国情国力调查，它是获取土地基础数据的重要途径，而掌握真实准确的土地利用基础数据，是科学规划、合理利用、有效保护国土资源和切实维护群众权益的重要前提，是强化建设用地审批管理、耕地保护责任目标考核、土地督察和执法监察等国土资源管理工作的依据，也是衡量国土资源开发利用管理水平的重要标尺。因此，土地变更调查工作意义重大，它既关系到土地利用总体规划的编制，也关系到国民经济计划、国家宏观调控政策的制定。

为了提高工作效率，保障变更调查工作的顺利完成，四川省国土勘测规划研究院充分利用前沿技术，研发出了国土资源S.P.M.平台，以期在技术上实现变更调查的数字化与智能化，提高变更调查的准确性与科技化水平。本文基于S.P.M.平台，提供一种新的变更调查方法，借此启发后续的技术研发或相关的应用研究。

1.传统的土地变更调查方法概论

土地变更调查工作是指对自然年度内的全国土地利用现状、权属变化，以及各类用地管理信息，进行调查、监测、核查、汇总、统计和分析等活动。年度变更调查工作任务以实地现状认定地类为原则，以日常变更为基础，全面查清年度内各类土地的实际变化情况，重点查清建设用地、耕地的年度变化情况，并更新县级土地调查数据库。

从历史角度，我国土地变更调查方法的沿革可划分为两个阶段：

（1）1996年～2008年手工作业变更阶段。这阶段以第一次土地详查成果为基础，常见的变更手段有卫星遥感、航测和直接外业调绘。遥感数据受制于分辨率，主要应用于区域性的土地资源动态监测。用航片到野外调绘、室内量测，处理周期长。因此，最常用的方法是在1：10000土地现场图上进行“直接外业调绘”，即以纸图作为工作底图，用常规方法进行测量，手工填写相应的变更调查记录表，将变化图斑边界勾勒到土地利用图上，最后进行内业数据处理和面积统计工作，最终汇总成年度土地利用变化数据。这种方法存在如下缺陷：测量方法落后，仅从相邻地物关系进行位置判定，难以获取变化边界的空间位置，导致图斑形状与面积的不准确；全手工化作业，工作量大，统计过程复杂，难以保证成果质量。

（2）2009年至今的土地变更调查与遥感监测阶段。这阶段的土地变更调查以在全国第二次土地调查（“二调”）中快速发展的“3S”技术为主要手段，采用综合调绘法，完成土地调查底图生产、实地现场核查与数据库更新工作。基于“3S”技术的土地变更调查技术的实现主要包括：①基于RS技术的变更图斑的发现。主要包括遥感影像的纠正、配准与融合，DOM的生产与变化图斑的识别等流程。②基于GPS技术的变更图斑的调绘。先识别出变化地块的大概位置并标注在地图上，然后在野外采用GPS技术补测地物主要补测点坐标，并标绘在调查底图上或直接将坐标输入计算机，按实地界线走向绘制图形，并量算面积。③基于GIS技术的数据库更新。将土地利用的变化数据导人信息系统与二次调查的数据库进行空间叠加，经分类变更、综合变更、台账变更后生成统计报表、土地变更调查记录表、土地利用现状图以及变更调查数据库等。

采用“3S”技术进行土地变更调查以来，效率得到了大幅度提高，调查成果实现了“一查多用”，有利支撑了“一张图”建设，深化了综合监管平台的应用。但在“3S”实际应用中，集成度还不高，GIS与GPS并未真正实现“一体集成”（即单机集成），因此需要分别单独携带GPS接收机与笔记本电脑（或PAD）。由于GPS与GIS的分离，传统的“调图――打图――实地核查――属性信息记录――内业数据整理”的作用模式中，打图、属性信息记录、内业数据整理环节都依靠纸质图，既浪费纸张，也浪费时间。同时手工记录属性信息和内业数据整理更是增加了变更调查工作中数据出错的几率。在内业已经全程数字化的时代，外业还极度依靠纸质图纸与核查记录表，内外业失去衔接，这极大地制约了变更调查的工作效率。为此，采用移动终端集成“3S”技术，尤其是深度集成GPS与GIS技术，在野外利用平板自带的GPS技术采集变更地块坐标信息以及相关属性信息，满足内外业无纸化对接要求，保证内外业数据有效衔接与汇交，最终实现在移动终端设备上“电子地图――数据采集――自动成图”的一体化作业模式就具有重要的现实意义。

2.国土资源S.P.M.平台介绍

2-1国土资源S.P.M.平台的概念

国土资源S.P.M.平台（界面如图1）是四川省国土勘测规划研究院结合现有的技术条件与数据现状，采用先进的嵌入式技术、GIS（地理信息系统）技术、GPS（全球卫星定位系统）技术、RS（遥感）技术、无线通讯技术、数据库技术，开发的一款旨在代替纸质图纸进行国土调查、规划、管理等工作的移动平台。

从数据角度，国土资源S.P.M.平台本质上是一种面向数据架构的客户端聚合服务。它直面国土行业广泛存在着的多系统间的数据共享和交换问题、数据的实时采集、更新维护和统一管理问题、以及数据为核心的云计算和云服务机制问题等，为国土资源的数字化管理提供一种坚决办法，也为国土大数据面临的瓶颈问题提供一种解决思路。提高国土数据利用率，挖掘海量数据的价值，这一开始就是S.P.M.平台开发的初衷。

如果从技术角度来看，S.P.M.平台实质上是一种“3S”集成技术，它巧妙地利用了平板电脑的嵌入式开发，调用平板电脑的内置GPS模块，最终实现了“一张图”移动化应用。所谓“3S”技术，是指RS、GPS和GIS技术，GIS技术位于中心位置，三者相互配合、相互补充、相互作用，最终形成了“一个大脑，两只眼睛”的框架（如图2所示）。其中，RS用于快速地发现大区域范围内地面上的各种变化，及时地为GIS进行数据更新；GPS主要被用于实时、快速地采集空间位置；GIS则是对多种来源的时空数据进行综合处理、集成管理、动态存取、作为新的集成系统的基础平台。通过深度集成“3S”技术，S.P.M.平台以RS技术获取高分辨率影像，生成正射影像工作底图；以GIS技术组织、管理、分析各类信息；以GPS技术定位，获取三维坐标，最终实现了变更调查的内外业一体化。

2.2系统的实现与主要功能

S.P.M.平台使用java语言进行开发，采用C/S的系统架构，基于Android4.4版本（兼容低版本，而且平台不断保持更新），基于ArcGISRuntimeSDKforandroid10.2.3进行开发。

尽管变更调查每年有所变化，但万变不离其宗，其主要任务包括权属调查、地类调查、基本农田调查、属性调查、数据库更新、数据汇总和编写报告等部分。可以概括为外业实地核查与内业整理入库，而S.P.M.平台更多地用于外业实地核查，但采集的数据必须可生成国家标准的数据交换格式，进而方便土地变更调查内业处理时调用。设计思路如下：由野外调查人员手执加载影像图、监测图斑等数据的S.P.M.平台，图斑定位与导航、拍照、空间信息与属性信息采集、核查记录填写等一气呵成，最后将外业核查结果打包导出、上交。总体设计框架图如图3所示：

根据变更调查的特点，S.P.M.平台必须满足以下要求：①能够将前后两个时相的影像数据、shp属性数据加载到系统中，同时支持行政界线、农用地转用、批地与供地信息、基本农田、土规划图等辅助数据等，实现浏览、查询等功能。②对shp数据中要调查的图斑，能够显示图形及属性，按图斑编号进行查询，并可修改属性信息。③支持拍照、录音与录像，照片编号默认为图斑编号（或标识码）+“_zp_”+序号，照片标注图斑中心点经纬度坐标与高程，并将现场拍照或录像材料挂接到对应图斑。④对新增变更地块，实现绘制草图、现场录入属性信息、将现场拍照或录像的材料挂接到对应图斑等功能。⑤将修改属性信息后的图斑和新增变更地块图斑按照要求属性信息自动生成shp格式数据，为进一步土地变更数据整理做准备。⑥将平板电脑的快速定位功能植入开发的系统中，实现快速定位、GPS采集等。

通过充分整合ArcgisGIS对Android移动平台提供的支持进行系统开发，S.P.M.平美地实现了上述要求。S.P.M.平台的主要功能包括。①地图操作模块：地图的放大、缩小、漫游、点选择等。②GPS功能模块：包括图斑导航、GPS点定位、GPS形状采集等。③图斑变更模块，图形手工、自动变更、属性变更等。④数据组织模块：包括业务图层、矢量图层、采集图层、底层图层等，底图图层与矢量图层用于浏览数据，业务图层用于变更作业，采集图层用于随记功能。⑤查询、检索模块：包括图斑查询、法律文件查询。⑥取证模块：包括拍照、录音与录像等功能。S.P.M.的功能结构如图4。

3.基于S.P.M.平台的变更调查工作流程

围绕每年变更调查的目的，紧扣任务，根据“三下两上”的工作模式，采用工作流原理合理分解作业环节，基于S.P.M.平台的变更调查工作流程最终设计如图5所示。

3.1创建变更调查业务

首先需要在S.P.M.平台上新建一个业务库，可以取名为“变更调查业务库”。由于S.P.M.平台可以支持变更调查、卫片执法、土地例行督察等国土行业广泛的业务，因此创建变更调查业务库可以明确外业工作的任务，从而不会把变更调查工作误解为卫片执法工作，方便了业务管理。创建业务库还有一个好处，即通过业务库加载的工作底图（shp格式）可以编辑，而直接加载的工作底图无法编辑，这样既可以有效保护原工作底图（相当于备份），同时也能在业务库中直接实现野外调绘与属性录入等工作。

3.2数据准备

从上级领取的遥感影像不能直接导人S.P.M.平台，必须采用ArcGIS10.1提供的切片功能模块，进行切片处理，完成数据的位置纠正、脱密、符号设置等，以实现地图数据的可用性，最终形成影像切片数据导人S.P.M.平台。统一采用数据切片形式，一方面考虑到平板的数据处理能力相对不高、存储空间相对不大、显示屏幕相对有限，另一方面旨在实现海量多元异构空间数据的一体化管理。

同时，shp格式的工作底图可以直接加载到S.P.M.平台，变为业务图层。

可以根据需要，导入相应的行政界线、土地利用总体规划、土地利用现状图、基本农田数据、2015年新增建设用地计划、设施农用地审批或报备、临时用地审批、土地整治新增耕地、土地违法查处等相关资料，方便外业核查。同时，可以将相应的记录表导人S.P.M.平台（譬如遥感监测图斑信息核查记录表，如表1所示），以便进行野外记录工作。

3.3图斑导航

在以往的图斑实地核查工作中，某些图斑由于位于深山老林，十分难找，为此S.P.M.平台开发了图斑导航功能。选中目标图斑后，轻击导航功能，就能根据S.P.M.屏幕上的电子指北针以及相对距离，快速前往实地。

3.4现场调查、属性录入、照片采集

变更调查的关键在于精确地获取变更地块的界址点坐标，并以此为基础绘制出变更地块的界线范围。当进行变更调查时，调查人员手持S.P.M.立于变更地块的拐点上10秒钟，以便采集GPS单点定位信息。也可进行坐标纠正，从而在野外直接获取变更地块界址点的精确坐标。当变更地块所有必要的界址点采集完毕之后，就可以根据野外采集数据，使用S.P.M.平台提供的一系列编辑与制图功能将变更地块的界线范围绘制出来，并同时记录其相关属性信息（如图6）。

同时，巡查员能够在现场对图斑进行照片取证，按照远景、近景、内部原则拍摄不少于三张的照片（如图7所示）。

最后，在实地现场填写相应的记录表格，录入相应的属性信息。

3.5内业处理、上级检查、核查改正和整理入库

根据外业采集的数据，进行内业处理后，经检查无误，上交给上级。上级部门在核查中若发现错误，重新实地核查，一直到无误为止。

4.结论

与常规土地变更调查方法相比，基于S.P.M.平台的土地变更调查方法，作业开展灵活，野外调查速度快，外业数据采集的精度高，并且容易实现数据更新入库。此外，采用S.P.M.进行变更调查工作，集成GPS、照相与记录功能，用一块平板取代GPS接收机、照相机、一大推的纸质记录表，节省下大量体力，提高了效率。

新出台的土地管理法篇2

关键词：道路桥梁；维修加固技术；应用

中图分类号：U448文献标识码：A

近年来，国民经济高速发展，交通运输量迅速增长，道路桥梁的行车密度和承重力不断加大，致使道路桥梁长期处于负荷运行，同时有很多桥梁出现部分老化，破损程度严重，与原设计标准及质量要求不相符，加之自然环境因素的影响，已经无法适应现代交通运输的要求。若拆除重建，就需要浪费大量的人力、物力和财力，而且影响区域交通的正常运行，因此，在原有的基础上应用维修加固技术进行改造，不仅能够满足现代交通运输的需求，同时还能带来良好的社会效益和经济效益。

(一)维修加固技术在混凝土结构中的应用

在对混凝土结构进行维修加固时，需将其表层破损处进行清理，在任何情况下都需要先清理受损混凝土，这样是为了保证维修加固的效果和质量。通常情况下，表层清理可以采取人工凿除的方式，清除完后需用水冲洗干净。对于面积较大可以采用相应的冲水泵进行冲洗。表层清理干净后，可以在受损部位重新浇筑混凝土，将受损部位修复，在修补过程中，混凝土标号要与原混凝土相同，还要保证其具有良好的和易性和高级配，这样有利于混凝土振捣和密实。

对于混凝土土表层剥落、风化等问题，可以采用粘结剂处理，若损坏面积较大或较深，可使用胶结剂进行修补。对于混凝土结构中的钢筋锈蚀问题，需按步骤进行处理，先将受损混凝土清除；钢筋锈蚀问题处理完后，再进行防锈处理，在钢筋上涂刷环氧树脂胶液等粘结剂，或者重新浇筑混凝土和喷浆涂抹修补材料，最后进行修补面处理。

二、桥梁裂缝修补及上部结构加固

(一)桥梁裂缝修补

在进行桥梁结构维修时，要根据养护规范中桥梁结构裂缝限值和以下几个方面来确定需修补的部位。①裂缝宽度每半年增大0.1mm；②裂缝宽度未增大且数量增多；③裂缝宽度＞0.3mm；④裂缝宽度不大且危及结构的情况下。对于桥梁裂缝的修补通常可采用表面封闭修补法、压力灌浆修补法、裂缝处粘贴玻璃布、纤维复合材料、钢板等修补方法。

(二)桥梁上部结构加固

首先是钢筋混凝土、预应力钢筋混凝土桥梁上部结构加固，在结构受损严重且负荷较大时，需采用加固技术与方法来提高桥梁结构的使用寿命和承载能力。桥梁上部结构加固需充分考虑经济、快速、高效、可行等方面的要求。在桥梁承载力下降不大时，可在桥面铺筑一层钢筋混凝土，要求与原结构形成整体，以此提高桥梁结构的承载能力。在墩台、地基安全性能较好且承载能力较强的情况下，可以采用增设纵梁法来加固，通过增设新纵梁，提高整体桥梁结构的承载能力。还可以通过改变桥梁结构体系，如增设立柱或桥墩，缩短桥跨。对于一些较小的桥梁，可以将桥改为涵，以此提高桥梁结构的承载力。

其次是桥面铺装层的维修加固，道路桥梁养护单位需对危害桥梁的因素进行及时处理，定期进行养护维修，保持桥面清洁，保证伸缩缝和排水孔的实际效果。如果桥面层出现表面碎裂、脱落或洞穴，应采取局部修复的方法进行维修，修复过程中应将受损部位清除，再重新浇筑新的混凝土或灌浆、喷浆，修补加固完后，需进行有效保养。在桥梁结构负载能力允许的情况下，可以在桥面铺筑一层沥青混凝土。

三、墩台基础的维修加固

在维修墩台基础时，可以根据水深情况采用围堰法或套箱法修补，在冲空部位填充砌石或混凝土，这种维修方法适用于水深低于3m时。当前水深＞3m时，可将袋装的混凝土通过潜水的方式将其填塞在冲空部位。在处理风化基础时，应及时清除风化较为严重的部位，然后填充混凝土将风化较严重的地基用水泥砂浆进行封闭。若地基承载力较弱且属于刚性地基时，可增补混凝土或增加砌体，以此扩大基底面积，提高承载能力，达到维修加固的目的。

对于地基的加固处理，若地基土层松软或土质不良引起基础受力时，应采取人工地基加固法进行加固，通常会采用砂桩法和注浆法。对于软土地基，可以在地基土层中填充钢管或木桩，然后将钢管或木桩拔出，再灌入粗砂进行振捣密实，以此提高地基土层的密实度和强度。通过钻孔将已经配制好的砂浆灌注在墩台上已经钻好的孔内，以此来固结松散土层，从而起到良好的加固效果。

对于墩台主体结构的加固，若墩台出现惯性裂缝，可以采用钢筋混凝土进行加固，通常情况下，墩台身分为上中下三道围带，当墩台身出现严重裂缝或大面积损坏、风化时，可以在墩台周围设置钢筋混凝土护套，以此起到加固的作用。对于桥台滑移倾斜的加固，若桥台属于埋置式桥台，在桥台受台背土压力而往桥孔方向产生滑移或倾斜时，可以在桥孔内修筑撑壁进行加固；对于跨度小的桥梁，要防止出现滑移，可以在墩台见增设混凝土支撑梁或砌筑片石铺底进行加固。

四、超载车辆的管理与加固

为了避免超重超载车辆过桥而造成桥面或者桥体结构出现损伤，相关部门必须加强对超重超载车辆的管理，采取有效的加固补强措施，确保超重车辆能够安全过桥，同时也保证桥梁结构承载能力能够满通运输的要求。

在超重车辆过桥时，应加强过桥时的管理，货主单位应事先向公路部门提交超重车运行申请表，并落实安全措施。公路部门要根据货运单位提出的荷载参数，对沿线桥梁进行有效分析，确定超重车辆是否能够过桥，并对过桥车辆实施过桥管理和加固措施。在车辆过桥过程中，应尽量减少车辆装载货物，或者将重量分布在较大长度范围，减少单位长度的压力。对于这种情况，可以在桥头引道上设牵引车祸卷扬机，使牵引车与平板挂车分别过桥。同时，道路桥梁运行中要保证相关部门协助配合进行交通管理，确保安全。

结语

总之，随着桥梁维修加固技术的发展，相应的新材料、新工艺、新技术将得到不断开发和应用。在我国道路桥梁建设事业不断发展的前提下，必须积极引进先进的技术手段和方法，不断交流与学习，总结一套科学、完善、可行、有效的桥梁维修加固技术体系，并在现代化发展的道路上不断完善与提高，这样，才能为我国道路桥梁的维修与加固提供强有力的技术保障。

参考文献：

[1]陈智坚.道路桥梁病害情况及加固技术研究[J].建材发展导向,2013(21).

新出台的土地管理法篇3

摘要：我国城乡结合部地区由于长期处于城乡二元管理体制的双重管理之下，在有些特定的政策领域存在管理盲区，尤其是土地管理比较混乱。在城市化的浪潮中，如何在城市扩张的过程中实现城乡结合部地区的土地合理流转，对于改变城乡结合部地区的城乡二元结构和实现统筹城乡发展具有重要的理论和现实意义。本文主要以北京市丰台区为例就城乡结合部地区的土地流转问题进行论述。

关键词：城乡结合部；土地流转；集体资产处置

北京市丰台区由于受到地理位置、区位条件和人们思想观念等方面的制约，城市化的进程和地区经济的发展明显滞后于北京市的其他城区。由于地处城乡结合部，丰台区城乡二元经济和城乡二元政府管理体制长期并存，其中，丰台区农居混杂及“城中村”问题突出，城乡分割的土地管理体制和行政管理体制亟待改革。但由于历史原因，丰台区仍实行城乡割裂的二元管理体制，即根据户籍划分管理地域范围和职责，街不管农，乡不管居，与行政区划本身的逻辑恰恰相反。由于丰台区的问题极具代表性，也是许多城乡结合部地区在推动城市化的进程中普遍面临的问题。因此，对丰台区的分析和研究就能为许多存在类似问题的城市和地区(尤其是城乡结合部)的土地合理流转和城乡二元结构治理提供借鉴和启示。

一、城乡结合部的土地流转

在乡村城市化过程中，集体资产的处置是明晰行政区域界线的前提。丰台区绝大多数乡、镇的集体经济产权制度改革已基本完成。改革后建立起了农村的集体经济股份合作制，每个农民或集体经济成员都成为合法的股东，拥有从集体经济中获得收益的权利，因此，这种新型的农村集体经济组织真正做到了与每个农民息息相关。

农村的集体资产主要包括土地、房屋和集体经济企业。在农转居过程中，这些资产应通过不同途径进行处置。针对丰台区的自身情况，以集体经济组织为单位分批次、分步骤地实现农村土地的合理流转是较稳妥的做法。也就是说，在农转居过程中，首先要区分不同地区的集体经济组织，并进行彻底的清产核资和产权界定，这一工作在丰台区的绝大多数乡镇已经完成。然后，要以不同的集体经济组织为单位逐步实现集体土地的合理流转。目前，主要有两种处置方式：第一种方式是通过国家征地的形式实现集体土地的流转，并按《中华人民共和国土地管理法》和国家政策文件的规定给予失地农民经济上的补偿，同时，要考虑给予相关的集体经济组织适当的经济补偿，用于维持集体经济继续运转的资金支持。在采用这种方式实现土地流转的过程中，要保证给予失地农民的经济补偿不仅能够真正弥补农民失地的损失，而且能帮助他们获得重新谋生的手段，以保证他们的长久生计。第二种方式是在不改变农村集体土地使用权的前提下，由农村的集体经济组织创建自己的房地产开发公司及实体企业，自主进行合理的开发利用，这种方式在丰台区的一些乡镇目前也有采用(例如卢沟桥乡和南苑乡)。这种农民自主开发的方式是一种全新的现象，目前在开发过程中会面临许多问题需要加以解决：一是政府的相关部门对于农村集体土地进入市场没有制定相关的政策法规，造成这一领域存在法律和政策盲区。特别是城乡结合部地区的土地流转问题，一直以来就处于政策管理的真空地带。按照《中华人民共和国土地管理法》，农民在行政区划的调整完成后会从农民转变成居民，其所拥有的土地要相应转变为国有土地。因此，为了保护农民的合法利益，城乡结合部地区在农转居后其土地的性质可以由集体所有转变为国家所有，但国家仍可保留原集体经济组织和农民对土地的使用权，在向政府交纳一定税费的基础上可转变原土地的使用功能(即从过去的农村农业用地转变为城市商业用地)，允许其成立房地产开发公司和实体企业自主开发利用。二是农村集体经济组织由于自身资金实力薄弱，在开发利用其土地的过程中会面临包括资金在内的一系列困难。同时，由于农民组织缺乏完善的专业知识、现代化的组织机制和高效的经营管理技术，其经营往往也缺乏效率，直接导致其开发的房地产项目质量较差、管理不善。三是，农村集体经济组织的房地产开发公司在开发其拥有使用权的土地时，同样要遵循城市规划的原则和具体要求，在政府的统一指导下进行合法的、有序的开发利用。政府应对农民及农村集体经济组织的这种行为进行规范和引导，将其控制在适当的范围内。

在国家政策法规不健全的情况下，城乡结合部地区的土地开发和土地管理还是应主要走国家征地、出让这一正常开发的道路，但也可以考虑向那些经过改制的农村集体经济组织及其相关的房地产开发企业进行适当的政策倾斜，从而使这些城乡结合部地区的农村集体经济组织和农民能够在城市化的进程中获得更多的由土地带来的收益。农村的集体资产还包括农民的房屋和集体经济企业。农民房屋的处置是与土地的流转紧密联系在一起的。在土地流转的过程中，土地上附着的房屋是一并进行处置的，因此不管是通过上述两种方式中的哪一种开发利用农民的土地都应该对土地上附着的房屋实施经济补偿以弥补农民的损失，这在相关的政策文件中都有明确的规定。二、城乡二元社会保障的衔接

社会保障问题是关系到人民生活和社会稳定的关键问题。在土地流转的过程中，由于农民的身份发生变化，从农村的农民转变为城市的居民，这就要求为他们提供相应的社会保障(包括养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障等)。由于过去农村并没有相应的社会保障措施，这批农民也没有自己的社会保险账户并交纳相应的社会保险金，为他们提供相应的社会保障势必成为地方政府沉重的负担。在这里结合城乡结合部地区土地流转的两种不同方式分别加以讨论。

第一，涉及到通过国家征地的形式来处置集体土地和房屋的相关农转居人员，北京市人民政府的相关文件明确规定，其补缴的社会保险费由征地单位从征地补偿费中直接拨付到其所在区、县的社会保险经办机构。农转居人员实现转工后，与城市居民一样，由国家、所在企业和个人共同承担后续的部分。对于自谋职业者，可保留其已经由征地单位补缴的社会保险金个人账户。对于后续部分，如果能自行交纳本应由企业和个人分别交纳的社会保险费，就仍然可以按照上述办法进行处理。但如果无力支付其后续部分，其社会保险金个人账户内的金额可以在其退休后一次性支付给本人。

第二，由集体经济组织自主开发利用集体使用土地所涉及到的农转居人员，可比照国家征地时所采取的处理方法来处理，即由集体经济组织帮助补缴社会保险费。对于转工人员、自谋职业者和超转人员的社会保险可比照上述办法办理。另外，在以集体经济组织为单位逐步实现对农民土地的处置并办理相关社会保险的过程中，可采取分期分批的原则，即土地先被征用和开发的先行转居转工并办理相关的社会保险，因为只有这样才能保证农民在转居后收入有来源、生活有保障，同时也减轻政府在转居过程中所面临的经济压力和管理压力。但在分期分批开发利用农民土地的过程中，政府又要做好中长期规划，避免盲目开发和杂乱开发。

三、城乡二元的行政管理

城乡结合部地区在土地流转的过程中，在城乡二元管理体制上也要进行相应的改革，这就对政府的行政管理提出了新的要求。首先，撤销乡、设立地区办事处并合理安排其管辖面积，以地区办事处作为城市化和农转居过程中的过渡形式，集中处理在城市化和农转居过程中出现的各种问题以及原乡建制下的遗留问题。在条件成熟的情况下，可在原来乡的基础上实行“一套人马，一块牌子”，由地区办事处来处理城市化和农转居过程中的遗留问题并对辖区实行统一管理，从而避免在行政管理和财务管理过程中出现的混乱现象。其次，城乡结合部在稳步推进城市化的进程，而行政区划的调整又主要着眼于未来的经济和社会发展，因此在一定时期内，有些街道和地区会同时存在大量的城市居民和未转居农民，因此需要赋予这些街道和地区办事处同时管理城市居民和未转居农民的权力，并分别设立相关的科室对他们进行有效的管理。第三，由于城乡结合部地区在较长一段时间内会同时存在未转居农民和城市居民，这样一些街道和地区就需要同时具有管理居民和农民的权力并设立分立的科室对他们进行管理。当农民实现了从农民到居民身份的转变之后，对其的行政管理就应从相应管理农民的科室转移到专门管理居民的科室；当原农村的自然村撤销后就要改建为相应的社区以对其所属居民提供相应的服务。

四、经验与启示

北京市丰台区是典型的城乡结合部地区，城乡二元结构长期并存，导致了丰台区从土地管理到行政管理等方面的诸多问题。而这些问题同时也是许多城乡结合部地区普遍存在的现实问题。从北京市丰台区的土地流转和行政管理体制的改革，我们可以发现一些有益的经验和做法。

第一，在行政区划调整过程中实现城乡二元结构的治理，首先需要城乡结合部的农村地区完成对农村集体资产产权制度和组织形式的改革，完成对农民资产的清产核资和产权界定，建立起以农村集体经济为基础的农村集体经济组织，并按照现代企业制度和股份合作制的原则进行管理。这是城乡结合部地区对城乡二元结构进行治理的前提条件和基础。

新出台的土地管理法篇4

关键词：大陆与台湾：土地制度；土地政策；农产品产量；农产品质量；所有权归属；土地制度变迁；土地制度安排；土地市场；土地管制

中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1007-2101（2013）05-0069-07

两千年的华夏文明基本上是农耕文明。土地问题既是历朝历代和各个时期基本问题，也是中国下一步建设和发展的关键问题。大陆改革开放由农村土地制度变革发端，其后地权的细分、流转又支撑了工业化与城市化下的高速经济增长。但大陆现行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成为阻碍经济发展和造成社会不稳定的根源。而同一时期在海峡对岸的台湾进行的则相对彻底，不但稳固了农业发展的基础，还较快地推动了农业现代化的步伐以及台湾工业化和城市化进程。尽管台湾当前的土地政策也有备受岛内地政学者争议的部分，但经过60年的探索，总体上形成了一个在《国土计划法》统辖下的，从土地政策、土地行政、土地法规、土地登记、土地税制、土地征收、土地金融、地价查估、土地重划到地籍测量和物业管理的全方位、多角度的土地制度安排。无论是政策层面还是实践角度、无论从理念高度还是技术深度，都有值得大陆学习借鉴的长处。

事实上，两岸的财产权利基础虽然不同，但是遇到的问题和困难却颇有相似之处。因为土地制度的变迁核心不外乎围绕农地利用效率的提升、农产品产量和质量的改变以及农业在国家经济中的角色和作用，而并非单纯的所有权归属问题。两岸农地改革几乎同时起步，早期的“台湾经验”在国际社会得到公认，而大陆却一波三折，并未能形成像台湾那样由政府主导的完备土地制度框架。由于台湾经济起飞早于大陆，其一直也进行得比较顺利，因而可为大陆土地制度创新提供很多素材。其在农地释出、农地重划、土地行政以及农会组织等层面的诸多政策、法律及做法，对大陆有着重要的借鉴意义。

一、大陆土地制度的变迁

从某种意义上说，漫长的的发展史是一部围绕地权归属与分配而书写的历史。西周以前的农业社会是以排他性公有产权为特征的，由于农民通过配受公田的方式取得耕种国家土地的权利并履行缴纳税赋的义务，因而，租佃制最早是在公有地权向私有土地制度转化的过程中萌芽的。到了秦朝，商鞅变法，“废井田，开阡陌”，确立了土地私有与国家所有的双轨制之后，除了自耕农以外，租佃制就成为农业的基本经营方式，也是土地所有者获得土地收益的基本途径。此后，租佃制这种土地使用权和土地所有权相对分离的基本经济体制延续了几千年。到20世纪50年代初以前，中国农村社会在土地私有制度基础上，维持着以大量自耕农和佃农加上少数地主富农的基本经济形态。此后，两岸土地制度改革走上了截然不同的道路。

60年来，大陆土地制度的变迁大致经历了三个阶段，既有进步又有倒退。

首先是土地公有和集体经营阶段。1949年以后，随着农业社会主义改造的完成，土地的集体所有制和集体经营方式的确立，特别是体制的普遍实行，建立了无限的公有产权，不仅暂时统一了土地的所有权和使用权，结束了二者的分离状态，而且将土地权利交到了政府及其官员的手中。由于公社体制剥夺了农民的土地权利和财产权利，将其变成了一个单纯的劳动者，既没有了财产激励，也失去了财产约束，劳动激励无法真正建立，劳动监督也变成了单纯的外部约束，从而造成机会主义的泛滥和普遍的消极怠工，导致整个农业生产的衰落。

惨痛的教训教育了人们，安徽小岗村18户农民按下血手印实施土地承包的行为，拉开了第二阶段土地制度变革的序幕。这一时期，中国广大农村在继续保持土地集体所有的前提下，实行了家庭联产承包责任制，它将土地的经营使用权界定给了农户，这样一来，两权分离的体制又得以恢复，形成“集体地权+按人均分的土地使用权”的制度架构。由于承包期规定为30年不变，因此，联产承包责任制在本质上仍然是一种租佃制度，可谓“新永佃制”①。

随着农业生产效率的提高，非农产业的发展和城市改革的推进，大陆农村土地关系开始进入到规模流转和规模经营的第三阶段。这一时期，土地流转的地区差异相当明显。在中西部，由于大批农民进入非农产业和进城务工，出现了自发的转包甚至土地抛荒，原本分散的土地逐渐被集中在少数农户或村集体手中。在2003年以前，由于“三提五统”②等农业负担的存在，转出户不仅不能取得土地收入，有的反而要替流入户承担一部分农业负担；在农业税取消以后，土地租金也显化了，流入户要给流出户一定的租金。而在沿海地区和城市郊区，高速工业化和城市化带动土地收益大幅增值，农业渐为副业，也促使规模经营户逐步形成，特别是涉农企业进入农村大规模转包土地，出现了数百甚至数千亩的土地规模经营③。

二、台湾土地制度的变迁

政府在大陆执政时期，一度曾经对土地问题的解决十分重视。1928年，南京国民政府刚成立，就着手制定《土地法》，并于1930年通过，1936年正式实施。该《土地法》的核心宗旨是贯彻和实现孙中山先生提出的“平均地权”和“耕者有其田”的主张。其后的二十余年，政府在大陆也曾做出了各种旨在“平均地权”，实现“耕者有其田”改革的努力。但实际结果是，政府所提出的土地制度建设与改革的目标非但没有实现，大陆土地问题反而比任何时期更加严重，并成为政权在大陆被颠覆的一个重要社会因素（成汉昌，1994）。

迁台以后，吸取在大陆失败的教训，认为军事失利非因军事因素而实在未能满足占大陆人口八成以上的佃农和雇农的生存要求。为防守台湾并准备日后反攻的基本条件，政府再次将解决土地问题、实施提上议事日程，决定首先从改善台湾农业结构及农村经济入手，提高农业生产，增加农民收益，建设丰衣足食的农业社会，继而朝向工业化目标迈进。

纵观台湾60年来土地制度的变迁，大致也经历了三个阶段。只是过程相对更平稳，效果亦更显著。

首先是“买去地主”和扶持自耕农阶段。1949年推行“三七五”减租，即将当时普遍实行的对分即50%的地租率，减至千分之三百七十五即37.5%以下。1951年开始大规模实施“公地放领”，即没收原有日据时期各级政府、日本会社及日本人所有的耕地，将其作为公地，并以有偿的方式将公地放领给无地或少地的农户。1953年，全面实行“耕者有其田”的政策，即政府有偿征收大地主的土地，并将所征收的土地，以有偿的方式，放领给无地或少地的农户。通过上述三项改革，大量无地或少地的佃农转为自耕农，使长期困扰台湾的土地地权分配不均的问题得到了根本的解决。

随着经济快速起飞，社会经济结构转型，农业作为基础产业的角色开始为工商业所取代。第一阶段的农地改革虽然解决了农地产权分配问题，但在小农经济条件下，却引发了农地平均规模较小而无法扩大的问题，土地权属关系因均子继承传统而愈发复杂化。20世纪60-80年代中期，台湾当局在农地重划基础上推行了第二阶段农地改革④，促进综合性农场结构改进与农场经营效率提高，旨在实现农业机械化，提升农业产值，增加农民所得，提高农地的有效利用。总之，这一时期台湾的农地制度改革经验受到了国际上的普遍赞誉，被非洲、拉美等多国视为学习和仿效的对象，台湾土地研究所为此还专门开设了训练班传授“台湾经验”。

两阶段的农地改革确实达到了地权重配的效果，但台湾农场经营规模始终维持在人均1.1公顷左右，不仅无法与内部非农部门竞争，更无法与进口农产品抗衡。加之台湾人口出生率日益走低，老龄化蔓延至农业生产部门，一方面造成农地休耕比率过高，农业资源浪费严重；另一方面也阻碍了资金、技术向农业部门流动以及农业生产的技术创新。进入21世纪以后，台湾当局推行了所谓第三阶段的，主要内容是建立老农退休机制，推动“小地主大佃农”计划，并规划农地分级分区管理和变更机制，在土地银行和农会等中介机构的协助下，促进农业经营向企业化目标迈进。

三、两地体制、政策及效果的比较分析

（一）变迁的制度基础和基本格局

60年来，大陆和台湾的土地制度都发生了很大的变化，但变迁的制度基础不同，变迁的基本格局也不完全相同。

在50年代上半期的前后，大陆在一个短时间内保持了土地的私有制度，但在合作化以后，则实行了土地的公有化和集体化，农户被剥夺了土地的所有权。从初级社到高级社，从合作化到公社化，土地的公有化程度不断提高，从有限的公有产权到无限的公有产权；公有化的范围也不断扩大，尽管为了纠正和化运动中出现的“穷过渡”和“共产风”，1962年通过实施的《关于农村工作条例修正草案》（即六十条）规定，实行“三级所有，队为基础”的基本制度，从原来的公社所有制向后退了一步，但却改变了1956年6月全国人大第一届第三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》关于“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”的规定，“范围的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”。这样一来，大陆所有的土地都公有化了，并且完全取缔土地市场，禁止土地交易。

由于无限的公有产权导致了外部性的相互施加和无法遏止的机会主义，造成了农业生产的徘徊不前，甚至下降，也限制了工业发展的资金积累和国内市场，使得大陆的经济发展陷入“贫困陷阱”。农民终年辛劳而不得温饱，共产党治理的合法性也受到动摇。于是，在改革开放以后，发生了向另一个方向的进一步变迁，普遍实施了以包产到户为特征的家庭联产承包责任制。由于保留了土地的公有制或集体所有制，在实行家庭承包的过程中，特别是前期，经常发生集体撕毁承包合约，强行收回承包地，侵犯农户承包权的事情，在2002年《土地承包法》通过实施以后，这种情况才得到改善。

由于在联产承包责任制下的家庭经营，虽然增强了激励，但却造成了土地的细碎化，户均几亩地分散在大小不同的数个地块上，限制了农业生产的进一步发展，农民有了饭吃，却没有钱花，走出了“贫困陷阱”，却进入了“温饱陷阱”。由于农业丰收和吃饭问题的解决，促进了非农产业的发展和工业化的加速，出现了大规模的人口流动，带来就业结构的变化，开始形成了土地流转和规模经营，逐步恢复了土地市场和土地交易。然而，所有这一切都是在土地公有或者集体所有的基础之上进行的。尽管联产承包责任制和土地流转的实施，发生了土地产权的细分和变革，弱化了土地的所有权，强化了使用权和经营权，逐步放开了土地使用权的市场和交易，但仍然保持了土地的公有制或集体所有制。

由于土地承包权是使用权，在1998年修订的《土地管理法》中，一直作为债权对待，从《土地承包法》公布实施后，承包权的债权性质开始向物权转化，直到2007年《物权法》的公布和实施，承包权才真正具有了物权的性质。再加上农业税的取消，土地租金显化，承包人取得了土地租金，土地承包权成为了真正意义上的用益物权。大陆土地制度进一步变迁的方向是，建立健全以土地用益物权为中心土地法律制度和管理体系。

需要特别指出的是，城市化发展以后，现行土地制度的缺陷和问题就充分暴露出来。由于在土地公有的基础上实施了土地转用的国家垄断和政府管制，形成了农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地、国有土地和集体土地二元分割的权利体系。政府作为农地转为市地的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者，是农地转用后的真正“地主”，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他性权力，并且占有了土地升值的大部分收益或级差地租，而农民只能得到少量的补偿。于是围绕着土地权益的分配，政府与农民之间展开了激烈的争夺和博弈，不仅出现了大量的“城中村”和“小产权房”，而且发生了大量的，甚至是恶性事件，直接威胁到社会的稳定，破坏了社会的和谐。据统计，现在每年发生的有10万多起，其中一半左右是由于土地争端而引发的。

与大陆的情况相反，台湾土地制度的变迁一直是在土地私有制的基础上进行的。日据时期，台湾一直作为日本的农业基地，除被日本政府无偿占有的土地之外，其余则分散掌握在数量众多的小地主手中，人均占地面积不足10甲⑤。入主台湾以后，为尽快恢复农业生产，解决农村中紧张的租佃关系造成的严重社会经济问题，农村首当其冲。

政府没有采用无偿没收地主土地的方式，而是采取了购买和交易的方式，将地主超量出租的土地予以照价收买，再按原来的收买价格将其放领给现耕佃农，扶持其成为自耕农，保持和稳固了私有土地制度。为此，政府首先划分了都市土地与农业用地，明确的对象仅为分布在特定农业区及一般农业区内的田地目及旱地目（在台湾俗称为“畑”）的出租者，并允许其有保留一定数量自耕地的权利。而对于参与放领的农地则强调“非农民不得取得农地”，在使用上规定农地只作农用。为避免改革激进引起地主的抵制，台湾采取了分段实施的渐进方式，而这种有偿转移地主财产所有权的温和手段，成为早期台湾经验中最耀眼的部分，以至于这一时期租佃纠纷绝大部分是由于地租争议引起的而与产权争议无关，且为数不多，无碍大局。由于保持土地私有制度和采取购买交易方式，大地主成为中的最大受益者，进而成功地转变为台湾的工商业巨头。台湾农村不仅保护了私人产权，而且实施了公地放领，通过交易把公地也变成私人土地，因其不涉及征收的繁琐手续和利益纠葛，执行结果也非常顺利。在私人土地所有权重配的格局逐渐确定，各项土地权能得到有效保障的情况下，农民形成了对土地产权收益的预期，不仅刺激了农民改良土壤，发展土地连片耕作，完善农田设施的积极性，而且降低了土地交易的成本，提高了土地的产出效率，稳定了台湾社会和经济发展。

影响农业产出的因素是多方面的，早期最重要的成果是通过确立产权的方式激发劳动要素的最大潜力，而台湾农业生产的技术形态仍然保持着小农经济模式，自由的土地市场和频繁的土地交易不会造成土地过度集中，而只会使地块规模越来越细碎。如果没有政府权力的介入，市场主体的谈判和价格机制很难形成土地的规模化和集中化（赵冈、陈钟毅，2006）。即使能够形成，也需要较长的时间。然而，台湾工业化推进的速度很快，以致在工商业浪潮的冲击之下，农业迅速萎缩，农地复耕指数不断下滑，农业增长率甚至降为负值。除去农村劳动力转向非农产业之外，核心问题在于所确立的私人产权分散而细碎，不符合现代农业规模经营的基本要求。

为了推动农业生产向着现代商业化农业的方向发展，台湾当局并没有采取强行合并土地的办法，而是启动了农地重划计划，进行耕地的转移与合并，即通过农民之间以互换耕地的方式，把分散在多处的小块土地集中在一起，以利于农事耕作和管理；或者以自愿结合的形式，将不规则的耕地联成一片，办成标准农场或综合利用。由于当时仅有《土地法》、《平均地权条例》和《土地重划办法》等原则性文件为指导，政府采取试办试验区的方法摸索重划。到20世纪60年代，台湾农地重划达到高峰。农地重划之所以效果显著，是由于在重划区内充分体现了土地所有权人与租佃关系人对其法律义务的认真履行，同时政府给予了资金上的一定补贴以及金融支持，并给权利人选择灵活的付款方式的自由。在土地重划过程中，的确出现了一些所有权边界模糊的区域，为了解决这一问题，重划土地分配过程一直遵循“原位次原则”，对无法落到农户的土地进行集中分配，采取现金补偿与公开招标租赁相结合的办法，尽量使重划后的土地分配做到合情合理。在推行农地重划的同时，台湾当局还加强农业机械化耕作的生产方式转型，以及辅导小农转业，加速农村劳动力向外转移，推动土地的规模经营。可见，土地重划的目的不是剥夺所有权人的财产权，而是为了提高土地利用效率。

不过，随着土地收益的迅速增值，地权相对分散的客观现实与要求土地集中的指导思想发生了激烈的碰撞，不少农民担心委托经济的方式会使其丧失土地所有权，从而丧失土地利得，不愿配合对社区公共建设有利的农地重划，拒绝负担农地重划后地块的整地费用，甚至对农地重划进行抵制和阻碍，这也影响了农地重划的总体效益。

为了解决这一问题，1995年8月3日台湾当局核定实施《农地释出方案》，开始转变农地管制的原则，逐步放宽农业用地变更使用限制，简化农业用地变更审查程序。2000年政府进一步修正了《农业发展条例》和《土地法》，农地政策由“农地农有农用”调整为“放宽农地农有，落实农地农用”，放宽自然人承购农地资格，准许企业法人有条件承受耕地，更大幅度放宽耕地分割限制，冻结了困扰多年的耕地三七五租赁，开放农地自由买卖及自由租赁制度。目前，台湾正在实施“小地主大佃农”的政策，即通过租赁手段协助有意农业经营者取得农地，扩大农场经营规模，促进农地资源有效利用，以减少农地休（废）耕或闲置，并辅导农业经营规模化及效率化，促进农业转型升级，提高整体农业竞争力，争取达到“建立老农退休机制，调整农民劳动力结构”和“促进农业经营企业化，改善农业经营结构”的政策目标。现在，正在讨论制定《国土计划法》，全台15个主要农业县陆续完成了县级农地资源空间规划，台湾当局还逐步加强优良农地保育，推行结合产业辅导的农业经营专区计划，为下一步实施台湾土地分级分区管制制度做好准备。不过，农地释出中的机会主义行为在某种程度上为黑金政治打开大门，一些财团与民意代表结合，先买下农地再去影响地方政府或议会，变更土地的使用，成为困扰台湾农地制度调整的主要问题。

值得指出的是，一开始台湾的土地制度也不是统一的，是在农村和农用土地上进行的。取得成效以后，政府欲仿效农村在都市推行平均地权的，但实施效果不佳。随着社会、经济环境的变迁，虽几经调整修改，仍无法解决郊区及乡村土地地价高涨、人口增加引致的非都市土地投机垄断严重的问题。因此，台湾当局于1955年公布了《实施都市平均地权条例》（1977年更名为《平均地权条例》），将土地政策的范围逐步由都市地区扩展至全岛，力求全面贯彻平均地权的政策，不再区分农村土地和都市土地，最终确立了政府勘察核定土地价格并要求土地所有权人按申报地价依法缴纳地价税、土地增值税，政府通过支付对价强制取得私有土地的所有权的土地管理体系。

从以上的分析可以看出，台湾的60年土地制度变迁是在尊重和保护私人产权的基础上进行的，其结果不仅促进了农业生产的发展，而且为工业化和城市化提供了足够的资金积累和土地空间，也顺应了台湾的经济发展和社会进步的基本要求。

（二）变迁方向和变迁路途

从总的方面来看，台湾和大陆的土地制度和土地政策都是向着适应和促进传统农业向着现代化农业的方向前进的。但是变迁的路途却不大相同。

在改革开放以前，大陆企图通过消灭私人产权的集体化来建设和发展现代农业，实行大规模经营。但是，现代农业既需要有现代技术条件，也需要有相应的制度条件，既需要有现代经营条件，也需要有相应的市场条件。而合作化以后的大陆农业，只是把土地和农具归了大堆，把私有变成了公有，而产权结构仍然是所有权、经营权和收益权三权合一的古典形态，只是将其主体从农户个人变成了集体经济组织，就像把一个一个土豆装在一个大筐里，变成了一筐土豆，其他条件有的不仅没有变化，有的条件甚至变得更坏，不仅没有增加产出，反而增大了管理成本和交易成本。耕作仍然是传统技术，经营主体从个人变成了集体，产生了队生产的计量难题以及信息和激励问题，市场条件则发生了退变，从原来小规模的自由市场和自由交易，变成了国家的买方垄断，公社和生产队生产的全部产品，除自产自用者外，全部交（卖）给国家，名为交易，实则配给和征购，没有了现代农业得以发育的市场条件。因此，本想通过合作化和公社化建立所谓社会主义现代化大农业，实际上则走到了相反的道路上去，离现代农业的要求和距离越来越远。

改革开放以后，在保持土地集体所有的前提下，实行家庭生产经营责任制，在经营方式上，实际上是退回到了50年代初的原点，不同的是，原来以自耕农和佃农为经营主体的结构变成了普遍的租佃制。由于没有了队生产的计量难题，也解决了信息和激励问题，就带来了80年代上半期农业生产的大发展，一举解决了吃饭问题，并促进了乡镇企业和非农产业的发展以及农业劳动力的转移。

虽然保持了土地的集体所有，但联产承包责任制的实施促进了土地产权的变革，发生了土地产权的细分，打破了原来所有权、经营权和收益权三权合一的形态，形成了所有权和经营权分离，与此同时，农产品的市场形成和扩大了，农业劳动力的外部市场也形成了。随着劳动力流动而来的土地承包权的自发流转，土地产权权属进一步分化，形成了所有权、经营权和收益权三权分立的情况。随着种粮大户的产生、新型土地合作社的建立和涉农企业进入农村，土地的大规模经营开始出现，农业生产的产前、产中和产后服务从农业中分离出来，农业生产的专业化、产业化、市场化得以发展，土地市场、农业内部的劳动力市场等要素市场得以形成和发展，农产品的市场范围和市场半径得以扩展，出现了全国性市场，并进入了世界市场。这样一来，现代农业所需要的产权条件、经营条件、市场条件和技术条件开始出现并逐渐形成。

目前，大陆的土地问题主要不是发生在农地的流转和集中方面，而是出现在农业用地转为建设用地方面。

如果说大陆地权变迁使得从传统农业到现代农业，即从自给性农业向商品化农业的转变走了很大一段弯路，那么，台湾的变迁却是一直前进的，虽然前进的速度不快，也有一些小的曲折，但却没有发生大陆那样严重的折腾和巨大的反复。

台湾不仅保持了土地私人所有的基本制度，而且其经营方式也一直存在着自耕和租佃制度。在租佃制度下，所有权和经营权的分离是自然形成的，只不过由于地权过于集中而无法解决农业生产者长期预期不稳定的问题，实现了“农地农有”，建立以自耕农为主要形态的小农经济格局和社会结构，在小块土地上重新把所有权和经营权统一起来。

一个问题解决以后，另一个问题也就随之而来。由于小农社会自给自足的内在特点，与台湾经济对外开放和工业化转型不相适应，工业增加值对农业收入形成超强替代，农业除了能向工业领域供给劳动要素之外，不再能够成为工业发展的资金来源和市场空间，因而农业的长期发展一度被搁置和忽视，一些“田赋征实”、“随赋征购”和“肥料换谷”制度，压低了农产品价格，小农社会的稳定受到冲击和破坏，政府企图通过强化“农地农用”，严格限制土地买卖和耕地分割，达到农地专用并提高利用效率的目的。但是，由于“农地农有农用”并未脱离小农经济的思想桎梏，因而农地重划只解决了土地细碎化的表层问题，地权却一如既往地分散在众多中小农户手中，土地规模经营缺乏支撑其实施的制度基础。特别是20世纪70年代以后，随着农地与市地、工业用地的市场差价不断扩大，而台湾当局将农地重划作为实施土地用途严格管制政策的一个重要工具，反而造成被划入农地重划的土地产权被严重弱化了，农民失去对其土地的部分支配权，即土地转用权，致使政府管制直接侵害了土地所有权的完整性，私人产权自发的细分要求遭遇了公权力的遏制。从这个角度看，台湾农业的经营方式需要变革，以适应现代化农业的发展。

随着台湾经济的高速发展，对外经济交流的扩大，台湾农业面临的市场条件、技术条件也发生了很大变化，这就推动了台湾农业经营方式的变迁和产权结构相应调整，实施了“小地主大佃农”的政策。这一政策在维持土地所有权属自然人（小地主）不变的产权基础上，由符合政府政策辅导资格条件且承租农地扩大经营规模的专业农民、组织型大佃农、产销班、农会、合作社或农企业公司实行产业化经营，在新的条件下，地权关系又重新回归所有权与经营相分离的状态，这种情况既与日据时期传统租佃关系下两权的自然分离不同，也与大陆家庭联产承包责任制下公有地权基础之上的所有权与经营权有别，个体农户的身份开始具有了复合性的特点。一部分年事已高或缺乏耕作技术的自耕农实际成为依靠地租养老的市民阶层，仍然享有名义上土地的所有权和处分权。土地经营权让渡给大佃农，另一部分年轻有为的受过农业技术训练的专业农民或农业组织实际接管了土地的经营权，台湾农业的现代化有了进一步的发展。

（三）政府作用和制度建设

在大陆和台湾的农地制度变迁中，政府都起了非常重要的作用，但是政府的作用并非都是正面的和积极的，有的则是负面和消极的，甚至是破坏性的。

大陆的、合作化和公社化运动完全是政府领导和发动的，也是政府强制实施的。采取的是打倒地主、富农，没收他们的土地，无偿分给贫雇农的办法，虽然没有取消土地的私有制，但是，政府无偿分给的土地，政府也可以随意拿走。这也是强制推行合作化的根源。合作化时虽然有“入社自愿，退社自由”的口号，但由于土地的无偿分配，实际上没有实施，也不能实施。因此没有人不入社，也没有人退社，退社是要挨批判的。没有了退出自由，也就无法保护自己的权利。不仅土地和生产资料入了社，归了大堆，而且实行了政社合一，搞起了生活集体化，组织军事化，行动战斗化，办起了公共食堂，政府不仅控制了生产活动，而且控制了个人生活，使得一切经济活动基本上都变成了集体决策，从而严重地侵犯了个人权利和个人自由，大大地压缩了私人领域和私人决策。

事实上，农民对自由权利和幸福生活的追求从未停止。“三自一包，四大自由”此起彼伏，恰是“野火烧不尽，春风吹又生”。不断地“割资本主义尾巴”，结果是“资本主义尾巴”变成了“社会主义机体”。可见，在这时，政府的作用是负面的和破坏性的，不是推动社会前进，而是把倒退当作进步。

血的教训使我们改弦更张，逐步承认和扩大农民的土地权利和经济自由，尊重农民的创造。自“包产到户”得到了地方官员的支持，实现了地方合法化开始，到1981年中央工作会议，在各省的一致要求下，又实现了全国合法化。这些尝试推动着联产承包责任制的发展和普及，进而推动了农地的流转，校正了地权变迁和农业发展的方向。为了约束发包方侵犯承包人权益的事件，规范村集体和农户的行为，2001年政府了《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件，2002年又颁布的《农村土地承包法》，对土地流转做出了明确的规定：“通过家庭联产承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”，强调“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。

不仅如此，基层政府和村集体在推动土地规模流转和交易中也起了重要作用。由于涉农企业进入农村转包土地，进行农业开发和大规模经营，与农户之间存在着信息不对称和互信度差的问题，农民不相信企业的能力和信誉，害怕企业搞不好把耕地弄坏了，不能复垦和耕种；企业也害怕农民闹事而无法约束。基层政府和村集体就起了一个中介和担保的作用。基层政府不仅土地流转信息，有的甚至创办土地交易中心，而且往往是农户先与村集体签订合约，把土地流转给村集体，村集体再与进入企业签订合约，把土地成片流转给企业。可见，这时政府的作用从负面开始转向正面。

为了推动土地制度变迁和加强土地管理，政府也制定了一些法律和规章，如《土地管理法》《土地承包法》《物权法》等，国务院、农业部和国土资源部了系列红头文件，也建立了一套组织管理系统，其机构关系框架如图所示（图1）：

但是，由于对产权保护和制度建设重视不够，现有法律规定往往相互矛盾，有的直接侵权，有的无法实施。例如，农民依据《宪法》和《土地承包法》保护自己的土地承包权，但政府征地却依据政府强权和《土地管理法》，由于个人产权对抗不了地方政权，权利人无法表达和主张自己的财产权利，《土地管理法》大于《宪法》和《土地承包法》，成了侵权法。虽然规定给农民以补偿和生活安置，但补偿不是损失的对价，也未考虑失地农民的生存和发展问题。尽管农户可以依据《土地承包法》主张自己的土地权利，但高法的司法解释明确规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。无论是城中村，还是小产权房，都是村民行使自己的财产权利，且在城市化中起了重要作用，在政府尚未提供保障房的情况下，承担起保障房的职能，但《土地管理法》却不承认它们的合法性，政府也千方百计地要取缔它。于是，围绕着城中村改造和取缔小产权房，政府和村民之间发生了尖锐的矛盾和激烈的博弈。也正是由于不重视产权保护和制度建设，再加上部门立法，现行《土地管理法》的修改一拖再拖，至今仍然难产。

就土地管理组织和制度来看，仅仅由于用途不同，同样的土地就受到不同部门的不同管理方式和管理强度。这种管理安排就是二元分割土地产权和土地政策得以实施和执行的组织保障。至于土地的档案资料，土地权证在入社时基本上全部烧掉，实行联产承包责任制时只是分地，而没有确权颁证，现在，为了进行土地流转和交易，有些地方开始进行土地整理，确权颁证，重新建立土地档案。可见，大陆的土地管理是相当粗放的。

台湾的也是由政府推动和实施的，但在手段上采取了行政性与经济性相结合的办法。对于早期，台湾当局意识到必须两头兼顾，如因土地征收不能保证地主的生活，则必然招致地主的怨恨和反对而阻碍改革。因此政府特别在《实施耕者有其田条例》中明确了地主得以保留耕地的数量，以及征收耕地地价的补偿标准，在做法上不但不没收地主的出租土地，反而以地主超量出租土地价格的70%发行土地债券，余下30%搭发股票来收买，再按原来的收买价格将其放领给现耕佃农。至于搭发的三成股票，政府开放了水泥、纸业、工矿、农林等四大公营公司予以民营，借此转移地主土地资金新台币6亿6千万元投资于工业，开辟了农村资金转做工业储蓄和投资的途径。这次可谓不仅重配了产权与所得，也改变了投资形态，既加速推动了台湾工商业的发展，又没有引发社会结构的巨大动荡，在激发农民政治意识和权利意识的同时，也保障了地主的合法权益。由于消除了佃农欠租导致收益波动的困扰，又不必担心主佃累讼，获得相当多地主的支持，纷纷申请要求政府征收名下多余耕地，为台湾自由经济制度的良好开端奠定了基础。

解决了公平问题，政府着手促进效率。台湾当局推行了旨在通过农地重划、农地互换等方式带动现代农场规模经营的农业生产方式的转变，也主要是运用经济手段调节重划费用分担和土地分配。也许是由于过于顺利，也许是由于政府把精力集中在推动工业化和城市化方面，放松了对土地问题和农业问题的关注，70年代以后，随着土地稀缺性的显现，在土地增值收益越来越高的诱惑下，城郊小土地所有者出现转卖土地于投机商、或者干脆抛荒闲置的情形，政府的农业政策向农地保护主义倾斜，加强了农地管制，进一步限制农地分割和转移，鼓励一子继承，免征遗产税制约了土地的自由流转，导致农地制度的日益僵化。此时，台湾当局在土地制度变革中的作用逐渐转为负面。

意识到农地管制政策的低效与弊端之后，台湾当局调整了农地管理办法，用鼓励土地自由交易和流转取代了对土地所有权人的权利限制，逐渐从农地政策行政干预层面退出。为了实施盘活农地使用权的租赁制度，政府规定在《农业发展条例》修正施行后，“新订耕地租赁契约的租期、地租支付方式及耕地收回条件等，由双方自行商定，不再适用《三七五减租条例》的规定”，重回民法上的契约自由。还特别辅导农民团体办理农地中介业务，通过土地银行等金融中介机构加速实现农地所有权与经营权的分离，促进农地的流通利用。

尽管也有失误，但总体而言台湾中，政府的作用是积极的。其根本原因在于，台湾重视土地法律制度的建设和实施，从而为土地行政提供了可靠而有效的法律依据、权力约束和操作引导。现行台湾土地立法的基本框架包括：（1）《中华民国宪法》第143条；（2）《中华民国民法》之《物权编》；（3）《中华民国土地法》；（4）土地法之特别法：如《实施平均地权条例》《农业发展条例》《土地税法》《都市计划法》《区域计划法》《土地征收条例》等；（5）依据《中华民国土地法》所制定的行政命令：如《地籍测量实施规则》《土地登记规则》《非都市土地使用管制规则》，等等。

台湾不仅土地法律制度健全，而且土地行政管理机构也相当完备，实施操作也比较有效。最高一级土地行政部门为地政司，隶属“行政院”下内政部管辖，下设地籍、地价、地权、地用、测量、方域、土地登记、不动产交易、公地行政、土地使用编定管制、土地重划、区段征收、地政资讯作业、卫星测量中心等14个单位。除了行政系统之外，地政机关的业务督导系统为：（1）地政司下有土地重划工程处、国土测绘中心；（2）地政处（局）下有各地政事务所；（3）民政局下有地政事务所。

台湾的地政管理历史也比较久长。自日据时期以来，台湾的地籍制度就已经确立，并不断充实和完善，为政府推动土地制度变革、进行土地管理提供强大的物质基础和制度条件。

通过以上比较可以看出，台湾土地制度的变迁比大陆平稳顺利，台湾比较重视土地管理的组织制度建设，土地法律制度比大陆健全，已经形成了一个上下左右能够相互衔接和协调的法规体系和组织系统，而且比较便于操作和实施，台湾的地政管理也比大陆健全合理。

四、结语

以上，笔者从几个方面比较分析了大陆和台湾的土地制度变迁，虽然变迁的产权基础不同，变迁的具体路径和方式也不一样，但变迁的方向是发展现代化商业农业。其基本途径是放松政府的土地管制，发展土地市场和土地交易，进行土地产权的细化与流转。由此，可以得到以下几点认识：

首先，产权并不是一个单一整体，而是一个复杂结构。就土地而论，既有基于自然属性的构成，包括耕种权、通过权、建筑权等；也有基于社会属性的构成，如所有权、使用权、经营权、处分权、收益权等，且相互重叠和交叉。所有权的公有和私有只是权属权能的一个方面。在不同的具体条件下，其作用也不完全一样。关键要看是否有利于权利的实施和保护，是否有利于农业生产和整个经济的发展。更何况二者各有利弊，公有产权容易滋生土地开发的短期行为和腐败寻租行为，私有土地制度也会造成土地集中和规模发展中的困难。因此，全部公有或者全部私有的土地制度安排都有问题，一切取决于具体条件，绝不能绝对化。

由于产权的复杂性和可实施性，经济分析意义上的产权与法律分析意义上的产权可能存在很大区别甚至截然不同。正如哈特等“不完全合同理论”（HartandMoore，1990，1999）指出，由于自然状态的不确定性和人类知识的有限性，法律或政策条文不可能将与产权有关的所有条件或事项完全阐明，实际可实施的产权存在相当大的“剩余”空间，而如何分配这种剩余权利则构成诸多经济制度存在的逻辑基础⑥，也是各个权利主体博弈的核心和争夺的对象。值得注意的是，这种剩余权利对于相关各方的收益和可获得性并非静态的，它随着周边环境改变，也与正式制度决定的初始条件密切相关。很多情况下，为了避免争取这种剩余权利所产生的交易成本，或是作为这种博弈的一个战略步骤，上述新的权利及其归属会以正式的法律法规形式加以确认，这种潜在的权利也就“显性化”而成为正式的制度安排，这一过程实际上是复杂产权中的权能进一步“细分”的过程。可见产权细分是产权制度演化和可实施的一种重要方式。

其次，土地制度变迁的最终方向是要建立适应市场化要求的现代农业生产体系。大陆和台湾的经验证明，为达此目的，在变迁过程中必须以农户利益为导向，宜采用经济的手段，辅之以行政手段，提升市场化操作水平。

最后，政府作为土地制度的最终供给者，要充分尊重农户的意见，积极发挥农民在土地制度的建设中的主体地位和主导作用，并大力发展农民合作组织，推动农村金融的发展。

注释：

①1984年以后，以家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制作为大陆的一项基本制度被确立下来。1993年，政府决定在第一轮承包到期以后再延长30年，到2008年又提出了长久不变。

②指村级三项提留（公积金、公益金和管理费）以及乡级五项统筹（农村教育事业附加费、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项）。

③光主笔：《博弈：地权的细分、实施和保护》，社会科学文献出版社，2010年，第151页。

④台湾“行政院”于1971年11月4日院会核定第二阶段农地改革，此为官方正式界定的起始时间。

⑤约56.01%的耕地为只占农村人口11.69%的地主和半地主所占有。

⑥光，程炼：《复杂产权论和有效产权论——中国地权变迁的一个分析框架》，经济学（季刊），第11卷第4期，2012年7月，第1220页。

参考文献：

[1]【美】巴泽尔.产权的经济分析[M].费方域译.上海：上海三联书店，1997.

[2]成汉昌.中国土地制度与[M].北京：中国档案出版社，1994.

[3]刘宪法.台湾农地重划制度及其对中国大陆的启示（打印稿[M].2010.

[4]于宗先，等.台湾土地问题——社会问题的根源[M].台北：台湾联经出版社，2001.

[5]台湾中国地政研究所.台湾地政简介丛书[M].纪念馆，2010.

[6]赵冈，陈钟毅.中国土地制度史[M].北京：新星出版社，2006.

[7]光，程炼.复杂产权论和有效产权论——中国地权变迁的一个分析框架[J].经济学，2012，（4）：1119-1238.

新出台的土地管理法篇5

关键词：建设用地土地供应长效机制

中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1672-3791（2012）11（a）-0243-01

随着城市的快速发展，土地管理中普遍存在“重指标争取、轻土地供应，重用地审批、轻批后监管”的问题，导致土地批后闲置或低效利用，这种重审批、轻监管的现象存在，使违法违规用地现象常有发生，并致使土地利用率低和闲置浪费，不利于土地的节约集约利用。要实现土地的节约集约利用，走出一条建设占地少、利用效率高的土地利用新路子，除了严把土地供应审批关，从源头上节约利用土地外，加强批后监管，建立土地供应长效机制，促使土地使用者依法合理利用土地也是一个不可缺少的重要内容。

人多地少、耕地资源稀缺，工业化、城镇化快速发展，土地供需矛盾突出是我们面临的客观国情。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，是关系到民族生存根基和国家长远利益的大事，是全面贯彻落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展的一条根本方针。党中央、国务院非常重视节约集约用地，2004年以来，先后出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知、《国务院关于促进节约集约用地的通知》等文件。国土资源部为落实国务院的指示精神，先后出台了《土地利用年度计划管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《禁止用地项目目录》等政策。这些政策和规定的出台，为推进土地的节约集约利用奠定了政策基础。从现在的土地供应情况看，无论是建设用地预审或是具体项目供地，大部分地方都能按照法定程序，依据国家出台的节约集约用地政策，实行集体决策，严格把关。

为了做好土地供应工作，国土资源部发出了《关于加强建设用地动态监督管理的通知》，强调对建设用地“批、管、用、补、查”等有关情况实行全面监管。

1加强项目用地预审

严格按照土地利用总体规划、土地利用年度计划以及节约集约用地的有关要求，切实加强对建设项目用地的预审工作，对不符合土地利用总体规划、不符合建设用地定额标准的用地不予办理土地预审手续，从源头上从严把关、从严控制来保证土地的节约集约利用。

2进一步完善供地审批制度

各级国土资源部门要按照节约集约用地的有关政策要求，严格把好土地供应审批关，从源头上保障土地的节约集约利用。无论是出让供地或是划拨供地，土地出让合同和划拨用地文件必须严格约定建设项目开竣工时间、投资总额、规划条件、价款、违约责任等内容，对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。

建立土地供应管理台帐。不管是出让土地或是划拨土地，都要把宗地出让或划拨时间、面积、坐落、缴纳土地出让价款、开工时间、竣工时间、投资总额、投资强度、规划条件、违约责任等内容反映在台帐上，为批后监管打好基础。

3加强协调配合，形成部门合力

土地供应长效机制建设涉及国土、规划、发改、监察等多个部门，在国土资源部门内部也涉及多个处室，因此必须明确监管责任，加强协调配合，才能抓好土地供应畅销机制的建设。要做好批后监管工作，国土资源部门的各职能机构必须树立部门工作一盘棋的思想，各内设机构必须密切配合，严格各个关口，发现问题及时互通情况。负责土地供应审批的机构要及时把宗地审批情况或台帐及时移交给执法监察机构，为监督检查提供依据；执法监察机构也要及时将监督检查情况反馈给供地审批机构，以便及时掌握土地利用情况。在执法监管上只有国土部门内部齐心协力，用地单位和个人才无空子可钻，节约集约用地的各种措施才能落到实处。发改、规划、监察等部门要建立联动机制。

4完善建设项目竣工验收制度

现在，不少地方的建设项目竣工验收时国土资源部门都未参与，项目竣工时土地出让合同和划拨决定书约定的土地使用情况究竟是否落实或落实到什么程度，国土资源部门并不知道，甚至有的项目超过了原批准的面积使用土地，也是到用地单位或个人申请办理土地权利证书时才通知。要避免这种被动情况，国土资源部门要按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求，积极与发改委、建设、规划等有关部门协调，参与建设项目竣工验收工作。国土资源部门参与建设项目竣工检查验收时，必须重点对履行土地出让合同和划拨决定书约定事项的落实情况进行检查，凡是检查不合格的，国土资源部门不出具检查核验意见，并将检查中发现的问题及时通知用地单位或个人以及国土资源部门的执法监察机构。同时，国土资源部门要将参与项目竣工验收时发现的问题向社会进行公开，发挥社会对用地情况的监督作用。

5发挥土地登记对土地利用情况的监管作用

土地登记是土地权利人取得合法土地权利的最后一道关口，也是国土资源部门进行批后监管的一个重要环节。国土资源部门不仅要按“权属合法、界址清楚、面积准确、程序合法”的要求履行好土地登记的职责，而且在土地登记权属来源审核过程中要对土地出让合同、划拨决定书的履行情况进行审查。凡是审查时发现用地者未缴清土地出让价款、擅自改变土地用途、超过批准面积用地或未按批准位置使用土地，以及违反出让合同、划拨决定书约定的条件违法违规用地，一律不予办理土地权利证书，并将发现的问题及时通知国土资源部门内部土地利用、执法监察等相关职能机构，便于相关职能机构依法进行查处。

6转变土地管理理念

要搞好批后监管，促进土地的集约利用，国土资源部门首先必须转变土地管理理念，扩大土地执法范围。土地管理理念要实现从重视供地审批到实行用地全过程的跟踪管理上的转变；执法范围要从重视非法占地行为的查处扩大到“合法”用地的全过程跟踪检查。

7严肃查处各类违法用地

建立健全“批、管、用全程监管”的政府共同责任机制、土地违法问责制，强化地方政府的责任，把国土资源执法监管工作上升到政府层面，变国土资源部门负主要责任为政府负主要责任。建立健全“政府主动管、部门共同管”的执法联动机制，形成执法合力，变国土资源“一家管、大家用”为“大家管、大家用”。建立健全“早发现、早报告、早制止、早查处”的执法工作机制，做到群众参与、关口前移，全程监管、防惩并举。

结论：批后监管工作对促进节约集约用地、实现国土资源精细化管理的作用初步显现。通过开展批后监管工作，大大提高了土地使用者履行合同的自觉性。土地使用者的任何违反合同约定的行为，都可以在竣工检查核验时一并处理。在土地供应中，要以建设用地批后监管为突破日，逐步建立土地供应长效工作机制。

参考文献

新出台的土地管理法篇6

关键词：盾构机；单井口；始发

引言

进入21世纪，随着现代城市化的高速发展，充分合理的利用地下空间已经是城市可持续发展的至关因素。然而在地下空间的开发中，盾构法以其安全、优质、高效、环保、劳动强度低等优点在城市地下轨道和地下管线等工程得到广泛的应用。盾构掘进由始发工作井始发到隧道贯通，一般经过始发、初始掘进、转换、正常掘进、到达掘进五个阶段。其中盾构机始发一般使用两个井口，一个井口用来盾构机下井，另一个井口用来渣土吊运及材料下井。

1技术方案论证

广州市轨道交通六号线工程【海珠广场～东湖盾构区间】土建工程，左线采用德国海瑞克公司生产的Φ6280mm土压平衡式盾构机，总长为76m，从海珠广场站东端始发井向东始发，盾构始发的场地包括始发工作井、西侧车站扩大端+单线单洞矿山法隧道长度75m及地面的场地。其中始发井净空尺寸为7.5×11.5m，基坑深约35m。由于只有单井口，所以要解决的是怎样通过一个井口解决盾构下井以及材料供应、渣土外运等问题。

根据所提供盾构始发的场地包括始发工作井、西侧车站扩大端+单线单洞矿山法隧道长度76m及地面的场地，单井口长度净空尺寸为7.5×11.5m，基坑深约35m。由于只有单井口，需要分体始发，盾构机始发时，盾体及1#～5#台车都放在井下，盾体与台车分离，盾体独自向前掘进；-9、-8、-7环不拼装上部管片（K、B、C块），空置3.6m空间进行材料吊运及出土。由于考虑到3.6米的空间只能用5方左右的小土斗进行出土，掘进一环需要吊土10多次，大大的降低了工作效率，延误了工期。因此我部综合考虑盾体的长度为8.23m,其中刀盘加上螺旋机有12.5m长，盾体加上连接桥和1#台车总长30.7m，盾体独自向前开挖至已拼装隧道长度≥连接桥+1#台车长度（约21m），然后将连接桥和1#台车与盾体相连，在1#台车上安装皮带输送系统，并拆除负环上半部管片，利用龙门吊以及10方的大土斗在始发井口出土；这样不仅大大的提高了工作效率，而且我部将盾构掘进所需的发泡系统及盾尾密封油脂系统全部移到1#台车，这样又节省了由于分体始发所需延长的管线。盾体至1#台车一直开挖至110m(刀盘距洞门110m)后，将盾体跟后配套台车进行整体连接，进入正常掘进阶段，完成始发。

2技术特征与创新性

2.1技术特点与创新性盾构机单井口始发技术的施工技术基于在始发场地受限的情况下，通过对盾构机各部分尺寸和车站结构的全面掌握，创造性地对盾构机结构进行了合理的改变，再通过合理的施工组织和精确的计算，提出了合理的盾构始发技术，其优越性在于：

2.1.1有效利用各种资源。通过对盾构机几次分体，和一些简单的改造，使盾构机能够在单井口的情况下快速、安全的完成始发工作，达到价值最大化。

2.1.2节约施工成本及工期。如果不采用盾构单井口始发的技术方案，另外重新再做一个竖井用于出土及材料供应的话。这不仅大大延误了工期，而且至少要增加百万以上的施工成本。

盾构单井口始发拓展了目前现有的盾构机在城市地铁施工中的使用范围，丰富了盾构法施工的内容，是一项新技术。

2.2.1工艺原理盾构机单井口始发施工技术是在单井口的情况下，通过分离式始发，利用盾体独自掘进--盾体与1#台车连接掘进--盾体与1~5号台车全部连接掘进的方式，最终完成始发达到正常掘进。

2.2.2施工工艺流程及操作要点1）施工工艺流程说明：

①第一阶段：利用负环管片预留口出土(小土斗)吊入盾构始发托架并定位固定，铺设后续台车轨道，吊入5节台车及柴油机车并停放在车站结构扩大端，吊入盾体及相关设备配置，吊入刀盘并与前体下井组装，连接延长管线连接及调试，安装反力架，盾构机始发。盾体前推入隧道，掘拼负环(-9、-8、-7、-6、-5、-4、-3、-2、-1和0)管片，当负环管片拼装至螺旋机出土口通过了负环管片开口位置，利用开口位置出土和吊运材料，继续往前开挖至拼装14环，同时延长管线、拼装管片及盾尾注浆。

由于始发井长度条件的限制，盾构不能全套始发，因此始发阶段的出渣、运输采用特殊的编组形式，采用一节柴油车、一节渣土车、一节专用管片车，始发编组如下图所示。

图2始发掘进阶段特制小管片车

②第二阶段：拆除负环上半部分管片，正常土斗出土将连接桥和1#台车跟盾体进行连接，在1＃台车上面安装皮带输送架，在1＃台车处土土，用大土斗出土，将2#至5#台车向前拉至井口边，拆负环上部分，并进行管线连接和调试和安装管片输送器，连接后盾构机继续往前掘进至110m(刀盘距洞门110m)，同时拼装管片及盾尾注浆。

目前国内外盾构法施工时，单井口始发的情况较少，一般均采用两个井口进行始发，但在一些受场地制约情况下，业主只提供一个井口，我们就必须采取一些创新的方式。广州市轨道交通六号线工程【海珠广场～东湖盾构区间】土建工程左线盾构区间就成功的利用单井口，完成了始发。

3存在问题与改进措施

3.1盾构机在单井口始发过程中，由于需要延长的管线比较多，因此在掘进过程中要注意管线是否有足够的长度以及其他因素导致管路不必要的损坏，造成材料损失及工期的延误。因此我部采取盾体与1＃台车之间临时管线固定在横通道的墙上，穿过反力架与1＃台车进行连接；1＃台车与2＃台车之间的加长管线悬吊在竖井井壁上，两端分别穿过开口负环与盾体、1＃台车连接，并在轨道旁边铺设走道板，将延长的管线放在走道板上，每5米用葫芦吊拉住管线，在掘进中利用葫芦将管线缓缓的想前移动。通过这种方法，我部成功的完成始发，且所有管线没有出现一次拉断的现象。

3.2盾构机在单井口始发中，在盾体独自向前掘进中，由于井口长度受限无法使用管片输送器进行输送管片。如图2所示特制的管片小车，在输送管片的时候，对轨道的要求特别高，所以在接轨道的时候，特别是在轨道接头处，要做到平整，问题，不然很容易造成脱轨及损坏小车等问题。因此我部采取严格用水平尺进行打平，在轨道接头处，用更牢固的6孔连接板进行连接，而且在接头处加放轨枕的然则，通过此法，我部在掘进中未出现脱轨现象，从而保证了较高的工作效率。

4结语

目前全国多个城市的地铁建设相继开工，由于城市地面空间的局限性，很多始发场地无法满足正常始发的需要，本技术的成功应用，为盾构机在城市地铁、铁路、公路、过江、过海隧道等地下工程中盾构机在场地受限得情况下完成始发工作提供了重要的参考依据。盾构机单井口始发技术也将得到广泛的应用。

参考文献

［1］黄卫,谭庆琏,施仲衡.中国土木工程还会城市轨道交通技术推广委员会［C］.中国城市轨道交通新技术［M］.北京:中国科学技术出版社,2009.1.