财会监督法律法规篇1

作者：向镇宇

我国财政监督法律制度存在的问题

（一）现代公共财政实践中蕴含的矛盾与财政监督现代公共财政实践中蕴含的矛盾与财政监督使其应普遍实行“零基预算”，但事实上很多现代公共财政实践中蕴含的矛盾与财政监督在分配经费预算指标时，仍然习惯于使用增量预算或减量预算的方法。这种方法比较简便，对原有利益格局影响较小，不容易引起更大矛盾。但该方法以过去的水平为基础，实际上就是承认过去是合理的，无需改进，因循沿袭下去，这样容易导致安于现状和资源浪费，或者是造成预算不足，容易造成计划与实际业务的脱节。在现代市场经济国家，公共财政体制中蕴含着一个深刻的内在矛盾，即国家与社会的分离所导致的政府与人民之间的矛盾———国家的所有财产本为人民所有，政府仅仅是接受人民之委托而行使公共资财的处分权利，从此种意义而言政府仅仅是人民的“人”而已。这样，公共资财的最终所有者与“人”相分离，必然在客观上酿成某种风险，此即政府官员因为理性之盲目或自利之动机而产生滥用权力恣意处分公共资财的可能性。在政府与人民之间的矛盾关系中，人民之所失即政府之所得，其间所蕴含的经济、政治冲突，唯有在公共财政体制按照制度的逻辑逐步建立完备的财政监督权力体系之后，才能趋于缓和，公共财政权力体制也才可能在整体上趋于理性化与民主化。因此，有效的权力监督乃是现代制度的核心内容。（二）财政预算的性质与财政监督财政监督最为重要的内容之一就是监督政府各部门执行财政预算的具体情况，故而财政预算的性质认定实际上也关系到财政监督行为之性质确定。关于财政预算的性质，域外法学中素有“形式法律说”、“预算行政说”、“政治性法律说”、“预算法规范说”、“措施性法律说”等，在我国法学界也存在有关财政预算审批权之“立法权说”与“决定权说”的理论争议。（三）积极组织收入随着我国社会经济的进步、科学技术的迅速发展、买方市场的逐步形成、经济全球化的不断加快以及我国加入WTO以后，政府、企业和学术界都意识到完善单位内部财务预算管理工作的重要性，开始注重其发展。目前，我国的内部财务预算管理水平的研究发展已初具规模，良性发展的局面真正逐渐形成。同时，内部财务预算管理在很大程度上是以货币为手段，是有限的经济资源在市场各主体之间进行再分配的过程。它体现为价值的运动和利益的转移。但是，财政预算与一般法律的共同性大于其差异性，因为财政预算乃由民意机关所审议和通过方具有正当性与合法性，其在执行过程中虽具有一定的弹性，却并非可以由行政机关随意改变，行政机关等执行单位擅自篡改财政预算者，必须追究其法律责任，以体现财政预算的权威性。故而，因财政预算所具有的不同于一般法律规范的特征，在此可以将之认定为一种“特殊法律”；违反财政预算的行为亦应该被认定为“违法行为”，应该由相关部门予以监督，并追究其违法责任，财政监督行为在本质上也是一种认定和追究财政违法责任的公权力行为。

完善财政监督法律的对策

（一）加快财政监督立法进程财政监督在国际上根据监督主体的不同，主要分为四种类型：（1）立法监督制度。即制定财政、国有资产、财务管理、会计的相关法律，依法管理国家财政，监督机关向国会负责，如法国、英国、美国等。（2）司法监督制度。即按照宪法和其他专门法律审核国家财政预算决算、税收和财务等，而掌握执法的主体是独立的审计法院，具有司法性质，如西班牙。（3）行政监督制度。即由政府部门根据核定的财政收支计划，检查处理违法行为，其特点是置于政府领导之下，隶属于财政部门，如瑞典、冰岛及我国。（4）日本的财政监督制度。其会计检察院既不属于内阁，也不属于国会，与其他司法机构一样平行隶属于天皇，是专司国家财政预决算编制，会计财务的检查机构。（二）发挥综合监督效能1、协调好财政监督与其他监督部门的关系。目前代表政府行使经济监督权力的主要有财政、国税、地税、物价、审计等部门，这些经济监督部门，都有固定的监督范围，但在具体的执法过程中，又有可能出现“业务交叉”，财政监督如果不处理好与其他经济监督部门的关系，就会造成执法部门内耗，削弱监督力量，造成处罚不规范，损害财经法纪的严肃性。因此，要严格执行国家财经制度和财经纪律。国家规定的各项财政财务规章制度及财经纪律，是支出管理的基本行为规范，在办理各项事业支出时必须严格执行，不得违反。比如，国家统一规定的各项支出的开支范围和开支标准，单位职工的工资、津贴、补贴和各种福利待遇，均应按照国家统一规定来执行，不得违反。2、我国财政监督法律制度的管理水平已经可以提供多种方法和技术。我国财政监督法律制度的管理在很大程度上仍遵循“大而全”、“小而全”的管理模式，往往自成一个封闭的系统，与开放式的相去甚远。我国财政监督法律制度的管理工作往往只考虑单位本身，而没有考虑更多方面的影响：有些政策和政策的实施其实是各自为政，相互脱节，管理工作人员之间缺乏良好的合作关系，没有形成一个完整的系统；内部财务预算管理组织机构及资源配置重叠，效率低下、工作不积极、工作人员及资产成本居高不下现象比较严重；大多数较多地追求自己的核心竞争力，影响和制约了工作效率。在这种情况下，可以通过完善我国财政监督法律制度的管理水平的创新，以提高管理水平，降低人工成本，这对实现我国的可持续发展，具有重要的战略和理论意义。四、结论加强财政监督是为了维护社会主义市场经济运行的正常秩序，确保财政活动的合法性和有效性，而市场秩序和财政分配秩序都是通过法律、法规予以规范的。同时，人们对本地区、本单位的行为是否符合市场经济秩序和财政规范的要求，在认识上和行动上也有差异。因此，必须根据国家的财政法规和相关法规进行检查监督和处理。

财会监督法律法规篇2

【关键词】财政监管；财政部门；方法

财政作为政府实施宏观调控的重要手段，具有资源配置、收入分配、调控经济、监督管理等重要职能。随着财政改革的深入以及公共财政体制框架的初步建立，财政监督工作在新的时代背景下的重要性越来越强。在各项改革措施推进并取得了明显成绩后，如何加强财政监督显得尤为重要。已有的各项改革成果，需要财政监督予以保障;进一步深化改革的措施，需要财政予以保障；财政资金使用的安全性和正规性，需要财政监督进行监管；财政资金的分配和使用的绩效，需要财政监管做出评价。

一、建立、健全财政监督法律体系是开展财政监督工作的根本保证

社会主义市场经济体制最终需要一个完善的符合市场经济要求的法律体制和监督约束体系。财政监管机制作为经济监督体系和国家宏观调控机制的有机构成部分，应当随着整个经济体制的配套改革和社会主义市场经济的发展而发展。目前我国已建立了社会主义市场经济，构建公共财政框架的模式已初具规模，作为财政内部的一个子系统——财政监管，也必须围绕着如何建立和完善市场经济体制和符合中国国情的公共财政来展开。市场经济是法制经济，它要求法律主体必须在法律法规规定的范围内行事，否则就可能违法，引起法律诉讼，从而影响国家和政府在公众心中的形象。财政监管工作就是对财政工作的全过程——财政预算的编制、财政预算的执行、财政预算的完成以及国家赋予财政部门的其他职责进行全方位的检查、监督和监控，以便发现问题及时反馈和纠正。因此财政监督工作亟需一部专门指导调整其行为规范的法律法规。我国现阶段财政监管人员在执法过程中，只能依据一些别的法律法规，如《预算法》《税法》《审计法》等等，这些法律法规其法律主体各有不同，法律客体各有侧重，法律调整对象各有差异，给财政监管工作带来很大问题。现在适用于财政监督工作的法律仅有《国务院违反财政处罚规定的暂行条例》和财政部制定的《财政监察工作规则》等，因其对监管客体的约束不强，或基本无硬性约束，使财政监管主体难以有效地进行监督职责。因此，我国迫切需要一部由国务院财政部门制定，由全国人大颁布施行的，立法层次高，权威性强的《财政监管法》，从根本上解决财政监督的法律依据，解决财政监督的工作有所为，有所不为的问题，使财政监督工作规范化、制度化、法制化。

二、建立一支稳定的，高素质的财政监管队伍

财政监督作为财政系统内部的一个重要子系统，监督反馈着财政工作的运行状况，以便发现问题、解决问题，避免财政资金的损失浪费，防止违纪问题的发生。财政监督工作的性质对从事这项工作的人员提出了很高的要求。首先，要有高度的责任感和使命感，认识到自己肩负着国家和人民赋予的权利，责任重大，只有一切从人民的利益出发，一切从国家的利益出发，才能做好这项工作；其次，要有良好的政策素养，随时了解掌握党和国家的路线、方针和政策以及国内外发生的重大事件，紧跟形势，从而做出正确的判断；再次，要有较高的业务水平，财政监管工作的人员必须了解，精通，掌握多方面的专业知识，不断地更新、拓展自己的知识面，这样才能具有敏锐的职业判断力，做到有的放矢。由此可见，财政监督工作对人的综合素质要求是很高的。三、财政监管工作方法上应有所改进和创新

财政监管是财政部门的一个内设机构，其工作职责就是对财政工作进行反馈和监督，这与过去单以对外检查为主的工作方式有很大的不同。要做好新形势下的财政监管工作，必须在工作方式上有所转变，方法上有所突破。

（一）依据有关法律有权对有违法行为的单位和个人作出行政处罚

目前我国已确立了社会主义公共财政的框架体系，财政将逐步退出生产性，竞争性领域，而以维护国家机器的正常运转和社会稳定为首要职责。因此，财政资金将主要在行政事业单位内运行。通过以前年度的检查发现，行政事业单位真正属于财务会计账务处理的问题并不多，大部分违纪问题的实质在于单位领导的行政行为，行政决策违法违纪，如擅自立项收取费用，滥发奖金，故意混库，挪用资金，贪污公款及公款消费等等，对于这些问题，仅用简单的经济处罚是不够的。财政部门应有权在法律明确的范围内对有关领导和个人做出行政处罚，对触犯法律的有权依法移交司法机关。这样才能维护法律的尊严，保证财政资金高效安全运行，树立政府在公众中的良好形象。

（二）财政监管手段要有所创新

在公共财政的框架内，财政监管工作应逐步由对外监管为主向内外并重转变，财政监管的重点应转变到预算的编制、修改、执行、专项资金的拨付使用、政府采购、转移支付以及财税政策的执行情况和财政运行状态的反馈和监管上。由注重事后检查向事前、事中、事后全过程监管转变，以财政资金为主线，实行全程跟踪监督，真正使财政资金效益最大化，国家利益最大化。

（三）财政监管要加强协调配合

以前的财政监管部门与预算管理部门缺乏横向沟通，互相间联系不够紧密，监管也只是表面现象。新形势下，财政监督部门与财政内部职能部门可以通过规章制度依法建立规范，顺畅的沟通方式和制度，使监督机构能随时准确地掌握财政资金的走向，提高监管工作的权威性和准确性，使财政监督检查和日常管理高度融合，切实发挥财政监管对改进财政管理的作用。

（四）财政监督要实现资源共享

财政监管部门可充分利用计算机网络技术，与国库，财政业务银行实现信息共享。财政监管要借助“金财工程”，与国库，财政业务银行实现信息共享，突出财政监管的过程性和同步性，强化财政监管的程序化和规范化，让财政监管发挥更大的作用。

【参考文献】

财会监督法律法规篇3

【关键词】集中收付制度存在问题

目前我国正在推行的部门预算制度、国库集中收付制度和政府采购制度正是服务于这一体系框架而进行的三项制度改革。从我国的发展现状来看,在全国建立国库集中收付制度意义重大。它不仅能提高财政管理水平,加强资金的监督和管理,减轻政府的财政负担,而且有利于资源的合理配置和政府的宏观调控,合理配置资源。我国国库集中收付制度体系尚不完善,在具体的运行过程中仍然有很多问题需要解决。本文主要论述了国库集中收付制度的实施,在实施过程中存在一些问题并且针对这些问题,提出了有效的对策,以全面推进国库集中收付制度的不断完善。

1国库集中收付制度实施过程中存在的问题

1.1基层部门预算编制不完善

国库集中支付制度实行以后,虽然对部门预算编制进行了改革,但在基层部门中财政管理上仍存在问题,基层部门在对项目预算进行编制时很难做到细化,并且在预算的频繁调整在执行过成中经常出现,没有协调好预算内和预算外资金,对预算外资金的支出都是按其收入来决定的。保证基层部门预算编制的合理,才能使财政部门在确定资金划拨时有合理的依据。同时对部门预算加强监督,在不影响行政事业单位完成其职能的前提下,有足够的资金支持其合理的预算能得到保证。基层部门预算存在的问题,直接影响到了我国国库集中收付制度的运行,因此必须完善基层部门的预算编制。

1.2在实施过程中监督不力

我国目前的监督体制存在一些问题,主要表现为权责模糊,即权责既不对称和权责不明确,我国的审计机关是各级政府的隶属机关,在独立执法过程中遇到许多问题,没有西方国家三权独立的权力均衡体制,权力之间没有制衡的作用,审计部门的监督作用达不到应有的效果。财政部门、政府部门和人民代表大会的监督,是目前我国的国库监督体系的主要组成部分。对政府财政资金收入和财政资金拨付的检查和监督工作,是由财政部监察局和监督司来完成的。政府审计机关是各级政府的隶属机关,同时又负责对同级各部门预算的监督,在缺乏独立执法的前提下,审计机关的监督作用必然会大大折扣,对政府部门的监督力度不够,国库集中收付制度的运行就必然会受到影响。

国库监督管理中存在的问题主要表现在:(1)监督覆盖的范围不全面。原有的体制下,由于国库触到的只是财政资金整个运行过程中的一个阶段,其他阶段的资金运动均在财政和预算单位内部,国库无法对财政资金实施有效的监督。(2)监督机构混乱。合理的组织结构是发挥监督职能的基础,我国现有的国库机构设置,并没有体现分权制衡理念,以致不能形成国库行为的过程监督机制。导致对国库运行监督形同虚设,至少没有符合现代国库制度有关监督的基本要求。(3)法律责任缺位监督。在我国,国库的银行违法收支资金,造成财政资金损害时,没有规定银行的法律责任。我国宪法和法律赋予了人民代表大会的监督权,但没有规定监督不当的法律责任。这些因素的存在,极大地制约了监督效能的发挥,影响了建构现代国库制度的步伐。

1.3相关法律法规不完善

从我国当前颁布和实施的法律、行政法规、规章制度中的有关规定来看,财政监督的法律依据从总体上讲还是较为充分的,这些法律规范为财政监督作用的发挥和财政监督工作的正常开展提供了相应的法律保障。但是我国财政监督的专门法律或是法规建设情况仍然滞后于公共财政框架下财政监督工作的需要。现阶段,我国的相关法律、法规和一些管理条例,没有真正地为政府对于资源监督和管理提供有效的法律依据。而且我国现阶段的一些文件,如《事业单位会计制度》、《行政单位会计制度》等,最多也只是算制度,还不能真正上升到法律和法规的层面上来。并且我国现在运行的《预算法》,《国金库条例》是分别在1994年和1985年就通过了的。近年来我国不断改革财政收入制度,改革财政支出制度,改革公共财政体制,一些法律法规的许多规定都已经不能适应我国制度改革的进程,再加上一些事业单位和行政单位的制度不健全等一些因素,导致了改革国库集中收付制度过程中缺少足够的法律制度,因而无法保障其在运行过程中顺利实施。因此他们的约束力只能存在于制度层面上,而不具备法律法规所拥有的权威性以及强制性。法律体系的建设和完善对于国库集中收付制度的实施和运行来说是必要的。

1.4部分预算单位财务人员业务素质不高

我国部分预算单位财务人员业务水平和专业素质不高,并不能很好地理解我国的国库收付制度政策,使这些政策在执行过程中很容易出现偏差,不能很好地贯彻和落实国库收付制度。按照财经法律、法规和会计制度的要求,各单位的财务部门的人员对所在单位的经济活动的真实性和合法性负责,审核和监督真实性和合法性是财务人员的责任和义务。而在我国不懂财务工作的财务经办人员在许多预算单位都存在,有的甚至没有接触过财务的基本内容,难以胜任财务的预算工作,在国库集中收付制度中,会计核算、支付方式也发生了变化后,就更要求会计人员有更高的综合素质,准确地掌握政策水平。但是这些财务工作人员的素质根本达不到国家预算部门的要求,无法准确及时地做出预算,给国库集中收付制度的实施与管理带来了许多问题。

1.5相关配套设施不完善

基础设施很薄弱我国目前国库集中收付实施的一个突出问题,“金财工程”尚未完全建立,它对国库集中收付制度十分重要。而要顺利实施国库集中收付制度,具体化的部门预算、高效快速的银行清算系统、“金财工程”等配套措施必不可少。

财会监督法律法规篇4

审计机关依法对被审计单位的财政收支、财务收支进行审计监督是《宪法》和《审计法》赋予审计机关的职权。审计监督是一种执法监督活动，要求审计机关依法对被审计单位财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况进行审计评价，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为依法作出处理处罚的审计决定。然而，对于哪些法律法规能够成为审计机关进行审计评价、作出处理处罚的执法依据，目前还存在不同认识，尤其是对于已规定了有关主管部门为执法主体的法律法规，常有人质疑审计机关是否还具有执法主体资格，能否依据其作出审计处理处罚决定。修订后的《审计法》增加这款规定，实际上已经明确上述问题，这对于进一步澄清认识，解决审计法律适用的实际问题，是十分必要的。

明确审计机关的执法依据

审计机关在履行审计监督职责时，对被审计单位的财政收支、财务收支进行审计评价，作出审计决定必须有明确的法律依据，这是依法审计的必然要求。由于《审计法》及其实施条例主要是关于审计机关的组织形式、审计人员、审计监督职责范围、审计权限手段、审计程序及法律责任的法律规范，具有组织法和程序法的性质，不可能也没有必要对被审计单位各类违反国家规定的财政收支、财务收支行为的具体表现形式作出全面的、列举式的规定；不可能也没有必要对上述各类违规行为的具体审计处理处罚种类和幅度作出具体规定。我国关于调整财政收支、财务收支关系的法律规范分散于财政、税务、海关、金融、投资、物价等相关的法律、法规和规定中，这些法律规范分别规定了一些不同的违反财政收支、财务收支的行为和应承担的法律责任。比如《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》、《商业银行法》等等。这些法律规范对被审计单位均有效力，均应成为审计机关履行审计监督职责时对被审计单位进行监督检查所依据的法律规范。审计实践中，审计机关需要对查出的违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行定性和处理处罚时，必须适用或者依照这些与财政收支、财务收支相关的法律规范，在这些法律规范只规定违规行为的具体表现形式未规定相应处理处罚措施的情况下，还可以依据《审计法实施条例》第五十二条、五十三条的规定进行处理处罚。因此，只有在《审计法》中通过对审计监督的法律适用问题作出指引性的规定，才能明确审计机关的执法依据。

明确审计机关作出处理处罚的执法主体资格

在我国许多有关财政收支、财务收支的法律规范中，都明确规定了某个经济管理部门为其中某类经济活动的主管部门，并且规定由该主管部门对违规的单位作出处理处罚，但往往没有将审计机关明确为共同的执法主体。例如《会计法》规定“国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作”。并规定对违反《会计法》的行为“由县级以上人民政府财政部门”如何进行处理处罚。因此，有人会质疑：审计机关是否有资格依据这些已明确了执法主体的法律法规作出处理处罚？要回答这个问题，必须正确认识审计机关与有关主管部门的职责关系。

《全面推进依法行政实施纲要》指出：“各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。”审计机关作为专门监督机关，专司综合性经济监督职能，而财政、税务、海关、金融、投资、物价等主管部门，在履行各自专业管理职能的同时，也都具有某一特定的监督职能，这种监督职能一般是结合自身的管理职能来履行的。审计机关不但要监督财政收支、财务收支活动，还要监督对这些财政收支、财务收支负有监管职责的主管部门，对主管部门所管理的财政收支、财务收支活动承担着再监督的职责。由此可见，审计机关在“法定职权范围”内的监督，与有关主管部门在监督财政收支、财务收支方面的职能是重合的，而且也是不可避免的。审计机关与有关主管部门都应当成为有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定的执法主体。在这些法律规范中之所以要规定相关主管部门的执法主体资格，是为了明确各项经济活动的管理责任者，避免在主管职责上出现交叉重叠或者空缺。但作为专门监督机关的审计机关，对各类财政收支、财务收支行为均具有监督职责，确实难以将其执法主体资格在每个相关法规中加以明确，如果不在《审计法》中概括性地明确审计机关适用审计法规之外的其他有关法律规范的执法主体资格，审计执法就容易受到质疑，这与行政机关职权法定原则不相符，也不适应依法行政，建设法治政府的要求。所以有必要在《审计法》第三条中增加这一款规定，在明确了审计机关的执法依据的同时，也明确了审计机关作出处理处罚审计决定的执法主体资格，规定审计机关“在法定职权范围内作出审计决定”，并不意味着已明确有关主管部门有权处理处罚的事项，不再属于审计机关的法定职权范围，而恰恰表明，凡是属于审计机关法定职权范围内的事项，也就是违反国家有关财政收支、财务收支规定的行为，审计机关都有权依据相关法律规范作出处理处罚的审计决定。

理解修订后《审计法》第三条第二款的规定，应当注意把握以下两点：

第一，准确理解把握审计机关“在法定职权范围内作出审计决定”的含义。具体讲应当包括三层含义：一是审计机关必须向依法属于审计机关审计监督对象的单位作出审计决定。修订后的《审计法》第二条对审计机关监督范围作出原则规定，第十六条至第二十六条对审计监督范围作了具体规定。其中第二十六条规定：“除本法规定的审计事项外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。”《审计法实施条例》第十四条至第二十四条又对审计监督范围作出进一步明确规定。审计机关只能对依法属于审计机关审计监督对象的单位作出审计决定，如果对不属于审计机关审计监督对象的单位进行处理处罚，则超出了审计机关的职权范围。比如：依据《审计法》第三十三条的规定，审计机关在实施审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查取证。尽管被调查的单位不仅限于属于审计机关审计监督对象的单位，但审计机关却不能对集体企业、私营企业等不属于其审计监督对象的单位作出审计决定。

二是必须对违反国家财政收支、财务收支规定的行为作出审计决定。对于超出了财政收支、财务收支范围的事项，审计机关无权作出审计决定。比如：《会计法》法律责任第四十二条规定的“未按照规定建立并实施单位内部会计监督制度”、“任用会计人员不符合本法规定”等问题，均属于主管部门管理的事务，不直接涉及财政收支、财务收支，审计机关就不能直接作出处理处罚，而应移送财政部门来处理。

财会监督法律法规篇5

财政是政府的分配活动，是政府从收入的取得、钱款的保管、支出的安排、钱款的拨付和使用直至最终报账等一系列过程的总和。所谓财政监督，就是依据既定的法律法规制度，对政府整个收支活动过程的每个环节和项目，甚至每一文钱所进行的监督，其实质是对政府权力的约束与规范，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动。财政监督是财政管理活动的一个重要组成部分。财政活动是由政府所有的科层（包括附属于各级政府的企事业单位和其他机构，下同）以及其官员具体进行的，因而财政监督应当是对于政府所有科层及其官员收支活动的监督，而不仅限于对财政部门活动的监督。

在市场经济下，任何社会活动和经济活动都需要监督，而财政活动又由于自身特点，更需要监督。

财政监督不同于企业财务监督。企业（包括私人，下同）的活动是经济主体追求自身个体利益的行为。对企业财务的监督来自两个方面：一方面为了确保无数独立的企业活动形成有机统一体，需要政府制订相应的法律制度去约束企业的财务活动，由此产生的是企业财务的外部监督，这是社会通过政府对企业的规范；另一方面为了确保企业内部活动的规范有序，企业的所有者和经营者也必须制订相应的规章制度，去约束和规范企业内部各组成部分与人员的财务活动，由此产生的是企业财务内部监督，这是企业的自我规范。

政府的活动是政权组织服务于社会公共利益的行为。对于政府财务活动的监督与企业财务监督有其相似之处：一方面，社会公众必须通过人代会制订相应的法律法规，去约束政府的财政活动，由此产生的是财政的外部监督，这是社会对政府的规范；另一方面，为了确保由各科层组织所组成的政府活动有机统一和规范有序，中央政府或上级政府及其财政部门，还需要制订相应的规章制度，以约束和规范政府各科层组织及其官员的收支行为，由此产生的是财政的内部监督，这是政府的自我规范。

财政监督根本不同于企业财务监督，它们的主要差别有：

1.约束经济权利与约束政治权力的差别。这是两者外部监督的差别。企业财务外部监督的根本点，在于它是政治权力对于经济权利的约束和规范。这是政治权力如何约束他人的问题。企业只是经济组织，只拥有经济权利。政府是凭借政治权力对企业财务进行监督的，这是政治权力对于经济权利的约束和规范。一旦建立了为市场所认可的法律制度，政治权力对于经济权利的约束和监督是相对有力的，也能够得到相对有效的执行。尽管经济组织为了自身利益的最大化，也可能弄虚作假、巧取豪夺等，但毕竟受到法律的规范和约束，而基本上只能通过市场交换来实现自己的目的，甚至弄虚作假和强取豪夺等也建立于经济权利的运用之上。此时政府对企业财务的监督，是“革”他人的“命”，其执法也相对容易下手。

相反，政府财政外部监督的根本点，在于它是政治权力对于政治权力的约束和规范。政府是政权组织，它本身就拥有政治权力。对于社会公众和人代会依靠法律权威对自己活动的监督，政府及其官员总会情不自禁地以自己拥有的政治权力进行对抗。一旦政府权力强于法律权威，则政府将一方面不尊重人代会和社会公众，另一方面对企业则予取予与，滥用自己手中的权力以尽可能地搜刮社会财力，严重危害市场以至根本否定市场。此时社会要想以法律约束和规范政府行为，其遇到的抵制是强有力的，监督可能是软弱无力的。

2.监督竞争主体与监督垄断主体的差别。市场经济是由无数的企业进行的，企业相互之间存在着平等的竞争关系，每个企业的活动都受到其他企业的制约，都必须服从自动形成的市场规则的约束与规范。政府对于企业及其财务的监督，只要从弥补市场失效的角度，形成统一的正式法律制度以规范企业行为就行了；主要的和基本的监督活动，实际上通过企业之间的相互约束与限制，以非正式制度的方式，通过市场的自动约束机制解决了。所以，监督企业财务活动来说相对容易。

政府则不同。一个国家只能有一个政府，并不存在几个政府相互竞争和制约。政府内部结构是垂直的宝塔式结构，它的各科层组织及其官员都拥有一定的政府权力，都承担着部分政府职责，都从事一定的具体行政工作，它们相互之间是上下级的行政领导关系，而不是平等竞争的关系，社会从外部以法律形式约束政府权力有着巨大的难度，需要付出更大的努力。

3.法律监督有无延伸至内部监督的差别。由于企业是独立自主的市场主体，因而企业能够独立自主地确定自身内部的监督制度和机构，采用自己认为适当的监督方式方法，只要它们不与既定法律法规相抵触就行了。这是企业所有者能够独立自主地拥有和支配企业活动的具体体现，是经济权利自我实现的基本内容之一。

政府则不同。它是整个国家政权机构的组成部分，必须受到整个权力构架的约束与规范。我国的宪法规定人代会是权力机构，而政府只是权力机构的执行机构。为此，财政的内部监督，是在外部监督的约束下进行的，具有社会公众和人代会从外部对财政的监督向政府内部延伸的实质。这是整个国家的政治权力必须形成有机统一体在财政监督上的具体体现。

（二）

不同的经济体制有着不同的财政类型，形成不同的财政监督内容与范围。

计划经济下不能说不存在财政的外部监督，如此时的宪法也规定了人代会是国家权力机构，而政府只是其执行机构等，绝对地说此时的社会公众和人代会不具备监督财政活动的能力显然是不确切的。但就具体实践来看，此时的政治权力格局中毕竟政府居于主导和决定地位，整个政治生活几乎只围绕着政府运转。在这种背景下，财政的外部监督更多只是名义上和形式上，真正存在并实际发挥作用的只有内部监督，外部监督只是内部监督的陪衬。换言之，此时的政府几乎是只依靠自我监督来完成财政的监督。

财政监督的这种状况，是由计划经济决定的。作为国营企业，企业是国家的所有物，企业活动所取得的收益，都属于所有者即属于国家。此时财政收入几乎全部来自国营经济，其实质就是国家集中原本就属于自己的财务，财政支出则是国家在安排使用自己的财力。在这种背景下，企业和个人对国家财政活动是无权说三道四的。此时政府无须对缴款人负责，缴款人也无权决定和监督政府的财政活动。所以，尽管社会公众拥有法律上的主人身份，但实际上是无法监督政府及其财政活动的。此时有能力监督财政活动的只有国家自己。由于国家权力格局中政府居于主导的和决定的地位，又使得此时的财政监督只是政府的自我约束，是不受社会公众和人代会监督的。

这样，计划经济时期的财政经济活动是否能正常运转，与政府是否能自我约束、自我克制直接相关联。当政府能自我约束和监督时，其财政活动取之有度、用之有法，财政经济活动就相对正常和平稳发展；反之，社会经济就难以正常发展，严重者还出现灾难性后果。大跃进和“文革”时期政府的为所欲为使国民经济崩溃，其中财政的过度集中和无序使用财力是直接的和关键性的原因之一。其后政府被迫进行的自我调整之所以能够很快扭转局面而走上正轨，很大程度上得益于政府对财政活动的自我约束和规范。

市场化改革否定了这种性质的财政监督。改革使得企业和个人摆脱了行政附属物状态，成为独立自主的市场主体。经济基础的这种变化，根本改变了财政活动是政府集中和使用自己财力的状况，而逐渐显示出财政的公共性质，即此时的财政收入来自社会公众，来自纳税人；财政支出是政府在替社会公众、替纳税人用钱，因而必须按照他们的意愿行事。因此，所有的财政活动都必须对社会公众、对纳税人负责，都必须由他们来决定和监督。正是这种变化，使得此时的财政转变成为社会公众的财政，即公共财政。

这种变化也就是财政监督模式的变化：首先，是社会公众和人代会对财政监督，即外部监督的逐步形成，并且其约束力度随着改革的推进而不断增强；其次，由于改革导致了政府职能、运行方式、制度构架等的不断变革与更新，也引起了财政内部监督的相应变化，形成了外部监督约束下的财政内部监督的新机制。于是，一个崭新的财政监督模式逐步形成。相对于旧的模式，新的财政监督的最大特点，就是财政成为社会公众约束政府活动，监督政府权力的关键性直接手段。它由财政的公共性所决定，反过来也具体体现了财政的公共性。市场经济是法治经济，市场化社会是法治社会。市场化改革正逐步将财政活动置于法律的有效约束之下，其中包括财政监督。然而，目前我国正处于体制转轨时期，法治社会也远未建成，它表现在财政上就是社会公众和人代会以及法律还难以有效约束和监督财政活动，财政的法律建设还很不完善，财政监督主要还是政府的自我监督和内部监督。这种状况，是由市场化改革艰巨性所决定的，也是财政制度公共化改革还没到位的具体体现之一。

计划经济是依靠中央政府的高度集权来维系的，相应地，财政的内部监督也是以中央（上级）政府的集权和行政监督为基本特征的。它依靠中央政府对地方政府，上级政府对下级政府，各级政府对本级所属各部门各单位，上级主管部门对下级部门和单位，财政部门对同级兄弟部门和单位以及各级政府对本级财政部门的行政监督等等，来构成统一的财政监督体系。此时行政权力是构成财政监督威慑力的基本依据，监督是依靠行政权威和行政命令来贯彻的。

市场化改革强有力地影响着财政的内部监督：一是改革的分权性质，使得地方政府、部门和单位的自主权大大增强，仅仅依靠高度集中统一的中央和上级的行政权威进行财政监督的传统模式，已难以为继；一是财政的外部监督正在逐步形成，各级政府的自我监督活动日益被置于社会公众和法律的约束与规范下，随心所欲的程度正逐步减弱。

这种背景下的财政内部监督，关键是形成各级政府各自的自我约束力。此时中央政府的监督当然还需要，但更多的应当依靠地方各级政府去监督。否则在分权状态下，中央政府仍然要监督数以万计的科层组织的活动，显然是不现实的。为此，应当加强财政法制建设，提高财政法治化程度，通过宪法和财政法律，来约束与规范各级政府的自我监督活动。财政监督的根本出路在于法律监督制度的真正形成。

20余年的改革，我国财政的内部监督已发生了重大变化：一方面，法律对财政的监督力度逐步加强，法律对财政内部监督的根本约束正在形成，财政的制度化建设也逐步得到法律的规范和加强，财政内部监督正在从人治状态向法治状态转化。传统的单纯依靠行政权力进行的财政内部监督，也逐步转到依据法律和制度的监督上来了。随着政府预算的逐步透明化，社会公众、社会舆论和人代会越来越多地参与到财政监督上来，越来越多地决定着财政活动，财政的内部监督也更为公共化了。另一方面，由于分税分级的财政体制逐步形成，各级财政活动的约束和监督将更多地由本级的人代会来进行，从而各级财政受到上级财政的监督将会有所弱化。这样，都表明在我国建立法律对财政内部监督是完全可能的。

总之，我国财政监督模式的改革，其根本点在于：立足于财政的内部监督，按照市场化改革要求变革财政内部监督，同时将改革重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法制建设，使整个财政监督法治化。

（三）

企业活动是市场的活动，其目的是市场利润的最大化。为此，企业必须通过市场交往，依靠经济方式去获得尽可能多的利润。对企业财务监督的基本点，就在于寻求市场收益的激励与其约束之间的均衡点，以确保企业通过合法正常的市场交往和自身的努力，去追求自身经济收益的最大化。政府活动则是非市场活动，其目的是权力和政绩的最大化。对于官员来说，工资等货币收益尽管是重要的激励因素，但职位的升迁，权力的扩大，声誉的提高，鲜花、掌声和人们的拥戴等，都是政府及其官员所追逐的，更高层次的还追求青史留名，等等。所有这些都不是通过市场活动，而是通过更多权力的攫取来实现的。由于政府的每一项活动都需要相应的财力，因而政府的各科层组织及其官员，也追求自身支配的公共财力的最大化。但这不是靠市场运营，而是更多政治权力的获得，和已有权力不受限制的使用。

这样，企业监督的实质是确保企业必须通过正当的市场活动才能获取利润。相反，财政监督的实质则是约束和控制政府权力，因而公共财政监督的最佳化，就是寻求公共财力支配权的授予与约束之间的均衡点，以确保政府及其官员不能滥用权力去危害正常和正当的市场活动，但又能够有效地服务于市场，确保整个社会福利函数的最大化。然而，我国财政监督的这一均衡点至今尚未达成。触目惊心极度紊乱的政府分配秩序就是其典型表现。

我国有着数千年的官本位传统，计划经济又赋予了政府及其官员前所未有的权力，使得政府权力几乎到了为所欲为的地步。20余年改革使得市场和资本因素有了长足进展，但未能根本改变这种状况。分权化改革在某种程度上放松了政府权力的约束和控制，经济规模的急剧扩张，又大幅度地放大了原有的政府权力失控状态，使政府各科层组织及其官员获得前所未有的财政财力；新的市场诱惑与刺激，使他们逐利动机大为膨胀更加自行其是。与此同时，改革否定了传统的制衡与协调体系，却没有相应地形成由社会公众、人代会和社会舆论约束政府行为的能力。进一步看，至今为止整个改革仍然是由政府主导，而不是由市场推进，这又加剧了社会监督政府及其财政活动的困难度。这些都使得传统政府的无限权力状态继续存在。这就是目前财政监督严重困难、软弱无力的症结所在。

然而，要想真正建立起市场经济，市场和资本对于政府的约束和规范又是须臾不可或缺的。政府是市场的直接对立物，因为政府不是按等价交换的市场方式进行活动的，政府活动的领域不是市场领域。所以，如果市场不能有效约束和规范政府活动于市场允许的范围与限度内，市场经济就是一句空话。

财政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。财政是政府的直接经济基础，没有财政提供的资源和要素，政府就难以存在，就寸步难行。任何一项政府活动都直接间接地反映到财政上来，都或多或少地耗费一定的财力，财政的一收一支也就直接与政府的一举一动相联系，社会公众就可以通过监督政府的收支，而约束和规范政府的行为。财政的这种外部监督，是市场经济下所特有的，它直接体现了社会公众对政府及其财政活动的监督，是此时的财政之所以是公共财政的直接体现。通过监督财政活动，市场和社会也就直接约束和规范了政府的行为，从而确保了政府活动不仅不能侵犯和危害市场活动，反而只能为市场提供其所需要的服务而支持和促进市场的发展，也将使得改革从政府主导转到市场主导上来，确保市场经济在我国的最终建立。

总之，在市场经济下之所以需要财政监督尤其是外部监督，就在于如果没有公共财政监督，就没有正常的政府活动，从而也就没有真正的市场经济。

（四）

20余年的改革开放，使得我国的财政监督有了很大的变化，其主要有：则政监督职能逐步从对企业财务检查为主转向对财政收支监督检查为主，从事后监督为主向事前、事中、事后监督相结合，财政监督机构从始于1962年的财政驻厂员机构到如今中央与地方相结合的财政监督体系；财政监督工作方式也从税收财务物价大检查、清理检查“小金库”、清理预算外资金等到近年来的日常监督检查。不过，这些变化尽管很大，但仍未使我国则政监督根本摆脱传统模式，与公共财政监督仍有很大距离，亟需进行根本性的改革。

为此，目前我国的财政监督方式应当有—个根本性的改革，这就是应当以强化法律对财政的监督为核心，以形成社会公众和人代会对政府财政活动的监督为基本内容，着重抓好以下的工作：

1.抓好政府预算的监督。政府预算是公共财政赖以形成和存在的基本制度，因而政府预算监督也就是公共财政监督的核心和基本内容。政府预算直接规定着政府的年度收支活动，政府的一收一支都必须在年度预算中确立，都必须获得年度预算的认可。正是通过年复一年政府预算的编制、审批、执行、审计和决算，社会公众以法律的权威约束和规范了政府行为。为此，对于政府预算的监督，就是对于财政活动的监督。社会公众、人代会、社会舆论、政府各机构尤其是审计部门等，都必须加强对政府预算编制和执行的监督，财政部门更要通过加强自身的内部监督来做到这点。因此，财政监督的要点应放在检查政府各科层组织与官员是否严格遵循了政府预算的有关程序，是否依据已确立的政府预算进行活动上面。

2.抓好预算外和基金的监督。预算外是依据有关制度规定形成的，但又没有纳入政府预算的政府财力。在体制转轨时期因其特殊的历史作用而急剧膨胀起来，但随着市场经济的逐步建立，其副作用也开始严重起来，对公共财政的构建形成了直接的否定。为此，政府预算制度改革，其中主要是部门预算改革正逐步取消预算外范畴。但在目前尚难以一步到位，一时还难以真正的和完全的取消预算外。在这种背景下，对于政府的预算外和基金收支的监督，就应当侧重于依据已有的法律制度行事，既要检查预算外和基金活动中违反财经法规制度的行为，更要阻止政府各科层组织和官员情不自禁地扩大预算外和基金的范围与规模的行径，配合政府预算制度的改革，尽快从根本上取消预算外范畴，同时更要否定制度外范畴的存在，将政府财力基本上都纳入政府预算。

3.抓好依法课税的监督。就历史上看，公共财政直接起源于依法课税，即议会通过法律对政府的课税行为的约束。依法课税并不是简单的税收如何征纳的问题，而是关系到税收的课征是由政府决定，还是由社会公众决定的根本问题。只有当税收必须由议会或人代会批准才能征收时，政府必须依据社会公众的根本意愿安排使用财政支出之时，才能避免政府对市场的根本危害。然而，半个世纪以来，我国税收的决定权都在政府手中，人代会或者只能同意政府的税法提案，或者政府干脆避开人代会以税收暂行条例的方式执行。至今为止，各级税务部门的课税活动，除了税收立法和税收暂行条例以外，还依据上级政府的税收计划任务来进行。一旦税收计划与税法发生冲突时，人们往往依据的是税收计划，而不是依据税法课税，或收过头税，或该收不收。于是，企业和私人不依法纳税与政府不依法课税的现象并存，都极为严重。为此，我国目前财政监督的—个重要内容，就应当是依法课税，是对于政府乱收税的督察和禁止。

4.抓好政府收费的监督。政府收费是公共财政收入的补充形式，但并不是可有可无的，而是税收所无法替代的财政收入形式。然而，近年来我国的乱收费现象越演越烈，苛捐杂费多如牛毛。更为严重的是，尽管政府已下大决心和花大力气进行税费改革，但困难重重历数年而无根本进展。应当说，乱收费是乱收税的派生物，只有能够乱收税，才能够乱收费，它们都是社会公众无力根本制约和控制政府行为的产物，是财政尚未真正“公共化”的具体体现。为此，我国目前财政监督的重要内容，就应当抓好政府收费的监督。

5.抓好财政其他活动的监督。就我国目前的财政监督来看，上述数项应当是其主要的和基本的内容，但财政活动并不仅仅只有上述几个方面，对于其他方面的财政监督同样是不可或缺的。诸如对于政府债务的举措、管理、使用和偿还等的监督，对于财政资金向国库的缴纳、划分、留解、退付、保管、调度和拨付等的监督，对于国有资产（本）的运营、处理、收益、股权等的监督，政府各科层组织和官员执行财务制度、财税制度、法律制度等的监督，等等，都是财政监督的重要内容，也是应当注意抓好的。

【参考文献】

财会监督法律法规篇6

（一）财政是政府的分配活动，是政府从收入的取得、钱款的保管、支出的安排、钱款的拨付和使用直至最终报账等一系列过程的总和。所谓财政监督，就是依据既定的法律法规制度，对政府整个收支活动过程的每个环节和项目，甚至每一文钱所进行的监督，其实质是对政府权力的约束与规范，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动。财政监督是财政管理活动的一个重要组成部分。财政活动是由政府所有的科层（包括附属于各级政府的企事业单位和其他机构，下同）以及其官员具体进行的，因而财政监督应当是对于政府所有科层及其官员收支活动的监督，而不仅限于对财政部门活动的监督。在市场经济下，任何社会活动和经济活动都需要监督，而财政活动又由于自身特点，更需要监督。财政监督不同于企业财务监督。企业（包括私人，下同）的活动是经济主体追求自身个体利益的行为。对企业财务的监督来自两个方面：一方面为了确保无数独立的企业活动形成有机统一体，需要政府制订相应的法律制度去约束企业的财务活动，由此产生的是企业财务的外部监督，这是社会通过政府对企业的规范；另一方面为了确保企业内部活动的规范有序，企业的所有者和经营者也必须制订相应的规章制度，去约束和规范企业内部各组成部分与人员的财务活动，由此产生的是企业财务内部监督，这是企业的自我规范。政府的活动是政权组织服务于社会公共利益的行为。对于政府财务活动的监督与企业财务监督有其相似之处：一方面，社会公众必须通过人代会制订相应的法律法规，去约束政府的财政活动，由此产生的是财政的外部监督，这是社会对政府的规范；另一方面，为了确保由各科层组织所组成的政府活动有机统一和规范有序，中央政府或上级政府及其财政部门，还需要制订相应的规章制度，以约束和规范政府各科层组织及其官员的收支行为，由此产生的是财政的内部监督，这是政府的自我规范。财政监督根本不同于企业财务监督，它们的主要差别有：1.约束经济权利与约束政治权力的差别。这是两者外部监督的差别。企业财务外部监督的根本点，在于它是政治权力对于经济权利的约束和规范。这是政治权力如何约束他人的问题。企业只是经济组织，只拥有经济权利。政府是凭借政治权力对企业财务进行监督的，这是政治权力对于经济权利的约束和规范。一旦建立了为市场所认可的法律制度，政治权力对于经济权利的约束和监督是相对有力的，也能够得到相对有效的执行。尽管经济组织为了自身利益的最大化，也可能弄虚作假、巧取豪夺等，但毕竟受到法律的规范和约束，而基本上只能通过市场交换来实现自己的目的，甚至弄虚作假和强取豪夺等也建立于经济权利的运用之上。此时政府对企业财务的监督，是“革”他人的“命”，其执法也相对容易下手。相反，政府财政外部监督的根本点，在于它是政治权力对于政治权力的约束和规范。政府是政权组织，它本身就拥有政治权力。对于社会公众和人代会依靠法律权威对自己活动的监督，政府及其官员总会情不自禁地以自己拥有的政治权力进行对抗。一旦政府权力强于法律权威，则政府将一方面不尊重人代会和社会公众，另一方面对企业则予取予与，滥用自己手中的权力以尽可能地搜刮社会财力，严重危害市场以至根本否定市场。此时社会要想以法律约束和规范政府行为，其遇到的抵制是强有力的，监督可能是软弱无力的。2.监督竞争主体与监督垄断主体的差别。市场经济是由无数的企业进行的，企业相互之间存在着平等的竞争关系，每个企业的活动都受到其他企业的制约，都必须服从自动形成的市场规则的约束与规范。政府对于企业及其财务的监督，只要从弥补市场失效的角度，形成统一的正式法律制度以规范企业行为就行了；主要的和基本的监督活动，实际上通过企业之间的相互约束与限制，以非正式制度的方式，通过市场的自动约束机制解决了。所以，监督企业财务活动来说相对容易。政府则不同。一个国家只能有一个政府，并不存在几个政府相互竞争和制约。政府内部结构是垂直的宝塔式结构，它的各科层组织及其官员都拥有一定的政府权力，都承担着部分政府职责，都从事一定的具体行政工作，它们相互之间是上下级的行政领导关系，而不是平等竞争的关系，社会从外部以法律形式约束政府权力有着巨大的难度，需要付出更大的努力。3.法律监督有无延伸至内部监督的差别。由于企业是独立自主的市场主体，因而企业能够独立自主地确定自身内部的监督制度和机构，采用自己认为适当的监督方式方法，只要它们不与既定法律法规相抵触就行了。这是企业所有者能够独立自主地拥有和支配企业活动的具体体现，是经济权利自我实现的基本内容之一。政府则不同。它是整个国家政权机构的组成部分，必须受到整个权力构架的约束与规范。我国的宪法规定人代会是权力机构，而政府只是权力机构的执行机构。为此，财政的内部监督，是在外部监督的约束下进行的，具有社会公众和人代会从外部对财政的监督向政府内部延伸的实质。这是整个国家的政治权力必须形成有机统一体在财政监督上的具体体现。（二）不同的经济体制有着不同的财政类型，形成不同的财政监督内容与范围。计划经济下不能说不存在财政的外部监督，如此时的宪法也规定了人代会是国家权力机构，而政府只是其执行机构等，绝对地说此时的社会公众和人代会不具备监督财政活动的能力显然是不确切的。但就具体实践来看，此时的政治权力格局中毕竟政府居于主导和决定地位，整个政治生活几乎只围绕着政府运转。在这种背景下，财政的外部监督更多只是名义上和形式上，真正存在并实际发挥作用的只有内部监督，外部监督只是内部监督的陪衬。换言之，此时的政府几乎是只依靠自我监督来完成财政的监督。财政监督的这种状况，是由计划经济决定的。作为国营企业，企业是国家的所有物，企业活动所取得的收益，都属于所有者即属于国家。此时财政收入几乎全部来自国营经济，其实质就是国家集中原本就属于自己的财务，财政支出则是国家在安排使用自己的财力。在这种背景下，企业和个人对国家财政活动是无权说三道四的。此时政府无须对缴款人负责，缴款人也无权决定和监督政府的财政活动。所以，尽管社会公众拥有法律上的主人身份，但实际上是无法监督政府及其财政活动的。此时有能力监督财政活动的只有国家自己。由于国家权力格局中政府居于主导的和决定的地位，又使得此时的财政监督只是政府的自我约束，是不受社会公众和人代会监督的。这样，计划经济时期的财政经济活动是否能正常运转，与政府是否能自我约束、自我克制直接相关联。当政府能自我约束和监督时，其财政活动取之有度、用之有法，财政经济活动就相对正常和平稳发展；反之，社会经济就难以正常发展，严重者还出现灾难性后果。和“”时期政府的为所欲为使国民经济崩溃，其中财政的过度集中和无序使用财力是直接的和关键性的原因之一。其后政府被迫进行的自我调整之所以能够很快扭转局面而走上正轨，很大程度上得益于政府对财政活动的自我约束和规范。市场化改革否定了这种性质的财政监督。改革使得企业和个人摆脱了行政附属物状态，成为独立自主的市场主体。经济基础的这种变化，根本改变了财政活动是政府集中和使用自己财力的状况，而逐渐显示出财政的公共性质，即此时的财政收入来自社会公众，来自纳税人；财政支出是政府在替社会公众、替纳税人用钱，因而必须按照他们的意愿行事。因此，所有的财政活动都必须对社会公众、对纳税人负责，都必须由他们来决定和监督。正是这种变化，使得此时的财政转变成为社会公众的财政，即公共财政。这种变化也就是财政监督模式的变化：首先，是社会公众和人代会对财政监督，即外部监督的逐步形成，并且其约束力度随着改革的推进而不断增强；其次，由于改革导致了政府职能、运行方式、制度构架等的不断变革与更新，也引起了财政内部监督的相应变化，形成了外部监督约束下的财政内部监督的新机制。于是，一个崭新的财政监督模式逐步形成。相对于旧的模式，新的财政监督的最大特点，就是财政成为社会公众约束政府活动，监督政府权力的关键性直接手段。它由财政的公共性所决定，反过来也具体体现了财政的公共性。市场经济是法治经济，市场化社会是法治社会。市场化改革正逐步将财政活动置于法律的有效约束之下，其中包括财政监督。然而，目前我国正处于体制转轨时期，法治社会也远未建成，它表现在财政上就是社会公众和人代会以及法律还难以有效约束和监督财政活动，财政的法律建设还很不完善，财政监督主要还是政府的自我监督和内部监督。这种状况，是由市场化改革艰巨性所决定的，也是财政制度公共化改革还没到位的具体体现之一。计划经济是依靠中央政府的高度集权来维系的，相应地，财政的内部监督也是以中央（上级）政府的集权和行政监督为基本特征的。它依靠中央政府对地方政府，上级政府对下级政府，各级政府对本级所属各部门各单位，上级主管部门对下级部门和单位，财政部门对同级兄弟部门和单位以及各级政府对本级财政部门的行政监督等等，来构成统一的财政监督体系。此时行政权力是构成财政监督威慑力的基本依据，监督是依靠行政权威和行政命令来贯彻的。市场化改革强有力地影响着财政的内部监督：一是改革的分权性质，使得地方政府、部门和单位的自大大增强，仅仅依靠高度集中统一的中央和上级的行政权威进行财政监督的传统模式，已难以为继；一是财政的外部监督正在逐步形成，各级政府的自我监督活动日益被置于社会公众和法律的约束与规范下，随心所欲的程度正逐步减弱。这种背景下的财政内部监督，关键是形成各级政府各自的自我约束力。此时中央政府的监督当然还需要，但更多的应当依靠地方各级政府去监督。否则在分权状态下，中央政府仍然要监督数以万计的科层组织的活动，显然是不现实的。为此，应当加强财政法制建设，提高财政法治化程度，通过宪法和财政法律，来约束与规范各级政府的自我监督活动。财政监督的根本出路在于法律监督制度的真正形成。20余年的改革，我国财政的内部监督已发生了重大变化：一方面，法律对财政的监督力度逐步加强，法律对财政内部监督的根本约束正在形成，财政的制度化建设也逐步得到法律的规范和加强，财政内部监督正在从人治状态向法治状态转化。传统的单纯依靠行政权力进行的财政内部监督，也逐步转到依据法律和制度的监督上来了。随着政府预算的逐步透明化，社会公众、社会舆论和人代会越来越多地参与到财政监督上来，越来越多地决定着财政活动，财政的内部监督也更为公共化了。另一方面，由于分税分级的财政体制逐步形成，各级财政活动的约束和监督将更多地由本级的人代会来进行，从而各级财政受到上级财政的监督将会有所弱化。这样，都表明在我国建立法律对财政内部监督是完全可能的。总之，我国财政监督模式的改革，其根本点在于：立足于财政的内部监督，按照市场化改革要求变革财政内部监督，同时将改革重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法制建设，使整个财政监督法治化。（三）企业活动是市场的活动，其目的是市场利润的最大化。为此，企业必须通过市场交往，依靠经济方式去获得尽可能多的利润。对企业财务监督的基本点，就在于寻求市场收益的激励与其约束之间的均衡点，以确保企业通过合法正常的市场交往和自身的努力，去追求自身经济收益的最大化。政府活动则是非市场活动，其目的是权力和政绩的最大化。对于官员来说，工资等货币收益尽管是重要的激励因素，但职位的升迁，权力的扩大，声誉的提高，鲜花、掌声和人们的拥戴等，都是政府及其官员所追逐的，更高层次的还追求青史留名，等等。所有这些都不是通过市场活动，而是通过更多权力的攫取来实现的。由于政府的每一项活动都需要相应的财力，因而政府的各科层组织及其官员，也追求自身支配的公共财力的最大化。但这不是靠市场运营，而是更多政治权力的获得，和已有权力不受限制的使用。这样，企业监督的实质是确保企业必须通过正当的市场活动才能获取利润。相反，财政监督的实质则是约束和控制政府权力，因而公共财政监督的最佳化，就是寻求公共财力支配权的授予与约束之间的均衡点，以确保政府及其官员不能滥用权力去危害正常和正当的市场活动，但又能够有效地服务于市场，确保整个社会福利函数的最大化。然而，我国财政监督的这一均衡点至今尚未达成。触目惊心极度紊乱的政府分配秩序就是其典型表现。我国有着数千年的官本位传统，计划经济又赋予了政府及其官员前所未有的权力，使得政府权力几乎到了为所欲为的地步。20余年改革使得市场和资本因素有了长足进展，但未能根本改变这种状况。分权化改革在某种程度上放松了政府权力的约束和控制，经济规模的急剧扩张，又大幅度地放大了原有的政府权力失控状态，使政府各科层组织及其官员获得前所未有的财政财力；新的市场诱惑与刺激，使他们逐利动机大为膨胀更加自行其是。与此同时，改革否定了传统的制衡与协调体系，却没有相应地形成由社会公众、人代会和社会舆论约束政府行为的能力。进一步看，至今为止整个改革仍然是由政府主导，而不是由市场推进，这又加剧了社会监督政府及其财政活动的困难度。这些都使得传统政府的无限权力状态继续存在。这就是目前财政监督严重困难、软弱无力的症结所在。然而，要想真正建立起市场经济，市场和资本对于政府的约束和规范又是须臾不可或缺的。政府是市场的直接对立物，因为政府不是按等价交换的市场方式进行活动的，政府活动的领域不是市场领域。所以，如果市场不能有效约束和规范政府活动于市场允许的范围与限度内，市场经济就是一句空话。财政的公共化改革，恰好提供了最佳的手段和方式。财政是政府的直接经济基础，没有财政提供的资源和要素，政府就难以存在，就寸步难行。任何一项政府活动都直接间接地反映到财政上来，都或多或少地耗费一定的财力，财政的一收一支也就直接与政府的一举一动相联系，社会公众就可以通过监督政府的收支，而约束和规范政府的行为。财政的这种外部监督，是市场经济下所特有的，它直接体现了社会公众对政府及其财政活动的监督，是此时的财政之所以是公共财政的直接体现。通过监督财政活动，市场和社会也就直接约束和规范了政府的行为，从而确保了政府活动不仅不能侵犯和危害市场活动，反而只能为市场提供其所需要的服务而支持和促进市场的发展，也将使得改革从政府主导转到市场主导上来，确保市场经济在我国的最终建立。总之，在市场经济下之所以需要财政监督尤其是外部监督，就在于如果没有公共财政监督，就没有正常的政府活动，从而也就没有真正的市场经济。（四）20余年的改革开放，使得我国的财政监督有了很大的变化，其主要有：则政监督职能逐步从对企业财务检查为主转向对财政收支监督检查为主，从事后监督为主向事前、事中、事后监督相结合，财政监督机构从始于1962年的财政驻厂员机构到如今中央与地方相结合的财政监督体系；财政监督工作方式也从税收财务物价大检查、清理检查“小金库”、清理预算外资金等到近年来的日常监督检查。不过，这些变化尽管很大，但仍未使我国则政监督根本摆脱传统模式，与公共财政监督仍有很大距离，亟需进行根本性的改革。为此，目前我国的财政监督方式应当有—个根本性的改革，这就是应当以强化法律对财政的监督为核心，以形成社会公众和人代会对政府财政活动的监督为基本内容，着重抓好以下的工作：1.抓好政府预算的监督。政府预算是公共财政赖以形成和存在的基本制度，因而政府预算监督也就是公共财政监督的核心和基本内容。政府预算直接规定着政府的年度收支活动，政府的一收一支都必须在年度预算中确立，都必须获得年度预算的认可。正是通过年复一年政府预算的编制、审批、执行、审计和决算，社会公众以法律的权威约束和规范了政府行为。为此，对于政府预算的监督，就是对于财政活动的监督。社会公众、人代会、社会舆论、政府各机构尤其是审计部门等，都必须加强对政府预算编制和执行的监督，财政部门更要通过加强自身的内部监督来做到这点。因此，财政监督的要点应放在检查政府各科层组织与官员是否严格遵循了政府预算的有关程序，是否依据已确立的政府预算进行活动上面。2.抓好预算外和基金的监督。预算外是依据有关制度规定形成的，但又没有纳入政府预算的政府财力。在体制转轨时期因其特殊的历史作用而急剧膨胀起来，但随着市场经济的逐步建立，其副作用也开始严重起来，对公共财政的构建形成了直接的否定。为此，政府预算制度改革，其中主要是部门预算改革正逐步取消预算外范畴。但在目前尚难以一步到位，一时还难以真正的和完全的取消预算外。在这种背景下，对于政府的预算外和基金收支的监督，就应当侧重于依据已有的法律制度行事，既要检查预算外和基金活动中违反财经法规制度的行为，更要阻止政府各科层组织和官员情不自禁地扩大预算外和基金的范围与规模的行径，配合政府预算制度的改革，尽快从根本上取消预算外范畴，同时更要否定制度外范畴的存在，将政府财力基本上都纳入政府预算。3.抓好依法课税的监督。就历史上看，公共财政直接起源于依法课税，即议会通过法律对政府的课税行为的约束。依法课税并不是简单的税收如何征纳的问题，而是关系到税收的课征是由政府决定，还是由社会公众决定的根本问题。只有当税收必须由议会或人代会批准才能征收时，政府必须依据社会公众的根本意愿安排使用财政支出之时，才能避免政府对市场的根本危害。然而，半个世纪以来，我国税收的决定权都在政府手中，人代会或者只能同意政府的税法提案，或者政府干脆避开人代会以税收暂行条例的方式执行。至今为止，各级税务部门的课税活动，除了税收立法和税收暂行条例以外，还依据上级政府的税收计划任务来进行。一旦税收计划与税法发生冲突时，人们往往依据的是税收计划，而不是依据税法课税，或收过头税，或该收不收。于是，企业和私人不依法纳税与政府不依法课税的现象并存，都极为严重。为此，我国目前财政监督的—个重要内容，就应当是依法课税，是对于政府乱收税的督察和禁止。4.抓好政府收费的监督。政府收费是公共财政收入的补充形式，但并不是可有可无的，而是税收所无法替代的财政收入形式。然而，近年来我国的乱收费现象越演越烈，苛捐杂费多如牛毛。更为严重的是，尽管政府已下大决心和花大力气进行税费改革，但困难重重历数年而无根本进展。应当说，乱收费是乱收税的派生物，只有能够乱收税，才能够乱收费，它们都是社会公众无力根本制约和控制政府行为的产物，是财政尚未真正“公共化”的具体体现。为此，我国目前财政监督的重要内容，就应当抓好政府收费的监督。5.抓好财政其他活动的监督。就我国目前的财政监督来看，上述数项应当是其主要的和基本的内容，但财政活动并不仅仅只有上述几个方面，对于其他方面的财政监督同样是不可或缺的。诸如对于政府债务的举措、管理、使用和偿还等的监督，对于财政资金向国库的缴纳、划分、留解、退付、保管、调度和拨付等的监督，对于国有资产（本）的运营、处理、收益、股权等的监督，政府各科层组织和官员执行财务制度、财税制度、法律制度等的监督，等等，都是财政监督的重要内容，也是应当注意抓好的。【参考文献】①傅明章、黄先林：《呼唤〈财政监督条例〉促进财政监督工作》，载《财政监察》2002年第1期。②刘孝诚、刘静：《论国家财政监督机制》，分别载《财政监察》2002年第2-4期。