广播电视体制的定义篇1

在社会主义的中国，媒体都由政府控制，各级的广播电视媒体都归政府所有。在有中国特色社会主义市场经济的中国，政府和市场都发挥着调节作用，媒体也不例外。从广播电视网络提供的服务属性看，由于不受市场规律的约束，由政府向消费者提供体现了我国广播电视供求关系的政府行为。从广播电视网络提供节目的商品属性看，它必须按照市场规律来进行生产、交换和消费、体现了市场行为的客观必然性。

阻碍广播电视网络发展的因素

政策的限制。我国的经济体制是以公有制为主体的社会主义国家，这也就决定了我国的媒体是由政府主导，为政府办事，宣传党和政府的声音的工具。这在一方面有利于国家对主流言论的控制，宣扬国家正确的价值观，稳定社会；在另一方面，媒体的灵活性也就受到了限制。政府在出台与广播电视相关的煤炭政策的时候，可能会较少的考虑媒体的发展，更多的是考虑媒体如何更好的表达政府的声音。这带来的后果是很多外资进入难，广播和电视的资金不足，这也就影响了整个广播和电视的产业市场结构的升级，阻碍广播电视网络的健康发展。

地方政府对于广播台和电视台的干预过多。我国的地方媒体都是由地方政府控制，广电网络产业的中心载体是有线电视传输网络。依据传输网络的产权属性不同，形成了部级控制的全国骨干网、省级控制的省级骨干网、地(市)县控制的区域广电网络市场(主要是城域网和接入网)。在广播电视的实际操作当中，其实政府已经完全控制了其运作。和上面提到过的政策因素类似，地方政府对于地方媒体的过多干预，也一定会影响广电的灵活性。广电在发展的过程当中，为了提升自身的竞争力，广电有很多好的想法，好的创意，然而这些创意很多都因为种种因素而没有得到地方政府的通过，这势必影响地方媒体的发展。

技术和资金的限制。广播电视网络是一项具有较高科技水平的工程，然而，在当前的广播电视网络发展当中，还有一些技术问题没有得到解决，就算有些问题得到了解决，而广播台和电视台都没有把相关的技术应用到具体的操作当中，这就与媒体资金不足有关。广播电视之所以缺乏资金，这也与上面提到过的政策限制有关。虽然在近些年，我国的广播电视媒体在融资方式上面有所革新，部分媒体提高了广告收入，然而还存在相关的问题。例如缺乏科学的融资模式。

产品和服务模糊。对于广播电视这样的媒体单位，由于他们是属于精神文化范畴，产品和服务的区分较为模糊，而个性化和分层化是这一消费群体的特征，这也就导致很多广播电视不能满足消费者的个性的需要，而一旦失去了消费者，媒体也就失去了他们的“衣食父母”，一个没有“父母”的“孩子”是很难健康成长的。对于广播电视媒体来说，产品的差别可以分为客观和主观两方面。对于中国众多的广播电视媒体来说，他们的很多产品都存在着同质化的特点，例如很多媒体报道的新闻大都类似，而且报道的方式也不够个性化。而如何去把握产品的区别，如何体现广播电视自身的特点对于广播电视的健康发展起着决定性的作用。例如湖南卫视，就是因为抓住了娱乐这样的一个点，并且把它“发扬光大”，成就了他们现在的成绩。

促进广播电视网络健康发展的方法和措施

建立科学的运营服务体系，转变政府的职能。在我国的广播电视网络发展当中，还没有较为科学的运营服务体系，严重影响了广播电视网络的发展。首先要建立科学合理的收费机制。由于政府对于广播电视媒体的干预过多，影响了市场对于广播电视产业的调节，让消费者形成了一些固有的思维模式，例如消费者把看电视不要钱的观念深深的根治在了心里。因此，要加强市场对于广播电视媒体的条件，制定合理的价格机制。其次，要加强对客户的管理。可以利用计算机的数据库技术为客户建立相关的档案，实现更好的沟通。

建立相应的管理体制。任何企业的迅猛发展，都离不开合适的企业发展管理体制，广播电视网络的发展也不例外，良好的管理体制能达到事半功倍的效果。在我国的广播电视产业当中，管理模式过于陈旧，不能适应新时期的需要，产生较为严重的后果，例如有线电视管理的机构在资金的处理过程出错。因此，只有制定了科学的管理的体制，才能避免相关问题的发生，提高工作的效率。

广播电视体制的定义篇2

【关键词】德国；广播电视；双轨制

中国的传媒产业正在经历一场巨大的变革，传媒的事业属性和产业属性这一对矛盾在变革中显得越发突出。如何在意识形态领域、公共和商业领域进行平衡是广电改革的中心问题。一方面，中国的传媒作为党、政府和人民的喉舌，担任着宣传任务，这是其事业属性的体现；另一方面，日益激烈的国内外竞争形势要求传媒业做大做强，走产业化发展的道路，不少学者和业界人士将这种情形比喻为“传媒的精神分裂症”。本文试以传媒体制改革中的广播电视体制入手，探寻中国广播电视体制改革的可能路径。

一、德国双轨制电视制度概述

根据广播电视与国家的关系，可将其制度模式大致分为以下四种：即以市场导向为主的私营商业模式、以公益原则为导向的公共服务广播电视模式、以政府为主导的国营体制模式以及混合型广播电视制度。德国自1984年实行“双轨制”以来，公共电视和商业电视市场份额基本持平且影响力稳固，具有较大的研究价值和实践意义。

1、德国双轨制电视的发展

德国这个人口约8200万的国家，目前拥有公共电视频道22个，能接收到的私营电视频道有50个，是欧洲国家中拥有公共频道最多的。①德国的公共广播电视体制产生于对希特勒集权主义的拨乱反正。二战后在英美法等国看管下建立起来的德国广播建立在非政府、非商业、非集中化原则的基础之上，按BBC的模式构建起公共法人性质的广播电视制度，并经本造，实行一种与联邦制国家体制一致的、较为分散的联邦地方公营模式。②1954年德国公法广播电视联合会（简称“德广联”）合办了德国电视一台（ARD），1963年德国电视二台（ZDF）出现。德国公共电视秉承独立性和多元化的理念，在内部展开有限的竞争。随着经济利益的驱动，广播电视技术的飞速发展，政治家的支持以及新自由主义政治经济思潮的推动，1984年德国开始实施双轨制电视体制。

双轨制作为一种制度保障，在公共服务与自由市场间谋求平衡，两者功能也存在差异：公法电视起“基本供给”的作用，私营电视则起补充供给作用。“基本供给”是公法广播电视的基本功能，即传播规范的内容和让尽量多的人接受和参与，形成公众舆论以维护社会的民主和自由。③经过20多年的发展，双轨制呈现一种激烈竞争和相对平衡的状态，这是公益原则与市场原则博弈后的结果。双轨制系统与媒介的生态环境、政治、经济以及科技的发展变化始终处于一种互动之中。

2、公法电视和私营电视的制度体系比较

完善的法律体系保障了双轨制的平衡发展，该体系包括德意志联邦基本法、联邦关于广播电视事业的一系列判决、联邦州层面上的广播电视法规、州际协议和相关立法。④相关法律以保障公法广播电视为前提，从市场准入、节目管理、保护未成年人、广告等方面对私营广播电视进行严格的限制。

从资金来源来看，公法电视以收视费为主广告为辅，并将广告时间限在周一到周五晚20点之前，且每日不得超过20分钟；私营商业电视的收入以广告为主，可开办付费电视。从组织与监管机构来看，公法电视由电视委员会、电视行政委员会、台长协同监管；私营电视则主要由企业化组织和州传媒管理局监管。从基本原则与传播理念来看，公法电视坚持公共利益，秉承独立、平等、全面多元等原则为大众提供服务；而私营电视更多体现的是商业利益。

3、双轨制面临的挑战

迫于竞争压力，公法电视在20世纪80年代末90年代初出现了“大众化”转向，由于受到市场原则的影响，公法电视将更多的精力放到提高收视率上。此外，公法电视的收视费不断受到人们质疑，独立原则或多或少受到政党利益的影响，其自身也面临着机构臃肿，节目传播趋于单向化、精英化等问题；同时，私营电视出现了垄断、同质化、节目庸俗化等不良现象。随着高新技术的发展，新媒介对受众的分流，数字化带来的“窄播”，无不对双轨制产生冲击。

二、双轨制对于我国的启示

广播电视双轨制这一制度在西方国家普遍存在，但由于受不同文化传统和意识形态影响，每个国家对该制度的实践不尽相同。德国的双轨制在发展私营广播电视的同时维护了公法电视的稳定地位，可在一定程度上为中国的广播电视体制改革提供借鉴。

1、走出意识形态迷思——对“双轨制”的再认识

很多人担心由于中国广播电视媒体的双重属性，将其彻底分成国营和私营两类容易导致国家失去对它的控制，从而面临意识形态风险。李良荣提出目前媒体所陷入的困境并非是双重属性的必然结果，而是我们对双重属性的误读所导致。他区分了“党领导下的新闻媒体”和“”的概念，将新闻媒体分为“”和“非”两大类，并提出“”最主要的功能是宣传党的决议、方针、政策，宣传国家的法律、法规、法令，应给予政策优惠和政府津贴；“非”的媒体作为一个独立的法人单位，在承担一定宣传任务的同时实行产业化、企业化运作，自负盈亏、自主独营。⑤该提法在一定程度上为“双轨制”进行了脱敏，有助于中国广播电视改革走出意识形态约束的迷思。

2、“分、转、合、返”——中国广电产业化的构想

中国广电整体经历了1999年至2004年的集团化浪潮后，形成以省级广电集团为龙头的“诸侯广电”局面，未能打破行政壁垒，产业化之路才刚刚起步。为解决这一难题，刘成付从产业性质、结构布局、政府规制和经营体制三个层面上论述了“分、转、合、返”的体制改革构思。具体来说，在产业性质、结构布局层面应做到企事分开、宣传和经营分开，建立起现代企业制度，进行股份制、公司化改造，跨区域、跨行业、跨媒体整合资源；在政府规制层面应做到管办分开，转变政府职能，从单一的行政手段过渡到综合利用经济、法律等手段，将政府调控与市场调控相结合，同时控制企业反哺；在经营体制层面上实施制播分离、网台分离、编营分离、频道分营，引进企业化管理运作方式，从内部和外部进行资源整合，以股份收益反哺事业部分。⑥作为文化体制改革的一部分，广电体制改革应遵循前者的基本思路、总体框架和实施路径。近些年中央颁布的关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的一系列政策同样对广电体制改革具有指导意义。

3、健全的法律体系——双轨制的基本保障

目前，中国初步形成了以《广播电视管理条例》为龙头，以其他广播影视专门法规、规章及规范性文件为支撑的广播电视法规体系，但局部仍呈现出零散的应急式立法特征。由于缺少具体法律法规的规定，不少电视台为提高收视率不断打“球”，直到引起大部分人重视时相关管理部门才采取措施，或叫停节目，或责令整改，造成了中国电视“一管就死，一放就乱”的局面。同时，种种“意见”和“通知”较为散乱，灵活性有余而刚性不足。从广电体制改革创新的角度出发，应加快《广播电视法》的出台，明确广播电视事业部分和产业部分的界限，明确广电集团的性质和法律地位，放宽境外资本和社会资本进入广电领域的限制。⑦针对不同性质的广电媒体，建立起相应的监督管理机制。

4、主流媒体服务功能的回归——广电体制改革的应有之义

大力发展广播电视的目的是生产更多的优质节目来满足国民日益增长的精神文化需求。但近年来，作为主流媒体的广播电视在生存压力下出现过度市场化的倾向，具体表现为唯收视率至上、过度娱乐化、节目同质化、广告泛滥等倾向，丧失了自己的价值与追求。针对现阶段广电媒体中存在的不良现象，广电总局近年来先后颁布了一系列政策如《广播电视广告播出管理办法》、《广电总局办公厅关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》（俗称“控烟令”）、《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》（俗称“限娱令”）、《〈广播电视广告播出管理办法〉的补充规定》（俗称“限广令”）。尽管广大网民对这些政策褒贬不一，但在笔者看来，这些政策法规促使主流广电媒体回归其公共服务属性，使其更好地提高公共文化服务水平，保障人民的基本文化权益，引导社会热点，传播主流价值。

结语

我国广播电视业正在经历体制改革、产业发展、数字化转换等一系列重大转变，需要对改革中遇到的问题进行理论研究和突破，而西方发达国家几十年来在发展广播电视业中积累的一些经验，对我国的广电行业改革具有较高的借鉴价值。其中，我们应当看到健全的法律体系和监管机制是保障广播电视体制顺利运行的基础。当然，在吸收的过程中应当从中国的现实出发，建立起适合本国文化传统和政治意识形态的广电制度。

参考文献

①②③④曹晚红：《德国电视制度研究》[M].北京：中国广播电视出版社，2009：27、20、31、42

⑤李良荣，《论中国新闻媒体的双轨制——再论中国新闻媒体的双重性》[J].《现代传播》，2003（4）：1-4

⑥⑦刘成付：《中国广电传媒体制创新》[M].广州：南方日报出版社，2007：85、67

广播电视体制的定义篇3

事实聚焦：

1927年BBC改组为公共公司，并获得皇家，建构了英国乃至世界范围公共广播电视体制，形成广播电视公共服务基本理念。

1986年5月，皮考克报告提出英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制，这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好做出自己的最佳选择，也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。

2006年3月，英国政府题为“为所有人提供服务：数字时代的BBC”的白皮书认为英国公共广播电视除BBC之外，还包括独立电视（ITV）、第四频道（C4即Channel4）、第五频道（C5即Channel5），称之为商业性的公共广播电视机构（commercialpublicservicebroadcasting）

2003年，《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版署关于文化体制改革试点工作的意见》（21号文件）和新闻出版总署下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，广电业划分为公益性事业和经营性产业两类，涉及到了广播电视公共服务问题。

2005年，广电总局把该年作为建设农村广播电视公共服务体系年，推进村村通工程，发展农村广播电视公益性事业。

2006年3月中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议又强调指出，要按照建设社会主义新农村的要求，高度重视农村公益性文化事业和经营性文化产业的发展，进一步加强农村文化建设。

自20世纪70年代末80年代初以来，随着卫星、互联网等新信息传播技术的兴起与迅猛发展以及经济全球化进程的推进，世界政治、经济、社会等各个领域发生着深刻而影响久远的变革，英美等西方发达国家对政府执政方式进行重新的思考与革新，肇始了以新自由主义为思想基础的“新公共管理运动”与“新公共服务理论”等理论探索与实践活动。由此，欧美发达国家普遍采用了新自由主义的商业逻辑，放松了对媒介市场的规制，以英国为代表的公共广播电视服务体系遇到了前所未有的冲击与挑战，面临诸如经济来源、管理模式变革等问题与困境，步入了公共服务的转型与重构时期。

近年来学术界开始质疑和批评这种用私营部门管理理念与方式来解决公共服务问题和管理公共部门的理论，开始思考和探索公共管理与公共服务供给的有效方式。同样在欧美发达国家，学界开始反思媒介的商业化逻辑，探索在信息化、全球化时代新的广播电视公共服务模式。

改革开放以来，我国政府的执政理念与方式日益创新，特别是自党的十六大以来，中央提出了提高党的执政能力与转变政府职能等理念，政府逐渐向为公民提供基本而有效的公共服务和管理的现代政府转变，政界与学界开始对公共服务的供给理念与方式进行新的认识与思考。

2003年中央推行文化体制改革，将包括广播电视业在内的文化业分为公益性事业和经营性产业。国家广电总局将2005年定为“农村公共服务年”，而加强社会主义文化建设、逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系成为“十一五”期间的重要任务之一，也是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。在部署的7项公共文化建设重点工程中，涉及到广播影视的就有3项，包括：村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”，特别是村村通广播电视，已被列入2006年国务院工作要点，成为“十一五”期间社会主义农村文化建设的一号工程。由此，广播电视业的公共性及其公共服务功能日益成为理论和实践界关心的问题，如何在当前世界与国内格局下建构适合社会主义市场经济的广电公共服务体系，以及建构这样体系的目标是什么和如何实现之等问题都是亟需我们探讨和研究的。

近年来有关广播电视公共服务的论文大多集中在探讨广播电视的公共品属性以及其产供组合方式的变化，但实际上，无论是发展公益性事业还是建构公共文化服务体系都关乎到一个最基本的学术概念或范畴和实践理念，那就是对于公共利益及其实现手段的认识。因此，本文在分析公共利益的内涵以及公共服务价值取向的基础上，探讨了英国公共广播电视体系及政策的变化，进而分析了促使这些变化的政治经济思潮的变化。最后对我国广播电视公共服务进行了探索，以有利于建立与完善适合我国国情的广播电视的公共服务体系。

1公共利益、公共服务与政府执政行为变化

公共利益一词被广泛地应用于政治、经济等各个领域，其涵义也不尽相同，有关公共利益的理论也是多种多样的，可谓“仁者见仁，智者见智”，莫衷一是。实际上，试图明确界定公共利益就如同想给“爱”下个一劳永逸的定义一样，是不可能的，有时甚至是徒劳的，但这并不意味着我们就不必去探讨这些概念。恰恰相反，探究公共利益为我们认识公民权、政府治理以及公共服务带来的丰富性，其价值远远胜于试图确定这一概念的边界时所遇到的困难与歧义性[1]。而且对公共利益采用什么样的思考方式决定了政府相应的决策行为，同样什么样的公共服务的价值趋向也取决于相应的公共利益观。

一般认为较早系统地论述公共利益的是纽约城市大学教授赫尔德博士（VirginiaHeld），她的研究具有代表性、普适性（被各个领域都相对认可的）[2]。她在1970年出版的《公共利益与私人利益》一书中将公共利益理论归纳为多数论（preponderatetheory）、共同利益论(commoninteresttheory)和共识论(unitarytheory)[3]。多数论认为大多数人的利益就是公共利益，而共同利益论则把范围拓展到所有公民，共识论认为公共利益当体现为一种公民的共同价值观。前二者都是一种实用主义的价值观，按现存人口数量（人头数）的多少来确定公共利益所在，但都没有说明多数人或所有公民的利益是什么，应该包含哪些价值。后者则是从某种共同的社会价值来鉴定公共利益，揭示了公共利益的本质所在。2004年赫尔大学（TheUniversityofHull）教授费恩塔克（MikeFeintuck）博士从政府规制的角度出发，在评析了赫尔德的观点的基础上又增加了经济模式的公共利益观（economicversionofthepublicinterest），认为这种观念就是自由市场主义者用经济学去解释政治活动和政府执政行为，政府等公共部门的决策也具有经济人理性选择的特征－谋求个人利益的最大化，而公共利益不过是个人利益的集聚而已（会受到市场力量的左右），同样是运用简单数量统计式鉴定模式来确定公共利益的[4]。费恩塔克博士在对比了英美两国政府对媒介和食品行业的规制之后，认为现行规制政策越来越倾向于经济价值而将公民价值边缘化、缺乏对共同价值（collectivevalue）的认同、没有建构切实的实现与保护那些被市场忽视的共同价值的规制体系。实际上，西方发达国家所言的自由民主是由三个最基本的要素构成的：资本和市场、个人自由和个人主义、共同价值。而前两者与后者本来就是相互冲突的，即商业自由与共同价值等其他民主要素之间存在着内在的、难以消减的抵牾与矛盾，同时也是相生相克、相互制衡的。但现在的问题是自由这个要素（更准确地说是经济或商业的自由）越来越居于主导地位，而民主却愈来愈趋于边缘化[5]。因此，公共利益不能仅仅局限于商品价值，而应是共同价值的体现[6]。

以上几种说法都是在探讨公共利益的所在，也就是公共服务的对象是什么，是全体公民、大多数人、个人选择，或是共同价值判断。多数论、共同利益论和经济模式极易被政治、经济力量所左右，往往会使公共利益沦为一种名义上的空泛的概念，会出现多数人的霸权或暴政，而忽视了那些被边缘化的少数人的利益，这两种观点还存在两方面的缺陷：⑴忽视了后代人的利益，因两者所顾及的就是当代的全体公民或多数人的利益；⑵貌似价值中立，但实际上在现实中却很难漠视特定的伦理道德价值对其的影响。而经济模式其实就是废止论，是用市场逻辑来解构公共利益。无论是在政界或是在经济领域，人都要追求自己利益的最大化，个人选择会促使共同财富（generalwelfare）的最大化，因此，不存在除个人利益之外的任何共同利益，个人利益的总和就是公共利益，由此，公共服务就成了无源之水了。实际上，这就将商品价值置于至高无上的地位，甚至是唯一的价值，但在人类社会中还有许多非商品的价值。其实，探讨公共利益这个概念的目的不是试图给其下个明确且放之四海皆准或一劳永逸的概念，而是要理清不同时期政府是如何鉴定公共利益和如何促使公共利益实现的，即基于什么样的共同价值理念和采用何种公共服务供给的方式或手段。

近年来，著名的美国公共行政学者登哈特夫妇（JanetV.DenhardtandRobertB.Denhardt）从公共行政学的角度将探讨公共利益的不同理论模式归纳为4种类型[7]：⒈规范论把公共利益视为一种政府决策的规范性道德和伦理标准，荷林（PendletonHerring）早在1936年就曾指出“公共利益就是指导行政官员执法的标准”[8]。虽然这种从公共利益功能（或作用）角度出发来定义的观点至今在公共行政领域仍然是很重要的，但问题在于这种标准的内涵是什么？是行政官员自认为的呢？还是每个公民都应该受到平等的待遇呢？⒉废止论认为公共利益这个概念具有不可测量性，也并非是不可或缺的，而政策制定与分析的最佳角度应是个人选择，因此，公共利益的概念或理念是无用的、无意义的。实际上，这种观点体现了自由市场主义的逻辑，认为人都是理性的经济人，公共利益或公共政策不过是个人追求自身利益最大化的最终结果而已，因此，不存在任何超越自身利益的公共利益。⒊政治过程论是基于利益集团或政党能正确地代表公民利益这样一种观念（假设），认为重要的不是公共利益的内容而是实现方式，个人或作为整体的公民无法在政策形成过程中维护公共利益的，只有靠利益集团或政党才有可能表达自己的声音，也就是说，公共利益是通过各种利益集团或政党之间的博弈过程来实现的。此观点其实漠视了公民这一个重要要素，这些代表们博弈的结果难道就是公共利益吗？就是公民所需求的吗？⒋与前三种观点相比，首先，共同利益论肯定了任何社会都存在着诸如共享、关怀等公民所期望和认同的共同价值，这些价值当与自由市场所倡导的那些是一样重要的（甚至更为重要）。因此，公共利益可以理解为一种对共同价值进行讨论的结果，而且是一个富有歧义性而又有价值的概念。其次，认为公共利益源于自身利益，却又高于（超越）自身利益，能促使人类实现“最高抱负和最深切的信仰”[9]。政府工作的焦点或公共政策要解决的核心问题就是如何维护公共利益问题。

如果从政府执政行为变化来看，不同时期对公共利益及公共服务有着不同的思考。在资本主义初期，特别是从1776年亚当·斯密发表了《国富论》以来，英国等西方资本主义国家信奉放任自由的自由市场主义，认为解决公共和私人利益冲突的最好途径就是市场，只有在个人利益最大化的基础上才能促进和保证公共利益[10]。到1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》发表了《行政学研究》一文，提出了政治与行政分离（政策制定与执行分开）的观点，官僚制成为另一种解决公共利益问题的手段，步入了公共行政学上所言的老公共行政时期。这时的公共利益是由官员（民选的政策制定者）来界定的，是从政治上加以界定并由法律来表达的，行政官员为公共利益服务的最好途径就是能够尽可能最有效率、最科学、最具政治中立性的方式执法[11]，公共服务是由政府提供的。而20世纪80年代开始的新公共管理运动却把公民当作顾客（消费者），把政府当作市场，认为决策最恰当和首要的基础就是个人利益，公共利益就被边缘化了，大有废止公共利益之势。正如提出企业家政府理论的美国学者奥斯本和盖布勒所言，政府的宗旨是满足消费者的需要，行政人员当采用市场手段来从事行政管理工作，政府应引进市场机制来改善公共服务[12]，由此英美国家开启了公共服务领域的市场化改革浪潮。但这样一来公共利益实际上就成了个人在市场做出选择后的一种副产品，代表着个人利益的聚合。因此这种模式就“没有为我们提供任何谈论人们如何就公共利益的愿景或社区的本质而奋斗的途径”，但这些恰恰是“构成政策选择基础的真正重要的政治问题”[13]。漠视了公共利益完全用自由市场逻辑来处理政治社会问题是非常危险的，也会产生很深远的危害。实际上，早在新公共管理运动发端之时，就有许多学者对这种皈依亚当·斯密的市场原教旨主义进行了反思，比如，米勒（TrudiMiller）就曾说过，伴随着对市场选择模式和多元政治模式的青睐，否定公共利益概念将对民主治理和公共行政领域带来深远的破坏，而民主政体的功能之一就是就矫正资本主义的市场失灵（缺陷）[14]，此后又有福克斯、沙赫特等都对新公共行政的价值观提出了疑义[15]。而以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批学者在批判和反思的基础上创建了新公共服务理论，在2003年出版的《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中对新公共管理理论的核心－企业家政府理论的缺陷进行了深入的分析与批驳，系统地阐述了新公共服务的理念。认为公民对政府的信任和信心是建立在政策关注的焦点是公共利益，进一步讲，政府的目标不同于企业，实现公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某种只是因为公民个人的选择、组织程序和选举政治之间的相互作用而发生的事情，也不是个人自我利益的简单聚合，而是符合民主规范和正义、公正与公平的共同价值观。同时这并不意味着公共行政官员就可以成为公共利益的单独主宰者，而应被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色，公共利益最好被视为社区对话和参与的一个过程，是就共同价值进行对话的结果[16]。

2广播电视公共服务、体制及政策安排

一般认为世界上主要有三种广播电视体制，即以美国为代表的商业体制、以英国为代表的公共体制和前苏联的国家体制。自上个世纪80年代末以来，关于体制问题争论的焦点主要集中在前两者，而且美国的商业体制因其成熟而有效的商业运作与最大的节目出口量，在全世界范围内居于主导地位，成为许多其他国家效仿的对象与标准，甚至被认为是自由民主国家最适宜的体制。其实这与上文所论的新公共管理运动及其公共政策理论是一脉相承的，都是自由市场逻辑的产物。但实际上，以英国为代表的公共广播电视体制并未像自由市场主义者所预言的那样要消亡了，在西欧、加拿大、奥地利和日本等地区和国家的公共广播电视体制仍在不断发展中，公共广播电视体制所遵循的多样性、多元性及普适性价值理念等在商业化盛行时代显得越来越重要和富有价值。

实际上，商业与公共体制之争集中体现在广电产品与服务的产供组合关系上，涉及到4种权力的分配：一是由谁决定生产什么和生产多少；二是由谁决定生产所需资源的数量及其筹集方式；三是由谁负责组织提供；四是由谁负责监督生产的效率、数量和质量。目前对这些权力分配或者产供组合模式的认识不外乎三种角度，即由市场、政府和非政府组织来主导。市场模式产供组合关系是由商家、消费者之间的供需关系和市场规制决定的，但逐利是市场的本性，所提供的产品与服务是可以增值的、排他的、非外部性的以及供需信息是基本对称的[17]。因此，市场往往不会或少量提供那些具有非排他性、外部性等符合公共利益的产品与服务，出现市场供给失灵或匮乏以及多元性和丰富性的丧失。这是市场体制本身固有的弊病与缺陷，由此政府通过公共政策来匡正市场失灵，出现政府主导模式，但政府又极易倾向于维护自己及其利益集团的利益，会导致效率下降和偏离公共服务的准则。基于市场与政府主导固有的缺陷，非政府组织体制应运而生，而且被认为是广播电视产供组合的合适模式，但这种模式又会囿于其组织自身的价值偏好，忽视整个社会的需求，其收入来源又很不稳定，同样难以摆脱市场与政府的左右。英国公共广播电视当属于最后一种，BBC从成立之初就是一种独立于政府和商业力量的机构，而且执照费确保了BBC资金来源的稳定，不过BBC也存在着为谁的利益而服务的问题，这也是从2004年彭斯专家小组到2006年白皮书要改革BBC自我规制模式的目的所在。总的来说，现行体制都存在着自身的缺陷与矛盾，因此，任何企图偏执一隅政策安排在当今复杂多变的时代都难以有效地解决现实问题，也会孳生许多难以消减的矛盾，合理而有效的广播电视体制与政策当是社会、经济和政治力量博弈和商讨的结果，体现为以共同价值为基础的公共利益。

其实，从20世纪80年代以来，大多数西欧国家的广播电视体制已逐渐由单一走向混合模式。单一的公共体制（单一的执照费收入）经过公共体制（混合收入模式）逐渐变成了公共与商业并行的双轨制（dualsystem）（表1）。可见，双轨制是大多数西欧国家广播电视体制发展的趋势，这一方面可以确保最大限度地满足公共利益和整个产业稳定持续发展，另一方面也能促使竞争、提高效率，形成相互补充和制衡的产业格局。

体制198019901997

公共广电体制

单一的执照费比利时、丹麦、

挪威、瑞典

公共广电体制

混合收入模式奥地利、芬兰、法国、

德国、希腊、冰岛、

荷兰、葡萄牙、瑞士、

西班牙奥地利、丹麦、冰岛、

荷兰、葡萄牙、瑞士、

爱尔兰

奥地利、爱尔兰、瑞士

双轨制意大利、英国比利时、芬兰、法国、

德国、希腊、意大利、

挪威、西班牙、英国

比利时、芬兰、丹麦、

法国、德国、希腊、

冰岛、意大利、西班牙、

挪威、荷兰、瑞典、英国

商业体制

广告收入卢森堡卢森堡卢森堡

表1西欧各国广播电视体制演变[18]

具体到广播电视而言，这些理论是围绕两条主线展开讨论的：一是公共广播电视的存留等问题，二是媒介控制问题。英国广播电视业具有公共服务的传统，在新的形势下却受到了置疑与冲击，形成了第一条主线，即围绕公共广播电视传统存在的问题而展开的自由市场和公共服务之争。市场自由主义一派认为以BBC为首的公共广播电视体系实际上是被一些精英所左右，同时也难免受政府压力的影响，而且还有现行的治理方式官僚化等问题。因此，公共广播电视实际上不是为消费者服务的，而真正的公共服务就是在一个没有扭曲的市场中由充分竞争所带来的，媒介政策的核心目的就是促使媒介竞争或建构一个有利于充分竞争的环境。这一派的自由市场理论倡导放松规制，解除官僚制的影响，让消费者自由地选择。而社会市场理论、媒介发展理论和市场多元化理论则都是基于肯定自由市场逻辑并试图匡正市场失灵，以维护公共利益。社会市场理论将强烈的自由市场取向与加强政府规制融为一体，认为市场是媒介组织存在与构建良性产业格局的最好方式，但基于公共利益的政府规制必不可少；市场多元化理论试图通过政府补贴等方式来扶持弱势媒介机构，以促使媒介的多样化和多元化；媒介发展理论则是基于保护整个欧洲公民的认同感，遏制美国媒介产品的垄断，主张政府推动技术发展与应用和贸易保护主义。而公共服务一派则认为媒介关注的不应只是满足消费者需求，而应是社会需求，应当建立完全独立于政府、商业的新公共服务模式。尤其在越来越私有化趋势下，公共广播电视在服务民主需求、提供富有文化价值的内容和促进社会凝聚具有不可替代的地位与作用，这是公共服务理论的核心理念。而以威廉姆斯和基恩（RaymondWilliams和JohnKeane）为代表的激进理论者则认为当建构非市场、非国家的媒介机构（non-market-non-stateinstitutions），并依据不同的受众和服务去规制市场。争论的第二条主线是关乎到媒介控制问题，主张家长主义媒介法的实际上就是赞成政府基于防止色情、暴力内容和保护隐私权对媒介进行干预，而推崇自由主义媒介法的正好持相反的看法，认为应减少控制与检查，呼吁媒介与言论自由，其实这不过是自由市场观点的另一个版本而已，这种自由意志观极易沦为商业媒介巨子的自由而非公民的自由。这些争论其实体现出，在自由市场逻辑主导下的复杂而多变的媒介市场格局中，媒介政策将如何平衡政治、经济和社会利益集团间的关系，当塑造怎样的公共利益观和如何保护之。这期间主要的冲突就是自由市场价值观与公共服务价值观之间的交锋，实际上在许多情况下这些理论又是混杂在一起的。

总之，我们归纳出以下几点看法：首先，尽管自由市场所带来的冲击与影响是巨大的，但是，英国广播电视公共服务传统与公共体制自身也在不断地发展之中，其政策变迁是一种渐变的过程。无论如何变化，独立于政府与商业是其本质属性与准则，而这种独立又体现为一种非政治化的、公民参与和多种利益集团的共同协商与平衡。其次，尽管上述关于媒介政策的讨论有相对明确的分野，即自由市场与公共服务两派，在许多现实情况下，自由市场与公共服务政策却是相互交织的和相互依存的，并非相互隔绝、泾渭分明。这是因为当今极少有非公即私的社会或经济制度，很多都是具有私有或共有特征的混合制度。比如，竞争性市场是典型的私有制度的象征，而一旦一个有效竞争的市场建构了，个人无论对其建设和维护是否支付费用都可以自由使用。同样，任何市场如果没有各种公共制度的支持，是难以维系下去的[19]。再次，在当今世界媒介市场格局下，广播电视产品与服务的产供组合方式都不可能是单一的，即无论是传统的自由市场体制，还是公共体制，乃至国家体制都不是解决现实问题和提供服务的唯一方案。由此广播电视政策也不应只是囿于一隅，应是政治、经济和社会等多种力量博弈的结果，关注的核心当是由谁来决策以及如何组织各种与媒介有关的活动与行为。最后，媒介政策的变迁实际上是一种有关公共价值理念的变化历程，或者说以意识形态为核心的价值理念体系是媒介政策变迁的重要根由。

3英国广播电视公共服务的理念与实践

3.1BBC的公共服务理念

成立于1922年的BBC原本是一家由许多无线电制造商和财团共同投资的、旨在获取商业利润的公司，即英国广播公司（BritishBroadcastingCompany），由邮政局（thePostOffice）负责管理，其收入主要来源于收音机税收和执照费（licensefee），但是处于草创阶段的BBC在收入来源、管理与盈利模式上都存在着许多问题。为此，当时的邮政局于1923年组建了以赛克斯为首的独立委员会（SykesCommittee）对公司的财政状况等问题进行调查研究并了报告，两年半后克劳福德委员会（CrawfordCommittee）也了有关BBC发展状况的调研报告。基于此，于1927年BBC改组并获得皇家，即改名为theBritishBroadcastingCorporation，company和corporation虽然一字之差，但公司的性质则发生了本质上的转变：由商业机构转变为公共公司，成为垄断性质的公共公司（publicservicecorporation），其最高权力机构是理事会，是公民的信托，直接授命于皇家行使其职能，力求独立于政府；公司的资金来源于公民缴纳的执照费，以保证其不受商业力量的左右，其宗旨是最大限度地为所有公民提供信息、教育和娱乐服务。那么这些公共服务应该包括什么呢？BBC首任总裁瑞斯认为大众不知道真正需要什么，知道想要什么的人是很少的，而知道需要什么的人就更少了因此，BBC提供公民应该需要的，而非其想要的，把人类最优秀的知识、创造和成就传播给尽可能多的英国公民[20]。由此，我们可以归纳出BBC的基本公共服务理念：一是从服务范围和宗旨上而言的普适性；二是治理模式和组织结构上的独立性，以免受商业和政治权力的左右；三是服务提供上的高质量化，不是迎合受众或公民的需求，而是提供精英阶层认为是无害而有价值的内容和服务。

3.2BBC公共服务理念的发展

从1927年开始长期以来英国公共广播组织与管理结构有3大基本原则，即垄断、执照费模式和独立的公共管理机构[21]。直到1951年劳埃德（SelwynLloyd）发表了少数派报告（MinorityReport）[22]明确反对BBC继续垄断英国广播电视业。此后，当时的保守党政府于1951年和1952年了两份白皮书，旨在结束BBC的垄断地位、成立商业电视台，到1954年7月电视法案（TheTelevisionAct1954）出台，英国首家商业电视网－独立电视台ITV正式建立，并于1955年9月开播，英国广播电视业由BBC垄断的格局被打破了。不过，从政策安排上来看，ITV除了采用商业运营模式之外，无论是在治理结构还是在服务宗旨上几乎都是BBC的一种翻版。[23]尽管ITV在成立之初秉承了公共服务的传统，但是商业机构最大和本质的目的是获取高额利润，其节目制作的主要意图是为广告商制造受众。为此，1960年6月皮金顿委员会（PilkingtonCommittee）对整个英国广电产业格局与节目内容发展趋向等问题进行了调研，于1962年6月发表的调研报告批驳了ITV所倡导的“公众所需即我们所要提供”的观念，认为这不过是一种假民主和假象而已，只是把公众当作大量的同质化的受众看待而已，这无疑低估了公众的品味、导致低俗化。1963年政府出台的电视法案采纳了该报告的建议，强化ITV为公共利益服务的职责。自皮金顿报告发表，特别是娱乐性的BBC2开播以来，BBC和ITV的竞争步入了平稳时期，双方互相影响，却又互相依存，步入了双头寡居时期。这种双方相安无事的格局到20世纪70年代就引起了人们愈来愈多的不满，一方面这两个垄断机构变得越来越保守和自负、越来越迷恋于谋求和保护自己的利益，从而阻碍了创新能力的进一步提高与富有创意和艺术性产品的供给，未能很好地反映日渐多元化英国社会文化，另一方面，各党派政治人士、研究机构、学者等对当时电视节目内容存在的问题和公共责任感不强等提出了许多批判意见。[24]此外，随着格林内达媒介公司（GranadaMedia）等节目制作公司的发展，对节目制作独立性的要求也日渐高涨。为此，经过近3年的调研，安南委员会（AnnanCommittee）于1977年2月发表了关于英国广电业未来发展的报告（ReportoftheCommitteeonthefutureofbroadcasting）。其核心目的和内容有以下3个方面：一是维护英国广播电视公共服务的传统，广电业的管理应由独立的公共权力机构负责，这些机构必须独立于政府，从维护公共利益的角度出发对节目内容负责。二是要促进广播电视业的多样性和多元化，打破双头寡居的格局，建议成立一个实行商业化运营模式的公共服务电视频道，即C4（于1982年成立）。三是要保证广电机构编辑的独立性，免受政治、既得利益集团的左右。可见，在安南委员会看来，为公共利益服务是英国广播电视业的基本和重要职能，进一步拓展了瑞斯所提倡的为全体公民提供信息、教育和娱乐服务的信条，即延伸公民的利益范围，为公民提供更多的选择和服务，也就是报告中所言的丰富性（enrichment）。这意味着公共利益不再仅仅是将公民作为一种同质性的大众来看待，而是要满足不同群体和个人的多种文化需求，为此在政策安排上就要促使产业结构和竞争主体的多元化，同时加强对内容的规制。

总的说来，从赛克斯报告到安南报告，由BBC垄断到双头寡居，BBC的公共服务理念以及英国公共广播电视传统得以形成、发展、传承。当然在不同的时期政策安排上表现是不同的：⑴在英国广播电视发展初期，采取皇家、执照契约与执照费收入模式使得BBC免受政治和商业力量的干预，保证了BBC的独立性，而垄断的形式促使广电技术有效推广与资源的整合以及最大限度地满足公共利益。⑵处于竞争格局中的BBC和ITV皆负有公共责任，这不仅能确保大量本土节目内容的高质量化，而且也可以促使产业格局的平衡与节目内容的丰富，以满足公民多样化需求，即多样性。

3.3皮考克报告与公共服务的市场化

1979年撒切尔夫人开始入主唐宁街10号，在她长达11年的执政历程中，大力推行私有化和市场化改革，实行放松规制等自由市场主义经济政策，从而开启和形成了英国历史上的撒切尔时代。其后的梅杰政府、布莱尔政府也基本延续了这种市场自由主义的政策理念。由此，英国广播电视公共服务理念，乃至整个媒介政策也发生了很大的变革，其中发表于1986年的皮考克报告极具代表性，可以说是英国广播电视政策史上的一个里程碑，其后政府出台的1990年广电法案、1994年广电白皮书等几乎都成了这个报告的克隆版和继承者，以至于此后的英国广播电视政策变迁历程被称之为后皮考克时代（post－peacock）。

于1986年5月的皮考克报告基本上维护了现存公共广播电视的格局，对BBC赖以生存的资金模式和治理结构并未给予全面否定。不过在肯定的同时，也指出了公共广播电视现存的许多问题。一是BBC和ITV缺乏消费者至上的市场理念，而且由于BBC依赖于公共资金与政府的规制管理，现存的管理与组织结构模式就很难避免政治以及其他特殊利益团体的左右。二是公共广播电视组织结构本身存在难以克服的弊端，即对成本的控制和效率的追求都不及市场。基于此，皮考克报告认为，英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制，这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好做出自己的最佳选择，也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。同时，一个理想的市场应是为所有节目制作商提供自由进入的机会，而流通体系则应能承载足够量的节目内容、诸如按次计费（pay-per-view）等功能。当然这种转型需要一个过程，在政策安排上至少要经历三个阶段：在第一个阶段BBC仍旧延续执照费的收入模式，到第二阶段要逐步实现节目或服务订购费（subscription）代替执照费模式，直至第三个阶段才能实现全面市场体制，建构具有多种频道和流通渠道以及多元化的收入与付费方式的广播电视市场运行体系。这是这个报告的核心理念，也是对公共广播电视乃至整个广电业冲击最大的，可以说是完全改变了英国公共广播电视传统，即由公民至上转向消费者至上，由关注公共利益转向关注个人利益，这是一种政策理论基础和价值理念的根本转型。进一步讲，在皮考克委员会看来，英国广电政策最基本的目的就是增强消费者选择的自由和促使节目制作商为公众提供更多的、丰富的节目内容，向消费者至上的市场体制转变应是英国广播电视发展的趋向。

此后，1992年英国国家遗产部的题为“BBC和公共广播电视的未来”白皮书阐释了面对频率频谱资源不再稀缺与流通渠道多样化的时代公共广播电视应当具有的目标，其实就是指出了公共广播电视应具有的新理念和提供符合时代特点的节目与服务。在白皮书所罗列的8个目标中，除了提高质量、保证编辑独立性、满足所有国民多种需求的节目与服务的普适性以及提高民族认同感之外，其他3条均是对皮考克报告的消费者至上理念的进一步阐释。首先就是要以受众为中心，受众的利益要高于广电机构、广告商、政党等任何利益团体。其次是多样性和选择问题，公共广播电视应重在提供多种多样的信息和教育节目内容，而适当减少娱乐性节目，但实际上这与普适性是相互冲突的。最后是提高效率，以充分实现公共资金（执照费）的价值。

总的来说，自皮考克报告以来，英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性的转变，公共服务广播电视传统也受到了前所未有的冲击，商业价值超越了文化价值，公民自由选择的理念取代了被动告知、受教育和娱乐的传统观念。

3.4广播电视公共服务内涵的变化

皮考克报告使得英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性转变，而1999年的戴维斯报告、2000年政府白皮书以及2003年传播法案则赋予了英国广播电视公共服务新的内涵与构建了新的治理结构。

戴维斯报告承袭了皮考克委员会的观点，认为在没有确定BBC在新时代下的服务目标和范围时，就无法讨论其资金来源等问题，其实这关乎到在频率频谱资源不再稀缺的时代如何界定公共广播电视的问题。进一步讲，就是公共广播电视在融合了提高创造力和市场竞争能力双重压力的复合广电生态环境下如何实现为公共利益服务的问题。首先，现阶段英国社会普遍认为公共广播电视至少具备3个基本原则[25]：一是作为公共广播电视机构的BBC所提供的产品与服务不可能全部都是属于公共服务的，而其他机构也不是完全就不提供此类服务，但BBC所提供的绝大部分节目内容与服务应是符合公共服务标准的，而且这也正是商业机构绝对不肯提供的；二是全球化和数字化促使了媒介公司产生规模经济和范围经济效应，这会导致新的垄断，而受众群却日趋分化，这样一来就会造成市场失灵，公共广播电视正是起到匡正市场失灵，提供私人机构所不愿供给的信息、教育和娱乐；三是多年来ITV和C4成功地提供了公共服务，说明广播电视公共服务也可以通过私人领域来实现。这意味着：⑴BBC等公共广播电视在数字时代仍居于重要的地位，甚至更为重要的地位。2000年政府白皮书也明确阐释了这一点，认为迄今为止公共广播电视是满足英国公民所需和供给原创节目的最佳途径，而且公共广播电视能考虑到全英公民的利益、可以消除因所有权集中而造成的多样化缺失等问题、体现具有强有力文化的合理性[26]。⑵无论是戴维斯报告还是2000年政府白皮书都认为，尽管公共广播电视在英国有着举足轻重的地位，但为了实现公共利益的最大化，现行资金模式和产业格局必须进行改革与调整，可以通过执照费、广告费与多元化产供主体等来为用户提供大众化、高质量和多样化的英国原创节目内容。也就是说在频谱频率资源稀缺时代为了公共利益而采用单一的执照费和垄断运营的模式，而在此类资源不再稀缺的时代，就当拓展资金来源和建构多元化的公共广播电视体系，进而形成公共、商业性的公共和纯粹商业广电公司相互竞争、相互制衡、竞争和质量并举的良性格局。进一步讲，英国公共广播电视的内涵扩大了，除了BBC是纯粹的公共广播电视机构之外，肩负着公共服务责任的ITV、C4和C5都属于公共电视的范畴。可见，从戴维斯报告始，谈及英国公共广播电视不再仅仅是BBC，而是囊括了纯公共广电公司和商业模式的公共服务机构，包括BBC、S4C（SianelPedwarCymru或ChannelFourWales)与C4、ITV及C5[27]。

2000年白皮书提出建立统一的规制机构Ofcom和三层治理结构，2003年传播法案将此确定下来，并详细地规定了Ofcom的职能以及三层治理结构的内涵[28]。三层结构是一种对不同性质和职能的广电机构进行分类规制的治理结构，第一层是针对所有广电机构的，包括内容制作的最低标准、广告和赞助的规制、客观公正准确的新闻标准和欧共体有关电视台的配额制度等；第二、三层都是针对公共广播电视的，前者由Ofcom负责，确保可量化的公共服务。比如，独立制作和原创节目的配额、完成地方性节目的目标等，后者是指公共广电公司根据有关法律对无法量化的定性的东西进行自律。具体而言，各个机构的公共服务职能和受规制的程度是不同的，BBC是公共服务的主体，面向全英公民提供具有普适性、多样性和独创性的节目内容与服务，对其的管理更多地是体现为通过理事会进行自我规制，涉及到皇家和执照契约的有关规定、保持其独立于政治和编辑独立性等，Ofcom主要规制BBC的商业行为；S4C也是由其理事会进行自我规制，核心任务是提供威尔士语节目内容；C4、ITV和C5是由Ofcom来规制和管理的，C4主要服务于小众和边缘化的群体，主要播放独立节目制作公司的节目内容，是非赢利的商业公共广电公司。戴维斯报告曾建议其私有化，2000年白皮书否决了这一建议，以确保其提供独创性节目。ITV的重心在于提供地方性节目内容，政府原则上对其采取放松规制的策略，特别是减少对其管理的具体规定；而C5的公共服务义务最轻，其存在的主要目的是为促使公共广电公司的竞争和提供流行节目。这样一来，就形成了一个多层次、多元化、多样性、相互竞争和相互补足的复合型公共广电体系，其中的核心是BBC，的第一层是C4、S4C和ITV，第二层是C5。2006年3月英国政府的白皮书及其后的有关讨论和2006年10月出台的BBC新承袭了这些理念，并把除默多克的BSkyB以外的英国本土广播电视机构都纳入了公共广播电视体系当中。

可以看出，从戴维斯报告开始，特别是从2000年政府白皮书以来，英国政府重申公共广播电视要提供信息、教育和娱乐服务的基本目标不变，确立了公共广播电视在数字时代的重要地位和作用，推展了广播电视公共服务的内涵与外延，构建了21世纪初英国公共广播电视整体格局和公共政策框架。首先，从价值理念上由消费者至上向保护公民利益和消费者利益并举，将确保公民言论自由与道德和隐私间的适度平衡以及消费者的经济利益纳入一体。其次，在规制和治理结构上提出了分类规制的理念，对肩负不同公共服务职能的机构采取不同的方式，同时建立统一的规制组织－Ofcom，以有效应对复杂多变的传播市场。再次，在公共广播电视产品与服务的供给方式上，倡导为实现公共利益的最大化而采取纯粹公共资金、商业运营等多种产供组合模式。最后，有效竞争是建构富有活力的公共广播电视体系的保障，多层次的竞争格局有利于产品与服务的多样性、多元化与保持高质量的水准。

总的来说，随着技术与社会的发展，英国公共广播电视发生了很大的变化，逐渐形成了公共广播电视体系（thesystemofPSB），以不断完善和推进广播电视公共服务，更好地提供相互补充而又多样化的内容与服务。自1955年ITV成立以来英国广播电视公共服务的方式就在不断地演化着，单一的公共资金（publicfund）模式逐步被打破，从公共垄断到双头寡居，发展到现在的多元竞争格局。2006年白皮书认为英国公共广播电视除BBC之外，还包括独立电视（ITV）、第四频道（C4即Channel4）、第五频道（C5即Channel5），称之为商业性的公共广播电视机构（commercialpublicservicebroadcasting）[29]。不过肩负着向全英公民服务的BBC始终是英国公共广播电视体系的核心，

目前任何国家都对广播电视业进行基于维护公共利益目标的干预，或通过规制或提供公共资金等，只是干预的程度有所不同。像美国、新西兰等国没有规定广播电视机构的公共服务职能，主要通过公共资金来干预；而像澳大利亚、加拿大和法国等国家就有关于促使商业机构提供强化民族认同感等公共节目内容等方面的规制，而英国等则是形成了公共广播电视传统，本土广播电视机构都肩负公共服务的职能。从这个角度上来说，在全球自由市场大兴的环境下，近年来西方发达国家却越来越重视提高广播电视的非商业价值。当然，这并不意味着任何国家都要建构公共广播电视体系，毕竟，像英国这样的公共广播电视体系的形成需要不仅仅是资金、治理机构，还有政治经济结构、文化传统、价值理念体系等多方面的保障，但至少可以肯定地说，单纯的商业价值不是未来广播电视追逐的目标，无论是公共垄断还是商业寡头也不是未来广播电视业的美好格局。（待续）

[注释]

[1]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京中国人民大学出版社.第64－65页.

[2]Feintuck,Mike.(2004).ThePublicInterestinRegulation.NewYork:OxfordUniversityPress.p.10.

[3]Held,Virginia.(1970).PublicInterestandIndividualInterest.NewYork:BasicBooks.

[4]Feintuck,Mike.(2004).ThePublicInterestinRegulation.N.Y.:OxfordUniversityPress.p.11－31.

[5]Hertz,N.(2002).TheSilentTackover:GlobalCapitalismandtheDeathofDemoracy.London:ArrowBooks.p.102.

[6]Feintuck,Mike.(2004).ThePublicInterestinRegulation.N.Y.:OxfordUniversityPress.p.248.

[7]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第65－71页.

[8]Herring,E.Pendleton.(1936).PublicAdministrationandthePublicInterest.NewYork:RussellandRussell.p.23.

[9]Appleby,Paul.(1950).MoralityandAdministrationinDemocraticGovernment.BatonRouge:LouisanaStateUniversityPress.p.35.

[10]【英】亚当•斯密著，郭大力等译.《国民财富的性质和原因的研究》，北京：商务印书馆，1994年版，第14页。

[11]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第72－74页.

[12]Osborne,David，andTedGaebler.(1992).ReinventingGovernment:HowtheEntrepreneurialSpiritisTransformingthePublicSector.MA:Addison-Wesley.p.3.

[13]Stone,Deborah.(1988).PolicyParadoxandPoliticalReason.NewYork:HarperCollins.p.10.

[14]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第75页.

[15]Fox,Charles.(1996).ReinventingGovernmentasPostmodernSymbolicPolitics.PublicAdministrationReview56(3);Schachter,HindyLauser.(1997).ReinventingGovernmentorReinventingOurselves.NewYork:StateUniversityofNewYorkPress.

[16]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第45页，第62－79页.

[17]Kops,Manfred著，何勇译.《公共广播电视及其经济来源分析》.北京：《媒介研究》.2004年第1期.

[18]McQuail,DenisandSiune,Karen.(2003).MediaPolicy:Converge,ConcentrationandCommerce.Londond:SAGEPublicationsLtd..p.27.

[19]【美】埃莉诺•奥斯特洛姆著，余迅达等译.《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》.上海：上海三联书店.2000年6月版.第31页.

[20]Reith,John.(1924).BroadcastoverBritain.London:Hodder.p.34.Hutchison,David.(1999).MediaPolicy:anintroduction.Oxford:BlackWellPublisherLtd.p.34,p20.

[21]Paulu,Burton.(1956).BritishBroadcasting:RadioandtelevisionintheUnitedKingdom.Minneapolis:UniversityofMinnesotaPress.p.12.

[22]1949年当时的英国工党政府组建了以经济学家贝佛瑞吉（WilliamHenryBeveridge）为首的委员会对BBC进行审核，于1951年1月公布了调查报告（BeveridgeReport），建议维持BBC垄断地位、延续BBC和执照费模式（但审核期限为5年）。随后，同年的7月工党政府就此公布了白皮书，认可了贝佛瑞吉报告。在1951年贝佛瑞吉委员会报告的同时，其成员之一劳埃德（SelwynLloyd）也提交了一份少数派报告（MinorityReport），只是当时没有被工党政府采纳，后来却成了支持成立商业广电机构游说者的重要理论依据。

[23]参见1964年电视法案（thetelevisionact1964），该法案是在1954年和1963年电视法案修订而成的，RetrievedatJuly15,2005,fromterramedia.co.uk/law/broadcasting_laws.htm。

[24]Franklin,Bob.(2001).BritishTelevisionPolicy:AReader.London:Routledge.p.9.

[25]DaviesCommittee.(1999).theFutureFundingoftheBBC.RetrievedSeptember16,2005,fromculture.gov.uk/NR/rdonlyres/E506C90B-5D57-47AD-82F1-AB4EFC4A8EFC/0/reviewcobbc.pdf.

[26]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译.《英国政府通讯白皮书》.北京：中国法制出版社.2002年4月版.第61－63页.

[27]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译.《英国政府通讯白皮书》.北京：中国法制出版社.2002年4月版.第59页.

[28]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译.《英国政府通讯白皮书》.北京：中国法制出版社.2002年4月版.第65－71页。并参见CommunicationsAct2003,RetrievedJanuary12,2006fromopsi.gov.uk/acts/acts2003/30021--f.htm#198。

[29]DepartmentforCulture,MediaandSport.(2006).APublicServiceforAll:theBBCinthedigitalage.RetrievedatMarth16,2006,from.uk/have_your_say/white_paper/bbc_whitepaper_march06.pdf.

[30]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.25-26.

[31]Ibid,p.46.

[32]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.56-62.

[33]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.84－89.

[34]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.,p.89.

[35]Heywood,Andrew.(1998):PoliticalIdeologies:AnIntroduction.(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.91－100.

[36]【英】安东尼•吉登斯著，李惠斌等译.《超越左与右：激进政治的未来》.北京：社会科学文献出版社.2000年5月版.第266页.

[37]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction.(secondedition).London:MacmillanPressLtd.p.96.

[38]Giddens,Anthony.(1998).TheThirdWay:theRenewelofSocialDemocracy.Cambridge:PolityPress.p.64-65.

[39]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies—AnIntroduction.(SecondEdition).London:MacmillanPressLtd.p.105-115.

[40]吴敬琏.《当代中国经济改革》.上海：上海远东出版社.2004年1月版.第44－45页.

[41]曲志红.《全国文化体制改革工作会议28日至30日在北京召开》.北京：《人民日报》.2006年3月31日.第一版.

[42]徐光春.《解放思想，振奋精神，团结一致，扎实工作，全面开创广播影视改革发展新局面》.2003年12月22日在中国全国广播影视工作会议上的报告.

[43]赵实.《在全国广播影视局长座谈会上的总结讲话》.国家广播电视电影总局办公厅编.《广播影视工作重要文件汇编》.2003年.第486页.

[44]赵实.《在全国广播影视局长座谈会上的总结讲话》.国家广播电视电影总局办公厅编.《广播影视工作重要文件汇编》.2003年.第486页.

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3【英】安东尼•吉登斯著，李惠斌等译.《超越左与右：激进政治的未来》.北京：社会科学文献出版社.2000年5月版.

4Appleby,Paul.(1950).MoralityandAdministrationinDemocraticGovernment.BatonRouge:LouisanaStateUniversityPress.

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10Burton,Paulu.(1956).BritishBroadcasting:RadioandtelevisionintheUnitedKingdom.Minneapolis:UniversityofMinnesotaPress,p.12.

11Bolton,R.(1990).DeathontheRockandotherStories.London:W.H.Allen/OptomenBooks.

12Curran,JamesandSeaton,Jean.(2003).PowerwithoutReponsiblity:thepress,broadcasting,andnewmediainBritain(sixthedition).London:Routledge.

13Collins,RichardandMurroni,Cristina.(1996).NewMedia,NewPolicies:MediaandCommunicationsStrategiesfortheFuture.Cambridge:PolityPress.

14Collins,Richard.(2002).MediaandIdentityinContemporaryEurope:ConsequencesofGlobalCovergence.Bristol:IntellectBooks.

15Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies—AnIntroduction(SecondEdition).London:MacmillanPressLtd.

16Held,Virginia.(1970).PublicInterestandIndividualInterest.NewYork:BasicBooks.

17Hertz.(2002).TheSilentTackover:GlobalCapitalismandtheDeathofDemoracy.London:ArrowBooks.

18Herring,E.Pendleton.(1936).PublicAdministrationandthePublicInterest.NewYork:RussellandRussell.

19Hollins,Timothy.(1984).BeyondBroadcasting:intothecableage.London:BritishFilmInstitute.

20House,E.R.(1980).EvaluatingwithValidity.BeverlyHills:Sage.

21Hutchison,David(1999).MediaPolicy.Oxford:BlackwellPublishersLtd.

22【德】柯武刚、史漫飞著，韩朝华译.《制度经济学：社会秩序与公共政策》，北京：商务出版社，2003年11月版。

23【英】肯尼斯•哈里斯著，冯义华等译.《撒切尔首相传》.北京：职工教育出版社.1989年2月版.

24Lasswell,H.D.andKaplan,A.(1963).PowerandSociety.N.Y:McCraw-HillBookCo.

25卢现祥.《西方新制度经济学》（修订版）.北京：中国发展出版社.2003年6月版.

26【美】罗杰•菲德勒著，明安香译.《媒介形态变化：认识新媒介》.北京：华夏出版社，2000年1月版.

27Leys,C.(2001).Market-DrivenPolitics.London:Verso.

28Lennen,T.(2002).DigitalTV:aphoenixrisenfromtheashes.FreePress.

广播电视体制的定义篇4

从资本的本性来看，也有着进军广播电视媒体的冲动。资本的本性是逐利的，而广播电视媒体恰恰是能够带来丰厚利润的领域。电视广告收入是我国电视产业的重要组成部分。1990～2010年间，我国电视产业广告投放保持了平稳发展的态势，广告额不断增长。据中国广告协会统计，1990年，我国电视广告投放总额仅为5．1亿元，之后逐年增长。具有标志性意义的年份包括1997年、2002年、2005年、2006年和2007年。这些年份的广告投放额分别达到114．1亿元、231．3亿元、355．9亿元、404亿元和600．6亿元，不断突破新的百亿大关，且时间间隔越来越短。2008年后，受到金融危机的影响，电视业广告收入增速有所放缓，但仍保持增长态势。2011年中央电视台黄金资源广告招标额超过126亿元，比上年增加17亿元，增长15．2%，2010年增幅为18．7%，创17年来的新高。收入如此可观的产业，受到资本的青睐应该是很自然的事。可见，从产业发展和资本属性的一般规律来看，无论是广播电视媒体还是资本，相互都有着内在的需求，广播电视媒体融资具有客观必要性。那么，为什么广播电视媒体融资的发展如此滞后呢?这就要从广播电视媒体特殊属性的个性角度来思考了。

二、广播电视媒体融资的个性思考

我国的新闻媒体都兼具双重属性。一方面，作为宣传机构，是党和政府的“喉舌”，为了保证舆论安全，要保证“血统”的纯正性，要远离资本;另一方面，又具有企业的属性，要自负盈亏，自筹资金，这又要求其接近资本。这种双重性在广播电视媒体身上表现得更为突出。中国的广播电视媒体从产生到发展，始终带着行政化的烙印。1983年，全国广播电视工作会议提出并落实“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的决定，即在中央、省、大中城市和县级市开办广播电台和电视台，保证广播电视传播的覆盖面。在此背景下，各地开始了电视台开办热潮。上世纪90年代中期，我国无线电视台已经超过900家;到1995年全国有线电视台发展到1200家，其中城市电视台占据了绝大部分。截至2013年底，广播、电视综合人口覆盖率分别达到97．79%和98．42%。全国共设播出机构2568座，包括电台153座，电视台166座，教育电视台42座，广播电视台2207座(其中含县级广播电视台1996座)。上述播出机构共开办4199套节目，其中广播节目2863套(不含中国国际广播电台65种语言的对外广播)，电视节目1336套。从上述广播电视业的发展历程不难看出，广播电视媒体与资本有着先天性的隔阂，从广播电视媒体的上级部门到广播电视媒体人，都缺乏融资的意识，体制上也存在着比其他媒体更多的限制。这种限制出于对舆论安全的考虑。广播电视媒体具有更强的“喉舌”属性，又是拥有最多受众的大众媒体，媒体中的“天之骄子”。如果广播电视媒体与资本联姻，就有可能被资本左右，“喉舌”的作用就可能被削弱。因此，我国的所谓“四级办电视”，其实就是每一级地方政府出资建立各级广播电台、电视台或广播电视台，再靠它们的积累，复制了一个又一个“小台”。在这样的投资体制下，广播电视媒体数量众多但普遍规模较小，台与台之间同质化严重，资金不足，竞争力弱。抛开产业和资本的一般属性，从广播电视媒体自身的个性角度思考，就会发现，广播电视媒体融资面临着更多的特殊问题。除了上面说的双重属性这一特殊之处以外，广播电视媒体还有一些与融资有关的特点:

1．广播电视业是内容产业。与一般产业不同，广播电视业是内容产业，要靠精彩的节目来吸引人的眼球，才能换来收视率进而得到广告收入。内容，是决定广播电视媒体成败的关键因素。所以，资本要进入广播电视媒体，除了要了解一般的经营规律，还要对广播电视媒体的运作、节目策划制作有相当的了解。

2．广播电视媒体竞争激烈。随着数字广播、数字电视、卫星电视的普及，人们能够收听到的广播节目、收看到的电视频道越来越多，电视观众面对的往往是包括中央电视台在内的数十甚至上百个频道。所以，不管是哪一级的广播电台、电视台或广播电视台，其实它所面对的竞争对手都是“部级”的。这就使得广播电视媒体的竞争异常残酷。

3．广播电视媒体成本高，投资周期长。电视节目制作是综合的艺术，需要多个部门、多种技术、多种设备的配合，因此成本很高。美国学者布雷德利测算得出:同一个新闻选题，报纸、广播、电视记者的前期采访成本比例大约是1:1．8:3．5。广播媒体虽然制作成本较低，但前期投入较多，而其广告收费标准也比电视低得多。所以，从总体上看，广播电视媒体投资需要较长的回收期，这是资本进入这一领域必须考虑到的问题。

4．广播电视媒体属于传统媒体，已经开始受到新媒体的冲击。广播电视媒体，相对于网络媒体来说，属于传统媒体。尽管到目前为止，广播电视媒体仍然有着庞大的忠实受众群体，但是已经越来越受到新媒体的冲击。据国家新闻出版广电总局发展研究中心的《中国视听新媒体发展报告(2013)》调查统计，受个人电脑、平板电脑、智能手机的冲击，北京地区电视机开机率从三年前的70%下降至30%，传统广播电视收听收视群体向老年人集中，40岁以上的消费者成为收看电视的主流人群，电视观看人群的年龄结构呈现“老龄化”趋势。对于同时收看网络视频和电视的“双屏用户”，网络已经成为收看热播电视剧的主要渠道。

三、广播电视媒体融资共性要求与个性要求的关系

广播电视媒体融资的共性要求与个性要求存在着一定的偏差，但却不是不可协调的。我们要大力发展广播电视产业，就必须改革现行的投融资体制，而要做到这一点，就必须尊重资本的本质属性，遵从融资的一般规律。我们必须首先承认，广播电视媒体是可以按照资本运作的一般规律来吸收社会资本的，这是广播电视媒体作为一个产业所必须享有的共性的要求。广播电视媒体要获得社会资本，就要多从共性的角度去思考问题，要给资本以相应的权利和回报。这与其他领域的投融资行为没有本质的区别。同时，我们也必须尊重广播电视媒体融资的个性化要求。我们是社会主义国家，媒体承担着党和政府“喉舌”的职能，是构建社会主义和谐社会的重要力量;舆论安全是必须要保证的。同时，广播电视媒体长期的发展历程及其特殊的运作规律都决定了它不能像普通企业那样，自由地吸收社会资本，而必须有一定的限制。这些特殊的个性化要求，是投资方必须要考虑和尊重的。尊重资本、尊重融资的一般规律，这是广播电视媒体融资的共性要求，也是最基本的要求;尊重广播电视媒体的“喉舌”作用，尊重广播电视媒体的特殊运作规律，是在共性要求基础上的个性要求，是对基本要求的修正。广播电视媒体融资，就是要在尊重共性要求的基础上，强调个性要求，达到共性要求与个性要求的统一。

四、基于共性思考与个性思考的广播电视媒体融资策略

从共性和个性两个方面认识和把握广播电视媒体融资的特殊规律，构成了广播电视媒体融资策略的理论基础。从政策的层面，国家已经出台了相应的政策法规，鼓励社会资本进入广电领域。比如在2004年2月广电总局出台的《关于促进广播影视产业发展的意见》，就明确提出“逐步加大广播影视市场的开放力度，逐步放宽市场准入，吸引、鼓励国内外各类资本广泛参与广播影视产业发展，不断提高广播影视产业的社会化程度”。2004年11月28日，《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》(广电总局44号令)正式实施，外资媒体公司不仅可以入股国内广播电视节目制作经营企业，对外资进入大型国有媒体集团的要求也大为降低。这些改革举措主要集中在广播电视节目制作领域，其实还没有进入到真正意义上的广播电视媒体。我们必须充分尊重广播电视媒体融资的共性要求，从政策层面上允许资本直接进入广播电视媒体。可以仿照出版界的做法，将广播电视媒体也分为时政类与非时政类两大类。时政类广播电视媒体完全由国家独资经营，非时政类广播电视媒体则可进行转企改制，引入社会资本。除了政策层面以外，从共性和个性两方面思考，广播电视媒体融资还要注意以下策略:

1．加强广播电视媒体内部重组。如上所述，由于“四级办广播电视”的体制，我国广播电视媒体数量众多，但规模偏小，同质化严重。我国的电视台数量比英国、美国、德国、法国、日本等11个国家电视台总和还多，这显然是不正常的。所以，应鼓励广播电视媒体内部的兼并重组，通过优势广播电视媒体的重组活动，精简广播电台、电视台的数量，提高竞争能力，同时也可以解决一些“小台”资金不足、生存艰难的问题。对于优势广播电视媒体，则可以通过这种行业内的“重新洗牌”，实现扩张，提高竞争力。美国著名经济学家施蒂格勒指出:“纵观世界上著名的大企业集团，几乎没有哪一家不是在某种程度上以某种方式，通过资本兼并收购等资本运营手段而成长起来的，几乎没有哪家是完全通过内部积累发展起来的”。有条件的广播电视媒体，甚至可以跨行业组成传媒集团，参与国际竞争。

2．充分利用广播电视媒体资源融资。广播电视媒体拥有一些特有的资源，如知名频道、名栏目、名主持人等。这些资源，可以作为融资的重要依托。2011年湖南卫视《天天向上》栏目以全年1．3333亿元冠名费名列湖南卫视之首。这就充分说明，广播电视媒体虽然存在着一些其他行业所没有的关于融资的限制，同时也存在着其他行业所没有的优势，广播电视媒体经营者应该善于挖掘资源，充分地利用资源。

3．争取实现广播电视媒体直接或间接上市。早在2002年，中国证监会颁布的《上市公司行业分类指引》就将“传播与文化产业”确定为上市公司的13个基本门类之一。2003～2010年间，国家陆续颁布了一批有助于传媒企业上市融资的文件。截至2013年底，传媒板块总市值达到5876亿元。截至2014年2月28日，在国内上市的传媒类上市公司达到46家。在这些传媒企业中，有的虽间接与广播电视媒体有关，但目前还没有广播电视媒体上市的先例。囿于目前政策的限制，电视媒体可以通过注资等方式，借助上市的传媒企业实现间接上市，创造条件争取直接上市，通过股市来获得资金。

4．结合新媒体形态，引入风险资金。传统广播电视媒体融资发展滞后，而网络新媒体在融资方面却得天独厚，究其原因，就在于新媒体得到了风险资金的光顾。风险资金的注入，使得新媒体能够在短时间内迅速发展。广播电视媒体作为传统媒体，在保留原有的传播属性、保住忠实的老受众的前提下，完全可以与新媒体融合，并在融合过程中将传统的传播方式与新媒体形态有机结合起来，让投资者看到传统媒体与新媒体融合所带来的勃勃生机，从而吸引资本的目光，引入风险资金，实现快速发展。

广播电视体制的定义篇5

案例一:2007年8月16日，重庆电视台选秀类节目《第一次心动》因“热衷制造噱头，内容格调低下”被广电总局叫停，并予以全国通报批评。①该节目被叫停后，社会一片叫好。认为“‘格调低下’早晚有被唾弃的一天，玩得过火只会咎由自取”，提醒电视媒体，“除了收视率外，还有一个词叫‘社会责任’”②。原则一:广播影视改革必须始终坚持把社会责任和社会效益放在首位，努力实现社会效益与经济效益相统一。广播影视作为大众传媒，提供的是特殊的精神文化产品，负有引导社会、教育人民的重要职责。特别是作为当今社会的第一媒体，广播影视对政治、经济、社会、文化等各领域的辐射日益增强，对人们的思想、工作、生活等各方面的影响日益深入，树立和秉持高度的社会责任感、坚持社会效益首位比以往任何时候都重要。将社会责任和社会效益作为衡量广播影视的重要尺度，一方面是由广播电视媒体的社会功能决定的，体现社会的要求;另一方面，社会责任和社会效益也是媒体自身不可或缺的素质和自律意识。由于媒体所处的地域、资源、条件各不相同，媒体承担责任的能力和侧重点也是不尽相同的，但社会责任和社会效益始终是第一位的。媒体的影响力越大，承担的社会责任和社会效益也就越重。社会责任对广播影视犹如舵盘之于轮船，一艘轮船，不管设计多么“先进”，马力多么强劲，其他部件多么优良，离开了舵盘或者舵盘失灵，这种先进性就成为危及生命的“杀手”。广播影视媒体在传播节目的同时，要时时牢记自己的社会责任，引导人们梳理正确的价值观、人生观。无论形势如何发展，广播电视要被群众更广泛接受、被社会更广泛尊重，进一步提高公信力和影响力，就应该更好地履行社会责任，提高节目的社会效益，完成公益使命。正是在这个意义上，可以说，“公益搞得好坏，是电台电视台改革成败的关键。”③近年来，一些广播影视媒体在推进内部激励机制改革和节目栏目创新时，片面强调经济效益，片面追求收听收视率，忘记了媒体的社会责任，放松了对节目品位、格调的追求，导致虚假广告泛滥，节目庸俗、低俗、媚俗现象时有发生，甚至造成了荧屏声频的“生态失衡”。造成这种情况的根本原因就是媒体在改革时没有把握好这一原则。广播影视当然也要追求经济利益，但其追求方式必须主动正当。毕竟媒体不同于一般的商业企业，它不是为了经济利益而追求经济利益，它追求经济利益的根本目的，是为了以产业支持和反哺事业，更好地发挥媒体的社会责任，更好地壮大媒体的影响力和公信力。对广播电视媒体来说，社会责任和社会效益永远是第一位的，在处理社会效益和经济效益的关系时，必须始终坚持把社会责任和社会效益放在首位，努力实现社会效益与经济效益相统一。当经济效益和社会效益发生矛盾时，必须自觉地让位和服从于社会效益。广播影视坚持社会责任和社会效益第一位并不是中国特色，西方发达国家同样如此。2004年美国女歌手珍妮?杰克逊在电视直播演唱时故意“露乳”，受到美国联邦通讯委员会的严厉处罚，美国也因此立法大力整顿电视节目，于2006年通过《净化广播电视内容执行法案》，规定所有电台和电视台不得播出“不健康的节目”，凡在广播电视中讲语言或有失体统地暴露身体，每次最高可被罚款32.5万美元，而此前这一数额只有3.25万美元。④因此，广播影视媒体在推进改革时，必须牢记社会责任和社会效益，坚守媒体的品格品位，把社会效益放在首位，净化电视荧屏，建立完善有效抵制低俗之风的长效机制，用思想性、艺术性、观赏性俱佳的优秀作品吸引人，提高中国广播影视媒体的权威性和公信力。

案例二:2011年，石家庄广播电视台影视频道播出的《情感密码》栏目，为了提高收视率而花钱雇临时演员制作节目《我给儿子当孙子》，并在节目中肆意渲染家庭矛盾，刻意放大扭曲的伦理道德观，误导了广大受众，造成严重不良影响，损害了广播电视媒体的社会形象，后该频道被停播30天。原则二:广播影视改革必须始终坚持正确的政治方向、确保正确的舆论导向。我国广播影视是党、政府和人民的喉舌，是重要的新闻媒体和社会主义思想文化阵地。广播影视改革直接涉及社会主义意识形态和国家文化安全等重大问题，改革的政治性、政策性极强，具有相当的特殊性、敏感性。广播影视改革必须始终坚持媒体的政治属性和党性原则，坚持先进文化的前进方向，始终牢牢把握正确的改革方向和正确的舆论导向。在导向问题上我们不能有任何含糊和动摇，只有这样才能在改革进程中，有效防范和抵御各种腐朽落后文化观念的侵蚀，确保维护国家的文化安全和社会稳定。同时，导向是全方位的，不仅新闻、访谈、调查类节目具有很强的导向性，文化、科技、体育、娱乐类节目乃至广告节目也都有导向问题，直接地或潜移默化地影响着人们的世界观、人生观和价值观。所以无论推进广播影视哪方面的改革，都必须不断强化政治意识、导向意识，必须坚持正确的舆论导向，从思想观念、工作措施、组织纪律等各个方面把坚持正确导向落到实处，贯穿改革的全过程乃至每个环节。

案例三:近年来，广播影视新闻宣传解放思想，一反过去不合时宜的做法，对新闻报道特别是重大突发事件报道采取重大改革措施，实现了宣传报道观念的重大突破和宣传报道机制的重大创新。在拉萨“3?14”事件、四川“5?12”汶川大地震、青海玉树地震等重大突发事件和北京奥运会等重大活动中，以及时准确、公开透明为准则，第一时间权威信息，真实客观地报道事件全程，极大提高了广播影视媒体的传播力和影响力。系统内外和社会各界都给予了高度评价。汶川大地震后，全国广播接触率提高了16.8%，《中国之声》的收听率和市场占有率分别增长了129.66%和141.46%，创出近年来广播收听增长率的最高值。汶川地震期间，中央电视台直播时间超过1000小时，113个国家和地区的298家电视机构使用了中央电视台抗震救灾节目信号。北京奥运期间，中央电视台第一次实现无延时直播，共直播、录播奥运赛事1500余场3800多小时，总体收视份额达54.42%，比雅典奥运会期间提高了16.41%，比2008年上半年提高了18.73%。原则三:广播影视改革必须坚持解放思想，转变观念，勇于探索。思想是行动的先导，思想有多远，行动就有多远。广播影视改革要有新突破，必须解放思想、转变观念，坚决冲破一切妨碍发展的思想观念，坚决改变一切束缚发展的做法和规定，坚决革除一切影响发展的体制弊端，大胆探索、勇于实践。广播影视的每一次跨越式发展，都是思想解放的结果。没有1983年的思想解放，实施“四级办广播电视”的方针，就不可能有随后10多年里我国电台、电视台年均120%多的超常规发展速度;没有80年代初“坚持自己走路”“扬独家之优势，汇百家之精华”和“以新闻改革为突破口”的电视制作节目的解放思想，电视内容就不会像今天这样丰富多彩，中国电视就不会成为今天的“第一媒体”;没有电影和电视剧定位于产业的思想解放，就没有今天电影和电视剧大繁荣大发展的局面。广播影视改革实践生动证明，只有思想解放到位，改革才能进位;只有思想解放领先，改革发展才能率先;谁能做到思想先解放、真解放、快解放，谁就能大刀阔斧搞改革，最先把握发展的主动，最先实现发展的突破。新世纪新阶段，广播影视要实现发展的新突破，仍然要牢牢把握解放思想这把“金钥匙”，开启解放思想这个“总阀门”。大胆探索，勇于实践，才能破解发展难题，理清发展思路，开创发展的新局面。

案例四:2009年8月，国家广电总局正式批复上海文广新闻传媒集团体制改革方案，组建上海广播电视台。上海广播电视台实行事业体制，下设节目编审委员会、总编室、播出总控、广播新闻中心、电视新闻中心等机构，保留15个电视频道和11个广播频率。同时，上海将影视剧等政策允许的可制播分离的节目制作业务进行分离，同可经营性资产合并，组建上海东方传媒集团有限责任公司。东方传媒集团公司为上海广播电视台台属、台控、台管的控股企业集团公司，按照《公司法》规定，建立健全法人治理结构，面向市场，做强做大。⑤原则四:广播影视改革必须坚持统筹兼顾，一手抓公益性事业，一手抓经营性产业。在坚持广播电视是党、政府和人民的喉舌的前提下，将广播电视不同性质、不同功能部分明确区分，实施不同的改革和管理，是近年来广播影视改革的一个重要经验。从世界广播影视发展来看，将广播电视进行区分也是国际惯例。世界上大多数发达国家都根据广播电视的不同性质，将广播电视明确区分为公共和商业两类。两类广播电视承担不同的任务，国家对其实施不同的管理政策。对不同性质的广播影视活动，实施不同的管理政策。广播电视媒体等应为公益性事业，由政府来主导，坚持媒体的事业性质，不断转换机制，提高节目和服务质量，使每一个公民不受身份、地域和经济状况限制，享受到广播电视的基本服务，真正满足广大人民群众的公共需求和普遍需求。电影、电视剧、影视动画和网络等则可以定性为经营性产业，以市场为导向，完全按照市场运作的规律来运行和发展，鼓励广播电视社会化、多样化发展，增强广播电视的整体实力和竞争力，满足人民群众日益增长的多样化、个性化精神文化需求。事企分开、分类改革，是近年来广播影视改革的重要经验，也是同以往广播影视改革的最大区别。这种做法，是广播影视意识形态和产业双重属性在实践活动的根本反映，符合社会主义精神文明和广播电视发展规律，符合社会主义市场经济对广播电视发展提出的新要求。

案例五:中国网络电视台自成立以来，积极适应科技进步、信息化和传媒发展的新形势，深刻把握新媒体传播的特点和规律，着力推动内容形式、技术手段、体制机制和运营模式的创新，取得了显著成效，综合实力不断壮大，传播力影响力大幅提升。目前已建设完成网络电视集成播控平台、IPTV集成播控平台、手机电视集成播控平台、移动电视集成播控平台。拥有100个电视直播频道，日均视频量4000余条，节目存储总量超过20万小时，已建成亚洲最大的以视频为核心的多媒体数据库，在国内外建成包括30个镜像站点在内的全国网络视频分发体系。中国网络电视台在一个月内创下4亿次访问视频直播的观看记录。目前节目存储总量已经达到50万条、20万小时，也是内地最大的网络视频数据库。⑥原则五:广播影视改革必须坚持科技创新与体制机制创新紧密结合，突出科技创新对广电改革发展的先导性作用。广播影视作为现代科学技术发展的产物，必须以科技创新、科技进步为发展动力。与之相适应，广播影视改革既要体现科技发展的要求、体现广播影视科技最新的发展趋势和规律，同时，也要以改革的精神和办法来积极推进广播影视高新科技的应用，通过科技创新促进体制机制创新。要紧紧跟随数字技术、网络技术、信息技术等高新技术的发展趋势，发挥好科学技术的先导性作用。要重视研发广播影视关键技术、核心技术以及重要技术标准，全面增强自主创新能力，抢占广播影视科技的制高点。要积极推动科技成果的应用，使之在广播影视节目制作、传输覆盖等各领域尽快转化为现实生产力，促进广播影视业结构优化升级，拓宽发展领域，形成新的增长点。要充分利用高新技术手段加强和改进广播影视管理，不断提高管理的效率和水平。

案例六:近年来，地处西北内部地区的宁夏电影制片厂在宁夏自治区党委、政府的支持下，采取各项有力措施，稳妥实现转企改制，并通过改制迎来发展的春天。人员安置是转企改制的最大困难。制片厂表示，改革的阵痛无论如何不会由个人来承担。为妥善安置人员，制片厂采取了多项有力措施，针对每个个体的特殊情况，厂方都在一一制定方案，岁数大的职工关心今后的生活，给予他们良好的保障;年轻的更关心前途，给予其发展的平台，切实维护干部职工的合法权益。如，对已经达到退休标准而技术方面仍有价值的职工，厂方择优返聘;对那些就此“回家”的职工，厂方一直在和政府方面积极协商，尽可能地给予照顾。为扶持制片厂转制后的发展，经宁夏电影制片厂大力争取，宁夏自治区党委政府给予了多项优惠政策支持。如，规定“改革不减经费”，对制片厂原有人员的基本支出、离退休费予以保留，转制后原有的事业费继续拨付，专项经费给予五年支持，大幅度提高公益性电影展映、放映服务项目补助标准。这些措施，为宁夏电影制片厂稳妥实现转企改制创造了良好条件，提供了政策保障。稳妥的转制方法不仅保证了制片厂的稳定，还充分地调动了干部职工的积极性，也吸引了以前出走的职工和社会人才，创造了发展的大好机遇。宁夏电影制片厂从亏损500多万元，依靠政府的拨款勉强维系，处在被国家吊销摄制许可证的边缘，到2006年～2007年两年合作拍摄了9部共200多集电视剧和5部电影，拍摄制作了商业大片《画皮》，票房收入近2.5亿元，实现了“小厂拍大片”的业内奇迹，成为国有文化企业实现跨越式发展的经典案例。⑦原则六:广播影视改革必须坚持以人为本，区别对待，积极稳妥，循序渐进，逐步推开。推进广播影视改革必须充分考虑到我国的特殊国情，要坚持从实际出发，区别不同地区、不同单位的具体情况，有领导、有步骤、积极稳妥、循序渐进地推进。要按照广电改革涉及的不同领域、不同行业、不同类型、不同职责、不同单位的情况，采取分类指导、区别对待、因地制宜、逐步实施的办法，确定不同的改革发展的目标、任务和措施，提出不同的改革要求，不能按照一个改革模式和时间表来解决所有问题。特别是要坚持“积极稳妥、有序推进”的改革思路，正确处理改革、发展、稳定的关系。改革既把握政策，又以人为本，有情操作。要开展深入细致的思想政治工作，加强与职工群众的沟通，争取群众的理解支持，确保改革平稳有序推进。要始终注意把改革的力度与社会各方面的可承受程度结合起来，正确处理好国家、集体和个人三者之间的关系，不留后遗症，确保社会稳定。

广播电视体制的定义篇6

【关键词】广电；广电产业；法律视角

广播电视(简称“广电”)作为现代传媒的主要载体，人们关注较多的是其新闻宣传的“喉舌”功能，从产业角度讨论广电媒体问题曾被认为“不合适宜”[1]，而站在法律的层面讨论广电产业化问题更是“自不量力”。但在依法治国的策略和法治市场经济的大环境中，尝试从法律的视角讨论广播电视产业化问题显得十分有现实意义。本文从广播电视的法律属性入手，在分析广电产业特性的基础上对广电产业的法律问题进行了尝试性的探讨。

一、广播电视的法律释义

什么是广播电视?不同的视角会有不同的结果。传播学者认为“广播电视是通过电磁波传导方式向特定范围播送音像节目的大众传播媒体。”[2]从字义上讲“广播电视”应属于传播学或广播电视学上的概念，想从法律角度来说明“什么是广播电视”，确实有点困难。一个传播学概念如何成为一个法律概念呢?这本身在法理上就值得探讨。如同“垄断”一词有不少人认为是经济概念而不是法律概念一样，同样有个疑问：“广播电视”能不能从法律角度进行界定呢?

笔者认为是可以的。所谓的法律概念无非是指“在法律上对各种事实进行抽象，概括出它们的共同特征而形成的权威性范畴”[3]。一个概念只要具备了“法律上的规定”以及“权威性的范畴”两个要素就应当具有法律概念的形式特征。因为法律概念本身并不能将一定的事实状态和法律后果联系起来，只是适用法律规则和原则的前提，其功能是“将杂乱无章的具体事项进行重新整理归类的基础”[4]，把某主客体、某事、某行为归入某一概念所指称的范围，界定法律的适用而已。而法律概念的实质特征就是“概念”本身，这个特征本来就需要从法律外进行抽象概括。因而，对广播电视法律概念的理解，应先看看“在法律上”有没有“假定”，是不是“权威性范畴”?再从概括的内容角度审视其法律概念的实质特征。现在就从“法律”的“权威性范畴”中来考察广播电视法律概念。

1.法律中的广播电视概念

对于很多问题我们喜欢借鉴，现不妨先从国外调整广播电视关系的法律规范中寻找广播电视的法律概念，探讨一下各国立法是如何对广播电视进行“假定”的(下定义)。《加拿大1991年广播法》对广播的定义为“利用无线或者其他通信手段为公众提供通过广播接收设备接收的加密或者不加密的节目，但不包括专门为演示而传输的节目。”《统一德国的广播电视国家条约》总则第2条就是对“广播和电视”的释义：“指为社会组织的、用电频而不用导线、或用导线，以文字、声音、图像的形式播出的各类节目。它还包括以密码播出，付费后可接收的节目以及图文电视。”[5]《美国联邦通信法》第3条第6款把广播理解为“为了公众接收，直接或通过转播，进行广播电视传播”。可见，很多国家在法律中都明确地规定了什么是“广播电视”，给“广播电视”披上法律的外衣。但遗憾的是在我国不仅没有《广播电视法》，连行政法规和部委规章中也难以找到对“广播电视”的假定。因而，对我们而言“广播电视”在某种程度上还仅仅是停留在法律之外的一个概念，也正为如此，导致了广播电视与其他概念在法律范畴上的模棱两可、权限不清(如与电信的关系)，这也是从法律角度理解广播电视的意义所在。

2.广播电视的法律属性

之所以一直想把广播电视当作一个法律概念来探讨，原因就在于广播电视已不再是一个单纯的技术概念或传播学俗语，它的内涵本身就具有诸多法律属性，或者说有法律概念的实质特征。首先，在“媒体即权力”的视野中，作为最主要的媒体，广播电视一直是权力的象征，是“第四种权力”的核心组成部分，在三权分立与制衡中扮演重要的角色，这种功能就属于法律的范畴；其次，广播电视已由单纯的“工具客体”向“责任主体”转变，人们曾经一直从一种“工具论”或“功能论”的角度来认识广播电视的本质，广播电视也同一双筷子、一台机床一样，“尽其所能、听我之命、为我所用”，但社会发展到今天，广播电视已从“工具客体”的本质中挣脱出来了，变成了一个具有独立行为能力的“责任主体”，是享有权利并能独立承担义务的“法律主体”；第三，广播电视作为“准公共产品”的特性和“公益性”的要求，人们总是要用法律的理念和原则来规范广播电视的行为，如公共信条、公正原则、合法传播等等。可见，广播电视这个概念就是法律内涵的体现，也离不开法律的视线。

3.法律角度探讨的意义

为何要在法律范畴中讨论广播电视的概念呢?原因很多，但最主要的是想把广播电视当作法律的调整对象，不再让它一直游离于法律之外，甚至居于法律之上。这也是从法律层面认识广播电视的前提，只有有了法律上的界定和界限，广电产业化才合法以及合法地产业化。

二、广电产业及其特性问题分析

要全面正确地认识广播电视产业化的法律问题，从产业的角度分析广电产业及其特性是前提条件，只有认清了“事物矛盾的特殊性”才能掌握其有别于他物的本质所在，才能懂得如何用法律手段对广电产业进行规范。

1.产业与广电产业

什么是产业?人们的认识水平总是随着社会生活的发展而不断发展的，对于产业的认识也经历了一个过程。“产业”一词最早由重农学派提出，特指农业。在人类迈入资本主义大生产时代后，产业主要是指工业，在英文中，产业与工业的表示方式都是industry。马克思主义政治经济学曾将产业表述为从事物质性产品生产的行业，并被人们长期普遍接受为惟一的定义，也正是因为“物质性生产行业”的定位，广电媒体始终没有被赋予产业的属性，而一直尊居“事业的宝座”。20世纪50年代以后，随着服务业和各种非生产性产业的迅速发展，产业的内涵发生了变化，不再专指物质产品生产部门而是指“生产同类产品(或服务)及其可替代品(或服务)的企业群在同一市场上的相互关系的集合”。[6]人们也开始对广电媒体进行重新定位，把它当作一个产业进行经营，经营的内容包括“广告经营、节目经营、信息经营、技术经营、劳务经营、混合经营”。[7]因而，可以从产业的角度给广电产业下个定义：即生产、制作、经营、播放以广播电视节目(信息)或提供广电文化服务为主的企业组织及其在市场上的相互关系的集合。同时，“‘产业’是一个居于微观经济的细胞(企业)和宏观经济的整体(国民经济)之间的一个‘集合概念’，它既是同一属性的企业的集合，也是根据某一标准对国民经济进行划分的一部分。”[8]根据现行产业的划分标准，广电业属于第三产业。

2.产业化与广电产业化

“产业化是指社会生产劳动的基本组织结构体系与社会生产活动的现代化过程。”[9]“对照国际上通行的说法，一切有投入有产出、按照企业运行规则进行经营活动的事业都可称之为‘产业’，都可以推入市场。所以产业化问题，是就资源的配置手段而言的。从微观的角度看，同时也是‘企业化’的问题；从宏观的角度看，也即是‘市场化’的问题。”[10]从人们对产业化的认识，可知所谓广电产业化，指的是“意识形态的广电媒体”向“产业经营的广电媒体”过渡的过程，也就是广电媒体的资源配置及生产方式的分工化、市场化、企业化、集团化，“从单纯的文化、精神生产事业的媒介单位沿着经营合理性的轨迹向企业状态过渡的一种现象过程。”[11]

3.我国广电产业化问题的争论

在我国广电媒体一直强调其政治属性，对于其经济属性的“产业化问题”好像成了个“观念禁区”，十分敏感，人们都自觉或不自觉地回避这种提法。在传播学界，甚至有人否认广电媒体产业化观点，也有人提出“广电媒体是产业但不应产业化”，而最新的观点是“既是事业，又是产业”[12]双重角色。而实际上，广播电视从经济学角度来看是个“稀缺资源”，本身就具有产业的属性，在社会主义市场经济中，还原其本来面目，按经济规律办媒体也应是“政治家办报”的内涵所在，现在最大的政治就是搞好社会主义市场经济建设，不应把经济规律与政治理念完全对立起来，更不能人为地扼杀广电媒体的产业属性而否认广电媒体产业化。但承认广电媒体是产业而反对产业化的观点也值得商榷，这种观点看起来是用辩证的观点一分为二地分析问题，却有不合逻辑不顾实际的嫌疑。从逻辑上讲，如果广电媒体是产业了，当然不存在产业化的问题，提出“产业化”是因为我国广电媒体还不是定位在产业角色的现实困惑，要还其“产业”的面目，就得讲“产业化”。“双重角色”的定位是对转轨过程中的一种无奈的选择，更是人们对现实的一种理想的期盼，同样是徘徊于政治话语的迷魂阵中，不敢“越雷池半步”，听使行政的使唤，背着产业规律而行，最终会使广电媒体步国有企业的后尘，陷入老化、冗员、低效的泥潭。对以上几个观点的分析实际上回答了广电媒体要不要产业化的问题。

4.广电产业的特性

不同的产业都有自身不同的产业属性。与一般的从事物质产品生产的工农业和其他服务性的第三产业相比，广电产业是特殊的产业，其产业特性应是广电媒体属性与产业属性相结合所决定的。因而，对其属性的认识，想从两个方面进行分析，一是从产业角度分析广电媒体的产业属性，二是从广电媒体属性角度分析广电产业的特性。

(1)广电媒体的产业属性。主要体现为信息组织属性、利益组织属性以及控制对象属性。信息组织属性是广电媒体所具有的收集、加工并传播信息的基本功能决定的，它是最本质的属性，使广电媒体相区别于其他社会系统，决定了广电媒体具备成为“产业”的必要条件；利益组织属性是广电媒体作为整个社会系统的组成部分首先必须依赖一定的物质条件生存，在此基础上，广电媒体产生了获取经济利益的动机、行为以及追求经济过程中形成的运营机制。利益组织属性使广电媒体必须按照其他产业基本的生存方式生存，是广电媒体具备成为“产业”的充分条件；控制对象属性是指广电媒体必然生存于一定社会环境中并且以信息传播为功能，成为国家、政府、意识形态的控制对象而被制约和监控，决定了广电产业的特性。用“‘利益—控制’平衡”模式分析广电媒体的产业属性问题会发现：在这一模式中，利益和控制二者力量的对抗和平衡，造成了广电媒体的三种形态：利益力量强则形成广电产业；控制力量强则形成意识形态广电媒体；二者在某种条件下达到平衡时，则形成信息、利益、控制三种属性上都有鲜明体现的产业化的广电媒体，我国广电媒体正朝力量平衡的产业化趋势发展。

(2)广电产业的特性。a.文化性与商品性。广电产业首要的属性是其文化性，生产特定的“文化产品”。“广播电视本身就是一种社会文化现象，必然植根于特定的文化环境中，既然如此，广播电视的发展也不可避免地与文化发生千丝万缕的联系，广电业的发展也折射出文化母体遗传因子所赋予的种种规定性。”[13]这种规定性正是广电业在发展中所应遵循的规律。当文化与技术和市场融为一体的时候，文化作为一种产业也在市场中扮演了重要角色，文化产业与信息产业的融合又将广电媒体推向了市场，作为一种“稀缺资源”，凝聚着社会必要的“劳动时间”，同样具有商品的属性，有“使用价值”和“价值”。文化性与商品性两者并不是广电业的“矛盾所在”，正是有“文化性”的使用价值和价值，才使广电媒体有商品性的属性。b.公益性与盈利性。作为“准公共产品”，广电媒体应信奉“公共信条”，创造社会效益。“思想文化教育卫生部门要以社会效益为一切活动的惟一准则，它们所属的企业也要以社会效益为最高准则。”[14]这个论述说明了广播电视业有别于其他行业。但这也只是广电产业的一个方面，广电产业更为突出的应是其盈利性，能够创造经济效益，广电产业被人称为“最后一个的暴利行业”。[15]在认识公益性与盈利性中，人们习惯把两者对立起来，总以为经济效益的利润最大化必然违背社会效益最大化的运行准则，而实际上，经济效益最大化和社会效益最大化只是广电业不同社会定位中的两个不同层次，两者在不同层次中要求不同，在同一层面两者的要求是一致的，没有社会效益自然就没经济效益，经济效益是为更好地发挥社会效益作用。c.意识形态性与相对产业性。从上文的控制对象组织属性可知，广播电视具有很强的政治属性，是“权力的人”[16]，总体现意识形态要求。因此，广播电视虽然具有产业属性，应按市场规律办事，但同样也有政治属性的内在要求和意识形态的运行准则，不可能完全按照市场经济中的规律运行，因而其产业化有很浓厚的意识形态的“烙印”，不可能完全产业化，至少现在是不可能的，只能是相对的产业化。但市场具有神奇的力量，意识形态性并不能阻止广电媒体向产业的方向迈进。

三、广电产业的法律视角

对广播电视的法律释义和广电产业特性的分析之后，现在再从法律的视野来看广电产业的特性，实际上也是从广电产业的特性角度来讨论法律问题。一方面要讨论广电产业与法律规范问题，另一方面要研究广电产业的法律适用问题。前者实际是探讨产业化的规范问题，后者讲的是如何在规范中进行产业化。

1.广电产业与法治

以法治业是广电产业发展规律的内在要求，法对广电产业的产权关系、市场关系、利益关系、经营规则进行规范，保证了广电产业的健康发展，健全的法制还为广电产业发展创造健康、公正的外部环境，法制越健全越有利于广电产业的发展。没有有效的法律体系和执法体系，不可能保障广电产业的正常发展的。以美国为例，当代广播电视业的发展就是继承了美国法治的传统，以法治业“从一定意义上，又保证了美国的电子传播产业在相当长的时间内仍能居世界的领先地位。”[17]另一方面，法治是一种理性的办事原则。“法治”一词又经常被理解为依法办事。广播电视产业的运行必须有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

2.媒体权利与广电产业权利

“权利为由法律上之力保证实现的自由。”[18]媒体为争取自由，“历经被告到原告的历程”[19]。1789年法国的《人权宣言》、1881年的《出版自由法》、美国1775年的《独立宣言》、1789的《宪法》都对媒体权利进行了规定。现在国际公约和各国都以法律的形式保障了媒体权利，确认信息自由原则。1948年的《世界人权宣言》第19条对此做出了明确表述：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括……通过任何媒体和不论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由，”[20]是有关传媒的国际法进行分析、解释的基础和标准。在美国，媒体权利的法律渊源是宪法第一条修正案：“国会不得制定法律……剥夺人民的言论和出版自由……”[21]这条法律被媒体广泛运用而成为一把有效的保护伞，是媒体权利最集中的体现。但权利总与利益联系在一起的，正如英国法哲学家J·边沁(JeremyBentham)和德国法学家R·耶林(RudolfJhering)所主张的“权利的本质就是法律保护的利益”。“权利的本质可定位于正当利益，或追求正当利益行为的合理依据。”[22]媒体既是“社会公共器”也是“创利大户”，随着以信息技术不断革新并广泛应用于广电媒体，信息成为受法律保护的财产，媒体权利在产业化过程自然表现为一种产业权利，要求法律保护其产业利益，赋予法律权利，当然也承担了相应的义务。

3.广电产业与产权

广电产业的发展最核心的问题是“谁拥有广播电视”，即产权问题。什么是产权?我国法学界对产权未形成统一的认识：如认为产权是所有权；产权是物权；产权是经营权；产权是有关财产的一切权利，包括所有权各项权能、现代经营权以及知识产权等。[23]“产权是具有明确归属的财产在运用中形成的一系列权利，它可以按效益最优原则进行不同安排，而这种安排将影响处于其中的不同主体的行为方式，因此产权是现代社会资源运用的规则。”[24]因而，产权问题是广电产业法律制度的基础，不同的产权制度产生不同的广电产业管理体制，也决定了各国广电产业发展的差异。在广电产业化过程，各国都以产权改革来促进产业化，也是用产权制度来保障产业化的成果。

4.广电产业特性与适用法律问题

由于广电产业不同于其他产业，其产业特性决定了法律调整的方式方法与其他产业应有所不同。法虽然是“抽象的、普通的”，但不同的法律调整对象自然应适合不同的法律规范。这就提出一个问题：广电产业如何适用法律?这个问题实际包括了三个子问题，一是现行调整产业的法律规范广电产业能不能适用呢?正如上所分析的，广电产业有其特性，当然需要特别法或专项法律进行调整。但也不能排除一些法律对广电产业某一领域的适用，或者说对其个别业务的调整；二是要考虑如何适用法律问题。法的适用具有普遍性，虽然广电产业的特性对法律有特别的要求，但现行的法律却没有特别的规定，“既定法律原则”会使广电媒体产业化过程中出现了诸多法律障碍；第三，实际上还得考虑法律局限性问题。在讨论产业法治时，人们常常认为法律是万能的，以法律手段代替了经济、行政及其他手段，这实际上是很危险的，也违背了法治的原则。

5.广电产业法律构建问题

这是讨论广电产业法律问题的归属点和最终目的，产业特性的法律适用问题及其他法律问题最终是要通过构建广电产业法律体系来解决的。问题的对策就是立法，构建法律或重造法律。而广电产业法律体系除了上面所讨论的产权制度外，至少应包含这几个方面的内容：一是广播电视媒体属性的法律界定；二是广电媒体的管理体制；三是广电产业的政府管制问题；四是广电产业的市场运行规则；五是广电产业与相关产业的法律协调问题；六是广电产业发展外部法律问题。

注释：

[1]黄升民、丁俊杰主编：《中国广播电视媒体集团化研究》，中国物价出版社，2001年，第1页。

[2]刘爱清、王锋主编：《广播电视概论》，中国广播电视出版社，2001年，第5页。

[3]孙国华、朱景文等主编：《法理学》，中国人民大学出版社，1999年，第274页。

[4]参见《牛津法律大辞典》(中译本)，光明日报出版社，1988年，第533页。

[5]国家广播电影电视总局法规司编：《广播电影电视法规汇编》，中国广播电视出版社，2001年，第668页。

[6]国家体改委等编：《中国国际竞争力发展报告1997年》，中国人民大学出版社，1998年，第1页。

[7]刘爱清、王锋主编：《广播电视概论》，中国广播电视出版社，2001年，第330-334页。

[8]王先庆著：《产业扩张》，广东经济出版社，1998年，第2页。

[9]李晓枫、柯柏龄主编：《电视传播管理实务》，新华出版社，2001年，第70页。

[10]吴文虎主编：《新闻事业经营管理》，高等教育出版社，2001年，第223页。

[11]黄升民、丁俊杰主编：《媒体经营与产业化研究》，北京广播学院出版社，1997年。

[12]刘宏著：《中国传媒的市场对策》，北京广播学院出版社，2001年，第1页。

[13]黄匡宇主编：《广播电视学概论》，暨南出版社，2000年，第122-123页。

[14]参见《邓小平文选》第三卷，第145页。

[15]新华社新闻研究所中外媒体发展战略研究中心：《财经媒体的市场空间》，载江蓝生、谢绳武主编：《2001～2002年：中国文化产业发展报告》，社会科学文献出版社，2002年，第141页。

[16]［美］JosephStrausbhaar，RobertLaRose著，涂瑞华译：《传播媒体与资讯社会》，亚太图书出版社，1996年，第34页。

[17]胡正荣著：《媒体管理研究》，北京广播学院出版社，第279页。

[18]王利明主编：《民法》，中国人民大学出版社，2000年，第45页。

[19]张国良主编：《新闻媒体与社会》，上海人民出版社，2001年，第211页。

[20]［法］洛特非·马赫兹著，师淑云等译：《世界传播概览》，中国对外翻译出版公司、联合国教科文组织，1999年，第306页。

[21]［美］T·巴顿、卡特等著，黄列译：《大众传播法概要》，中国社会科学出版社，1997年，第4页。

[22]张俊浩主编：《民法原理》，中国政法大学出版社，2000年，第67页。