国有资产篇1

第一条为了规范和加强行政单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配置国有资产，提高国有资产使用效益，保障行政单位履行职能，根据国务院有关规定，制定本办法。

第二条本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各派机关(以下统称行政单位)的国有资产管理行为。

第三条本办法所称的行政单位国有资产，是指由各级行政单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政单位的国有（公共）财产。

行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。

第四条行政单位国有资产管理的主要任务是：

（一）建立和健全各项规章制度；

（二）推动国有资产的合理配置和有效使用；

（三）保障国有资产的安全和完整；

（四）监管尚未脱钩的经济实体的国有资产，实现国有资产的保值增值。

第五条行政单位国有资产管理的内容包括：资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。

第六条行政单位国有资产管理活动，应当遵循以下原则：

（一）资产管理与预算管理相结合；

（二）资产管理与财务管理相结合；

（三）实物管理与价值管理相结合。

第七条行政单位国有资产管理，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。

第二章管理机构及职责

第八条各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产实行综合管理。其主要职责是：

（一）贯彻执行国家有关国有资产管理的法律、法规和政策；

（二）根据国家国有资产管理的有关规定，制定行政单位国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查；

（三）负责会同有关部门研究制定本级行政单位国有资产配置标准，负责资产配置事项的审批，按规定进行资产处置和产权变动事项的审批，负责组织产权界定、产权纠纷调处、资产统计报告、资产评估、资产清查等工作；

（四）负责本级行政单位出租、出借国有资产的审批，负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督管理；

（五）负责本级行政单位国有资产收益的监督、管理；

（六）对本级行政单位和下级财政部门的国有资产管理工作进行监督、检查；

（七）向本级政府和上级财政部门报告有关国有资产管理工作。

第九条行政单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。其主要职责是：

（一）根据行政单位国有资产管理的规定，负责制定本单位国有资产管理具体办法并组织实施；

（二）负责本单位国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作；

（三）负责本单位国有资产的采购、验收、维修和保养等日常管理工作，保障国有资产的安全完整；

（四）负责办理本单位国有资产的配置、处置、出租、出借等事项的报批手续；

（五）负责与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的具体监督管理工作并承担保值增值的责任；

（六）接受财政部门的指导和监督，报告本单位国有资产管理情况。

第十条财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成。有关单位应当完成所交给的国有资产管理工作，向财政部门负责，并报告工作的完成情况。

第十一条各级财政部门和行政单位应当明确国有资产管理的机构和人员，加强行政单位国有资产管理工作。

第三章资产配置

第十二条行政单位国有资产配置应当遵循以下原则：

（一）严格执行法律、法规和有关规章制度；

（二）与行政单位履行职能需要相适应；

（三）科学合理，优化资产结构；

（四）勤俭节约，从严控制。

第十三条对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。

财政部门对要求配置的资产，能通过调剂解决的，原则上不重新购置。

第十四条购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按下列程序报批：

（一）行政单位的资产管理部门会同财务部门审核资产存量，提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，经单位负责人审核同意后报同级财政部门审批，并按照同级财政部门要求提交相关材料；

（二）同级财政部门根据单位资产状况对行政单位提出的资产购置项目进行审批；

（三）经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算，并在编制年度部门预算时将批复文件和相关材料一并报同级财政部门，作为审批部门预算的依据。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。

第十五条经批准召开重大会议、举办大型活动等需要购置资产的，由会议或者活动主办单位按照本办法规定程序报批。

第十六条行政单位购置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。

第十七条行政单位资产管理部门应当对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。

第四章资产使用

第十八条行政单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为。

第十九条行政单位应当认真做好国有资产的使用管理工作，做到物尽其用，充分发挥国有资产的使用效益；保障国有资产的安全完整，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。

第二十条行政单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。

第二十一条行政单位应当建立严格的国有资产管理责任制，将国有资产管理责任落实到人。

第二十二条行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。

第二十三条行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。在本办法颁布前已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应当按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管。

财政部门应当对其经济效益、收益分配及使用情况进行监督检查。

第二十四条行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。

同级财政部门应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。

第二十五条行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

第二十六条对行政单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，同级财政部门有权调剂使用或者处置。

第五章资产处置

第二十七条行政单位国有资产处置，是指行政单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。

第二十八条行政单位需处置的国有资产范围包括：

（一）闲置资产；

（二）因技术原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；

（三）因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；

（四）盘亏、呆账及非正常损失的资产；

（五）已超过使用年限无法使用的资产；

（六）依照国家有关规定需要进行资产处置的其他情形。

第二十九条行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。

第三十条资产处置应当由行政单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批。

第三十一条行政单位国有资产处置的审批权限和处置办法，除国家另有规定外，由财政部门根据本办法规定。

第三十二条行政单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。

第三十三条行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

第三十四条行政单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。

第三十五条行政单位联合召开重大会议、举办大型活动等而临时购置的国有资产，由主办单位在会议、活动结束时按照本办法规定报批后处置。

第六章资产评估

第三十六条行政单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：

（一）行政单位取得的没有原始价格凭证的资产；

（二）拍卖、有偿转让、置换国有资产；

（三）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

第三十七条行政单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目范围、权限由财政部门另行规定。

第三十八条行政单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。

第三十九条进行资产评估的行政单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。

第七章产权纠纷调处

第四十条产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。

第四十一条行政单位之间的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门或者同级政府调解、裁定。

第四十二条行政单位与非行政单位、组织或者个人之间发生产权纠纷，由行政单位提出处理意见，并报经财政部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。

第八章资产统计报告

第四十三条行政单位应当建立资产登记档案，并严格按照财政部门的要求做出报告。

财政部门、行政单位应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。

第四十四条行政单位报送资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明。

财政部门与行政单位应当对国有资产实行绩效管理，监督资产使用的有效性。

第四十五条财政部门应当对行政单位资产统计报告进行审核批复，必要时可以委托有关单位进行审计。

经财政部门审核批复的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。

第四十六条财政部门可以根据工作需要，组织开展资产清查工作。进行资产清查的实施办法，由县级以上人民政府财政部门另行制定。

第四十七条财政部门可以根据国有资产统计工作的需要，开展行政单位国有资产产权登记工作。产权登记办法，由开展产权登记的财政部门制定并负责组织实施。

第九章监督检查和法律责任

第四十八条财政部门、行政单位及其工作人员，应当认真履行国有资产管理职责，依法维护国有资产的安全、完整。

第四十九条财政部门、行政单位应当加强国有资产管理和监督，坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。

国有资产篇2

一、目前高校国有资产管理中存在的问题

1、管理体制不完善,制度不健全

高校的国有资产包括国家拨付给学校的资产,高校按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产,主要形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。由于我国高校的国有性质决定了其资产所有权、管理权、使用权三权分离。现如今,高校的国有资产大多由资产管理部门、图书馆、各院系、房产部门、后勤部门等多头管理,产权不明晰,运行机制不顺畅,管理权分散等问题比比皆是,财务部门只负责资金的核算,而资产管理部门对资产的组织、协调、监督职能被弱化。这就造成了管理上一些无法避免的缺陷,如:某些方面管理上会出现交叉,同时某些方面又会出现管理上的真空,相互脱节,管理不到位等。另一方面,由于我国的高校长期以来实行的是财政拨款的公有办学体制和投入机制,使人们形成了一种不讲效益、不计成本的观念,国有资产购置缺乏计划性,盲目或重复购置现象严重,各别部门缺乏对国有资产管理职责意识,难以保证高校国有资产的完整性和安全性。

2、资产使用效率低,闲置浪费现象严重

我国高校自上世纪90年代末期,大量扩招,通过兼并、土地置换、改扩建等方法,均不同程度上扩大了学校规模,增加了资产。高校在改扩建同时,也力求上档次,办公楼、教学楼装修要豪华、体育馆设施要先进,同时,各单位不顾自身实际情况,盲目的上项目,上设备,盲目攀比,要求不断增加投入购置设备,还要求设备必须是最先进的,并且在几年之内不能淘汰的,功能要多多益善。但这些设备实际上无论是从经济功能还是实体功能使用效率都极为低下。许多高校各院、系、部占有使用的资产,很难做到资产在全校范围内调剂,加之高校每年的寒暑假,在此期间设备闲置、无人维护,减少了设备的使用寿命,大大降低了资产的使用效率。

3、“家底不清”,账实不符,管理松散,基础工作薄弱

随着教育体制改革的不断的深入,国有资产的种类、数量不断增加,金额日益扩大,国家拨付的或高校运用国有资产组织收入形成的归高校占有资产以及赞助、捐赠的资产,有的院校的院、系、部对此类资产没有及时的、全部的进账,一部分放在部门内部使用,形成了无人管理的真空状态,资产的具体使用部门在处置资产时也不经过单位领导和资产管理部门,单位不按规定期限进行资产清查,因长期闲置造成功能退化、毁损、报废而得不到及时清理、保养,资产公购私用或为私有财产的现象时有发生。这些问题造成了资产的严重账实不符。要管理好这些资产,就必须对这些部门的资产按种类、用途、形态进行全面的清理核实。但是目前高校所面临的局面是:管理部门多头化,管理标准多重化,管理权限复杂化,一些已经报废淘汰的资产未按规定的文件执行报废,已经竣工使用的基建工程未及时办理竣工结算和验收。资产确认不及时,计量不准确,记录不完整等管理上的问题,这显然与当初国有资产投入的预期目的有较大差距。

4、资产管理意识淡薄

由于我国高校资产购置大多都是国家拨款,在使用中不用计提折旧,也不用计算盈亏,只把人才培养、科研、教学放在首要的位置上。高校的一些领导及教职员工在国有资产管理的各个环节大多都存在意识不到位的偏差。一些院校只注重向上级打报告要钱购置资产,却不重视资产的管理和使用,一些高校国有资产管理机构力量薄弱,以对资产的购置、入账、领用、归还等手续不全,国有资产被个人或其他单位无偿使用,这些问题都造成了在国有资产管理方面存在着较大的纰漏。

5、国有资产管理和预算管理相结合困难

我国高校普遍存在一个通病,就是预算是一回事,而实际支出是另一回事。这不仅影响着资产管理工作的开展,也制约了公共预算改革的进一步深化。困难主要有以下几点:

(1)预算安排缺乏详实的基础信息。多年来,由于资产管理信息体系的不健全,使资产的增量配置与存量管理之间信息不对称,财政部门与主管部门、高校之间资产信息渠道不畅,致使预算安排缺乏准确的基础信息,难以有效的控制资产的重复购置和超标准购置。

(2)公用经费预算不够科学。

(3)国有资产收益管理不到位,部门预算编制无法体现国有资产收益。

(4)对与资产配置相关的预算执行情况缺乏必要的跟踪监督,不按预算规定的用途和标准配置资产。

二、高校国有资产管理的应对思路

1、立足自身,转变观念,强化国有资产管理意识

强化国有资产管理意识,首先必须是学校领导高度重视,学校相关部门配合,广大教职工必须大力支持。不仅要重视国有资产形成过程的管理和监督,还要重视资产形成后的保值、增值与效益的提高,不仅要重视有形资产的管理,也要重视无形资产的管理,要把国有资产管理提高到关系学校教学、科研和产业等工作顺利开展、关系学校生存发展的高度来认识。只有全体教职员工国有资产管理意识提高了,才能管好、用好国有资产,使其保值、增值,发挥其最大的使用效益。

2、建立完善国有资产管理体制和规章制度,规范国有资产管理过程

针对高校目前国有资产多头管理的现状,要建立一套“统一领导,归口管理,分级负责,责任到人”的三级管理体制。国有资产一级管理机构是党委领导下国有资产领导小组,负责全校的国有资产的监督管理。国有资产二级管理机构为国有资产管理处和财务处分别从产权和价值两方面管理全校的的国有资产。国有资产三级管理机构为资产的使用部门,学校的二级财务机构及校办产业的财务机构受校一级财务部门的监督指导。高校既要有完善的宏观管理体制,又要有适合各高校实际情况的科学的、严谨的内部规章制度,只有这校样才能确保高校的国有资产管理体系良性运转,使国有资产处于全方位的有效监控之中。还要建立健全国有资产产权登记制度,完善国有资产从购置、验收到保管、使用全过程的管理制度,做到有章可循,有法可依。

3、定期开展清产核资工作

清核资产是高校加强国有资产监管的重要措施,通过开展清产核资,可以全面摸清学校各个部门资产入账情况,资产取得方式,新旧程度,以及利用效率等情况,这样才能全面掌握学校财政资产使用效益及资产管理的真实情况,为加强和促进学校国有资产管理,防止国有资产流失奠定了基础。

4、加强会计核算和会计监督职能,实施国有资产信息化管理

当今时代是一个网络化、信息化的时代,建立高校国有资产管理网络,是高校国有资产管理在管理方式和手段上的发展方向。高校国有资产管理是一项庞大而复杂的技术工作,必须建立完善的会计核算制度,严格执行经费支出管理办法和财产管理制度,加强对财产使用情况和效益情况的监督检查。并使用现代计算机技术,借助校园网、局域网等信息平台,实现资源共享,以便高校各部门及时登记,掌握财产变动状况,避免重复购置,合理组织闲置资产的调剂使用。

5、坚持资产管理与预算管理相结合

《办法》总则第四条规定“事业单位国有资产管理活动,应当坚持资产管理与预算管理相结合的原则,推进实物费用定额制度,促进事业资产整合与共享共用,实现资产管理和预算管理的紧密统一”,所以高校申请用财政资金购置资产,必须先编资产购置计划,并将资产购置计划纳入部门预算。单位应严格按预算和政府采购办法来购置资产,并建立预算监督机构监督预算执行情况。财政部门安排资产购置资金必须根据单位资产存量、资产配置标准、单位工作需要等情况综合考虑。

6、强化资产配置优先从现有资产中调剂

《办法》第七条规定“事业单位主管部门负责本部门所属事业单位长期闲置低效运转和超标配置资产的调剂工作,优化事业单位国有资产配置,推动事业单位国有资产共享、共用”。所以对于高校长期闲置低效运转和超标准配置的资产,财政厅和主管部门有权进行调剂,高校提出的所有资产配置申请,主管部门、财政部门应首先考虑调剂解决,只有在不能调剂的情况下,才允许购置。强化调剂优先,旨在充分提高在存量资产的使用效率,减少资产闲置、浪费现象。

7、规定单位资产配置标准,严格按照配置标准进行资产购置。

国有资产篇3

关键词：国有企业；资产证券化；融资

前言：企业资产证券化的融资方式可为企业的发展带来有利的价值，因而对企业资产证券化进行深入的了解与分析，进而更好的将其应用于企业的运作流程中是非常有必要的。以下就是对中国国有企业资产证券化融资的意义和应用模式等的详细阐述，并在阐述的过程中指出了此种融资方式应用的优势，望其能为我国国有企业融资方式的进一步创新与发展提供有利的文字参考。

一、我国国有企业资产证券化融资的意义

对于我国国有企业资产证券化融资的意义的分析可以从以下几个方面入手：第一，企业资产证券化融资方式的应用改变了原有的企业融资中存在的流动资金量较少的问题，为企业的发展与投资提供了长期流动的资金。进而促使国有企业在担负着巨额银行债务和企业债务的情况下，通过资产证券化的融资方式，也可改善企业的资金状况；第二，资产证券化的融资方式与其他的融资方式相比需投入成本较低，因而当国有企业处在改革的历程中时，通过资产证券化的融资方式可减少资金的流失，为企业赢得更大的经济效益；第三，企业资产证券化融资方式最为重要的意义就是可以减轻国有企业的负债压力，进而促使其在发展的过程中，有能力偿还部分的债务，以此来缓解企业存在的负债的问题，并致使企业逐渐向盈利的方向转变[1]。

二、我国国有企业资产证券化融资的可行性分析

（一）国有企业资产证券化融资的动力加大

近年来我国国有企业针对其现状和问题构建了“产权分明、政企分开、管理科学”的制度，在制度建立后，人们对融资方式的应用理论有了进一步的认识与了解。因而为了满足国有企业降低风险投资的欲望，要求我国相关部门应采取相应的措施来推动国有企业对资产证券化融资方式的应用，进而为国有企业的发展打下良好的资产基础。

（二）国有企业的可证券化资产规模扩大

国有企业资产证券化融资要求企业必须具备大规模低坏账率等特点，而随着社会的不断发展，目前大部分国有企业早就具备资产证券化融资的基础，因而此现象的发生，推动了国有企业的可证券化资产规模的进一步扩大。2008年11月，我国针对国有企业的发展问题提出了十项措施，其中就包括对基础设施的构建。因而可以看出，随着我国经济的不断发展，国有企业推行资产证券化融资是势必可行的。

三、我国国有企业资产证券化融资的应用模式探讨

（一）国有企业的应收账款

国有企业的应收账款是在为消费者提供服务的形式下形成的，因此其具有低风险和高流动性的特点。而在国有企业资产证券化融资的应用模式中要求国有企业的应收账款必须具备以下三个条件：第一，要求国有企业的应收账款的质量必须达到一定的标准，而应收账款历史损失水平决定了国有企业的应收账款的质量，因此我国国有企业在应用资产证券化进行融资的过程中要考虑企业的应收账款的历史损失情况是否符合融资的要求。对于此现象，我国国有企业在发展的过程中，应根据企业的实际情况构建一个损失的准备金，以便确保在利用资产证券化进行融资的过程中应收账款的质量能与资产证券化融资的要求相一致；第二，要确保证券化应收账款的规模符合资产证券化融资方式，以便在应用此融资方式的过程中可减小企业成本投资的资金量；第三，要求国有企业资产证券化融资时要尽量缩短应收账款证券化的时间[2]。

（二）国有企业的基础设施收费

随着经济的不断发展，我国国家资金不足的问题得到了彻底的解决，但是从2007年的调查结果来看，我国国有企业的投资以占62.3%屈居首位，可见我国基础设施的建立仍然存在着被国有企业所垄断的现象，而针对此现象，我国在2008年投入了4万亿元的资金用于基础设施的建立，从而可以看出我国基础设施的建立势必可行。因而在基础设施较为完善的基础上实施国有企业资产证券化的融资方式，可有效控制国有企业基础设施收费问题。在国有企业资产证券化的融资模式下，基础设施收费的项目主要包括公共交通和桥梁的使用等，而由于政府管d对其实施了有效的掌控，因而基础设施收费将一直保持稳定的状态。从以上的分析可以看出，国有企业资产证券化对于企业的发展具有重要的意义，因此在国有企业基础设施收费稳定情况下，应推动资产证券化融资方式的应用。

（三）资产支持证券发行人SPV的选择

企业、SPV与投资者三者之间的证券化资产是我国国有企业资产证券化融资中最基础的交易方式，因此为了促使企业资产证券化交易的顺利进行，企业相关部门应根据企业的发展方向和发展目标选择一个符合企业发展特点的模式来构建SPV。SPV主要有两个类型：第一，是信托型SPV，在这种类型中SPV扮演着受托人的角色，因而在这种类型下，SPV要根据企业的实际情况向企业发行信托收益证书，而信托一般又可分为两种，其中授予人信托与所有者信托相比具有更好的股权性；第二种类型是公司型SPV，公司型SPV与信托型SPV相比，其优势在于可证券化一个或多个企业，进而可更好的满足我国国有企业对资产证券化融资的要求[3]。

结论：综上可知，随着社会的不断发展，我国国有企业资产证券化迎来了新的发展机遇，而由于资产证券化融资方式的应用可以缓解国有企业的负债压力，因而在国有资产可证券化的规模逐渐扩大的前提下，应强化对我国国有企业资产证券化融资方式的应用。以便在此融资方式下，我国国有企业可在发展中赢得更大的经济效益，并同时致使我国的国有经济也随之实现有效的提升。（作者单位：中央财经大学）

参考文献：

[1]金郁森.中国资产证券化实务――解决方案与产品设计[J].海天出版社，2011，12（09）：112-114.

国有资产篇4

国有资产产权二重性的根源是传统法理支配的国家职能二重性

所谓国有资产产权二重性，是指国有资产产权主体和产权客体都具有虚拟性和实在性的双重属性。从其外延来看，在传统的计划经济体制时期，国有资产产权二重性包括国有资产所有权二重性、劳动者资产所有权二重性和国有资产产权主体国家职能二重性。计划经济体制，事实上就是这三者形成的一个统一整体：国有资产所有权二重性决定劳动者资产所有权二重性，而传统法理支配的国家职能二重性决定国有资产所有权二重性。

在计划经济体制下，国有资产产权二重性是主体（“全民”）虚拟性、客体（生产资料和劳动力）实在性；劳动者资产产权二重性是主体（劳动者）实在性、客体（生产资料和劳动力）虚拟性；国家职能二重性是主体（国家）双重身份（社会经济管理者和国有资产所有者）、客体（职能）是国家行政权力和企业民事权利合一。所谓国有资产所有者缺位，实际上就是国有资产产权主体虚拟性和劳动者产权客体虚拟性，而国家身份及其职能二重性便是虚拟性产生的直接根源。

国有资产产权二重性的形成有其经济和法律的二重原因。首先，国有资产所有权二重性是传统国家理论和经济理论及其实践的产物。所谓国有资产所有权二重性，是指国家作为全民的代表对资产的所有权，是生产资料所有权和劳动力所有权的统一，而计划经济体制就是劳动者资产产权客体虚拟性和国家职能二重性两者结合的体现，也就是国家行政权力以劳动者产权客体虚拟性为基础，构建成政资合一、政企合一的国有国营企业。全民所有制资产产权是生产资料国家所有权和劳动力国家所有权的统一，在我国它是以国家所有制形式实现的。这有其理论上和实践上的必然性，前者反映在马、恩的国家学说及其对未来社会的设想和列宁的计划经济理论上。国有资产所有权二重性是以国家与社会二元一体化为前提，或者说，国家与社会二元一体化是全民所有制及其计划经济体制的前提。从马、恩的国家学说看：“国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其个人共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式。”（注：《马克思恩格斯全集》第3卷，第70页。）从马克思的暴力革命原理看，它以劳动价值论为根据分析资本主义的基本矛盾，指出其发展的必然趋势是无产阶级通过暴力革命“剥夺剥夺者”，消灭私有制，建立社会全体成员共同占有生产资料的公有制。从国家的经济职能看，它随着生产力的发展和社会化程度的提高而不断强化和扩大，资本主义生产方式迫使人们日益把巨大的社会化的生产资料变为国家的财产，国家自然就成为占有生产资料、组织社会生产的未来社会的代表。马、恩对未来社会的设想是一个以劳动价值论为基础、以公有制代替私有制因而不存在商品货币关系的社会。马克思说，在一个“自由人联合体”里，“产品总是社会的产品”，“劳动时间的有计划的分配，调节着各种劳动职能同各种需要的适当比例”，并且“每个生产者在生活资料中得到的份额是由他的劳动时间决定的”（注：《马克思恩格斯全集》第23卷，第960页。），也就是按劳分配。恩格斯说：“一旦社会占有生产资料，商品生产就将被消除，而商品对生产者的统治也将随之消除，社会生产的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替。”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第323页。）列宁实现了马、恩的理想，第一次提出并在前苏联建立了第一个“计划经济制度”的社会主义国家。他说：“只有实行巨大的社会化的计划经济制度，同时把所有的土地、工厂、工具的所有权交给工人阶级，才能消灭一切剥削。”（注：《列宁全集》第10卷，第407页。）全民所有制产生的实践必然性反映在旧中国的生产关系、斯大林模式的示范和我国过渡时期总路线上。半封建半殖民地社会落后的生产关系基础为公有制提供了土壤。正如H.德姆塞茨所指出的：“可以假定，这些革命（指俄国和中国革命——引者）的成功，是由于这些国家先前的制度化刚性使得这些国家的大部分人口的私人进步途径很少……”（注：德姆塞茨：《一个研究所有制的框架图》，载科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店1991年版，第197页。）所谓“私人进步途径很少”正是指的与市场经济相适应的私有制相比较的个体私有制而言，这种情况是与旧中国的经济基础相适应的。而且，马克思晚年认为俄国的公社制度最适应向公有制过渡，因为消灭私有制以后，只能由国家代表社会占有生产资料，而公社制类似这种社会占有生产资料、个人占有消费品的公有制形式。中国“以俄为师”，把这种形式经过简单的改造沿用下来。在社会主义实践中，“斯大林模式”成了最初的、以公有制为基础的、高度集中的指令性的社会主义计划经济体制的样板。它实行全民所有制和劳动群众集体所有制，斯大林1936年宣布：前苏联的经济基础已经是社会主义经济体系与社会主义生产资料所有制（注：参见《联共（布）党史简明教程》，莫斯科外国文书籍出版局1949年版，第419—423页。）。经济模式是经济发展的基本框架和经济运行的基本原则。斯大林模式是一个纯计划的经济模式，它不仅规定了宏观经济结构，而且规定了企业的微观生产结构，国家既是宏观直接调控的主体，又是微观企业的主体，国家集行政权力和企业民事权利于一身，没有市场，没有价格机制，没有合理的资源配置，因而不可能有合理的经济核算，也就必然地陷于低效率的陷阱。我国的全民所有制是通过没收官僚资本、改造民族资本、实行全行业公私合营建立起来的，并采取了国家所有、国家经营的国家所有制形式。毛泽东1954年指出，“宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化，这是原则性”，同时指出“全民所有制是原则”（注：《毛泽东选集》第5卷，第127—128页。）。

其次，劳动者资产所有权二重性是对国有资产所有权二重性的折射，是计划经济体制的基础。所谓劳动者资产所有权二重性，即主体劳动者具有实在性，客体劳动力和生产资料具有虚拟性。虚拟性是指：在国有制条件下，对于劳动力和生产资料，名义上传统理论并未否认乃至强调劳动者的“所有权”，实际上两者均被国家支配，否认劳动者的独立人格、劳动者的人权以及劳动者的劳动力所有权和剩余索取权。这证明国有资产产权客体的实在性依存于劳动者产权客体的虚拟性，而劳动者资产所有权二重性正是国有资产所有权二重性的折射，两者是互为条件、互为表里、相辅相成的。劳动者资产所有权客体的虚拟性是计划经济的产权基础。计划经济以生产资料和劳动力国家公有为基础，社会被视为一座大工厂，“它必须按照生产资料，其中特别是劳动力来安排计划”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，第348页）。生产资料和劳动力国家公有以劳动者产权客体的虚拟性为基础，因此劳动者产权客体的虚拟性给计划经济提供了可能性和现实性。劳动者产权客体的虚拟性也是计划经济体制的内在要求。第一，劳动者产权客体的虚拟性，是生产资料和劳动力直接结合的产权基础。两者直接结合是以国有资产产权客体的实在性为根据，而它的实在性是以劳动者产权客体的虚拟性为条件的。正是这种虚拟性决定了社会主义与资本主义不同性质的劳动关系：后者由于生产资料归资本家所有，劳动力归劳动者所有，两者不可能实行直接结合，而必须以资本为中介才能结合，这一结合形式使资本主义劳动成为雇佣劳动形式，劳动力成为商品；前者由于劳动力产权客体的虚拟性，不仅使劳动力失去商品性质，而且与之结合的生产资料也只有“商品的外壳”，这样，两者便在公有的基础上实现了直接的结合。虚拟性否定商品性，这是两者直接结合的前提；没有虚拟性否定商品性，两者直接结合是绝不可能的。第二，劳动力劳动者所有的虚拟性是我国传统劳动管理体制的产权基础。我国传统的劳动管理体制是以劳动力国家所有为准则，而劳动力国家所有的实在性是以劳动力劳动者所有的虚拟性为支撑的，正是在这个虚拟性的基础上建立起了国家统包统配、高度集中的劳动管理体制及其固定用工制度与平均主义工资制度。总之，劳动者资产产权客体即生产资料和劳动力所有权的虚拟性，对传统的计划经济体制和国有企业的形成及其运行机制起着决定性的作用。

再次，受传统法理支配的国家职能二重性是国有资产产权二重性的根源。所谓国家职能的二重性，从经济和法律的角度看，其主体和客体都具有经济和政治的双重属性：从前者看，作为主体的国家，既是社会经济的管理者又是国有资产的所有者，作为客体的职能，既调控宏观经济又经营国有企业，从而垄断国有企业的生产经营权和剩余索取权；从后者看，或者说从公法和私法的角度看，作为主体，国家既是公权力的主体又是企业民事权利的主体，作为客体，国家职能既是公权力又是民事权利。国家职能二重性以国家和社会合二为一为前提，是政治和经济、公法和私法、行政权力和民事权利的统一体。在经济实践中，一方面，国家通过计划的制订和指导，以及为了保证计划的实现，通过行政手段配置资源和调控经济的发展；另一方面，国家把资产所有权和生产经营权融为一体，使政府主管部门通过隶属关系以所有者身份直接干预国有企业的生产经营活动。在国家职能二重性支配下，宏观的直接调控和微观的政企合一，国家行政机关企业法人组织，这就是我国长期以来实行的计划经济模式。它由行政权力筑成金字塔式的层级结构，自上而下逐级下达上司偏好的行政指令和自下而上逐级对上司负责，来推动整个宏观经济和微观经济混为一体的计划经济体制的运行。列宁的公法一元论使马、恩的国家与社会一体化法制化，是国有资产产权二重性形成的传统法理依据。列宁否认私法，他说：“我们不承认任何‘私的东西’，在我们看来经济领域的一切都属于公法范围。”（注：《列宁全集》第3卷，第258页。）列宁的公法一元论成为否认社会主义存在公法、私法划分的依据，对我国传统的经济体制和法学体系的形成起了支配的作用，对经济体制改革和法制建设起着制约的作用。

转型时期国有资产产权二重性的表现形态是国有资本非人格化

在经济体制转型时期，国有资产产权的二重性演化为国有资产产权主体的虚拟性和客体的实在性、劳动者资产产权主体的实在性和客体的虚拟性和国家的公权力者与私权利者两种身份仍然划分不清。劳动与资本的关系，是近现代以来任何社会经济形态的基础经济关系；这种经济关系不仅决定着社会经济形态的性质，而且决定着社会政治、经济运行的成本和效率，如何处理好这种关系，是转型时期的根本问题，也正是国有企业改革的要害所在。劳动力所有权与作为资本的生产资料所有权，是资本主义经济对立的两极；劳动力所有权和生产资料所有权与作为“全民”代表的国家，是计划经济对立的两极；劳动力所有权与生产资料所有权，是经济体制转型时期对立的两极，具体表现为劳动者主体的实在性与生产资料客体的虚拟性，其原因则在于国家既是公权力的主体，又是民事权利的主体。国有资产产权主体虚拟性，就是“所有者缺位”；劳动者资产产权客体虚拟性，就是“所有者不到位”；“所有者缺位”和“所有者不到位”，就是国有资本非人格化的表现，换言之，国有资产产权主体虚拟性和劳动者资产产权客体虚拟性，就是国有资本的非人格化。这使国有企业改革仍在困境中徘徊不前。

国有资产产权主体虚拟性，就是国有资产的所有者缺位，因而不能形成责、权、利对称的约束激励机制，没有对国有资产保值增值负责任的实体，从而不能摆脱低效益的陷阱，也不能避免资产的流失。国有资产产权主体的虚拟性，表现在三个方面：

一、国有资产多重委托主体的模糊性。“全民”作为国有资产的终极所有者，委托国家作为“全民财产”的者，国家又委托国有资产管理局作为“国有资产”的者，名义上负有保值增值的责任，但是实际上并无向国家缴纳利润的任务；国有资产管理局再委托国有资产经营公司作为国有企业的投资主体，名义上是扩大再生产领域保值增值目标责任的具体承担者，但是实际上对其投资决策正确与否并无约束机制；国有企业及其股份制企业的厂长、经理或董事长、总经理是国有企业保值增值任务的实际执行者，但是实际上对其盈亏责任并无约束激励机制，事实上只对其上级负责。委托主体的多重性表明国有资产所有者主体的模糊性，“委托—”链的不断延伸，只是徒增成本，对于提高国有企业效益显然并未发挥任何作用。主体游移不定，无论是由政府直接投资还是由国有企业投资都建立不起责、权、利对称的约束激励机制，因而不是反映长官意志就是体现内部人控制，或者是两者共谋，结果总免不了软预算约束投资决策的失误，也克服不了权力寻租因而导致国有资产严重流失的弊端，而问题的症结就在于国有资产产权主体虚位——模糊性正是虚位的具体表现。

二、企业内部人控制。国有资产所有者缺位，必然导致现行特殊的“委托—”制，从而导致内部人控制，或者说，内部人控制事实上是现行“委托—”链延伸的结果。这就是说，内部人控制的产生和形成有它的必然性，或者说它是内生的。表现在：（1）政府作为国有企业所有者代表的委托人，其本身也是作为企业终极所有者“全民”的人，也是“理性经济人”，同其他人一样地存在机会主义动机；（2）行政任命的董事长或董事长兼总经理成为内部人，他们同任命者存在激励不能兼容的利益冲突，这就提供了内部人控制的前提；（3）政府的政绩并不受企业经营成效的影响，缺乏对企业进行有效监督的动力，这就给企业内部人控制以可乘之机；（4）政府和企业对企业经营决策信息掌握的不对称性，加之滞后的市场发育不能提供有效的外部治理手段，企业内部人控制势必成为现实。“内部人”实质上是“国家所有者”异化的产物，在既无内部激励和外部约束的条件下，作为“理性经济人”往往只追求个人的利益最大化，不仅不能保证国有资产的增值，甚至在权力寻租的巨大诱惑下事实上成为国有资产流失的“启动器”。

三、股份制国有资本的非人格化。国有资产产权主体的模糊性和内部人控制，其原因则在于国有资本的非人格化。所谓国有资本的非人格化，实质上就是国有资产产权的二重性，确切地说，是国有资产产权主体（“全民”）和劳动者资产产权客体（生产资料）的虚拟性。虚拟性是国家意志即行政权力的投影，这种投影笼罩着现行公司制，使之迷失了前进的方向，始终处于无序运作状态。建立现代企业制度是建立市场经济体制的客观要求，而公司制是建立现代企业制度的必然选择，但是现行公司制存在诸多问题：一是国有股或者说国有资本由谁无法确定，终极所有者“全民”的抽象性使对国有资本承担保值增值任务的责任主体纯属子虚乌有。二是法人财产权没有形成。法人财产权是构成现代企业制度的核心，企业要有法人财产权才能行使对其财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利以及承担相应的民事责任。但是，由于终极所有者不到位，产权不明晰，不能形成规范的法人产权，因此不能实现出资人与企业分离而形成法人实体，不能实现出资者财产与企业资产分离而形成有限责任制度，不能实现所有者与经营者分离而克服经营者与风险承担不对称的矛盾。正是由于法人产权制度不规范，国家控股，由国家行政权力支配的国有股、法人股不能上市流动，上市公司往往以“圈钱”为能事，不仅资源不能优化配置，而且往往造成资产的大量流失。三是公司法人治理结构不善。公司法人治理结构是以法人财产权为基础和核心的分权制衡机制，是围绕法人产权的运用和落实而设置的。确立了法人财产权，也就明确了治理结构设置的目的及其职责，从而合理建立企业内部组织管理体制，为资产的保值增值提供组织保证。由于公司法人财产权没有形成规范，公司法人治理结构不善，“三会”不能制衡：股东大会基本上不起作用，董事长和总经理由上级行政任命，只对上司负责；董事会没有剩余控制权，董事长不能履行对股东负责的承诺，总经理不对公司效益承担责任；监事会形同虚设，对企业高层管理人员既无有效监督，也无有效激励；因此不能形成内部治理结构责、权、利对称的制衡机制。四是资产结构不合理，公司资本和债务不分，产权和债权不分，由于国有资产产权主体的同一性，实际上国家承担无限责任，负债率过高，债转股对所有者到位和提高经济效益并无实际意义，只是徒增制度运行成本。五是上市公司由行政审批，为偏袒国有企业而包装劣质企业上市，财务报表不实，信息披露失真，庄家炒作，权力寻租，短期行为，在职高消费，等等，严重损害股东利益，特别是中小股东利益。六是资本市场、人才市场尤其是经理市场尚待开发，因此融资渠道不规范，“用足投票”同“用手投票”一样，都不能发挥有效作用。诸多问题的存在，根本原因在于国有资本的非人格化，或者说在于国有资本人格化问题没有解决。所谓国有资本人格化，就是劳动者产权主体的实在性和国有资产产权客体的实在性两者的结合，也就是以剩余索取权为纽带实现劳动者和生产资料真正的结合。这就是产权明晰化，这是决定公司制企业国有资产产权主体责、权、利对称的根本前提，也是规范法人产权制度和公司治理结构的根本前提。国有资本非人格化从根本上制约了现代企业制度的建立，因而制约了市场主体和市场竞争机制的形成，制约了市场特别是资本市场、经理市场的发育，从而制约了国有企业资产组合的优化、企业结构的优化和产业结构的优化，总之，制约了市场机制优化资源配置的基础作用，这就从根本上窒息了国有企业的经济效率，使国有企业挣扎不出低效率的陷阱。

所谓劳动者资产产权客体的虚拟性，是指劳动者由国家的虚拟“主人翁”变成为国家的实际雇佣者，他们虽然以付出优惠福利的代价换得了自身劳动力的支配权，但是对于作为产权的物质客体的生产资料的所有权仍然是虚拟的。因此，他们尽管拥有了劳动力所有权同企业自由签订合同从而获得相应的劳动收入的权利，却并没有对于国有资产收益的剩余索取权或利润分享权，也就是实际上有就业的市场风险而尚无完善的生存的制度保障。劳动者资产产权客体的虚拟性就是国有资产所有者不到位，这是国有资本非人格化的关键所在。当然，国有企业从统分统管的固定用工制度到合同用工制度是改革的一个重大成果，消除了劳动者对自身劳动力所有权的虚拟性，使劳动者的人身依附性变成了独立性，是社会的一个巨大进步。现代社会是市民社会、商业社会、契约社会。从近代到现代，人类社会的发展，在深层次上都表现为“从身份到契约”的社会转型运动。当代中国社会变革的实质就是这样一种社会转型运动。契约是私法之精华，契约制度是民法制度体系的核心，契约法的发展在一定程度上代表着民法的发展。由此可见，劳动力由国家支配转而由劳动者自己支配，由固定用工制度转变为契约关系，显示了市民社会“小荷才露尖尖角”，显示了劳动者的人格从依附到独立的转化初露端倪。

规范公法和私法主体是消除国有资产产权二重性的根本途径

国家是“界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则”的主体，正是公法和私法主体一元化的国家界定了国有资产产权的二重性，在转轨时期又使之转化为国有资本的非人格化。“产权界定是市场交换的前提”，必须重构适应市场经济运行机制的国家职能和产权制度，消除国有资产产权二重性。规范公法主体和私法主体，把它们由合二为一分离为一分为二，是消除国有资产产权二重性的根本途径。

一、制订民法典，完善宪法，重构公法和私法体系，是消除国有资产产权二重性的前提条件。

公法的本质是权力制约，私法的本质是民事权利。公法和私法的对立是国家和社会对立的法律表现形式。私法以私利为基点，通过肯定和鼓励个体追求利益行为而增进社会整体利益；公法以公共利益为基点，为了实现整体利益而保障个体利益不受损害；私法以“意志自治”、“契约自由”为内核，以鼓励和激发私法主体创造性为特点，以建立权利运行机制为使命；公法以贯彻“人民意志”和维护“公共秩序”为宗旨，以限制和约束公法主体行为为特点，以建立权力制约机制为使命。私法是关于市民社会的法，其基础是商品经济，公法是关于政治国家的法，其根基是民主政治。民法是典型的私法，而宪法、行政法和刑法是典型的公法。转型时期的国家，依然既是公权力所有者，又是私权利的所有者，同一公权力主体即国家职能具有二重性，实际上是潜在地蕴含着公法与私法的矛盾。公法排斥私法是我国传统法律体系及法律理念的一个基本特征，因此建立民法典完善民事责任主体及其行为规则以建立权利运行机制并完善宪法以建立权力制衡机制是消除国有资产产权二重性的前提条件。

国有资产篇5

关键词：国有资产；流失；企业国有资产法

中图分类号：D922.291.91文献标识码：A文章编号：1003-949X(2009)-04-0090-02

国有资产流失，是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行职责的过程中，违反法律、法规和有关规定，将国有资产及其收益转归非国有单位或个人占有，从而使国有资产遭受损失。多年来，国有资产流失，一直是困扰国有企业的改革和发展的难题之一。据统计，从1982年到1992年，由于各种原因造成国有资产流失、损失高达5000多亿元，平均每天流失1.3亿元。［1］2005年11月7日，据国务院国资委会议上透露，2004年中央企业清产核资共清出各类资产损失高达3521.2亿元。［2］为遏制国有资产流失不断上升的趋势，2008年10月28日，历经15年起草的《中华人民共和国企业国有资产法》终于出台。该法为保护国有资产权益提供了明确的法律依据，从依法选任国家出资企业管理者，到对关系国有资产出资人权益的重大事项做出详细的规定，再到落实国有资产的监督机制，为堵住国有资产流失的“黑洞”构建了全方位的防范体系。

一、国家出资企业管理者的选择与考核

国有资产的流失，大多数情况下企业管理者都难辞其咎。因此，对国家出资企业管理者的选择与考核更显得十分重要。《企业国有资产法》第四章对国家出资企业管理者的选择和考核作了专门规定。第二十二条明确规定了履行出资人职责的机构可以任免或者建议任免国家出资企业的高级管理人员。第二十三条规定了国家出资企业的董事、监事和高级管理人员应当具备的条件。第二十四条则规定了履行出资人职责的机构对拟任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员的人选，应当按照规定的条件和程序进行考察。规定对管理者的选任和考察制度，将有助于加快培育国企职业经理人，督促国家出资企业的管理者认真履职、合格履职、依法履职。

同时，该法第二十五至第二十九条分别对国有企业的董事、高管兼职，董事、监事、高管对企业负有忠实义务和勤勉义务，经营业绩考核制度和奖惩，以及任期经济责任审计等事项都作出了明确的规定。

二、关系国有资产出资人权益的重大事项

针对国有资产流失多发生在改制、评估等环节，《企业国有资产法》第五章对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专门规定，特别是对企业改制、与关联方的交易、资产评估和国有资产转让等环节进行了详细规定，严防国有资产的流失。

（一）企业改制

在企业改制方面，《企业国有资产法》主要作出了以下几方面的规定：1、国企改制要听取职工的意见。第三十七条规定：“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”第四十一条第二款规定：“企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。”可见，《企业国有资产法》要求企业改制工作要在职工的监督下进行，要公开透明，这样有利于防止改制中国有资产的流失。2、国企改制应当依照法定程序。根据第四十条的规定，国企改制应当由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定，重要的国企改制还应将其改制方案报请本级人民政府批准，根据这些程序性的规定，可以防止国企管理者私自暗箱操作而造成国有资产流失。3、国企改制应客观、公正地确定资产的价值。第四十二条规定，企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。对实物、知识产权、土地使用权等非货币财产应当按照规定进行评估，不得将财产低价折股或者有其他损害出资人权益的行为。该条对非货币财产明确提出要以评估确认价格作为确定国有资本出资额或者股份数额的依据，不得低价折股而造成国有资产的流失。

（二）与关联方的交易

《企业国有资产法》第四十三条至第四十六条是对关联方交易的规制，明确规定国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方进行交易；未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得向关联方转让财产、借款、提供担保、投资或共同出资设立企业；国有资本控股公司、国有资本参股公司与关联方的交易，依照法律和公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。通过这些规定，《企业国有资产法》为防止企业国有资产通过各种渠道流失到关联方竖立了法律屏障。

（三）资产评估

资产评估环节是最容易发生国有资产流失的环节之一，高值低估、漏估无形资产等情况均造成了国有资产的大量流失。为防止国有资产在评估环节流失，《企业国有资产法》作了如下规定：1、明确何时应进行资产评估。第四十七条规定，国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司有合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算等情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。2、对国企及其董事、监事、高管的要求。第四十八和四十九条规定，国有企业应当委托依法设立的符合条件的资产评估机构进行资产评估，并按规定将委托资产评估机构的情况向履行出资人职责的机构报告；国企及其董事、监事、高管，应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得隐瞒或者提供虚假情况和资料，不得与资产评估机构串通评估作价。3、对评估机构及其工作人员的要求。第五十条规定，资产评估机构及其工作人员受托评估有关资产，应当遵守法律、行政法规以及评估执业准则，独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。资产评估机构应当对其出具的评估报告负责。

（四）国有资产转让

国有资产转让的过程中，往往由于暗箱操作致使国有资产大量流失，由于《企业国有资产法》规定了国有资产转让的原则等价有偿和公开、公平、公正。围绕这一原则，《企业国有资产法》做了以下规定：1、转让方式。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息，征集受让方；征集产生的受让方为两个以上的，转让应当采用公开竞价的交易方式。可见，通过建立国有资产公开竞价拍卖的制度，使国有资产出售信息公开透明，有利于避免暗箱操作和低价转让国有资产，防止国有资产大量流失。2、最低转让价格的确定。国有资产转让的最低转让价格，应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由本级政府核准的价格为依据，合理确定。为价格确定而设定的多道程序，有利于防止低价贱卖国有资产。3、关于关联方收购。第五十六条规定，对于法律、行政法规或者国务院国有资产监督管理机构规定可以向关联方转让的国有资产，在转让时，上述人员或者企业应当与其他受让参与者平等竞买；转让方如实披露有关信息；相关的关联方人员不得参与转让方案的制定和组织实施的各项工作。这样可以保证在与关联方交易、转让国有资产的过程中不致造成国有资产以低价流向关联方。

三、国有资产监督

完善的国有资产流失防范体系，自然离不开强有力的监督管理。为此，《企业国有资产法》于第七章规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四种监督方式，对国有资产进行全方位的监管，防止国有资产的流失。

（一）人大监督

第六十三条规定，各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。2006年12月，正是由于两百余名人大代表五年监督，成都纺织品公司数亿元国有资产失而复得。[3]可见，人大监督在防止国有资产流失上具有重要作用。

（二）行政监督

第六十四条规定，国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。行政监督是国有资产监督中最为直接的方式，通过政府对其授权履行出资人职责的机构履职的情况进行行政监督，将有力的督促履行出资人职责的机构依法履职，督促其加强对企业改制中的清产核资、财务审计、资产评估等环节的监督，协同有关部门做好国有资产流失案件的查处工作，防止企业改制中人为因素造成的国有资产流失。

（三）审计监督

《企业国有资产法》规定的审计监督包含两个方面：一是国家审计机关对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督；二是委托会计师事务所对国家出资企业的年度财务会计报告进行审计。审计监督无疑是防止国有资产流失最有效的监督方式，据2008年全国审计情况统计结果显示，2008年全国审计机关共审计124139个单位，对23971个单位实施了专项审计调查，共为国家增收节支868亿元，其中已上交财政556亿元，已减少财政拨款或补贴55亿元，已归还原渠道资金257亿元。通过审计监督，核减固定资产投资项目投资和结算额363亿元，帮助被审计单位和有关单位挽回或避免国有资产损失127亿元。[4]

（四）社会监督

第六十六条规定，国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。社会公众处于社会的最基层，能看到一些国有资产流失的现象，并对此深恶痛绝，充分发挥社会公众的监督作用，是防止国有资产流失的重要举措之一。

参考文献：

[1]童兴.国有资产流失概况[J].真理的追求，1994(7).

[2]央企核资3500亿国资流失，只是冰山一角？[N].，2009-3-30.

国有资产篇6

【正文】

当前,我国国有资产管理混乱,国有资产大量流失及浪费现象已经成为十分严重的问题。如何加强国有资产管理,堵塞国有资产的流失漏洞,是我国经济体制改革中亟待解决的一个问题。本文试结合我国国有资产管理中存在的主要问题,就加强国有资产管理和监督的法律措施作一探讨。

一、我国国有资产管理中存在的主要问题

(一)国有资产管理体系不科学,权责不明确

国有资产主要是指国家以各种形式投资形成的或依据法律取得的财产。国有资产属于国家所有,即国家是国有资产所有权的唯一主体。但国家不可能直接经营或操纵国有资产的运转,而要在国家授权范围内由特定的主体来经营和管理国有资产,具体行使相应的权利。

在我国传统体制下,政府部门对于社会经济管理和所有权管理两种职能的行使采取的是合一形式。尽管改革开放以来,我国在政府职能转换上进行了一些改革,实行了政府所有权与企业经营权的相对分离,但从我国实际看,仍存在较大问题。首先,政府部门仍可凭借双重管理职能对企业进行各种形式的干预,国有资产的流动受到种种限制。其次,尽管规定了国有资产管理部门,即国有资产管理局,但由于缺乏科学的管理体系,国有资产管理总体处于条块分割、多头管理、职责权限不清的状态,造成事实上国有资产无人负责的局面。第三,在国有企业中,一方面是上级主管部门过多干预,另一方面是所有者实际处于空缺状态,资产管理不到位,致使国有资产权益缺乏有效的保护,从而使国有资产受到巨大损失。据有关部门统计,我国每年的国有资产流失量高达五六百亿元,八十年代以来累计流失6000亿元以上。[1]这种现象不仅严重影响国有企业转换经营机制,也直接影响公有制经济的巩固和发展。

(二)国有资产评估制度不健全,国有资产大量流失

对国有资产进行准确的评估是国有资产管理的重要内容,由于我国还没有健全的国有资产评估制度,因此,在企业进行股份制改造、进行国有资产产权交易以及在与外商进行合资经营或合作经营的过程中,普遍存在着低估国有资产价值,甚至无偿占有和使用国有资产的情况,导致国有资产大量流失,国家权益受损。主要表现为:

(1)对国有资产低价交易、折股或任意将国有股转为法人股甚至个人股。如某企业国有资产原值近六百万,加上现有的资金、材料等,总资产净值约为1500万元,但在转制资产评估中,评定的资产净值仅有65万元。某家公司在改制时共募股1292万元,其中国家股1116万元,个人股176万元,1993年该公司在红利分配时将个人股红利率提高到55%,把国家股红利控制在7.5%,500万元红利分配额使国家股少分红348.2万元。据统计,去年排除国家股不上市的因素,国家股流失达五个亿以上。[2]

(2)在涉及国有土地使用权、专利权、商标权等无形财产时,由于评估标准不明确,难以进行准确评估,被无偿使用、占用情况尤其严重。无形资产是国家耗费了大量人力和物力所取得的,是国有资产的重要组成部分,并且能够通过转让、使用许可获得增值。因此,对无形资产低估或不估,造成国有无形资产的严重流失。

(3)在中外合资和合作的过程中,一些地方和企业只顾眼前利益,对国有资产不进行评估或低估,从而使国有资产在合资企业或合作企业中所占比例下降,国家权益受损。据报道,1994年全国一万家实行中外合资的国有企业中,就约有七千多家未进行资产评估,按全国资产平均升值率54%推算,中方国有企业出资额少算了300亿元。[3]同时,由于我国的资产评估制度存在漏洞,一些外商则利用在企业中所控制的购销等权力,通过“高价进,低价出”等手法,向境外转移利润,侵吞国有资产。在我国外商大多是以机器或设备进行投资,据统计,有些省、市商检部门在对外商投资设备进行鉴定时,发现几乎全部存在虚报设备价格现象,一些设备作价高出国际市场一倍或几倍。如某市一外商报价为262万美元的设备,实际价值仅为50万美元,高出实际价值五倍多。[4]

(三)国有资产收益环节管理薄弱,国有资产权益受损

国家是国有资产的所有者,因此,对国有资产享有占有、使用、收益和处分的完全权利。如何保护国有资产并使其增值是国有资产管理的主要任务之一。但从我国实际情况看,由于国家没有对国有资产的增值和亏损进行有效管理,国有资产权益受到严重损害。主要体现在以下方面:

(1)国有企业亏损严重,经济效益持续下降。据有关部门统计,我国国有企业有三分之二存在明亏或者潜亏。1991年全国预算内国有企业亏损额为1000多亿元,如果加上企业挂账及企业潜亏,总计可达2500多亿元。[5]由于缺乏国有资产的有效的监督管理制度,一些企业的承包者、经营者、租赁者和领导管理者对企业资产任意支配、侵吞和浪费,甚至通过各种手法将国有资产转化为个人所有,结果造成企业严重亏损。一些企业内部管理混乱,责权不清,生产效率低下,资产设备浪费严重,企业大量亏损。据统计,我国国有资产负债率约为70%,流动资产负债率高达80%以上。[6]由于缺乏国有资产保值和增值制度,企业亏损没有人承担责任,最终只能由国家负担损失。

(2)国有资产账外资金数额相当惊人。由于国有资产占用单位管理不严,大量国有资产没有入账,形成大量账外国有资产。仅1994年以来,国有资产管理局通过产权界定就查出账外资金470亿元,重估资产后增值7340亿元。[7]由于大量账外资金的存在,公款私存、公款消费、回扣、贪污等现象更为严重,国有资产大量转入个人手中。据统计,在我国每年流失的国有资产中,仅个人回扣一项就不少于500亿元。[8]

(3)国家税款大量流失。国家税款是我国国有资产的重要来源和组成部分,但从我国税款征收情况看,纳税人偷漏税款问题却十分严重。据统计部门分析,私营企业和个体工商户的偷漏税面在百分之八十以上;集体企业的偷漏税面在百分之五十以上;国有企业的偷漏税面在百分之三十以上;外商投资企业的偷漏税面在百分之六十以上。我国每年因此流失的国家税款达1000亿人民币,相当于政府在12年内所欠下的全部内债。[9]另外,由于走私行为的大量存在,我国每年损失的税收也在600亿元以上。

(四)立法和执法不完善,国有资产缺乏法律依据和法律保障

近年来,我国在国有资产管理方面虽然已制定了一些法规,如“国有资产管理暂行条例”、“国有企业监督管理条例”等,但从总体上看,我国国有资产管理法律体系还不完善,无法为遏制国有资产的流失提供法律依据和法律保障。

(1)国有资产管理法规不健全。我国国有资产方面的法规,大多只是部门规章,都是以暂行条例、管理办法、暂行规定等形式存在,缺乏力度,有些不明确、不配套,不能适应国有资产管理的需要,从而使国有资产管理工作缺乏有力的法律依据。如对国有资产的管理授权、法律监督、特别是对违法者的制裁等尚无明确规定。另外,在某些法规中虽然提出了有关制度,如“国有股代表的委派和对国有资产的报告制度”,但配套法规至今尚未出台。

(2)对国有资产应有的监督保护不力。在国有资产的经营管理过程中需要有强有力的法律监督,否则,国有资产的流失不可避免。在我国,对国有资产的监督体系可以由外部监督体系和内部监督体系构成:外部监督体系主要包括国有资产管理机构的监督、审计机构的监督、验资机构及注册会计师的监督等;内部监督体系主要是指企业内部监督机构如监事会的监督。但从我国实际情况看,外部监督不利,有些机构并未能起到监督作用。如有些注册会计师事务所作假验资证明的现象也时有发生。再从企业内部看,监事会的监督实施也远远不够。由于企业中的国有股代表尚不明确,一些公司或企业中国有股代表缺位,对国有资产的流失难以控制。

(3)对国有资产的执法保护十分薄弱。由于缺乏国有资产的有效保护方法,在实践中对造成国有资产大量流失的有关单位和责任者没有及时进行制裁,追究应负的法律责任,国有资产流失难以有效控制。

二、加强国有资产管理和监督的法律措施

(一)建立科学有效的国有资产管理体系

科学的国有资产管理体系要求管理主体明确、职责分明。根据我国实际情况,并按照市场经济体制的要求,我国的国有资产管理体系可以分为三个层次来组建:

(1)宏观管理体系。这一体系中的主体是国家,具体是指政府。但由于政府具有双重职能,因此应使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者的职能分开,将国有资产所有者管理国有资产的职能交由国有资产所有者代表专门行使,政府经济管理部门和其他主管部门则应专门行使政府的社会经济管理职能。这一原则在我国已基本确立,即国务院代表国家行使国有资产的所有权,作为国有资产所有者的总代表,具体由财政部和国有资产管理局行使国有资产所有者的职能,国家国有资产管理局专职进行相应的工作,并由财政部归口管理。国有资产管理局应依据法律法规的授权,行使国有资产监督管理权。

(2)宏观经营体系。这一体系中的主体是国有资产经营机构。

我国的国有资产与其他国家相比,数量大、范围广,因此由国有资产管理局直接行使所有权也存在较大困难。可以依据我国的所有权与经营权分开的原则,将国有资产的经营权以授权或委托的法律形式交由国有资产经营机构行使。关于国有资产经营机构,一些经济学家提出可以采用企业集团或控股公司的形式,这些设想在我国已得到体现。党的十四届三中全会决议提出:“按照现代企业制度的要求,现有全国性总公司要逐步改组为控股公司。”十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2001年远景目标的建议》中提出:“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体,或改组为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。”一九九六年二月,全国首家国有资产经营公司-华星集团正式运作。该集团由中国机电设备总公司、汽车贸易总公司等八家大型物资企业为纽带组建,集团以出资者的身份成为成员企业资产的投资主体,对成员企业实行股权管理。当然,这些企业集团或控股公司还可以依据产权关系向下发展自已的子公司或孙公司,形成控股体系。

(3)微观经营主体。这一体系中的主体是拥有国有资产的企业。具体的国有资产的经营管理需要由企业最终实现。

这种多层次的管理体系,可以改变国有资产主体不明确的现状,是防止与减少国有资产流失的有效途径。但要使国有资产管理体系有效地运转,仅仅分清国有资产的主体还显然不够,还必须明确这些主体的职权和职责,并使其形成既相互制约又相互独立的法律关系。

国有资产管理机构是经国务院授权的国有资产管理者,它以国有资产所有者代表的资格,对国有资产主要行使组织协调、资源配置及监督管理的职能,它要接受全国人民代表大会代表全体人民对国有资产实行的立法管理和监督,同时对国务院或授权机构负责并报告工作。从其职权看,国有资产管理局应主要负责产权登记统计,财产清查,掌握产权变动情况,管理国家财产。

国有资产经营机构是经国有资产管理机构授权的国有资产经营者,作为国有资产的投资主体,它是构成国有资产管理体系的关键一环。国有资产经营机构作为特殊的企业法人,对于国有资产管理机构,它是经营者,对于企业,它则是国家出资者的代表。从其职权看,应主要对国有资产的经营和使用进行管理,对国有资产的增减、变动、经营效益等情况进行考核检查,保证国有资产的完整和增值。

为了不影响国有企业或含有国有资产的企业的独立法人地位和独立自主的生产经营权,国有资产经营机构一般不应直接从事生产经营活动,它与所属企业只有基于投资、控股、参股基础上的产权纽带关系,没有行政隶属关系,它应根据国有资产的出资额来参与经营决策。

国有资产经营机构和国有资产管理机构之间的关系是法律上的与被关系,即国有资产经营机构在授权范围内依法对国有资产进行经营管理活动,并以国家投入的资产及其增值后形成的国有资产,对外承担责任。国有资产管理机构对国有资产经营机构应依法进行监督检查,如发现超越权限或失职渎职现象应及时采取措施制止。这种管理监督体系有利于解决国有资产管理主体不明,职责不清及国有资产多头管理,无人负责的问题。

(二)健全国有资产评估管理制度

严格而又科学的资产评估制度是管理国有资产的重要前提。从我国来看,由于缺乏完备的资产评估管理制度,既难以保障国有资产的合法权益,又不利于企业之间的平等竞争。因此,应从以下方面着手健全国有资产评估制度:

首先,应制定科学的资产计算评估办法。这种评估办法应参照国际上的通行作法,并符合我国实际情况。尤其对土地使用权、工业产权等无形财产的计算评估办法应充分考虑无形财产的特点,并根据其类别的不同加以区别。

其次,应加强资产评估机构和资产评估制度的建设和管理。在我国有权对资产进行评估的机构主要包括注册会计师事务所、商检机构、审计机构及专门设立的资产评估机构。从我国目前情况看,应当允许这些机构根据职责范围对国有资产进行估价,以防止国有资产在评估环节上流失。根据我国国有资产管理体系,国有资产评估机构可以划归国有资产管理机构管理监督。需要注意的是,在我国现有情况下,商检机构主要对进出口的商品进行鉴定,因此,它对国有资产的管理作用主要体现在防止外商投资企业利用“高价进,低价出”侵吞国有资产,以及防止我国企业向境外转移国有资产。根据现行法律规定,资产评估机构只能基于有关部门的指定或委托和有关当事人的申请才能进行评估,这就很难真正发挥其在国有资产评估中的作用。因此,我国国有资产评估应实行一种强制评估制度。对实行股份制改造的企业、进行中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业的国有资产实行强制评估。为保证这一制度的实现,应以法律或法规形式加以规定,而且对不依法进行资产评估的企业应当规定相应的制裁措施。

第三,应当有计划地对我国现有国有资产进行大规模的清产核资。考虑到我国国有资产数量大、范围广的特点,可以分步实施。但对实行股份制改造的企业、中外合资合作的企业及进行产权制度改革的企业,都必须对企业资产进行认真核查,核查结果应由国有资产管理部门确认。国有资产管理部门要加强对国有资产产权的界定和产权登记,确保国有资产不流失。另外,除我国境内的国有资产外,我国境外的一些企业也占用了大量的国有资金,并通过其经营形成一定数量的增值资产,这些资产当然也是我国国有资产的组成部分,对这些资产也应进行相应的评估,并建立相应的管理监督制度。

(三)完善国有资产的保值和增值制度

国有资产是我国公有制的基础,因此,必须维护国有资产的权益,并进一步实现国有资产的保值和增值。从我国目前实际看,应做好以下工作:

1、对国有企业,不论实行何种经营责任制,都要签订国有资产保值增值指标承包合同,把企业的经济效益和国有资产保值紧密联系起来,明确企业对国家承担的义务和责任,以杜绝企业的短期经营行为。对发生国有资产严重流失的企业,要依法追究经营者的责任。

2、建立国有企业经营评价和考核体系。从总体上考核国有企业对国有资产的经营状况,对国有企业的财产保值状况进行监督评价,健全定期资产清查制度,及时了解国有资产的盈亏和报废问题,并及时分析其原因,找出相应解决办法,对违法行为应给予必要处罚。

3、完善国有企业的内部领导体制。国有企业作为国有资产经营的最基本单位,应当按照《公司法》的规定逐渐建立以股东会、董事会和监事会组成的内部领导体制,形成企业内部互相制约、互相配合、分工负责的管理机制,以强化对国有资产的保值增值约束机制。尤其是企业的法定代表人应对企业法人财产及净资产的保值增值承担责任。另外,在国有企业经营者、领导者离职、离任时要认真实行审计制度,对其经营失职行为及侵占国有资产的行为要严格依法进行制裁,并及时追回被侵吞的国有资产。

4、认真清查各企业事业单位的账外资金,坚决取缔“小金库”,对有关责任人员要给予一定制裁。国有资产管理部门和政府有关部门要积极采取措施,主要是加强金融方面的监督管理,有关金融单位如银行、信用社等,应对各单位的账户进行严格管理。但为了保证企业事业单位正常经营活动的需要,笔者认为应当允许企业事业单位保留一定的交际费及招待费用,可以使其制度化,公开化,列入单位的公开账。

5、强化税收的征收管理,堵塞税款流失漏洞。在实践中应严格执行我国《税收征收管理法》的有关规定,并严格按照税法规定制裁偷漏税的行为。同时应积极宣传我国现行税法,提高企业和公民的纳税意识,保证国家的税收利益不受侵犯。

(四)加强国有资产的立法和执法保护

加强国有资产的立法和执法保护,应当成为加强国有资产管理,制止国有资产流失的重要措施。

首先,要加强国有资产管理的立法。目前应尽快由全国人大通过《国有资产管理法》。作为国有资产管理的基本法,它应体现以下原则:

(1)国有资产不可侵犯原则。国家财产神圣不可侵犯,是我国宪法和民法所确立的基本原则。这一原则在《国有资产管理法》中也应有所体现。按照这一原则,必须分清哪些是国家财产,哪些是企业法人财产,而且必须以合法的方式把国有资产转化为企业法人的财产。因此该法应对国有资产的定义,范围及国有资产的转化作出明确规定。

(2)国有资产管理的效益原则。国有资产的管理主要在于从根本上保证国有资产的保值和增值,因此该法应对国有资产的考核和增值作出具体规定。具体应包括国有资产保值增值管理办法,国有资产考核检查办法,国有资产流失查处办法等。

(3)国有资产管理中的所有权和经营权分离原则。在我国现行体制中,国有资产所有权的代表与国有资产的经营者共同参与国有资产的管理,如果两者产权界限不清,就会妨碍国有企业真正享有自主经营权。因此《国有资产管理法》必须按此原则对国有资产的管理进行规定。

其次,建立和完善国有资产的法律监督体系。从外部监督体系看,要明确国有资产评估机构、验资机构及注册会计师等实施监督的法律责任,使之在验资或评估的过程中真正有效地发挥监督作用,监督国有资产管理部门或企业领导者是否违反国有资产管理法,利用职权谋取私利或造成国有资产流失。从内部监督体系看,应创造实施法律监督的各种必要条件,如尽快明确企业中国有股的代表者,以便使之能够进入股东会、董事会、监事会,有职有权地参加管理监督。

第三,应加强国有资产管理的执法保护,运用各种法律手段保护国有资产。对于侵犯国有资产情节严重,构成犯罪的必须依法追究刑事责任;对于侵犯国有资产不构成犯罪的,也应依法追究民事和经济责任,尤其有必要要求有关单位和个人返还国有资产,并对由此造成的国有资产损失进行赔偿。

【注释】

[1][8][9]参见《经济法制》1995年第1期《国有资产流失原因及对策》。

[2][3][4][5]参见《经济法制》1995年第7期《国有资产流失忧思录》。