证券市场的基本职能范文篇1

关键词：证券交易所；公司化；自律监管；跨国并购

JEL分类号：G20中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428(2011)11-0047-05

一、紧迫性：全球新一轮证券交易所并购浪潮的频现

(一)全球证券交易所并购潮的再次涌起

2010年10月，全球新一轮的交易所跨国并购潮初见端倪。10月25日，新加坡交易所欲收购澳大利亚证券交易所，并于12月25日获得了澳洲竞争与消费者委员会的批准。在紧接着的2011年里，交易所跨国并购浪潮风起云涌。2月8日晚，多伦多证券交易所集团(TMx)对外宣布将与伦敦证券交易集团(ISE)寻求合并的可能性。9日，LSE证实其已经和TMX达成协议，采用全股票交易的方式进行合并。2月9日，德意志交易所集团和纽约一泛欧交易所集团就合并事宜进行了深入谈判。2月15日，双方共同宣布已经签署了合并协议，将联合组成全球最大的交易所运营商。2月19日，美国纳斯达克(OMX)集团和洲际交易所(ICE)进行谈判，准备联手对纽约一泛欧交易所集团发起主动收购要约，而且纳斯达克(OMX)集团已经聘请了美国银行作为本次合并协议谈判的咨询顾问。

相比较之前的交易所并购浪潮，这次全球交易所的跨国并购活动对国际证券市场产生了极大撼动，全球范围的证券、期货交易所竞争格局将发生巨大的变化。TMX和LSE合并后，新上市公司会超过5700家，成为全球第七大交易所以及全球最大的矿业公司上市平台；德国证券交易所和纽约一泛欧证券交易所合并后，将成为全球最大的交易所，标志着全球最大证券交易平台构建的完成，而股票交易额将超过20万亿美元，预示着巨型证券交易所集团时代的到来；新加坡交易所收购澳大利亚证券交易所后将会成为全球第五大证券交易所。

(二)新一轮证券交易所跨国并购的主要动因

首先.全球金融衍生品市场交易规模不断扩大和增长，而传统的股票交易呈下降趋势，因此，交易所的合并能够为全球客户提供全方位更便捷的服务。其次，以互联网电子技术为基础的科技革命为新一轮交易所跨国并购奠定了基础。一方面，技术的进步突破了空间和时间的限制，使全球二十四小时交易成为可能；另一方面也推动了电子化市场的崛起和发展，在很大程度上瓜分了传统交易所的市场份额，当传统交易所面临竞争压力时，就会积极采取更有效率的业务规则和治理机制。这两个方面的因素共同作用，促使全球交易所跨国并购活动如火如荼地展开。

二、必要性：提升我国资本市场市场化和国际化的重要前提

(一)公司化改制有利于我国资本市场的市场化

1、有利于推进政府监管的市场化。

市场化改革一直以来都是我国资本市场的发展方向。证券交易所作为我国资本市场的重要参与主体，承担着证券产品的挂牌上市、交易以及自律监管等职能。因此，要提高我国资本市场的市场化水平，必须改变当前我国政府对资本市场控制与管理过于行政化的不适当做法，实施我国证券交易所的公司化改革。通过公司化改制，我国的证券交易所将会成为公司法下的公司，在公司治理结构上，形成规范的股东大会、董事会与经营管理层之间相互制衡的机制，证券交易所的管理者直接对股东负责，并依法促进和推动市场的规范发展，进而对其监管者负责。公司化的证券交易所可以进一步明晰中国证监会与证券交易所的各自职责权限，使证券交易所摆脱证监会等行政机构的直接控制和约束，转变证监会对市场监管的角色，即对市场从“过多管制”向“适度监督”方向转变，从而更好发挥证券交易所一线监管职能，推进我国资本市场的市场化进程。

2、有利于自律监管的市场化。

我国证券交易所在证券市场监管体制中是属于自律监管组织，履行对证券交易的一线监管职能，是监管的“灵魂”所在。随着我国资本市场发展的深化，目前证券发行的核准制将逐步向注册制过渡。在这个变革过程中，证券发行和上市将实现分离，证券交易所也将逐步按照新的设定上市标准方式履行其对证券上市的审核职能。这将会逐步淡化其作为证监会“附属机构”的行政色彩。证券交易所作为一线监管者。能够更好地防范市场风险。以确保证券市场的健康稳定发展。但是这一变革过程的重要前提是我国证券交易所的去行政化，其中较为理想的方式就是实现证券交易所的公司化，待发展成熟后可以借鉴境外交易所做法择机上市，利用市场机制推进我国证券交易所的发展和一线监管水平的提升。

(二)公司化改制有利于我国证券交易所参与全球竞争

随着我国金融业逐步对外全面开放，证券交易所势必面临与国际大型证券交易所集团的正面较量与直接竞争，要想在全球竞争格局中占有一席之地，我国证券交易所只有通过公司化改革，改善治理模式，使其从行政导向向市场导向转变，激发自身自我竞争、自我创新、自我重组的发展战略，从而促进和提高我国证券交易所的国际竞争力。我国证券交易所应未雨绸缪.预见到未来全球交易所竞争格局的严峻形势，加快公司化转型，通过并购与合作，学习和融合海外资本市场悠久的历史文化和先进的管理经验，提高我国证券交易所的国际竞争力。

三、挑战性：公司化改制对自律监管的影响

(一)证券交易所商业角色与监管角色之间固有利益冲突的加剧

证券交易所作为市场主体，本身代表一定的商业利益，只是因组织形式的不同而具有不同的表现，传统会员制证券交易所主要代表会员的利益，公司化证券交易所则主要代表股东的利益。同时，证券交易所作为市场的监管主体。承担着保护投资者合法权益、维护市场有序运行与健康发展的社会公共利益。当证券交易所从会员制模式变革为以营利为最大化目标的公司法人之后，毫无疑问，证券交易所的商业利益与公共利益之间的冲突会更加明显。一方面，公司化证券交易所以商业化为导向，往往会专注于盈利的持续增长而忽视自身的自律监管职责，在内部利润最大化驱动下可能降低监管标准以获取更多的商业利益.如为了吸引市场上更多发行人的股票在其上市交易会竞相降低上市门槛标准。另一方面，公司化证券交易所的管理层和股东在作出商业运营的决策时，可能会漠视社会公共利益，在外在竞争压力推动下减少监管资源的投入，影响自律监管职能的发挥，难以为市

场的健康有序提供一个强有效的监管环境。因此，公司化证券交易所可能会“弱化证券交易所应具有的公共性职能”，这将成为我国证券市场深入发展亟需面临的一个重大问题。

(二)证券交易所自我上市与自我监管之间新利益冲突的产生

公司化证券交易所的一个最主要优势在于可以上市进行更多的融资，从更广泛的投资者群体处获得更多的资本，增强自身的竞争力。实践中，境外大多数证券交易所在公司化改制后立即公开发行股票.并迅速在自身市场进行上市交易，融通更多资金。这种情形将会产生新的问题：为了提高公司竞争力、筹集更多资金等目的，转制后的公司化证券交易所会积极上市交易，此时，证券交易所自身上市与其他公司上市很难处于平等的地位，也会导致监管的复杂性，证券交易所上市可能会使其对其他上市公司产生一种歧视性的监管待遇，另外，自身上市也很难有效地行使其作为监管者的职责。显然，对于“既是运动员又是裁判员”的公司化证券交易所，人们不免质疑其对资本市场健康发展能否真正发挥一线监管的作用。因此，公司化证券交易所自我上市后所产生的利益冲突的严重性可能会超过证券交易所固有利益的冲突，将可能对证券交易所自律监管地位带来最为明显的挑战。

(三)证券交易所滥用监管权力风险的增加

公司制证券交易所为追求利润的最大化，其运营会更加市场化，在遭遇竞争对手或者市场存在较高准入壁垒时，证券交易所极有可能为了获取更多商业利益而滥用自身的监管权力。这种滥用监管权力的方式主要有两种：其一是对竞争对手的歧视性监管。证券交易所在市场运营中，很有可能会和自己的监管对象包括其他上市公司或者提供市场服务的证券经纪商成为相互竞争的对手，此时，证券交易所可能会采取一些不合理的监管措施，致使竞争对手在竞争中处于劣势地位。如证券交易所可能利用其监管职权在关于市场准入门槛、上市交易条件等诸多方面设置一些限制竞争壁垒，采取不合理的差别性处罚与制裁措施.以削弱竞争对手的市场地位，甚至有时可能还会利用其监管地位去获取竞争对手的商业信息，为自己谋取更多的商业利益。其二是滥用监管权力进行融资，把监管收入用于商业目的。公司化证券交易所收入主要有商业收入和监管收入两部分，但是两者很难区分.也正是因此构成收入合理使用的不确定性.为证券交易所利用自身监管权力为其经营活动融资提供了滋生的温床。

(四)证券交易所自律监管和证监会公共监管之间利益冲突的引起

在我国证券市场监管体系中，中国证监会占据着绝对主导地位，其对整个证券市场进行监管。以实现市场的公平、公开与公正，维护投资者的合法权益，促进证券市场的有序健康发展。证券交易所作为监管体系中重要的自律监管机构，在一定程度上也承担着履行证监会公益性职责的任务。但是公司化证券交易所以商业化运作为导向，追求利润的最大化，可能会导致其不能正常发挥自律监管作用。放纵市场中的一些投机行为，漠视社会公益性监管的存在，从而产生与政府监管机构即证监会公共监管职能的冲突。

四、对策性：公司制证券交易所利益冲突的解决

(一)自律内涵的更新

自律是证券业的基石。自律(self-regulation)，从字面上看，是指由行业自身制定和执行一套伦理道德制度，潜在含义就是行业自身在自律规则的制定和执行中能够同时充当立法者和法官的两种角色。就证券交易所来说，其自律主要表现为由会员制定和执行交易所的规则，交易所解决会员之间的纠纷。随着时间的推移，市场的发展，传统交易所监管职能除了对会员的监管以外，还承担着对上市公司、交易过程的监管。因此，“自律”的提法已经突破了其固有涵义.不再是严格意义上的自律含义。

证券交易所公司化改制后，由于证券交易所的所有者并不完全局限于传统的会员，证券交易所也就不完全由会员控制，其规则当然也不完全由会员制定.而是由证券交易所的股东来决定。因此，在公司化证券交易所中，其对会员的监管也不再完全是自律的本来固有含义，而是对自律的内涵提出了挑战，相应地，证券交易所不再是完全的自律组织。基于这个原因，有学者提出将证券交易所“自律组织”改成为“一线监管组织”，或者用“市场监管”代替“自律监管”。这两种观点中，“一线监管组织”更能准确地反映证券交易所在证券市场监管中的地位，也符合证券交易所组织结构的发展现状。如今在我国资本市场发展实践中，尽管我国证券交易所公司化改革尚未实施，但证券交易所“一线监管组织”的地位已经得到证明和认可。目前基于传统和惯例，人们仍使用自律的提法，仍将证券交易所界定为自律组织，但这并不影响公司制证券交易所自律监管职能的履行。不过，在证券交易所公司化转型的浪潮中。当传统自律的内容和范围受到变化和挑战时，应该适时更新和重塑自律的内涵。而不能一味固守陈旧观念。

(二)自律监管模式的选择

公司制证券交易所自律监管模式的重新设定，是有效消除利益冲突、防止证券交易所滥用监管权力扭曲竞争的一种方式。纵观国际趋势，公司化后的交易所自律监管模式基本可以分为三种：(1)在证券交易所内部设立两个分支机构，一个负责市场运作，另一个则是非盈利的相对独立监管机构。如澳大利亚。(2)将证券交易所的监管职能分离出去，成立一个全国性的、独立性的自律监管机构，或者将证券交易所对上市公司的部分或全部监管职权转移给政府监管机构。如伦敦。(3)将证券交易所自律监管分为会员监管和交易监管两个部分。如欧洲。。无论采取何种模式，都强调政府对证券交易所自身的监管，以防止公司制证券交易所由于商业利益导向而滋生监管腐败的特点。在这三种模式中，由于第一种模式比较合理，在公司制证券交易所内设置一个具有独立性的、非盈利性的市场自律监管评估机构。负责监督和评估证券交易所监管的公正性和合法性，既可以避免自律组织与市场的分离，又可以最大限度地维护自律监管的公平与正义。另外，这种模式选择也比较符合我国证券市场的实际。按照我国《证券法》的相关规定，沪深证券交易所都已经成立了上市复核委员会，职责是对相关当事人就上市、暂停及终止上市决定提出的异议进行复核。同时，上海证券交易所的上市规则、交易规则以及会员管理规则还规定.相关当事人对证券交易所作出的严重纪律处分及监管措施不满意的，可以申请复核。因此，审时度势，当我国证券交易所公司化改造完成后，就可以将其上市复核委员会变革为一个独立性的监管评估机构。

(三)公司治理结构的完善

为了确保公司化后的证券交易所在决策和运营过程中能够注重社会公共利益.完善公司制证券交易所的内部治理结构就成为解决交易所商业角色和监管角色利益冲突的一个重要措施。从维护证券交易所会员利益、保护投资者利益的角度出发，结合我国的国情。沪深证券交易所的公司化改革需要在清产核资的基础上，将一些国有产权按照会员在证券交易所发

展过程中的实际贡献程度进行分配或置换.为防止避免证券交易所被个别或多个股东所控制，应积极引进战略投资者、机构投资者和个人投资者.形成股东结构的多元化及股权的全流通，从而实现公司制证券交易所市场的资本化以及股东价值的最大化。

合理的公司制证券交易所董事会构成，也是缓解其盈利目标与监管目标利益冲突的重要措施之一。因此，我国公司化后的证券交易所的董事会构成应该符合以下特殊的要求，一是建立独立董事或者公共董事制度，通常是代表公众利益监督证券交易所的监管活动，防止利益冲突发生；二是控制证券经纪商和上市公司在董事会构成中的数量或表决权，以保证董事会在决策上不袒护其监管的对象。这种董事会组成的特殊要求可以在股东利益、被监管者利益和公众利益三方之间寻求一个适当的平衡。

(四)证券交易所信息披露制度的健全

证券交易所公司化改制后自身也可以上市.对于其在上市中可能出现的问题，可以通过健全上市公司的信息披露制度来对其进行约束和监管。对于证券交易所这种特殊上市公司，不仅应依据《公司法》、《证券法》规定来完善公司内部治理结构和信息披露制度，还应加强证券交易所投资决策的透明度，强化其外部监管，即实施政府对证券市场的强制性监管措施。建立健全证券交易所作为上市公司的双层监管机制，可以有效平衡证券交易所监管目标和上市目标之间的关系。一般上市公司信息披露制度主要是关于公司财务状况、经营成果等重大事项的公开，而对于作为上市公司的证券交易所来说，由于其特殊性。除了以上要公开的信息外，还应当定期地向证券监管机构和社会大众公布其市场运营和自律监管的重要信息。此外，证券交易所还应公布其高级管理人员的薪酬情况、慈善活动、政治活动等重要信息。因此。在我国证券交易所公司化改造过程中，建立完善证券交易所信息披露制度可以更好地优化其自律监管职能。

(五)外部监管的强化

证券市场的基本职能范文

所谓自律管理，也称自我管理，是指行业中的企业按照一致的意愿，自行对各成员进行管理，以促进行业的公平、有序发展。

自律管理不可替代的地位，源之于相对政府监管，其所具有的比较优势和特殊作用。一般说来，自律性监管之所以行之有效，主要原因有四点：

首先，自律管理与行政监管具有互补性；其次，自律管理具有灵活性；再次，自律管理具有专业性。自律组织来自市场、接近市场、了解市场，拥有直接的市场经验，并储备了大量的专业人士，在自律管理中能够发挥专业优势；最后，实行自律管理满足了证券市场监管的多层次性需要。

自律组织与政府监管应该互为依存，相互补充

境外证券市场发展的实践告诉我们，自律制度成功的关键，在于处理好政府监管和自律管理之间的关系。这种关系应该是互为依存，相互补充的。随着证券市场的发展，在世界范围内，政府主导下的监管模式和自律主导下的监管模式正在发生改变，一个基本趋势是：出于证券市场监管及时性、有效性需要，自律组织和政府机关在分工监管的基础上，相互协作和补充，自律管理和政府监管被紧密结合在一起。其中，政府更多地作为法律的执行者、政策的支持者、违法行为的查处者，而证券交易所和其他自律组织更多地作为市场运作的组织者、市场秩序的一线监管者、违规行为的发现者。

我国证券市场自律管理的现状与存在问题

我国证券市场经过十余年发展，已经初步建立了自律管理体系，证券交易所和证券业协会的自律管理职能得到了重视，自律管理作用也得到了一定的发挥。但整体而言，我国证券市场仍然是一个新兴市场，并处于转轨阶段，市场的发展主要由政府主导和推动，市场的监管也主要依靠行政权力，监管体系缺乏层次性。与此相对应，在实际运作中，自律管理机制和职能没有真正到位，实践中还存在一些值得重视、有待改进的问题，主要有在法律上，证券市场自律管理缺乏应有的地位。我国《证券法》所规定的证券市场监管，基本上是行政监管为主，自律监管未作系统性表述。

在主体资格上，证券市场自律管理组织独立性不够。由于历史原因和特殊的国情，现阶段，我国证券交易所和证券业协会都带有一定的行政色彩，还缺乏应有的独立性，不是真正意义上的自律组织，通常被看作准政府机构。相应地，证券交易所、证券业协会实行的自律管理，也经常被理解成政府监管的延伸。

在职责分工上，自律管理与政府监管的权限不够明晰。在对证券市场监管过程中，自律组织与证券行政主管机构对证券市场监管的权力边界不够清晰，职责分工和监管机制还没有理顺，有的地方存在交叉或重叠，有的地方出现了缺位或越位。此外，证券交易所和证券业协会作为自律组织，二者分工和协作关系也没有完全理顺。

强化和落实证券交易所自律管理职能，促进我国证券市场发展

证券交易所是证券市场的组织者，为证券发行人提供筹集资金的场所，为投资者提供证券交易的场所，直接面对上市公司、投资者、证券商和广大中介机构，能够对证券交易进行实时监控，这种特殊的角色、职能和优势，客观上要求证券交易所承担起对会员公司、上市公司、证券交易的一线监管责任。

由于特定的历史和国情，在现阶段，证券交易所对我国证券市场的自律管理职能还没有到位，作用还没有得到应有的发挥。强化和完善交易所自律管理，是今后一段时间我国证券市场制度建设的重要内容。我们在完善证券交易所自律管理制度建设中，要借鉴境外成熟市场的成功经验，遵守交易所自律管理的普遍规律和特点，有针对性地解决实践中存在的问题。在相应的制度完善和创新中，如下几个问题值得重视：

第一、交易所自律管理的有效性首先取决于其主体资格的独立性。交易所进行有效的自律管理，必须首先取得独立的法律人格，成为真正意义上的自律管理组织。

第二、交易所自律管理权力应来源于法律直接规定，而不是行政授权。法定自律是更为高级的自律制度，能够提高证券交易所自律管理的效力层次，保证自律管理的权威性，清晰划分自律管理和行政监管之间的权责边界。在修改《证券法》时，对交易所的监管权限，应从现阶段的授权自律向法定自律转变，恢复证券交易所自律管理的本来面目。

第三、要在法律法规的框架下赋予证券交易所进行制度创新、品种创新和交易方式创新的权利，恢复市场的应有功能。在适当的约束条件下赋予证券交易所及时、自主地进行制度、品种、交易方式等方面的创新权利，增强核心竞争力，既是我国证券市场发展和变革的内在要求，也是迎接全球市场竞争挑战，创建区域或国际易所的外在要求。

第四、必须妥善处理好交易所自律管理和行政监管之间的关系。我国证券市场过于依赖政府监管，交易所自律管理职能弱化，是在特定的市场环境和历史背景下产生的，有一定的必然性和合理性。今后，我国证券市场进一步规范和发展，固然离不开政府监管，但应充分发挥证券交易所一线监管优势，发挥其在政府和市场之间的桥梁和纽带作用，建立起交易所自律管理与政府行政监管并重的格局。其中，交易所自律管理应处于监管第一线，优先发挥作用，交易所自律管理无法覆盖、难以作用的领域，由政府进行行政监管，同时，证券交易所自律管理活动本身应接受政府监管。

第五、交易所自律管理以契约关系为基础。目前，我国证券交易所自律管理中的契约关系已基本建立，但还没有充分到位，应进一步树立其在市场中的权威性。

第六、应发挥证券交易所在多元化解决证券纠纷中的作用。自律管理，意味着证券行业内的相关事务，包括证券纠纷事务的处理，应尽可能自律，事实上，提供一定范围内的证券纠纷解决渠道，是自律管理职能的有机组成部分。证券交易所作为主要的自律组织，在多元化解决证券纠纷方面，无疑能够发挥应有的作用，这一点已经在纽约等证券交易所自律管理制度中得到充分体现。建议在《证券法》修改时，建立我国证券纠纷多元化解决机制，并规定证券交易所、证券业协会有权建立和解、调解机制，为一定范围内的证券纠纷提供解决渠道。

证券市场的基本职能范文

关键词：政府证券监管权；证券市场；发达国家；新兴市场国家

世界主要国家地区的证券市场发展模式大致可划分为自然成长型和政府主导型两类。自然成长型以美、英等发达国家为代表，在自由市场理念笼罩下的市场发展中，政府并未采取具体的发展规划或加以过多的行政引导。政府主导型以新兴证券市场国家为代表，政府通过明确的规划和积极的政策设计来推动证券市场发展。两种不同类型的国家中，政府证券监管权的发展状况存在较大差异。

一、自然成长型证券市场发展模式的政府证券监管

(一)政府证券监管权的缺失时期

证券市场的发展历史表明，最早的证券市场是以场外市场的形式开始的。证券交易所是证券市场规模化、公开化和有序发展的产物，早期的证券市场监管呈现出松散及以自律监管占主导地位，政府监管缺失的特征。政府奉行不干预政策，各国关于证券监管的法规很不健全，缺乏统一、专门的证券立法。20世纪30年代经济危机之前的美国、20世纪80年代之前的英国、1994年以前的德：国均处于这个时期。

(二)政府证券监管权取得法律授权并逐步强化的时期

随着证券市场规模的日益扩大、交易量的增加和投资者数量的增多，政府逐渐意识到证券市场对一国经济发展所起到的至关重要的作用。伴随着自律监管弊端的暴露，自律监管占主导地位的现状已经无法满足证券市场发展的要求，各国通过立法设立政府证券监管机构，授权其进行证券监管并不断强化其监管权，形成了政府监管与自律监管并行的局面，政府监管不仅需要与自律监管分工协作，还涉及到与其他不同政府部门的配合。

为了应对经济危机对投资者信心的打击，美国证券交易委员会(sec)根据1934年《证券交易法》设立，作为政府证券监管机构统一管理美国证券市场，违法行为的查处是sec的工作重心。自律监管机构包括证券交易所和全美证券商协会(nasd)。sec与自律组织之间的基本分工是：对上市公司、证券商和证券交易的日常监管主要由自律性组织负责，而sec主要对自律性组织进行监管，但是，仍然保留有限的对证券公司、上市公司和证券交易直接监管的权力。sec不但扮演监督证券自律机构的角色，更扮演与自律组织合作的角色。sec除了与自律组织分工外，还涉及与其他金融监管机构，包括：财政部、美国联邦储备委员会、货币监理署、保险业监管机构、商品期货交易委员会(cftc)之间的协作与合作。

英国和德国设立政府证券监管机构，主要目的在于增强本国金融市场的国际竞争力。1986年，英国议会颁行了《金融服务法》，授权新设立的证券投资管理局(sib)代表政府对从事证券与投资的金融机构进行监管，自此，英国建立了政府证券监管机构，但sib之下设立了3个自律机构，因此，英国仍然是以自律监管为主。德国于1994年颁布了《第二部金融市场促进法案》，根据该法授权，联邦证券交易监管局(bawe)为管理证券市场的联邦政府机关，自此，德国建立起了对证券市场的联邦、州、自律机构的三层监管框架。1994年以后，德国又进行了多项立法，采取一系列措施，对金融市场实施进一步改革，市场管理由自律管理模式向政府监管模式转变。

(三)设立单一金融监管机构之扩权与监督并重的时期

为了适应混业经营下金融统一监管的需要，各国逐渐放弃了以往的分业监管模式，设立了对金融市场进行统一监管的单一金融监管机构，为提高监管效率，逐渐增加该机构权力。与此同时，为了克服监管权力过大带来的弊端，通过明确权力行使程序，建立各种机制，强化对其监督，为合法权益受损者提供多种救济途径。

美国没有建立统一的金融监管机构。但是，由于美国法律采取了功能监管理念，而且sec十分注重与其他金融监管机构的合作，因此，分立的金融监管机构并不影响对混业经营主体的有效监管。为了提高sec的监管效率，国会通过对证券法及相关法律的数次修改，扩充了sec的权力。权力扩大对监管效率的提高发挥了一定作用，但是也带来了一些弊端，其中之一是侵犯了自律组织的原有空间，频繁地行使原来保留的对证券公司进行直接监管的权力，结果导致了政府证券监管权与自律监管权的高度重叠，监管成本提高、效率下降。为了防止类似情况出现，自律机构首先进行了改革，nasd与纽约证券交易所将两者之间的会员监管、执行和仲裁功能进行整合，于2007年7月成立了美国金融业监管局(finra)。目前该局为全美最大的自律监管机构，负责监管所有在美国经营的证券公司。sec下一步必须考虑的问题是如何实现与finra的配合。

权力扩大的另外一个弊端是可能侵害投资者的合法权利。为防止这种情况出现，美国通过多部法律严格规定sec的权力行使程序。其中规则制定程序受1946年《联邦行政程序法》(以下简称“程序法”)、1995年《文书精简法》、2003年《监管弹性法》。的调整，其他权力行使程序主要受到《程序法》的调整。不仅如此，sec还根据上述法律的要求，制定了《sec行为规范、公平基金规则和偿还计划》，适用于sec所有的执法程序。限于篇幅，这些法律规则无法展开，但上述法规对sec程序规定共同的特点是：一是程序的规定极其详细，自始至终贯彻对当事人权利保护和尊重的原则，尤其强调给公众及利害关系人参与并发表意见的机会，所有程序均体现了公开性和公众参与性；二是程序规定的灵活性与严谨性并存，体现了监管效率原则，突出体现在《程序法》规定了行政机构可以依据执法的需要，依法定情况选择不同的程序。为了保障sec依法定程序行使权力，还对sec进行了议会监督和司法审查。

在混业经营趋势的影响下，为了增强本国金融市场的制度竞争力，英国和德国都对本国证券监管机构进行了整合，建立起了单一的综合行使金融监管权的机构。英国根据《2000年金融服务法》(fsma)建立起了集银行业、证券业和保险业等金融服务业的监管职能于一身的金融服务管理局(fsa)。自建立以来，其职权也在逐步扩大。作为单一的金融监管机构，fsa并非监管所有的金融活动，还涉及与其他机构的协调，如，贸易和产业部负责管理公司法方面的事务，职业养老金监管局负责职业养老金计划的监管等。为避免fsa权力过大，fsma对fsa的权力行使程序进行了详细的规定，包括fsa的行政许可程序和处罚程序，这些规定均体现了公开、保护相对人利益的特点。同时，防止权力扩大的另一措施是对fsa进行了广泛

的外部监督：一是财政部与议会的监督；二是金融服务与市场法庭(以下简称“金融法庭”)的监督与司法监督。

2002年，德国根据《金融监管一体化法案》和《联邦金融服务监管局法》，将原银行监管局(bakred)、保险监管局(bav)和证券交易监管局(bawe)合并组建成联邦金融服务监管局(bafin)，对整个金融市场实施兼容性的统一监管，独立履行金融市场监管、客户保护和流动性监管的全部职能，是德国证券行政执法的核心机关。bafin通过内设金融监管论坛的形式，与联邦财政部和联邦银行进行金融监管方面的合作与协调。此外，因为fafin内部仍然由不同的机构分别对证券、银行和保险市场进行监管，涉及机构之间的协调问题，为此，fafin内设跨行业事务协调部，专门负责协调工作。对bafin执法程序规定的法律主要包括《行政程序法》和《违反秩序法》，其中分析、立案阶段和调查阶段适用第一个法律，处罚阶段适用后一个法律。为了有效监督bafin的监管行为，内设有管理委员会，主席单位为联邦财政部，负责监督bafin的监管行为，并决定其预算；同时还设有专业顾问委员会，对bafin的业务管理提出建议，并协助其完善监管法规。

(四)小结

第一，政府证券监管权取得合法授权的原因不尽相同，总体而言，可以归纳为弥补自律监管的缺陷。但各国情况又不尽相同，如美国是为了应对经济危机对投资者信心的打击，英国和德国则是为了提高本国证券市场的国际竞争力，这些都只是表面原因。更为深层的原因是各国政治经济的差异导致对证券市场重要性的认识不同，由此决定了政府职能定位从原有的不干预经济，到后来的积极履行职权，最终目标是促进本国经济的繁荣。

第二，从政府证券监管权未来发展的趋势看，由一个部门集中统一行使是大势所趋，目的是为了适应对金融混业经营的综合监管要求。英国和德国已经实现了统一的金融监管，但是由于德国金融监管机构内部仍然采取分部门监管，因此仍然存在协调配合问题。美国之所以坚持原有分业监管，主要原因在于该国法律对金融监管采取功能监管的理念，并且注重与其他机构的配合，并不影响其应对混业经营监管的效率。因此，怎样设置监管机构必须根据本国国情，同时，也依赖于其他相关制度的发展水平。

第三，近年来，各国政府证券监管权的内容和范围不断扩大，为防止权力的触角漫无边际地侵入私人领域，各国都通过法律详细规定政府证券监管机构的权力行使程序，并强调程序的公开、公众参与、灵活性，以及对当事人和利害关系人的利益保护。不仅如此，各国也越来越重视对政府证券监管机构权力行使的监督，在这些监督机制中，来自行政机构内部的监督应该是位于第一层级的，同时还有议会监督，因为议会通过的法律是监管机构的权力来源，因此，这种监督是最根本也是最有效的。

第四，政府证券监管权必须与自律监管权有效地协调和互补，才能达到对证券市场的最优监管。上述国家的经验告诉我们，“尽管对自律组织能否具有维持公正和透明交易的能力一直有所怀疑，但是事实已经显示，政府监管同样也一直存在缺陷，政府作为唯一的监管者并不是最高效的。虽然政府最初希望对交易所的微观管理进行监管，但现在看来赋予自律组织更多的监管权才是更为有效的。”因此，政府证券监管必须要和自律结合，让自律组织发挥基础性监管的作用。

第五，政府证券监管机构的地位具有差异性，无论是否设立单一的金融监管机构，各国都非常重视监管机构的独立性，并通过立法加以确认与巩固。各国的监管经验已经显示：“独立监管模式带来的主要好处是它能够避免由于被俘获政治家和官僚的干预所导致的市场扰乱。独立性使监管者免受特殊利益集团(如被监管企业、金融机构和其他非政府利益集团)干扰。独立性也改善了透明度、稳定性，提高了专业知识水平。”

二、政府主导型证券市场发展模式的政府证券监管

新兴证券市场是区别于发达国家传统证券市场的、发展中国家的证券市场。按照国际金融公司的权威定义，只要一个国家或地区的人均国民生产总值(gnp)没有达到世界银行划定的高收入国家水平，那么这个国家或地区的股市就是新兴市场。

(一)韩国

韩国的证券市场基本在20世纪50年代起步，效仿美国建立了证券市场体制。总体而言，韩国政府证券监管主体的发展可以分为三个阶段。第一个阶段：1956～1996年，财政经济部主管证券市场，具有最高的金融监管权限。20世纪60年代初军政府上台后，韩国逐渐实行政府主导型的市场经济体制，政府大大加强了对银行和证券等金融领域的干预。与此相适应，在财政金融关系上采取大财政、小金融的做法，由财政经济部主管证券市场，以便金融部门听命于政府，为政府及时筹集发展资金。专门的政府证券监管部门是根据1976年修订的《证券交易法》，于1977年设立的证券管理委员会及其执行机构——证券监督院，确立了强有力的综合性证券行政管理体系。第二个阶段：1997～2004年，该阶段金融监管权从财政经济部分离出来，集中于金融监督委员会行使。1997年韩国金融危机的爆发使韩国政府意识到建立独立的金融监管机构的重要性，于是根据1997年的《金融监管组织设立法》，设立了独立的政府机构——金融监督委员会(fsc)，负责整个金融市场的监管。在fsc之下，设立证券与期货委员会(sfc)，具体负责证券和期货市场的监管事务和可能被移送fsc的一些初级问题。第三个阶段：2005年至今。为了将韩国缔造成为东北亚金融中心，应对混业经营等多种变化，韩国政府认识到有必要改革现有资本市场的相关法律法规，以加强该国金融市场在21世纪的国际竞争力。因此于2006年12月向国民大会递交了《金融投资服务与资本市场法》，该法将极大放宽韩国非银行金融业的准入限制，立足于消减当前韩国金融领域法规的数量，放松对金融领域的监管，约束跨行业经营和对投资者的保护几个方面。

总体而言，韩国的金融监管体系一直是政府主导型模式。但从发展趋势来看，韩国正顺应世界经济发展的潮流，在一定程度上减少政府干预，在金融监督委员会的监管下，发挥韩国自律机构——韩国证券期货交易所(krx)和韩国证券业协会(ksda)的职能，走向政府主导与自律结合的中间型管理体制。“韩国证券市场的发展历程表明，政府对证券市场的限制和干预程度越小，证券市场发展的可能性就越大。与此同时，政府必要的限制和干预，又会对证券市场的健康发展产生积极的影响。”

(二)印度

1947年独立后，印度与中国一样，长期奉行计划经济原则。20世纪80年代中期开始，印度政府坚定地实行经济自由化改革措施。此后，印度政府不遗余力地提升证券市场的透明度和效率，制定保护投资者的法律，使印度证券市场自20世纪90年代以来取得

了巨大成就。1991年7月，印度经济开始了巨大的变革：国家管制、许可证、冗长的审批程序以及僵硬的官僚体制被废除，经济获得新生。同年，印度实行证券市场自由化并加强证券市场基础建设，通过《1992年印度证券交易委员会法》设立证券交易委员会(sebi)，赋予sebi投资者保护、促进证券市场发展和监管证券市场的全权职能。sebi为法定团体，不是政府机构。虽然其主席由政府任命，但sebi并不是唯一的政府证券监管机构，印度经济部、印度公司部、印度储备银行与sebi共同监管证券市场。另外，sebi也十分注重与自律监管机构的配合，共同实施证券监管。通过整合市场监管系统，收集证据证明违规，sebi决定在所有交易所和市场实施一套市场监管综合系统，由综合监管部负责监督市场走势、分析交易凭证和交易指数的模式，并与交易所和托管公司协商对策。为了防止sebi履行职权的不规范，对sebi进行的监督体现在两个方面：一是政府体系内的监督，表现在财政部对sebi主席的任免方面，以及在特定情况下，根据《1992年印度证券交易委员会法》第17条规定中央政府可以代行sebi的职责；二是司法监督，受到sebi处罚的主体不服可以上诉，直至最高法院。

印度十几年来证券市场的发展与政府宽松的政策环境有直接关系，其以上市公司及产品本身的吸引力为基础，靠市场去发现价格，取得了不错的效果。但是，印度的证券监管也有亟待改进之处，如：监管机构过多导致监管权分割、职能重叠和冲突问题，不利于整合监管资源；中央政府过度干预证券市场的倾向仍然明显，尤其体现在《1992年印度证券交易委员会法》第17条的规定上。

(三)俄罗斯

俄罗斯的证券市场成立于1991年，属于经济体制转轨时期的新兴市场，其政府证券监管机构的发展可以分为四个阶段。第一阶段为1996年以前的财政部监管时期。1991年，俄罗斯联邦通过了《有价证券发行、流通和证券交易所章程》的决议，标志着俄罗斯证券市场正式诞生，该章程确立了俄罗斯财政部为证券市场的管理者。之所以进行这种设置，主要因为当时的俄罗斯刚刚经历了休克疗法，经济处于低谷，法律混乱，政府的职能定位是恢复并促进经济发展，财政部作为国家财政经济的主要部门，自然担负起了监管市场的重任。1993年，根据总统令设立了证券和交易委员会，为部委级机构，但没有独立的执法权。第二阶段为1996～1998年。1996年，根据第1009号总统令《关于证券市场委员会》的规定，将证券和交易委员会改为俄罗斯联邦证券市场委员会(fcsm)，该机构为部委级机构，主席由总统任命。1996年的《俄罗斯联邦证券市场法》(以下简称“市场法”)赋予fcsm监督金融市场的权力。第三阶段为1998～2004年。1998年俄罗斯经历了三次金融危机，严重打击了本国经济，促使政府通过进一步保护投资者并改善市场环境促进证券市场的恢复。因此，政府对证券市场的管理框架进行了重要改革，通过1999年修改《市场法》和制定《投资者保护法》(2000年生效)，强化政府监管机构的职权，fcsm的权力在1999年发生了彻底改变。新法改变了以往fcsm必须经法庭允许才能对违法公司处以罚款的规定，明确fcsm可以授予其国内分支机构以执法权，该机构的地位进一步加强，此时俄罗斯拥有了类似美国证券监管模式的法律框架。但fcsm并不是证券市场唯一的监管机构，财政部和中央银行也对证券市场进行监管，由于分工不清，经常发生职责冲突。第四阶段为2004年至今。2004年第314号总统令宣布建立俄罗斯联邦金融市场服务管理局(fsfm)，该机构为政府机构，直接对总理负责，统一监管整个证券市场。设立该机构的目的是为了顺应俄罗斯金融业向混业经营的发展趋势，从而改变了多头监管的现象。fsfm作为fcsm的继承者，拥有了更大的职权。但该机构并不是类似德国bafin的全能金融监管机构，因为保险基金归联邦保险监管机构监管、审计机构由财政部监管、银行由中央银行监管，并且fsfm没有行政立法权，因此仍然涉及不同机构的协调问题，但其未来的发展方向为全能监管者。

在俄罗斯证券市场的发展历史上，尤其在1991～1995年政府尚未集中监管证券市场的时期，自律机构发挥了重要的作用，这也导致俄罗斯实行的是政府监管与自律监管相结合的中间型。但由于俄罗斯证券市场发展初期极其混乱，经济低迷，政府的职能定位必然是恢复经济，大力发展证券市场。因此，政府监管一直处于主导地位，也导致俄罗斯证券监管是不完善的中间型。

(四)中国

中国的证券监管可以分为三个阶段：1990～1992年为分散监管阶段。这一时期，政府证券监管机构以中央银行为主，多部门(财政部、计委、人民银行、体改委)介入，形成由多个部门共同监管证券市场的局面。但由于令出多门，协调不够，实践中造成了一定的混乱。地方政府，主要是上海、深圳市政府，还有人民银行的当地分行充当了证券市场的主要管理者。由于缺乏明确的监管主体，自律机构在实践中发挥了重要作用。这一时期，“国有企业改革对资本市场的巨大制度需求是资本市场快速发展的内在动因。”在此动因影响下，政府的职能定位为大力发展证券市场，为国有企业融资、解困，导致政府监管机关在承担监管责任的同时，也承担了发展市场、为国有企业融资等非监管责任。政府职能定位从根本上导致政府对证券市场的全面干预，并通过制度安排建立自律监管机构，从而决定了自律监管机构长期的从属地位，无法发挥自律监管职能。1992～1997年为多头监管阶段。1992年中国政府证券监管的最高机构——国务院证券委员会及其执行机构一一证券监督管理委员会(csrc)成立，中国证券市场的监管开始走向规范化和制度化。除了证券委和证监会以外，地方政府负责选拔和推荐公开发行股票的企业，会同企业主管部门审批地方企业的股份制试点，上海、深圳市政府归口管理沪深交易所。1996年3月，证监会决定分批授予地方监管部门行使部分监管职责。1997年至今为集中统一监管阶段。1997年8月，国务院决定，深沪证券交易所划归证监会直接领导，地方政府不再行使管理权。同时，撤销了原来的证券委，将其监管职能移交证监会，人民银行的监管职能也移交给证监会，将原来隶属地方政府的证券监管部门收归证监会。证监会作为全国证券期货市场的主管部门，是国务院的直属事业单位。但政府证券监管权并未完全集中于证监会，财政部、人民银行、银监会、保监会、国资委、发改委仍然拥有部分政府证券监管权，证监会事实上并不能实现法律规定的对证券市场的集中统一监管。“多头监管”仍然存在，而且这些机构之间存在权力重叠和冲突现象，严重影响了证券监管的效率。之所以存在这种状况，与历史上多部门监管形成的路径依赖有关，更

为根本的原因则是在部门权力利益化影响下，各机构对部门利益最大化的追求。如何与这些机构协调是亟待解决的问题，直接影响到政府证券监管权的运作效率。

2004年国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(简称“国九条”)中明确提出要以更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用为目标，建设透明高效、结构合理、机制健全、功能完善、运行安全的资本市场。政府职能的重新定位导致了证监会监管任务的改变，也促使法律对自律组织地位的认同。2005年《证券法》明确规定了证券交易所是组织和监督证券交易、实行自律管理的法人。但目前交易所的事实地位和法律地位仍然不符，证监会与自律机构监管权边界不清，导致了监管效率低下，尤其是证监会对违法行为的处罚效率低。

证监会从产生之日起权力不断扩大，最大的问题在于缺乏对权力的有效制约和监督，尤其是监管程序的缺失，导致权力行使的不规范，执法中存在违法现象，损害了投资者的利益。现有对证监会的监督主要以行政体系内部监督为主，其他的监督机制尚未发挥应有的作用。

(五)小结

第一，新兴市场国家政府监管介入证券市场的原因并不是源于对自律监管不足的弥补，而是为了筹措资金，或者应对经济危机，更深刻的原因在于政治经济背景决定下的政府急切促进证券市场发展的职能定位。因此，权力介入的初期，都对证券市场进行了集中全面的管理，自律监管也成为政府的制度安排。但随着经济政治情况的改变，尤其是市场化的深入，政府职能定位再次变化，逐渐意识到放松管制、促进市场机制作用发挥的重要性，开始了市场化的改革，集中体现在对行政许可、审批等制度的废除，并促进自律监管作用的发挥，但政府主导的状态仍将持续相当长的时间。

第二，相对发达国家，新兴市场国家证券市场产生和发展的时间较短，政府监管经验不足，监管体制尚未成型。因此，新兴市场国家的政府证券监管机构一般均经历了由财政(经济)部、中央银行等多个监管机构共同监管证券市场到设立较为集中监管部门的过程，未来的发展趋势是设立统一的政府证券监管机构。但是，由于这些国家相关法律体系尚不健全，加上出于维护部门利益导致的路径依赖，即使在集中监管者出现后，多部门监管格局短期内仍然无法消除，各个监管主体之间仍然存在职能重叠和冲突的现象。这也成为影响证券监管效率的最主要问题之一。如何提高监管效率，是各国都要解决的核心问题。

第三，新兴市场国家中，政府证券监管机构的性质虽然包括事业单位或者法定团体，其主席(或理事长)由总统(或总理)任命，但独立性仍然较差。加之证券市场发展变化快，政府对证券市场的干预较多，对监管主体进行约束和监督的法律不够完善，导致政府证券监管机构容易受政府政策调整的影响，使其监管行为的连续性和规范性降低。与此同时，随着政府证券监管机构拥有越来越广泛的监管权，这种不连续和规范性差的监管行为对被监管主体的利益可能产生更大的损害。因此，新兴市场国家更需要完善对政府证券监管权行使的约束和监督，但这种监督主要集中在行政体系内部，其他监督相对薄弱，这与上述国家司法体系的完善程度有关。

三、政府证券监管的共识及其启示

比较发达国家和新兴市场国家政府证券监管权的演变历史，可以得出政府证券监管权具有如下共识，这些共识也为我国政府证券监管权未来的制度设计指明了方向。

第一，各国政府证券监管权介入证券市场的原因差异较大，对自律监管缺陷的弥补，或者是应对经济危机都只是表层的原因，最根本的原因是本国政治、经济环境，即具体的国情，以及由此决定的政府职能的不同定位。政府职能的定位不仅决定了政府何时介入证券市场，还决定了政府证券监管权与自律监管权之间的关系。不同国情和相关制度的发展水平，决定了政府证券监管机构的设置情况不同。

第二，政府证券监管权必须与自律监管权配合才能发挥作用。但是，究竟怎样配合，各国需要选择不同的完善路径。发达国家的自律监管历史久远，已经比较成熟，因此，这些国家目前的核心任务是如何界清两者之间的权力边界，防止重复监管带来的监管成本激增，监管效率下降。对新兴市场国家而言，“发展与规范”证券市场的双重职能定位，决定了政府主导的监管状况很难短期改变，自律监管长期内只能处于从属的地位。因此，对这些国家而言，要实现两者的协调和配合，首先需要解决的问题是明确自律机构的法律地位，在此基础上，通过政府证券监管机构对自律机构的逐渐授权和放权，促进自律机构发挥其应有的监管职能。之后，划分两者的界限以提高监管效率。这些经验对我国同样适用。