资金支持保障措施篇1

一、积极财政政策的主要内容

财政政策的四大常用工具包括预算政策、税收政策、支出政策和公债政策。1998年以来实施的积极财政政策，所采取的各项措施基本上都可以归类为以上四大政策领域。

（一）支出政策

1.1998年的主要措施。1998年8月，全国人民代表大会第四次常务委员会通过财政调整方案：（1）财政向四大国有商业银行增发1000亿元长期国债，专门用于国家预算内的基础设施建设投资；（2）把年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的足额发放和增加抢险救灾支出（主要针对1998年的大洪水救灾）。

在基础设施建设中，主要增加了6个领域的投资。（1）农林水利和环境保护工程。一方面，重点安排水利工程建设投资，用于大江大河的防洪水利工程，1998年全年水利建设投资达到358亿元；另一方面，加强建设国家重点生态环境项目以及国有天然林保护工程和十大防护林体系。（2）交通通讯建设。加快铁路、公路、机场、航道的建设，发展数字通信和移动通讯网络。（3）城市基础设施建设。重点支持大中型城市的排水、供热、污水处理、垃圾处理、城市道路和绿化等方面的项目。（4）城乡电网改造。城市电网改造主要是扩容，农村电网改造与农村电网管理体制改革同步进行，目的是做到同网同价，减轻农民负担。（5）国家直属储备粮库建设。建设250亿公斤仓容的国家储备粮库，全年国家直属储备粮库建设投资达到年初计划数的17.5倍。（6）经济适用房建设。据统计，截止到1998年12月底，用于基础设施项目的投资资金总额达到2173.5亿元。

除了增加基础设施投资外，还增加了其他领域的支出。（1）增加社会保障支出。一方面，为了缓解地方政府的财政压力，中央政府增加转移支付20亿元，用于支持企业职工基本养老金保险制度的改革；另一方面，为了切实保障国有企业下岗职工的基本生活，中央财政通过调整支出结构，安排144亿元补助金和借款，专项用于国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。（2）增加抗洪救灾和灾后重建经费。为了保证灾民的基本生活，控制灾后疫情的发生，顺利开展灾后重建工作，仅中央财政拨付的救灾和救济经费就达83.7亿元。（3）加大中央财政对科教的投入力度。从1998年起的五年内，中央财政支出中教育经费所占比例每年要提高1个百分点，重点用于支持高校体制改革和高等学校办学条件的改善，确保国家重点科研项目的资金需要等。

2.1999年的主要措施。1999年初增发长期国债500亿元。到年中，针对当时的经济形势，报请全国人大常委会审议批准，又增发600亿元长期国债。这些资金仍然主要用于基础设施建设。

在1998年增加基础设施投资的基础上，继续增加投资，用于在建的基础设施项目。1999年除了继续加大基础设施投入外，还增加了支持企业技术改造和产业升级的投入。国家拿出153亿元用于企业技术改造项目贴息，按照“品种、质量、效益”和扩大出口的要求，鼓励企业采用先进技术改造传统产业，支持高新技术产业化发展。

在增加基础设施建设的同时，提高“三条保障线”水平和机关事业单位职工工资。（1）为了提高国有企业下岗职工等低收入人员的基本生活保障水平，在下岗职工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障标准的基础上，从1999年7月1日起，补助水平提高30％。（2）增加机关事业单位职工工资，月人均基本工资提高30％，相应增加机关事业单位离退休人员的离退休费，并提高企业离退休人员的待遇。（3）大幅度增加中央扶贫资金规模，通过以工代赈方式加强生态环境建设，增加居民收入。这些收入分配政策的调整，使当年财政支出增加了540亿元，受益面达8400万人。

3.2000年的主要措施。2000年初发行了1000亿元长期建设国债，并在下半年进行了一次预算调整，经全国人大常委会批准，又增发500亿元长期建设国债，共计1500亿元国债资金。中央明确提出，这些资金原则上不上新项目，集中力量完成在建项目。这些新增国债资金主要投向五个领域：（1）基础设施项目，包括公路干线、中西部地区贫困县道路建设、铁路建设、新增100亿公斤粮库建设和中西部地区旅游设施建设。（2）水利和生态项目，包括水利基础设施建设、移民建镇、退耕还林还草、天然林和草场保护工程、京津周围沙源治理启动工程等。（3）产业结构调整项目，包括企业技术改造、高新技术产业化、城市道路交通环保等设施国产化、国防军工企业技术改造以及生物等重大科技项目。（4）教育设施，包括因高校扩招增加学生校舍等基础设施建设、中西部高校建设补助等。（5）城市环保项目。

2000年，我国加快了社会保障体系的建设步伐，研究和制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，推进城镇职工医疗保险制度、医疗卫生体制和药品流通体制改革，调整财政支出结构，加大对下岗职工和城市贫困人群的保障力度。当年，中央财政用于基本养老金补助和国有企业下岗职工基本生活保障补助，分别比1999年增长98.1％和50.1％；提高城市低收入人群的保障标准，全国城市居民最低生活保障支出较上年增长50％。

与此同时，2000年增发的500亿元特别建设国债，主要用于西部大开发，并且增加对中西部地区的财政补助。2000年，中央财政进一步加大转移支付的力度，增加对中西部地区行政事业单位人员工资和建立“三条保障线”的资金补助，共计614.7亿元。

4.2001年的主要措施。2001年全年发行1500亿元长期建设国债，其中，1000亿元建设国债用于弥补前期基础设施在建项目后续资金不足和工程收尾，500亿元特种国债支持西部大开发，主要用于青藏铁路、西气东输、西电东送、南水北调、生态建设等一些重大基础设施建设。同时，为配合国家的产业政策，继续加大对设备和高新技术产业的投资力度，继续实施对技术改造的贴息政策。到2001年底，国债技术改造贴息资金安排国有重点企业已开工技术改造项目781个。

在增加基础设施建设资金，调整建设国债资金使用方向的基础上，中央财政安排巨额资金，继续提高行政事业单位职工工资和离退休人员的离退休费。同时，中央财政还增加了对地方财政的转移支付，专项安排一定规模的预算周转资金，用于缓解中西部经济欠发达地区的基层季节性拖欠工资问题。2001年，中央财政用于社会保障性支出达982亿元，是1998年的5.18倍。据统计，截止到2001年底，全国共有4700多万社会保障对象得到国家预算的社会保障资金补助。

5.2002年的主要措施。2002年继续发行长期建设国债1500亿元，其中，1250亿元列入中央预算，其余250亿元转贷地方使用。国债资金主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业改革项目、南水北调工程、京津水资源保护工程、农村基础设施和教育以及公检法设施建设。特别是在天然林保护工程、农业综合开发和农业科技项目等方面，除了增发国债安排的支出外，中央财政还增加了206亿元。2002年全国财政用于支援农村生产、农业综合开发和农林水气等部门事业费方面的支出达到1088亿元，比上年增长18.6％。

2002年继续实施增加居民收入的支出政策。2002年7月1日起，再次提高企业退休人员基本养老金水平，并重点照顾退休早、基本养老金偏低的老工人、军队专业干部，再次提高了在乡老复员军人优抚待遇和建国初期参加革命的老干部退休待遇水平。2002年中央财政用于社会保障方面的支出达到1362亿元，比上年增长38.6％。据统计，城市居民最低生活保障对象，由1998年底的184万人，增加到2002年底的2060万人。

（二）税收政策

1.1998年的主要措施。1998年，针对亚洲金融危机造成的外需低迷，出口增长压力加大，我国及时调整了税收政策，以支持出口，吸引外资和减轻企业负担。具体措施包括以下三方面：

第一，提高出口退税率。为了支持外贸出口，我国分批提高纺织原料及制品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶换部分机电、轻工产品的出口退税率，加大“免、抵、退”税收管理办法的执行力度。

第二，降低关税税率。为了鼓励引进国外先进技术设备，扩大利用外资，我国调整了进口设备的税收政策，降低关税税率；对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目，在规定的范围内免征关税和进口环节的增值税。

第三，清理整顿收费。为了减轻企业和社会负担，1998年清理了涉及企业的政府性基金和收费，分三批取消了727项不合法、不合理的收费和基金，减轻企业和社会负担370多亿元。

2.1999年的主要措施。1999年的税收政策进行了进一步调整，不仅继续支持出口和吸引外资，而且还对国内的固定资产投资和消费予以鼓励。

第一，进一步提高出口退税率。1999年初和1999年7月1日，我国两次提高出口退税率，出口退税率档次由原来的17％、13％、11％、9％和5％五档简并为17％、15％、13％和5％四档，综合退税率达到15.51％。国家税务总局分3次共下达出口退税计划指标636亿元，全年出口退税额622亿元，比上年增加42％。

第二，鼓励外商投资。为了吸引外商投资，从1999年7月2日起，对从事能源、交通、港口建设项目的外商投资企业，按15％的优惠税率征收企业所得税。

第三，鼓励国内投资。为鼓励固定资产投资，从7月1日起，固定资产投资方向调节税按现行税率减半征收；对符合国家产业政策的技术改造项目的国产设备投资，可按40％的比例抵免企业所得税。为鼓励房地产投资和促进房地产市场发展，从8月1日起，对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予一定的减免。为鼓励证券投资，调低了b股证券交易印花税税率。

第四，鼓励消费。为鼓励消费，调节个人收入差距，9月30日国务院颁布《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》，规定从11月1日起，对储蓄存款利息恢复征收个人所得税。2000年共征收149亿元，2001年征收279亿元。恢复征收利息税对刺激居民储蓄向消费、投资转化起到一定作用。

3.2000年的主要措施。2000年的税收政策作用范围进一步拓展，不仅继续鼓励投资，而且对高新技术产业和西部地区的某些产业加大了优惠力度。

第一，鼓励投资，推动技术进步。从2000年1月1日起，暂停征收固定资产投资方向调节税。从年中开始，对于软件、集成电路等产业和科技成果的转化，给予一系列的税收优惠政策。对国有企业采取了加速折旧、对新增研究与开发费用允许按150％扣除的优惠政策。

第二，继续推进税费改革，减轻企业和社会负担。取消了238项涉及交通和车辆收费项目，平均每年减轻企业和社会负担约145亿元。

第三，加大对西部地区的税收优惠政策。对设在西部地区鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在一定期限内，按15％的税率征收企业所得税。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征、三年减半征收。对西部地区的内外资鼓励类产业和优势产业项目，在投资总额内进口自用先进技术设备，除国家规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税。

4.2001年的主要措施。2001年的税收政策主要是鼓励投资者在国内资本市场上的投资，并通过增值税的调整，扶持部分产业和产品的发展。

第一，鼓励证券投资。为鼓励投资者增加对国内资本市场的投资，提高我国证券市场的流动性，我国先后4次调整了证券交易印花税税率。2001年11月16日起对a股和b股的证券交易印花税税率，分别由原来的4‰和3‰统一降为2‰。同时，继续对个人股票交易所得暂免个人所得税。

第二，扶持部分产业和产品的发展。2001年，我国又出台了一些增值税优惠政策，旨在扶持部分产业和产品的发展。财税［2001］141号文件规定，对于铸、锻企业生产销售的用于生产机械的商品铸锻件，实行先按规定征收增值税，后按实际缴纳增值税额返还35％的办法。对于资源综合利用产品增值税，财税［2001］198号文件规定，对于下列产品实行即征即退办法：（1）利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩油及其他产品；（2）在省吃俭用原料中掺有不少于30％的废旧沥青混凝土生产的再生混凝土；（3）利用城市生活垃圾生产的电力；（4）在生产原料中掺有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰等炉底渣及其他废渣生产的水泥。此外，对于煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力，以及部分新型墙体材料产品，实行减半征收增值税。

5.2002年的主要措施。2002年的税收政策主要是对以前出台的各项措施继续实施或加大力度实施。比如，对投资西部地区符合条件的内外资企业，在所得税、耕地占用税、农业税以及关税和进口环节增值税等方面实行优惠措施；又如，在前几年连续提高出口退税率的基础上，又将棉花、大米、小麦、玉米的出口退税率由5％提高到13％，对钻石出口实行17％的出口退税率。再如，继续对符合低污染排放标准的小汽车和轻型客车减征30％的消费税，对联合矿山生产的铁矿石减征40％的资源税。

同时，2002年的税收政策还出台了一些新措施。比如，金融保险营业税税率由7％下调为6％，并对实际呆账损失超过呆账准备经核实允许据实列支；又如，为了履行加入世界贸易组织承诺，关税总水平由15.3％下调到12％；再如，增值税一般纳税人外购税控加油机和税控装置缴纳的增值税可作进项抵扣，购进免税农产品的进项税额扣除率由10％统一提高到13％。

在上述措施的基础上，继续推进税费改革，特别是加快农村税费改革步伐，扩大农村税费改革的试点，确定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等16个省（区、市）为扩大改革试点省份。

（三）政策措施的特点

通过上述的简要回顾，我们比较清楚地看到1998年以来实施的积极财政政策，其措施具有一些鲜明特点。首先，在预算政策上，采取的是财政赤字政策，以赤字支出增加社会总需求。其次，在赤字支出的资金来源上，主要以增发国债为主，每年增发国债都在1500亿元左右。再次，在支出政策和税收政策上，随着经济形势的变化和决策层认识的深化，具体措施在不断调整。对于这几年的支出政策措施和税收政策措施表现出来的一些特点，我们作了如下归纳。

1.支出政策措施的特点。1998年以来实施的积极财政政策，在支出政策的措施上主要表现出以下三个特点

第一，以增发长期建设国债作为筹措资金的主要渠道。从1998年到2002年，中央财政在5年内累计增发6100亿元长期建设国债和500亿元支持西部开发的特种国债，共计6600亿元。

第二，以增加基础设施投资为主。1998——2002年间，增发长期建设国债筹措上来的资金主要用在了基础设施建设上。其中，用于农林水和生态建设方面1435.8亿元，用于交通设施建设方面1140亿元，用于城市基础设施建设方面955亿元，用于农村电网改造方面520.72亿元，用于技术进步和产业升级方面398.9亿元，用于环保基础设施建设方面160亿元，用于教育基础设施方面119.5亿元。

第三，以提高中低居民收入水平和社会保障水平为辅。首先是大幅度提高行政事业单位职工工资水平。从1999年起，不仅连续3次提高机关事业单位职工基本工资标准，还实施了年终一次性奖金制度，建立了边远地区津贴制度。到2002年底，机关事业单位职工月人均基本工资水平，比1998年翻了一番。其次是增加社会保障支出。社会保障支出经过几年的连续增加，到2002年，全国财政用于社会保障的支出，是1997年的9.5倍，是1998年的6.2倍，年均增长56.9％。

2.税收政策措施的特点。1998年以来实施的积极财政政策，在税收政策的措施上主要表现出以下三个特点

第一，税收优惠为主。在积极财政政策的实施过程中，我国没有采取总量减税的措施，而是采取人们所谓的“结构性减税”措施，其实主要就是针对特定纳税人或特定活动给予税收优惠。

第二，税收优惠的重点在有序扩大。从最初（1998年）以刺激出口、吸引外资为重点，扩展到鼓励投资，促进技术进步，再扩大到支持西部地区产业发展，最后又扩大到扶持高薪技术产业的发展。

第三，取消大量收费。在以税收优惠为主的同时，进行税费改革，特别是相继取消了大量的不合法、不合理的收费。

总之，积极财政政策的具体实施措施可以概括为以下三方面：第一，以增加财政支出为主，没有实施全面减税措施。第二，在增加财政支出的同时，改善了财政支出结构，特别是大幅度增加了基础设施投资，并以增发长期建设国债为主要筹资来源。第三，在增加税收收入的前提下，采取结构性减税措施，一是减少与投资直接相关的税收，二是通过税费改革，取消大量收费项目。

二、积极财政政策成效的总体评价

实践证明，积极财政政策实施5年多来成效显著。它不仅短期拉动了需求，保持了国民经济稳定增长，而且提高了经济内生增长的能力，协调了改革、稳定和发展的关系。这对于中国经济的长远发展和实现全面建设小康社会的战略目标都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（一）积极财政政策拉动了经济增长

保持经济的适度增长对于我国社会经济发展具有极其重要的意义。那么，什么是适度经济增长？适度的经济增长并非用单一的经济增长率来衡量，而是一个适度的经济增长率区间。回顾我国改革开放以来的经济增长规律，如果gdp增长率低于7％，将会带来严重的就业和再就业压力，经济发展中的一些深层次矛盾就会显现出来；如果gdp增长率超过10％，通常会带来较高的通货膨胀率。所以，再综合考虑到我国未来一定时期内人口增长压力、经济总量的不断扩大而逐步逼近规模经济的边界以及改革开放进行制度创新的效应逐步递减等因素，我国今后一段时期内，gdp增长率在7％——9％之间应该说是一个比较理想的区间。

倘若7％——9％是一个适度的经济增长率区间，那么，我们就来看一下20世纪90年代中期以后的经济增长情况。从1993年的经济增长率13.5％开始，一直到1998年的7.8％，gdp增长率几乎一年下降1个百分点。如果政府不采取有力的宏观经济稳定政策，在当时的国内外经济形势下，经济增长率的这种下滑趋势可能还会持续下去，到1999年，经济增长率就有可能跌破我们所说的适度经济增长率的下限（7％）。然而，从1998年中起，我国真正开始了以积极财政政策为主的力度较大的稳定政策，使得经济增长率一直没有降低到7％以下。

积极财政政策成功地阻止了经济增长率下跌趋势，主要是因为有效地拉动了投资、消费和出口的增长。积极财政政策通过增发国债扩大政府投资和带动民间投资，增加了投资需求；通过税收优惠政策，鼓励了民间投资和出口；通过财政支持的收入分配政策，刺激了居民消费。

1.增加了投资需求。1978——1997年的20年间，我国经济增长率年均高达9.8％，这与固定资产投资增长率比较高不无关系，特别是在1981——1995年间，二者之间的正相关关系非常明显。然而，到了1997年，全社会固定资产投资增长率在前三年连续大幅度下降之际，又增加了亚洲金融危机的冲击，从1996年的14.8％再度下降到8.8％，这无疑使我国过去一直由高投资率支撑的高增长失去了推动力。

社会投资需求不足的原因是多方面的，归纳起来主要有四点。第一，大部分商品出现过剩情况。根据原国内贸易部1997年下半年对613种主要商品的供应情况调查，供不应求的商品只有10种，仅占1.6％，供过于求的商品占31.8％。第二，企业投资意愿下降。在商品供过于求、价格下跌、投资率下降的情况下，企业的投资预期不佳，投资意愿下降。根据国家统计局2000年对企业固定资产投资意向的一项调查显示，有46.1％的企业因投资收益率太低而不愿意进行固定资产投资。第三，银行惜贷。银行部门对经济前景并不十分乐观，再加上亚洲金融危机的冲击，风险防范意识加强，不愿意增加贷款，出现惜贷现象。第四，其他投资主体难以增加投资。由于我国目前的投资渠道、投资理念等方面的原因，巨额的社会闲置资金无法迅速转化为投资。鉴于这些方面的原因，政府如果不及时采取措施，社会投资需求的下滑趋势就会愈演愈烈。

针对社会投资需求不断萎缩状况，我国1998年提出实施积极财政政策伊始就切中要害，即通过增发国债筹措资金，增加政府投资，引导民间投资，扩大社会投资需求。1998——2000年，我国共发行建设国债3600亿元，拉动社会投资24000亿元。尤其是1999年，用90亿元国债资金作为技术改造的贷款贴息，带动银行贷款和企业配套资金1800亿元，形成20倍的资金规模。在政府投资的带动下，2000年固定资产投资增长率终于扭转了下滑趋势，全年共完成投资32619亿元，比上年同期增长9.6％。2001年固定资产投资增长率超过了1996——2000年的平均值，回升到13％，2002年继续上升，达到16.1％。

总之，国债投资有力地拉动了经济增长。据测算，1998——2002年，我国经济增长率分别为7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％，其中国债项目投资对经济增长的贡献率分别为1.5个百分点、2个百分点、1.7个百分点、1.8个百分点和2个百分点。

2.刺激了消费需求。从1996年开始，我国居民消费需求的年均增长率大幅度下降，从1996年的20.1％下降到1998年的6％，居民消费需求明显不足。在理论上，消费需求不足主要有两个原因，一是居民收入下降或收入增长速度下降，二是边际消费倾向降低。就我国1998年以来的情况看，社会消费需求不足的原因可能更复杂一些。第一，随着市场化进程的加快，社会保障体制改革、住房体制改革、教育体制改革、医疗制度改革等，对于人们的消费预期、降低边际消费倾向都产生了重要影响。第二，随着这些年来的经济发展，我国个人收入差距拉大。少数人先富裕起来，其边际消费倾向是递减的；大多数人的收入增长明显慢于前者，尽管他们的边际消费倾向较高，但缺乏相应的消费能力，从而导致社会消费总需求增长缓慢。

为了增加消费需求，积极财政政策采取了增加人们收入、鼓励消费的措施，其中包括增加转移支付、提高工资、增加社会保障支出、调整抑制消费需求的税收政策（包括开征利息所得税等）、鼓励消费信贷等。特别是1999年以来，我国连续3次较大规模地调高机关事业单位职工的基本工资，使机关事业单位月人均基本工资水平，由1998年的400元提高到2001年的823元，翻了一番。同时，中央财政大幅度提高“两个确保”和城市“低保”的投入，1998——2002年，共安排资金1934亿元，增加了企业困难职工和城镇低收入者的收入。此外，财政通过支持扩大退耕还林（草）、深化农村税费改革、粮食流通体制改革等，千方百计增加农民收入。正是在这些鼓励消费的一系列政策作用下，我国的居民消费水平稳定在比较高的水平。1998——2001年，社会消费品零售总额可比价年均增长率分别为9.4％、9.8％、11.2％和10.9％。就一些重要的消费项目来看，2001与1998年相比，城镇居民家庭拥有的移动电话增长了900％，家庭电脑增长了250％，家庭汽车增长了100％；农村居民家庭拥有的彩电增长了67％，摩托车增长了83％。

3.推动了外贸出口。在过去的5年里，全球经济经历了两次大的波动，第一次是亚洲金融危机，第二次是美国、日本和欧盟三大经济体同时陷入低迷，直接影响到我国的进出口贸易，特别是对我国的外贸出口冲击很大。1997年，我国外贸出口增长率达到21.0％，而1997年下半年爆发亚洲金融危机之后，1998年的外贸出口增长率一下子跌落至0.5％。

为了抑制出口增长下滑趋势，我国从1998年开始连续多次调高出口退税率，使得我国出口商品的综合退税率达到15.51％。与此同时，我国还不断改进出口退税的管理办法，加大对出口企业的支持力度。正是由于积极财政政策的这些措施，我国的出口增长速度才得以恢复，并且实现了人民币汇率不贬值的目标。1998——2002年，我国出口增长率分别为0.5％、6.1％、27.8％、6.8％和22.3％；出口总额由1998年的1837亿美元，增长到2002年的3256亿美元，出口总额首次突破3000亿美元，跃上了一个新台阶，对整个经济的拉动作用功不可没。

总之，积极财政政策的实施，有效地拉动了投资、消费和出口的增长，使1998——2002年我国经济的年增长率保持在7％——8％之间，仍是世界经济增长率比较高的国家。

（二）积极财政政策提高了经济的内生增长能力。

积极财政政策不仅通过总量扩张措施抑制了经济运行过程中暂时出现的矛盾和问题所引致的经济衰退，起到了一种推力和拉力的作用，而且还通过以基础设施建设为主，以优化产业结构、促进地区经济发展、加快实现科教兴国战略为辅的结构调整措施，提高经济增长的内生能力。可以说，积极财政政策的实施过程中，基本上做到了增加总需求的同时生成有效供给，以有效供给增加带动总需求扩大，为今后我国国民经济在总供求和谐调整中的持续发展奠定了基础。

1.改善了基础设施状况。基础设施是民间投资和消费活动的基本条件，是国民经济持续增长的基础。然而，我国在近20余年的经济增长过程中，遇到的突出问题就是道路交通、能源通讯、农村供电网络、水利设施等的严重短缺，成为我国今后经济保持持续增长势头的障碍。因此，从1998年提出实施积极财政政策伊始，就选定以加大基础设施建设为重点，并在头三年（1998——2000年）共安排国债资金投资项目6620个，长期建设国债资金3600亿元加上银行贷款和地方、企业自筹资金，总投资规模达到24000亿元。到2000年底，累计完成投资15100亿元，占项目总投资的63％。

在基础设施的建设项目，主要选择了4大领域。（1）全面展开堤防工程建设和水毁工程建设。到2000年底，全国共完成堤防加固16369公里，完成江河控制性枢纽工程25个，水库除险加固工程75项，在蓄洪区共完成安全区建设22个。（2）加快交通运输设施建设。1998年以来是我国公路、铁路、民航建设发展最快的历史时期。公路建设方面，5年来新增公路里程约7.6万公里，其中高速公路1.2万公里；铁路建设方面，5年来，建设铁路新线5500公里，复线2520公里，电气化铁路1690公里。机场改造与建设方面，5年来改建和新建机场35个。（3）促进城市基础设施建设。在国债投资的带动下，极大地调动了各地城市基础设施建设的积极性。到2000年底，竣工投入使用的城市基础设施建设项目556个。这些项目的建成，新增城市日供水能力1886万吨，日污水处理能力824万吨，日垃圾处理能力31317吨，日燃气供气能力708万立方米，供排水及煤气管道网1585公里，新增城市道路1308公里（5年来共计2.13万公里），桥梁21座，供热面积8694万平方米。（4）改善农民生产生活用电条件。到2000年底，农网建设与改造竣工的县（区、市）累计1000个左右。农村电价明显降低，农民用户的生活电价平均每千瓦降低0.1——0.3元。

2.促进了产业结构升级。产业结构不合理一直是我国经济发展中的顽症，特别是第三产业产值占gdp的比重较低（1988——2001年间该比重一直在30％——34％之间徘徊），第二产业产值占gdp的比重虽然较高（1990年为41.6％，是自1971年以来最低的一年，从1992年开始逐步上升，到2001年上升到51.1％），但第二产业内部的重复建设多，而且技术装备水平落后。因此，产业结构的优化和升级将是我国今后产业政策的主旋律。

世界各国在推动产业结构优化和升级过程中，都不同程度地使用了财政政策，以财政直接投资和税收优惠措施，集中财力直接推动产业结构调整，引导社会资金投向符合国家产业政策的领域。1998年以来，积极财政政策通过对高新技术产业给予税收优惠、对技术改造项目进行财政贴息等措施，改造传统产业，发展高新技术产业。1998年开始，国家财政共对880个民用技术改造项目贴息，调动了企业进行技术改造的积极性，增强了银行对重点技术改造项目支持的信心和贷款力度，实施了一大批技术改造、高科技产业化、装备国产化的项目。截止到2000年底，建成投产高科技产业化项目68个。在技术改造项目方面，在以国债资金贴息的政策下，1999——2001年累计安排资金265.4亿元，1218个项目，拉动投资2810亿元，已建成投产项目288个。产业结构的升级推动了我国经济增长模式开始发生质的变化，由粗放型的外延增长向集约型的内涵增长转变。

3.协调了地区经济发展。东西部地区经济发展不平衡、经济发展水平差距日趋扩大，是我国保持持续经济发展的一大问题。1999年我国开始实施西部大开发战略，首先从基础设施和生态建设入手，逐步带动西部地区的经济发展。

为了缩小东西部地区经济差距，实现国民经济协调发展，财政政策可以采取三大措施：第一，增加对西部地区的基础设施投入；第二，加大对西部地区的转移支付力度；第三，配合以适当的税收优惠政策。从1999年开始，积极财政政策配合国家西部大开发战略，在安排国债投资时，注重向西部地区倾斜，促进了地区生产力布局的调整和优化。在积极财政政策的推动下，西部地区的投资增速明显加快，仅2000年西部地区的投资就达3943亿元，增长14.4％，高于全国平均速度5.1个百分点，比东部和中部分别高出6.1个百分点和0.6个百分点。

4.加大了科教投入。实现科教兴国战略是我党的第三代领导集体为加快我国现代化进程所作出的重大决策，是对邓小平“科学技术是第一生产力”理论的重大发展；同时，内生增长理论特别表明，长期经济增长的内在动力是技术进步和人力资本形成。而要推动技术进步，促进入力资本形成，鉴于技术进步和人力资本具有很强的“效益外溢性”，政府就必须加大技术进步和教育的财政投入，其中包括直接投入（财政拨款）和间接投入（税收优惠）。从1998年实施积极财政政策开始，各级财政保持对科技教育投入总量的逐年增长。

在教育投入方面，中央财政教育经费开支连续5年每年提高1个百分点，从而使中央财政从1998年到2000年实际增加教育经费183亿元。同时，各省市也相继提出在今后几年内，本级财政的教育经费所占比例每年也提高1——2个百分点。1998年，全国教育经费总投入2949亿元，其中预算内教育经费1565亿元，增长幅度高于财政经常性收入增长1.41个百分点；1999年又比1998年增长13.56％，其中国家财政性教育经费为2287亿元，占gdp的比率由1995年的2.41％上升到2.79％。2000年，全国教育经费总投入达到3800亿元，占gdp的比率为4.2％。

在科研开发投入方面，1999年全国科技经费总额为1460亿元，比上年增长12.5％，其中研究与开发经费678亿元，增长17％。从1998年起5年内，中央财政陆续投入25亿元用于国家重点基础研究。1998——2000年，连续较大幅度地增加自然科学基金对创新课题的支持，并安排经费54亿元，支持中科院开展知识创新工程试点工作。

（三）积极财政政策协调了改革、稳定和发展的关系

在改革开放的20余年里，我们得到的一条非常宝贵的经验就是改革、稳定与发展三者之间的关系必须协调。只有改革才能使我国走向社会主义市场经济道路，才能保持持续快速的经济增长；而改革必然会涉及利益关系的调整，为保持社会稳定，在改革进程中就必须增加人们的收入，提高人们的生活水平，增加就业。当然，在追求经济增长的过程中，还要加强环境保护和生态建设，寻求可持续发展道路，只有这样才能真正提高人们生活水平和质量。

1.促进了经济体制改革。我国到了20世纪90年代中期以后，经济体制改革进入了攻坚阶段。积极财政政策的实施，不仅扩大了内需，保持了经济较快的增长速度，加快了经济结构的调整，而且还承担了大量的改革成本。回顾过去的5年，积极财政政策有力地支持了国有企业改革、金融体制改革、投融资体制改革、社会保障制度改革、农村税费制度改革以及粮食流通体制改革等；同时，在积极财政政策的实施过程中，还进行了一系列财政制度的改革。这些体制与制度的改革和深化，为我国未来经济持续、高效增长提供了制度保障。

2.保证了社会稳定。社会稳定对我国来说极其重要，而社会稳定的一个前提是保证低收入者群体的生活水平。1998年以来，我国在多次提高机关事业单位职工及离退休人员的工资和退休金的同时，重点放在了加快社会保障制度的建立，已基本形成包括失业、养老、医疗在内的社会保障框架，构筑“社会稳定器”，同时也投入了巨额资金。据统计，2000年参加基本养老保险社会统筹的职工达到10448万人，全国参加失业保险的人数达到10408万人；城市最低生活保障对象从1998年底的184万人增加到目前的1985万人。5年来，积极财政政策在实施过程中，通过调整财政支出结构，加大了对社会保障的支持力度，仅中央财政用于“两个确保”和城市“低保”的支出就达1934亿元，其中，2002年支出594亿元，是1998年的6.2倍。上述这些保障人们基本生活的措施，再加上积极财政政策的实施所创造的就业岗位累计达750万个，积极财政政策对保证经济衰退时期的社会稳定起到了巨大作用。

3.加强了环境保护和生态建设。积极财政政策在保障经济增长速度的同时，加大了对可持续发展的投入。积极财政政策中的水土保持工程、生态环境项目、退耕还林（草）项目、污染治理项目等，不但有利于弥补原来发展模式对自然资源造成的过度开发，而且也有利于今后实施可持续发展战略。到2000年底，简称“三河三湖”流域水污染治理项目44个，形成日污水处理能力330万吨。在生态建设上，天然林资源保护工程累计完成人工造林面积85.9万公顷，森林抚育面积226万公顷，封山育林面积350万公顷，飞播及人工促进天然林更新面积48万公顷。全国重点防护林工程完成人工造林面积124万公顷，封山育林面积119万公顷，飞播面积8万公顷。

通过上述分析，我们可以得到如下结论：积极财政政策不仅抑制了近年来的经济衰退，防止了通货紧缩的发生，而且为我国今后经济持续增长奠定了坚实基础。

资金支持保障措施篇2

关键词：经济新常态财政社会保障定位

中图分类号：F812.2文献标识码：A

经济增速由高速下降为中高速，已经成为中国经济的新常态。在经济新常态的背景下作为我国宏观调控手段之一的财政，也面临着新常态。十八届三中全会赋予财政新的定位，即财政是国家治理的重要支柱。财政在国家治理中地位的提升，是财政新常态的集中体现。收入方面，实行结构性减税，重视规范非税收入，减少收费项目，包括“营改增”改革、非税收改革、小微企业税收优惠等；支出方面，首先要求政府“瘦身”，表现在行政经费的减少，其次是社会保障领域支出不断加大，特别是十三五规划中明确指出一系列提高社会保障的部署：实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，全面实施城乡居民大病保险制度，全面推进综合医院改革等。

1经济新常态下财政在社会保障中的定位

1.1财政在社会保障体系中居主导地位

市场失灵是市场经济不可避免的缺陷和不足，而财政主要发挥作用的领域就是市场失灵领域，市场不能有效解决的，就需要财政发挥作用。在市场经济下，生活在社会底层的成员无法获得必要的生活用品，需要由社会保障来解决，由于社会保障的巨大需求，最终只能来自国民收入，即国民收入的再分配。同时，社会保障工作涉及的范围广泛，也没有任何个人和企业可以完全提供，所以，为了保障需求，只能由国家财政参与分配资金，进而由财政在社会保障中发挥主导作用。

在社会保障体系中，有三个重要的责任主体即政府、企业和个人。而财政发挥着主导作用，代表政府发挥宏观管理职能。企业的经营目标是利润最大化，对完善社会保障缺乏积极性；个人仅履行缴费的义务，无法成为社会保障体系的主导。因此，财政天然在社会保障中发挥主导作用，但同时也应该认识到其只是发挥主导作用而不是承担全部责任，特别是新常态下，发挥财政在社会保障中的主导地位，把真正该管的管好，该负责的负责好显得尤为重要。

1.2财政是社会保障资金运行的桥梁和纽带

财政的一个重要基本职能在于促进社会保障体系的建立和后续经营运转。社保资金的收支是财政分配的重要部分，无论资金的来源和去向如何，整个资金的运行都不能缺少财政，收缴的社会保障费用经过财政预算将其拨付给有关部门，满足社会保障的需要。同时财政还发挥着对社会保障资金的收支进行监督和管理的作用：如通过建立财政专户，实施收支两条线的管理方式等。这都体现了财政在社会保障资金运转运行中的桥梁和纽带作用。

1.3财政是社会保障事业的经济支撑

社会保障制度的高效运行离不开财政经常性预算的财力支持：城镇居民基本医疗保险和新农合享有财政的补贴；享受最低生活保障，丧失劳动能力的残疾人和低收入家庭60岁以上的老年人及未成年人等医疗保险所需个人缴费的部分也由政府财政补贴；国企和事业单位职工参加养老保险前的视同缴费的部分也由财政支付。其次是中央财政拨款设立的全国社会保障基金，用于社会保障支出的补充、调剂。2007年我国财政社会保障总支出5447.16亿元，占财政总支出10.94%，2012年财政社会保障总支出12541.79亿元，到2015年财政社会保障总支出19001亿元，不断增长的财政社会保障支出表明财政对社会保障的财力支持。

2经济新常态下财政在社会保障中的职责

2.1财政政策支持责任

财政政策的支持责任体现在财税政策对社会保障费用的减免、优惠和补贴责任，包括社保缴费的税前扣除、对吸纳残疾人就业的企业实行税收减免政策等。财政应在政策上对社会保障提供优惠。

2.2财政资金支持责任

财政资金支持责任体现在政府通过财政预算的形式对社会保障一定比例费用的支付责任，财政资金的支持责任是财政对社会保障承担职责的核心表现。政府作为社会保障的主体，应当积极承担社会保障的资金保障责任，具体在社会保险、社会救助以及社会福利中承担的职责各不相同：

2.2.1财政的社会保险责任

社会保险作为我国社会保障制度的核心，坚持政府、企业、个人三方负担原则，以参保者缴费为前提，强调权责对等，体现出社会成员之间的责任共担和相互接济。由于社会保险基金是一种公共基金，理应实现集中管理，从而稀释风险，增强基金应对风险的能力。基金集中管理的最高形式就是国家管理。财政在此项目中承担资金补充和兜底的职责，并保障社会保险经办机构的费用支付和相关工作人员待遇的发放。

2.2.2财政的社会救助责任

社会救助是政府对遭受灾害以及因各种原因导致贫困的社会成员提供物|帮助、保障其基本生存的制度性安排。灾害救助方面，依据其受灾范围和程度差别，分别由个人、单位和政府实施不同的救助方式。对于涉及范围广或者危害程度大的自然灾害，超出一般单位和组织分担化解损失的能力，只能由政府负责筹集资金来实施社会救助。贫困作为一种社会现象，无法通过收费的方式解决资金不足的问题，而社会慈善和私人募捐只能作为补充性手段。解决贫困问题的责任最终落在了财政上，社会救助是社会保障体系的最低保障，是财政责任的最后底线，财政为社会救助提供资金支持负有义不容辞的责任。

2.2.3财政的社会福利责任

社会福利制度是政府为实现自身执政目标，提高社会成员的生活水平，改善居民生活质量而实施的政策，建立社会福利制度是政府必须履行的责任，因此社会福利费用主要应由财政来拨付。财政对社会福利的责任主要是为社会福利的有效实施配置相应的人、财、物资源，为具体实施社会福利业务的社会机构提供资源保障。社会福利在社会保障体系中更多发挥着锦上添花的作用，因此政府要根据国情和经济发展状况分配资金，财政根据自身的财力相机抉择，适度调整资金支持，高效率地实现社会目标。

2.2.4财政在全国社会保障基金中的职责

我国2000年建立的全国社会保障基金主要用于应对人口老龄化高峰时期的养老保险等费用支付的补充、调剂，发挥着化解我国社会保障制度转轨成本和应对人口老龄化带来的养老金支付高峰的重要职责，对维系我国养老保险制度乃至社会保险制度的可持续运行具有重要作用。

截至2015年末，全国社会保障基金中财政性净拨入累计达7259.02亿元，其中：中央财政预算拨款2698.36亿元，国有股减转持资金和股份净额2549.61亿元，公益金2017.85亿元，用于四川地震灾区工伤保险金补助财政调回6.80亿元。财政对全国社会保障基金的增长发挥了基础性的作用，随着全国社会保障基金规模的扩大，其对我国社会保障支出的补充、调剂作用也将日益重要，成为我国社会保障制度的“压舱石”，财政也将在全国社会保障基金中承担更为关键的职责。

2.2.5财政在承担制度转制成本中的职责

我国的养老保险制度在经历了20多年的改革后，建立起统账结合的养老保险制度。以1997年为分界线，将职工分为“老人”、“中人”和“新人”三类，1997年前已经退休的老人没有积累，1997年前参加工作但未退休的中人积累严重不足，这是由制度转轨导致的，理应由财政担负起制度转轨成本和充实个人账户的责任。新人如果按照统账结合的制度设计，个人账户是有相应积累的，但由于养老保险基金支付压力巨大，政府将新人个人账户的资金挪用以应对当前的支付危机，使得新人账户出现空账问题，这部分资金的偿还也需要财政履行应尽的职责。

解决转制成本的措施有：第一大类是依靠养老金体系内的增收节支来消化养老金转制成本。其中包括提高缴费率、扩大养老保险覆盖面、提高退休年龄等；第二大类是养老保险体系外的筹资方式，其中包括划拨部分国有资产或进行国有资产分割、发行特种政府债券进行债券融资等。体系内与体系外措施同时实施，才能真正解决转制成本的问题，财政无疑应当担负起重要的职责。

3经济新常态下财政充分履行职责的保障措施

随着社会保障事业的不断发展，对财政提出了更高的要求。充分发挥财政对社会保障的基础性支撑作用，需要财税制度进一步调整改革。

3.1完善政参与社会保障的顶层设计

将财政参与社会保障的制度设计纳入到中央全面深化改革和国家治理体系的总体设计中，科学定位社会保障体系及其功能。从国家治理体系现代化的角度看待财政与社会保障的关系，厘清社会保障发展的方向与路径，这方面还需要加强财政对社会保障的政策支持机制以及财政对社会保障基金筹资的支持机制。

3.2增加资金投入，提高社会保障水平

目前，我国社会保障需求呈现出刚性上涨趋势，但受限于经济发展程度，政府财政社会保障支出不能覆盖到全体国民，仍有一部分社会成员游离于社会保障制度之外，没有共享到经济发展和改革开放的成果，同时，我国社会保障水平相比OECD国家仍处于较低水平。因此，要提高社会保障的覆盖面和待遇水平，需要财政增加资金投入，提高国民社会保障待遇水平，发挥财政的社会保障资金支持责任，

3.3提高财政在社会保障中的支出比例

在OECD等发达国家的财政支出结构中，财政社会保障支出所占比例相对较高。而我国由于长期财政体制不完善，财政社会保障支出只有10%。随着我国经济总量的不断增长，应该逐步将这一比重提高到20%左右，实现财政社会保障支出比例与国民的刚性社会保障需求相协调。

3.4建立中央和地方财政投入责任分担机制

厘清中央政府与地方政府责任边界，改革目前的财政分权制度，加快完善转移支付制度。社会保障经费投入不仅反映了政府和市场、社会之间的关系，还反映了政府之间事权和财权关系，从当前的财政制度来看，中央与地方财权事权划分不合理。加快推进中央与地方财权与事权划分，完善中央与地方收入划分机制，适度加强中央的事权，真正做到“权随责走，费随事转”。

3.5加大监管力度，保证社会保障资金安全

财政部门的监管贯穿于社会保障资金流程中的所有环节，比如资金的缴纳、调配和支付环节，还有中央和地方财政社会保障资金的所有预算环节。

财政是社会保障的经济支撑和资金运行的纽带，在社会保障中居于主导地位，经济新常态下应进一步明确政府在社会保障领域的定位和职责，不断推进社会保障制度的完善和发展。

参考文献：

[1]何强，张瑜.我国政府在社会保障中的作用探析[A].中国公共管理论丛，2013（第1辑）[C].2013：4.

资金支持保障措施篇3

1.1编制目的

为有效预防和处置突发公共事件，保证突发公共事件发生后及时提供财政政策和资金支持，保障公民的生命和财政安全，维护经济社会稳定。

1.2编制依据

根据国家有关法律、法规、规章以及《市区突发公共事件总体应急预案》、《市突发公共事件财政应急保障预案》，结合我区实际，特制定本预案。

1.3适用范围

1.3.1本预案适用于我区行政区划内突发公共事件的预防和处置，以及发生在区外或境外对我区可能造成影响的突发公共事件的预防和处置的财政应急保障。

1.3.2本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等各类涉及公共安全的事件。

1.3.3根据突发公共事件的性质和影响程度，突发公共事件一般分为四级（具体分类标准按《市区突发公共事件总体应急预案》和相关专项预案的分级标准执行），财政保障响应等级也对应分为四级，即一般、较大、重大、特别重大突发事件财政保障响应。

1.4工作原则

1.4.1预防为主，以人为本，常备不懈，遵循统一领导、分级负责、协调配合、反应及时、措施果断、保障有力的原则。

1.4.2突发公共事件财政应急保障措施，包括财政收入政策、财政支出政策、资金快速拨付办法等方面。根据突发公共事件造成的影响程度，确定采取相应的财政应急保障措施。对造成全局性影响的突发公共事件，可同时采取财政收入政策、财政支出政策、资金快速拨付办法；对造成局部性影响的突发公共事件，可采取财政收支政策或资金快速拨付办法。

1.4.3加强应急保障措施和决策机制的超前研究，提高处置效率。

2组织指挥体系及职责

2.1应急机构及职责

2.1.1领导机构

突发公共事件财政应急保障领导小组（以下简称领导小组），负责领导、组织、安排全区突发公共事件财政应急保障工作。领导小组组长由区财政局局长担任，成员由区人大财经工委、区政府办公室、区发改局、区国税分局、地税局、人民银行支行和突发公共事件相应主管部门的主要领导组成。领导小组的主要职责是：认真贯彻执行国家和省、市有关应急工作的法律、法规和政策，随着区级突发公共事件专项应急预案的启动，决定启动区级财政保障预案，并组织开展财政应急保障工作。

2.1.2日常工作机构

领导小组下设办公室（以下简称办公室），负责综合协调财政应急保障工作，办公室设在区财政局，办公室主任由区财政局局长兼任，成员由区财政局、区发改局、区国税分局、地税局、人民银行支行和突发公共事件相应主管部门的有关负责人组成。办公室的主要职责是：根据领导小组的要求，认真研究应急资金保障措施和相关财政政策，并组织实施；及时安排、拨付财政应急资金，确保落实到位；做好相关资金使用情况的监督检查，确保应急资金使用安全、高效。

2.2组织体系与应急联动机制

2.2.1领导小组决定启动本级财政应急保障预案后，各成员单位立即按照各自的职责，快速反应，沟通信息，密切配合，按以下分工及时开展工作。

（1）资金保障组

由区财政局、区发改局、人民银行支行、突发公共事件相应的主管部门组成，负责安全和筹措应急保障资金；紧急调拨资金并落实到位；安排对征用的设备、物资和场地等进行补偿的资金；向上级财政提出重大突发公共事件的资金补助申请。

（2）政策拟定组

由区财政局、区发改局、区国税分局、地税局、人民银行支行、突发公共事件相应的主管部门组成，负责根据突发公共事件造成的影响，对受其影响较大的行业、企业、单位和个人以及处置突发公共事件的机构，在财权范围内研究地方财政收入和支出政策的调整，并组织落实；对影响较大的突发公共事件，报请区政府或市政府作相应的政策调整。

（3）监督检查组

由区财政局、突发公共事件相应的主管部门组成，负责对财政应急保障资金的管理和使用情况进行监督检查，保证专款专用，提高资金使用效益。

2.2.2各成员单位处理突发公共事件财政应急保障工作的内部运作流程由各单位另行制定。

3应急准备

3.1为了维护经济社会稳定，保护人民群众生命和财产安全，保证突发公共事件发生后及时提供财政政策和资金支持，区财政保障应急领导小组在突发公共事件应急预案启动后，及时协调各相关部门，筹集与应急工作相适宜的应急资金，提供相关的政策支持。

3.2应急资金的来源

3.2.1建立应急保障专项资金。由区财政建立应急保障专项资金，保证一定的额度，用于处置突发公共事件的财政应急保障。

3.2.2动用年度预备费。按照《预算法》的规定，在当年的预算编制中，按本级政府预算支出额的一定比例设置预备费，优先用于处置当年预算执行中的突发公共事件。

3.2.3年度预算调整。在必要时，财政部门在保证人员工资和必要支出的前提下，协调预算单位调整优化预算支出结构，优先保证应急支出。

3.2.4申请上级补助。重大突发公共事件发生时，财政部门和相关部门要积极向上级财政部门和对口管理部门申请，获得资金支持。

3.2.5社会捐助资金。社会各界对重大突发公共事件的捐助资金应该用于处置突发公共事件。捐助者有捐助意愿的，严格按捐助者意愿安排；捐助者无捐助意愿的，由接收捐助的同级民政、财政部门提出初步意见，报政府批准后统一安排。

3.2.6其他资金来源。必要时，突发事件相关单位和主管部门要优先动用责任人和保险公司赔款、历年结余、临时贷款和其他单位自有资金参与突发公共事件的处置。

4应急响应

4.1分级响应程序

4.1.1发生一般（IV级）突发公共事件，启动本预案。领导小组率工作组赶赴现场确定保障方案，开展相应的保障工作。并根据工作需要对乡镇（街道）处理突发公共事件财政保障工作进行指导和帮助。

4.1.2发生较大（III级）突发公共事件，启动本预案。在规定时间内向市政府汇报，并提出启动市级财政应急保障预案的建议，领导小组率工作组赶赴现场确定保障方案，开展相应的保障工作。同时，请求市财政给予支持、帮助。

4.1.3发生重大（II级）突发公共事件，启动本预案。在规定时间内向市政府汇报，并提出启动市级和省级财政应急保障预案的建议，领导小组率工作组赶赴现场确定保障方案，开展相应的保障工作。同时请求市财政、省财政给予支持、帮助。

4.1.4发生特别重大（I级）突发公共事件，启动本预案。在规定时间内向市政府汇报，并提出启动市级以上财政应急保障预案的建议，领导小组率工作组赶赴现场确定保障方案，开展相应的保障工作。同时请求市财政、省财政和中央财政给与支持、帮助。

4.1.5如果上级财政应急保障预案在我区财政应急保障预案启动之前已经启动，那么我区财政应急保障预案随之立即响应。

4.2财政收入政策

4.2.1对受突发公共事件影响较大的行业、企业和公民，领导小组按照财政部、国家税务总局及上级财政部门的有关规定，及时研究提出税收优惠政策建议，按审批权限逐级上报。

4.2.2对受突发公共事件影响较大的行业和企业，领导小组及时拟定临时性的行政事业性收费，政府性基金减免政策建议，按相关审批权限报批后执行。

4.2.3税收、行政事业性收费、政府性基金优惠（减免）政策到期后，突发公共事件对相关行业、企业和个人的影响仍然较大的，按原审批程序报经批准后，可适当延长优惠（减免政策）期限。

4.2.4因执行税收、行政事业性收费、政府性基金优惠（减免）政策而减少的财政收入，原则上按照现行乡镇财政管理体制负担。对减收影响重大而地方财政特别困难的，按程序积极向上级反映，争取上级财政给予适当补助。

4.3财政支出政策

4.3.1对突发公共事件影响较大的行业、企业、单位、公民以及处置突发公共事件的机构，由领导小组及时提出财政支出政策，报区政府批准执行。

4.3.2财政支出政策包括：对受突发公共事件影响较大的公民个人、行业、企业、单位的损失，由相关责任人和保险公司给予补偿，没有直接责任人或责任人无力承担的，政府可根据情况给予适当救助和支持；在一定时期内对受突发公共事件影响较大的行业、企业流动资金贷款给予贴息；对处置突发公共事件工作给予经费支持；其他财政支出政策。

4.3.3处置突发公共事件需财政负担的经费，按照现行事权、财权划分原则，分级负担。属于中央政府事权的，按程序积极向中央反映，争取经费由中央财政负担；属于省政府事权的，按程序积极向省政府反映，争取经费由省财政负担；属于市政府事权的，按程序积极向市政府反映，争取经费由市财政负担；属区政府事权的，经费由区财政负担；属乡镇、街道政府事权的，经费由乡镇、街道财政负担。对受突发公共事件影响较大和财政困难的乡镇、街道，区财政从财力和资金调度上适当给予帮助、支持。

4.3.4处置突发公共事件所需财政负担的经费，已在年度预算中专项安排的，财政部门应及时拨付资金。需要由部门预算进行调剂的，财政部门在保证人员工资和必要支出外，应及时协调各预算单位调整预算支出结构。预算调整工作按照规定程序办理。

4.3.5年度预算安排和调整不能满足处置突发公共事件工作需要时，财政部门可提出动支预备费、超收使用安排等方案。特殊情况下，经领导小组批准，可先安排资金，再按程序补办相关手续。

4.4资金拨付

4.4.1财政部门对处置突发公共事件的资金拨付实行“特事特办、急事急办”，建立紧急预案拨款和用款的“绿色通道”。

4.4.2对区本级部门或预算单位突发公共事件的拨款，由区级财政部门以文件形式下达应急资金预算后，用款单位接到有效通知，即可从本单位现有账户中支用资金；财政部门应在当日或次日上午10点前办妥相关拨款手续，确保应急资金及时拨付用款单位。

4.4.3对乡镇、街道财政部门突发公共事件的拨款，由区级财政部门将应急资金预算及时下达相关乡镇、街道。乡镇、街道财政部门在接到有关预算执行依据后于当日或次日上午10点前办妥相关拨款手续，确保应急资金及时拨付。

4.4.4乡镇、街道财政部门收到区级财政部门应急资金预算后，如财政存款不足以支付的，要确保应急资金到位，并及时向区级财政部门申请增加资金调度额度，区级财政部门及时办妥下级财政的专项资金调度工作，保障应急资金的预算执行。

4.4.5人民银行和商业银行要积极支持和配合财政部门、用款单位做好应急资金调度和款项拨付工作，建立健全特别是节假日的应急资金调拨保障机制，保障用款单位对应急资金的支付，提现等工作。

4.5应急采购

4.5.1因严重自然灾害和其他不可抗力事件导致的突发公共事件的紧急采购，可以不适用《政府采购法》的有关程序和规定。

4.5.2除严重自然灾害和其他不可抗力事件以外的其他突发公共事件的紧急采购，经政府采购管理部门批准，可采取竞争性谈判方式和单一来源方式进行采购。

4.6应急结束

4.6.1突发公共事件应急处理结束，财政应急保障预案相应结束。由领导小组宣布解除应急措施，恢复正常工作。

4.6.2财政部门应及时将本地区支持突发公共事件的财政收入政策、财政支出政策、资金拨付情况等报同级人民政府和上级财政部门。

5应急资金的管理和监督

5.1财政部门应加强对突发公共事件财政应急保障资金的管理和监督，保证专款专用，提高资金使用效益。

5.2财政部门和突发事件主管部门要根据突发事件的处置特点及应急资金管理的特点，制定相应的应急资金管理办法，规范资金管理。

5.3应急资金的管理、使用，实行专人、专账管理，保障资金的安全、有效。

5.4区级各有关部门要定期向区财政部门报送应急资金使用情况报告；区级各相关部门要定期向上级对口部门报送应急资金使用情况报告。上级各相关部门对下级对口部门应急资金使用进度和执行情况进行定期不定期检查，发现问题，及时纠正。

5.5突发公共事件应急处置结束后，财政部门应及时对突发公共事件财政应急资金进行清算，对资金使用进行绩效评价。

5.6对突发公共事件财政应急保障资金管理和使用中的违法、违纪行为，按照国家有关规定予以处理，并追究有关责任人的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

6附则

6.1根据实际情况发展变化，由区财政局适时对本预案进行修改和完善，并报区政府批准实施。

资金支持保障措施篇4

大别山区精准扶贫保障措施基层组织

一、大别山精准扶贫基本情况

鄂、豫、皖三省交界处的大别山区，我国著名的革命老区之一，也是扶贫攻坚中一块难啃的“硬骨头”，更是中部发展的一大“顽疾”。大别山区的发展状况受到来自党中央国务院，鄂、豫、皖三省省政府，当地基层政府和和社会各界的关注和重视。目前大别山区的精准扶贫政策如火如荼地进行着，大别山区的定点扶贫工作主要通过人才培育、技术引进、产业扶持、项目推动等多种方式，持续的大力度的扶贫工作已获得明显的成效。

在“十三五”规划期间，大别山区主要指标的预期发展情况主要包括如下方面：地区生产总值年均增长率大于10%；人均教育、卫生、社保和就业支出达到全国平均水平；城镇化率高于42%；城镇居民人均可支配收入年均增长率高于全国平均增幅；农村居民人均纯收入年均增长率也要求高于全国平均水平；九年义务教育巩固率高于98%；高中阶段教育毛入学率大于90%；新型农村合作医疗参合率为100%；万元工业增加值用水量不超过38立方米；森林覆盖率不少于35%。

虽然各方面的精准扶贫工作在稳步施行，但是工作中仍然存在着许多现实难题和阻碍，为顺利实现预期发展目标，打好大别山区扶贫攻坚战役，在2022年之前全面脱贫奔小康，我们不但需要行之有效、具有创新性的精准扶贫路径和相关战略，同时做好各方面保障措施更是一切工作必要前提。

二、保障措施

（一）组织保障

组织的协调性和有效性是精准扶贫工作中首要的保障措施。首先要保障区域内行政级别的协调，明确划分各级政府的职责，并且单独设立监督部门对扶贫工作进行监督和评估。其次，部门分工明确，职责范围囊括扶贫工作的方方面面，有效地避免相互推脱和服务漏洞，尤其对于医疗、教育和基础设施等公共服务是最为基础的工作还应制定短期、中期和长期目标，定期对工作进度和工作质量进行抽查。各个部门之间要加强交流和合作，目标统一，齐心协力打好扶贫攻坚战。其中基层组织的力量不能忽视，完善基层民主政治，坚持村民自治，加强扶贫事务的透明度和公开度，做到村级扶贫组织工作的公平、公正、公开。

特别要响应国家“三支一扶”等政策，为基层扶贫组织注入新的活力，对青年村官的创新举措给予政策和资金支持。而且对于基层组织要开展扶贫工作培训，增加基层工作者的工作能力和效率，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。基层组织应当结合当地实际，立足资源优势，充分利用发展资源，吸引发展资金，找准致富路子，确定主导产业，鼓励朝阳产业，拓展特色产业链，形成完整稳固的产业格局。因地制宜，壮大基层集体经济，辐射和带动贫困户自主致富。同时，采用多种扶贫方式并存，实施异地迁移扶贫、生态扶贫、社会保障扶贫等扶贫工程，加强基础设施建设，为贫困户自主脱贫提供良好的外部条件。

另外由于大别山区地理位置和行政区划的特殊性，保证三省之间的协调具有重要意义，三省之间要多加强合作与交流，定期召开研讨会对区域内重大问题进行讨论解决，不仅如此，由于三省的实际状况有差异，因此扶贫政策应当符合省内贫困程度，善于发掘省内社会力量，做到以群众为主力，社会合力，同时政府发挥推力，以扶贫规划为拉力，多力齐发，实现自主“造血”。

（二）人才和技术保障

精准扶贫要有“精准”的人才和技术保障，这一点不容置疑，高素质的精准扶贫人才队伍和能够适应大别山区具体扶贫工作的技术，是落实好“精准”的重点。在进行扶贫政策规划时和具体扶贫措施落实前，要明确大别山区究竟需要什么样的人才和技术才能保障精准扶贫工作的展开，从哪里能够获取必须的人力和技术，如何获取的过程最简、成本最低。

精准扶贫的人才保障，首要的是加公共服务专业扶贫队伍和贫困乡村基层干部队伍建设；其次，加强以大学毕业生为主体的扶贫志愿者队伍建设，重视高校的调研活动，吸取行之有效的政策建议；其三，为了实现从“输血”到“造血”，从教育投入、教育资源均衡化、职业培训等多方面开展人才培养活动；最后，由政府牵头，联合大中小型企业，引进国内外先进的农业、工业、服务业技术，同时大力推广农林技术、开发生态产品和科技服务平台。

另外积极开展“阳光工程”，借助政府公共财政支持，按照"政府推动、学校主办、部门监管、农民受益"的原则组织，在粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区开展农村劳动力转移到非农领域就业前的职业技能培训。由于大别山区存在大量农村剩余劳动力，对于这类人群，应该加强职业素养的培训，开展农村专项计划，提高当地居民的职业技能，职业技能培训要坚持“因材施教”的原则。

（三）资本保障

经济基础决定上层建筑，在大别山区的扶贫工作中，资金的保障必不可少，应当增加政府的转移支付额度，设立扶贫专项资金，充分利用社会保障类资金。大别山区的财政资金要向生态脆弱区适当倾斜，向弱势群体倾斜。中央的投资要向扶贫项目和民生工程、基础设施、生态补偿等方向倾斜，使得资金最大化地惠及全体贫困户。除了财政资金，拓宽贫困户的自营资金也刻不容缓，深入推进实施“金扶工程”，对建档立卡贫困户进行评级授信，鼓励金融机构为贫困户提供扶贫小额信用贷款。积极推进金融产品的多样化创新，加大对扶贫贴息贷款的投放力度，努力满足贫困户的生产生活以及发展资金需求。同时积极拓展融资渠道，引导中小企业和特色重点产业发展。深化农村信用社改革，密布金融网点，彻底消除大别山区的金融空白区。建立小额保险补贴扶贫机制，构建全覆盖保险网络，鼓励商业保险参与扶贫体制建设。对于符合国家条件的片区企业依法享受“三免三减半”税收优惠，对企业的公益性捐赠支出按规定给予扣除。

资金的使用也要进行合理的规划，提高资金使用效率，发挥资金的“再生”能力。对于大别山区来说，资金用于产业扶持虽然见效周期较长，但是可以从根本上解决贫困问题。对于不同的产业类型要采取差别化的产业政策，对于关系居民生活的产业优先发展，给予更多的资金支持，特别是国家重点项目、新兴产业和地区特色产业，制定产业转移优惠政策，积极承接东部劳动密集型和资源密集型产业，在承接的同时要考虑到大别山区的生态承载能力。另外，对低碳环保产业加大投资，例如清洁能源产业，支持、引导、鼓励中小企业和集体合作经济形式，利用土地、技术等一切可用的生产要素，让创造财富的源泉充分涌流。加快建设产业示范园区，明确产业定位及其发展方向，完善企业竞争机制，发挥规模经济效益。产业要在发展中不断增强自身的劳动力吸纳能力，解决农村剩余贫困劳动力问题，做到发展经济与消除贫困同步进行。

（四）法律保障

保障是在全社会的文明和财富逐步的增加和法治建设逐步完善中实现的。在精准扶贫要求下推进大别山区扶贫工作，由于扶贫开发任务的重要性与长期性，特别需要法治保障。另外扶贫开发主体的地位及行为需要法律和行政法规等予以规范和明确，扶贫开发过程中的重点难点问题的解决同样要靠法治途径，依法治国是国家长治久安的必要保障，精准扶贫的法律保障机制也是一切问题的保障。

由国家力量主导大别山区的精准扶贫工作，具有常规的合法性和合理性。毫无疑问，各级政府力量是法律上明确规定的主持扶贫工作的主体，是扶贫攻坚过程中的架海金梁，要充分发挥国家在扶贫工作当中多种职能。

在法律保障的具体建设上，首先通过建档立卡，全面掌握并实时更新大别山区贫困村、贫困户、贫困人口数量和分布情况、法律机构的建设和服务情况等相关资料；其次，司法行政部门协同法律服务机构定期为大别山区困难群众无偿提供法律援助、法律咨询等服务；同时制作法律宣传册、宣传展板，到群众中开展普法，为中小学生展开针对性的法律教育。

参考文献：

[1]李晓.让农业保险成为精准扶贫的重要保障[J].农村金融时报，2015（12）：003.

[2]谭正航.论我国区域基本公共服务均等化的立法完善―以缩小区域收入差距为视角[J].吉首大学学报（社会科学版），2014（2）：79.

[3]李俊杰.集中B片特困地区反贫困研究[M].北京，科学出版社，2014.11-13.

资金支持保障措施篇5

为进一步加大对留学人员回国创业的支持力度，按照党中央、国务院要求，根据《留学人员回国工作“十一五”规划》，人力资源和社会保障部决定实施中国留学人员回国创业启动支持计划，即每年在全国范围内遴选一批创新能力强、发展潜力大、市场前景好的留学回国人员创办的企业，在创办初始启动阶段予以重点支持，以加快其科技成果转化，实现企业快速发展。

一、指导思想，原则和目标

留学人员回国创业启动支持计划的实施坚持以科学发展观为指导，落实人才强国战略，贯彻留学回国工作的方针和要求；坚持优先支持我国急需发展的电子信息制造、生物医药、新材料与新能源等高技术产业以及金融、物流、信息和商务等现代服务产业；坚持政府投入与社会参与相结合，以政府投入带动社会投入，营造留学回国创业的良好环境。通过支持留学回国人员创业，推动产业结构优化，提高整体自主创新能力，逐步发展一批具有核心竞争力的留学人员高新技术企业，培养一批专业素质高、技术前景好、海外联系广熟悉国际运作规则的现代企业经营管理人才。

二、申请条件

申报留学人员回国创业启动支持计划需同时具备以下条件：

(一)企业法定代表人应为留学回国人员，一般应获得硕士以上学位；

(二)拥有自主知识产权或发明专利，技术创新性强，具有市场潜力；

(三)熟悉相关领域和国际规则，有经营管理能力，如有海外自主创业经验者可优先考虑；

(四)企业注册时间不超过3年；

(五)企业注册资金现金资产不低于50万元人民币，留学人员出资额占企业注册资本的50％以上；

(六)企业法人诚信守法，无违法犯罪记录。

三、申报和遴选评估程序

各省级(含副省级市，下同)人民政府人力资源和社会保障部门负责组织符合条件的企业进行申报，人力资源和社会保障部对申报企业进行遴选。

(一)申请人填写《中国留学人员回国创业启动支持计划申请表》一式三份，按照隶属关系将申请表报送省级人民政府人力资源和社会保障部门。

(二)各省级人民政府人力资源和社会保障部门负责对申请人、创业项目和其他材料进行审核把关，确保各项申报材料真实可靠，并将审核通过的创业项目报人力资源和社会保障部。

(三)人力资源和社会保障部负责组织设立包括科学技术、风险投资和企业管理等不同领域的专家在内的专家评审组，采用集中评审、答辩和专家咨询等方式，对各地上报创业项目的技术水平、市场前景、风险水平以及申报人和团队的创新能力、经营管理能力等进行综合评估，根据评估结果确定支持的重点创业项目和优秀创业项目名单。

(四)对经人力资源和社会保障部批准的重点创业项目和优秀创业项目以无偿资助的形式予以资金支持。

四、经费划拨，使用与管理

“留学人员回国创业启动支持资金”项目经费作为人力资源和社会保障部项目支出管理，专门用于支持遴选出的留学回国人员创办的企业，要充分发挥各方面的积极性，增强资金的使用效果。

(一)对于经人力资源和社会保障部审批确定的重点创业项目，一次性给予创业支持资金50万元；对于确定的优秀创业项目，一次性给予创业支持资金20万元。相关地方应给予相应配套资金支持。

(二)创业支持资金由人力资源和社会保障部根据审批结果下拨至有关地区人力资源和社会保障部门，各地应在收到拨款一个月内，全额拨付给相关留学人员企业。

(三)创业启动支持资金一般用于留学人员企业科研创新和市场开拓以及贷款贴息、人员安置、团队建设等方面。

(四)人力资源和社会保障部将定期或不定期地对受支持企业使用资金的情况进行检查、审计，如发现违规使用情况，将责令其整改，情节严重的，要返还中央支持资金。

(五)各地人力资源和社会保障部门具体负责对创业支持资金执行情况的督促和管理，鼓励留学人员创业园以开展创业辅导、组织投融资推介等方式对受支持的企业给予扶持，并定期将受支持企业的资金执行及企业发展情况报当地人力资源和社会保障部门。

资金支持保障措施篇6

关键词：保障房；融资；金融创新

中图分类号：F832．45文献标识码：B文章编号：1007-4392（2011）09-0053-03

一、当前天津市以金融创新助推保障性住房建设的基本情况

近年来，天津市通过创新融资模式、拓展筹资渠道，大力引导社会资金投入保障房建设领域，金融支持保障性住房工作取得巨大成绩。截至2010年末，天津市各金融机构参与保障性住房建设项目80多个，贷款余额130多亿元，为“十一五”期间天津市保障性住房建设目标的顺利实现发挥了重要作用。而2011年以来，天津市金融支持保障性住房建设工作在政府、银行、企业的多方合作及共同努力下，通过创新机制、大胆突破、加大扶持、因地制宜保持快速发展。截至2011年6月末，天津市保障性住房开发贷款余额达210．25亿元，较去年同期增长近4倍，比年初新增149．36亿元；参与保障性住房建设金融机构累计达14家，当年支持各类保障房建设项目累计约达30个。

（一）创新融资模式、拓宽筹资渠道，引导各方资金进入保障性住房建设领域

近年来，天津市针对当前保障房建设过程中除财政投入、土地出让收益提取、减免税费以及银行贷款等方式外缺乏其他融资渠道的问题，积极创新投融资模式、多渠道满足开发建设资金需求。一是通过搭建政府主导、社会参与的投融资平台，疏通直接融资渠道，引导社会资金参与保障房建设。2009年，天津市通过率先成立由天房集团、天津市国土房管局、天津信托公司等单位共同组建的全国首支保障性住房投资基金，为3个限价房项目募集社会资金16亿元，提供住房约6000套；二是积极推动公积金和社保基金支持天津公共租赁房建设项目。2010年以来，天津市一方面积极开展公积金支持保障性住房建设试点工作。在建设银行天津分行的协助下，通过项目准备、产品研发、资金投放及管理，以公积金委托贷款方式发放19．75亿元建设3个公租房项目；另一方面通过加强与全国社会保障基金的洽谈合作，顺利与其签署了30亿元的信托贷款项目，专项用于支持天津14个公共租赁房项目，总建筑面积530万平米。

（二）搭建融资平台、借力银团贷款，缓解危陋房屋拆迁和安置房建设融资难题

2009年，天津市面对危陋房屋拆迁和安置房建设过程中区级政府融资及风险控制能力有限，难以获取银行信贷资金支持的问题，通过市政府和相关区共同出资的方式组建了全国首家保障性住房建设投资有限公司，以此来满足银行放贷要求，为天津城中村改造建设获取信贷资金支持。截至2011年6月末，天津市保障性住房建设投资有限公司通过以拆迁地块土地使用权为抵押、出让金为还款来源的方法，按照“不以盈利为目的，专项投资、封闭管理、安全还款”的模式与以建设银行天津分行为牵头行的15家银行签订了200亿元的贷款合同，先后启动5个危陋房屋拆迁项目和2个城中村改造项目，投入银行资金60多亿元。

（三）加大支持力度、完善配套政策，为银行、企业参与保障房建设营造良好的外部环境

目前，天津市在保障房建设中，为提高企业、银行参与保障性住房建设的积极性，除减免税费外，在土地规划、销售许可、资金监管等方面通过简化流程、放宽审批条件给予很大的便利，从而提高了资金流转速度、降低了银行信贷风险，为房地产开发商及银行在当前形势下参与保障性住房建设创造了良好的条件。一是目前天津市房管局不将保障房预售资金纳入资金监管账户，从而提高了开发企业建设资金的使用效率；二是保障房销售许可证获取条件较宽、时间较早，从而极大地提高了银行信贷资金的安全性和流动性。根据渤海银行测算，一般商品房贷款项目还款周期为3－4年，而限价商品最多2年便可收回全部贷款。

（四）创新授信方法、调整建设模式，确保保障性住房建设贷款资金的顺利发放

当前，在金融支持保障性住房工作中，各金融机构切实结合自身实际、积极践行社会责任。一是中德住房储蓄银行紧密围绕自身市场定位，以服务保障房建设和消费为重点，创新推出“惠民贷”保障性住房营销服务模式和租赁型经济适用房开发贷款、小城镇安居建设贷款业务。2011年，新增保障性住房个人贷款达2亿多，投放额占天津市全部商业银行市场份额的45％左右，保障性住房开发贷款44．73亿元，占其全部信贷资产的48．95％；二是国家开发银行天津市分行充分创新实践开发性金融理论，在支持城中村改造项目上，针对区位较偏、安置点分散、动迁量大等情况，通过量体裁衣，设计包括改造项目统一实施、动态担保、土地逐步出让、项目资本金自身平衡等符合其自身特点的方案使100亿贷款授信项目最终获得总行审批通过；在公共租赁住房建设中，为实现412亿元项目承诺贷款的顺利审批。针对项目投资总额偏高、政府资源有限、收益率偏低的问题，一方面通过将配套公建纳入公租房建设范畴，以建成后统一招商租金收入来提高项目单位的还贷能力；另一方面，根据城市未来发展和居民收入消费水平逐步提高的情况，提高住宅建设标准、配备地方车库，从而在改善居住者生活品质的同时，便于后期出售，增强还贷保证。

二、目前金融支持保障性住房建设过程中所面临的问题

综上可见，天津市保障性住房建设的金融服务工作在政府、监管部门以及金融机构等的大力支持下，通过融资渠道、监管政策、产品模式等领域的大胆创新、勇于突破取得了显著成绩，走出了一条独特的发展之路。但在这一过程中，我们也发现当前保障性住房金融服务工作的开展面临诸多困难，亟待解决：

（一）保障性住房范畴的差异性对地方分支金融机构利用总行信贷政策支持保障房建设产生了一定影响

目前，住建部将保障性住房划分为廉租房、经济适用住房、经济租赁房、限价商品房四大类。但在实际工作中，各地根据自身情况对保障性住房的具体范围进行了一些调整，从而导致全国性商业银行在数据统计、扶持政策上制定全面、统一的操作规范存在一定困难，影响了部分金融机构有关工作的开展。

（二）部分保障性住房建设项目的公益性属性和特点，使其难以与银行现有金融产品和监管要求相对接

目前，保障性住房建设项目由于其带有较明显的社会公益或准公益性质，在承贷主体、利润水平、借款期限等方面与普通房地产开发贷款项目存在较大差异，难以满足现行贷款审批发放和银行监管的要求，进而制约了金融机构参与保障性住房建设。如就租赁型保障房项目而言，由于其一般还款来源为项目的租金收入，收益较低且现金回流周期较长，因此按照现行的房地产贷款期限一般不超过15年的监管要求，势必面临较大的还款压力，难以获得审批。此外，还可能存在开发承贷主体和未来经营承贷主体不一致的问题。

（三）保障性住房建设贷款抵押物的变现抵偿存在一定的风险

当前，各金融机构的保障性住房贷款尚未涉及对抵押物的处置，但是就以划拨土地为开发贷款抵押物而言，由于根据有关规定，划拨国有土地使用权取得人只能以现状地价款减去政府应收地价款部分的余额进行抵押，由此导致项目贷款初期抵押物价值不足以覆盖信贷风险，从而影响了贷款的审批发放；就购买经济适用房居民的个人住房抵押贷款而言，由于目前规定购买经济适用房的居民规定取得房地产后不得在5年内进行转让，不够年限确需转让的，由政府原价购回。因此，个人贷款出现风险后的抵押物即时变现抵偿存在一定的操作障碍。

（四）缺乏专门的、差别化的保障性住房信贷管理政策

当前，保障性住房在中央及地方政府的大力推动下，已成为各金融机构特别是政策及国有大型商业银行维护市场稳定、履行社会责任的一项必须面对的重要工作。但在我国现行的保障性住房信贷制度中，除经济适用房、廉租房制定有专门的贷款管理办法外，限价商品房、棚户区改造，尤其是公共租赁房尚无相应的专门信贷管理办法进行明确规范，同时在各项监管指标和管理上也未能基于保障性住房在土地、销售、管理等方面的特性给予倾斜和考量。从而不仅不利于商业银行介入保障性住房、特别是租赁型保障房的建设，更不利于建立支持保障房建设的长期政策导向机制。

三、关于推动金融支持保障性住房建设的政策建议

（一）发挥政策杠杆作用，激励金融机构积极参与保障性住房建设领域

当前，政府有关部门应着力通过财政补贴、税收减免、专项奖励等措施提高金融机构在保障性住房建设项目上的投资收益和积极性，满足商业银行作为现代股份制企业的利益与诉求，从而建立商业性与政策性有机结合保障性住房建设长效机制。

（二）实施差别化的保障性住房信贷管理政策，促进金融支持保障性住房建设工作的顺利推进

一是应尽快出台涉及限价商品房、城中村改造，尤其是公共租赁房等各类保障性住房的专门房地产开发贷款管理细则，为金融机构进入保障性住房建设领域铺平道路；二是应在商业银行监管指标以及有关举措上给予其区别于普通商品房更为宽松的条件，如采取将贷款最长期限从15年放宽至30年、允许在资金封闭管理的情况下保障性住房开发投资公司利用银行贷款进行土地整理和拆迁等举措；三是在宏观调控和房地产信贷政策导向中，从信贷规模、首付款比率、贷款利率等方面给予倾斜，引导商业银行将更多地资金投入到保障性住房建设领域。

（三）完善住房金融服务体系，更好地发挥政策性金融在对保障性住房建设的支持作用

一方面应组建专门的非营利性保障性住房投资建设公司或政策性机构，通过对投资回收期较长、资本回报率偏低的保障性住房采用政策化运作模式来化解当前各金融机构时常由于利润最大化经营目标性与保障房建设项目公益性不一致所导致的问题和矛盾；另一方面应大力发展住房储蓄业务及机构，在降低中、低收入家庭申请贷款的门槛，增强其实际购房能力的同时，通过将成本较低、期限较长的购房储蓄存款与贷款回报低、偿还期长的保障性建设贷款将匹配，提高金融机构参与保障性住房建设的能力。