海关法行政处罚实施细则范文

1995年10月25日，中国商标事务所新加坡郭氏兄弟粮油私人有限公司（以下简称郭氏公司）向福建省福州市工商局投诉，诉称福建省东海油脂工业有限公司（以下简称东海公司）在食用油脂商品上使用了"金花鱼文字及图形"商标，与其1991年11月在食用油脂商品上已注册的"金龙鱼文字及图形"商标近似，要求福州市工商局查处。根据其投诉，福州市工商局在东海公司内查获了带有"金花鱼文字及图形"商标标识的食用调和油490箱，同时予以就地封存，并在福州市台江农贸市场永和食杂店（东海公司称是寄存点）的仓库内查获并封存62箱带有"金花鱼文字及图形"商标标识的食用调和油。

经查，郭氏公司于1991年11月在商标注册用商品国际分类第29类食用油脂商品上已注册了"金龙鱼及图形"商标。该商标注册后，郭氏公司许可南海油脂工业（赤湾）有限公司（以下简称南海公司）使用。南海公司在使用中未按注册证核定的文字及图形使用，擅自改变组合，将注册商标"金龙鱼"美术文字竖状改为横状，在原注册的"AAWANA"后擅自加上"BRANI"等，并且未注"？"标记。而东海公司自1994年9月开始至案发止，在第29类食用调和油商品上使用"金花鱼及图形"商标，其字体、图形的组合结构完全仿冒南海公司。经查实，东海公司经营带有"金花鱼及图形"商标标识的食用调和油经营额为68700元（包括封存的食用调和油在内）。福州市工商局认为，东海公司在29类食用调和油商品上作用的金花鱼及图形"商标与郭氏兄弟在同种商品已注册的"金龙鱼及图形"商标构成近似，属《商标法》第38条第（1）、（4）项所指的侵犯注册商标专用权行为。根据《商标法》第39条及《商标法实施细则》第43条第1款第（1）、（2）、（3）项及第2款、第3款规定，对东海公司处罚如下：

1.责令其立即停止销售侵权商品；

2.消除其被封存的552箱食用调和油上的"金花鱼及图形"商标标识，消除后商品退还；

3.处以27480元罚款；

4.应被侵权人的请求责令其赔偿被侵权人损失，赔偿额由双方当事人协商解决。

1996年4月3日，东海公司对处罚不服，向福建省工商局申请复议。主要理由是：南海公司被许可使用郭氏公司的注册商标，未按核定的要求使用，擅自改变组合结构，并且不注注册标记，是自动放弃注册商标的使用权。因此，南海公司现在使用的"金龙鱼及图形"商标等于未注册商标，不应受保护，所以东海公司侵权不成立。1996年5月13日，福建省工商局作出复议决定，认为南海公司擅自改变注册商标且未标明注册标记问题不影响对商标专用权的保护，东海公司使用的"金花鱼"文字及图形组合与郭氏公司注册的"金龙鱼"文字及图形组合商标构成近似，属侵权行为，维持了福州市工商局的处罚决定。

1996年6月25日，东海公司不服复议决定，主要以申请复议时的同样理由向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼。经法院开庭审理，1996年10月11日，福州市鼓楼区人民法院作出行政判决维护福州市工商局四条处罚决定。

东海公司仍不服鼓楼区人民法院的一审行政判决，即上诉至福州市中级人民法院。经合议庭公开审理，认定上诉人的侵权事实与一审认定的事实相符。于1997年2月20日作出终审判决"驳回上诉，维持原判".

1996年4月23日，被侵权人郭氏公司提出赔偿请求。福州市中级人民法院作出民事判决如下：

1.被告立即停止在第29类商品上使用"金花鱼"及图形标识；

2.被告应在《福建日报》、《福建晚报》上刊登16cm×8cm道款声明，并经法院审查；

3.被告应赔偿郭氏公司损失185784.40元。

至此，福州市工商局处理的这起案件，在行政复议与诉讼中以全胜而告终。

案件评析

此案主要有三个特点，一是经过了商标示侵权案所能涉及的完整的程序，二是案中涉及到自行改变注册商标的文字、图形或者其组合的问题，三是商标近似的问题。

此案是一个程序完整的商标侵权案件。从立案到结案，历时一年半，其间经过了处罚、复议、一审、二审四个程序，其中前两个为行政程序，后两个为诉讼程序。福州市工商局依照《商标法实施细则》第43条的规定，对东海公司作出了处罚决定，这是第一个程序，东海公司对处罚决定不服，根据《商标法实施细则》第44条的规定，向福建省工商局申请复议，福建省工商局依法作出了维持福州市工商局的处罚决定的复议决定，这是第二个程序。东海公司不服复议决定，依照《行政诉讼法》的有关规定，以福州市工商局为被告，向福州市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，福州市鼓楼区人民法院作出维持福州市工商局处罚决定的行政判决，这是第三个程序。东海公司仍不服一审行政判决，上诉至福州市中级人民法院，福州市中级人民法院作出终审判决维持原判，此为第四个程序。

海关法行政处罚实施细则范文篇2

海洋环境一旦遭受污染，其影响范围之广、后果之严重、持续时间之长，绝非简单的数据就可以量化。此次溢油事件对整个渤海海洋生态系统、海洋生物资源及养殖户、居民都会带来不可估量的损失。康菲公司作为此次事件的始作俑者，难逃其责。

二、制度缺陷

（一）海洋环境信息公开法律责任制度缺陷

溢油事件信息之所以迟延向社会公开，其中一个原因固然和国家海洋局行政不作为、失职有关，而另外一个原因则是因为我国的海洋环境信息公开法律责任制度还存在一定缺陷，具体表现在：第一，《中华人民共和国海洋环境保护法》对海洋环境信息公开有所涉及但规定极少，也不完整，也没有对海洋环境信息公开责任的规定。例如《中华人民共和国海洋环境保护法》第十七条规定：因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。此条例虽然规定了污染者的信息公告义务，但并没有规定国家有关海洋环保部门的信息公开的义务。此外虽然有《政府信息公开条例》作为执法的依据，但该条例的规定也不够详细。细看《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》、国家安监总局的《生产安全事故信息报告和处置办法》、国家环保总局的《环境信息公开办法》等法律法规，也只是对信息“内部报告”规定得非常详细，乃至具体到以小时计算；例如国家安监总局的《生产安全事故信息报告和处置办法》第六条规定：“生产经营单位发生生产安全事故或者较大涉险事故，其单位负责人接到事故信息报告后应当于1小时内报告事故发生地县级安全生产监督管理部门、煤矿安全监察分局。”但是对于信息何时告知公众、怎样告知，却规定得十分笼统，甚至该由谁去告知都不明确。

海洋环境信息公开又有其固有的特殊性，单纯依靠《政府信息公开条例》是无法得到充分体现的。例如，《政府信息公开条例》虽然规定政府对于重大公共事件应对处理的情况要公开，但是对公开采取的方式、公开范围并没有具体规定，对企业信息公开责任也没有任何规定。环境保护部虽然制定了《环境信息公开办法（试行）》，但海洋行政主管部门并没有相应的制定海洋环境信息公开办法，致使海洋环境信息公开责任仍然处于法律的真空地带，从而使得追责渤海溢油事故信息公开严重滞后的责任没有相应的法律依据作支撑。第二，对于不公开政府信息的责任的相关规定即便是有也比较原则笼统，现实执行性较差。《政府信息公开条例》对不公开、延迟公开、公开错误信息、拒绝公开、瞒报这类事件也缺乏明确有力的追责性条款。《环境保护法》第11条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期环境状况公报”，但对于政府未能及时履行职责、公布相关环境信息，要负什么法律后果没有明确规定。《政府信息公开条例》第35条规定了政府不公开政府信息的责任，但对于该条规定来讲，原则性较强，实际操作性差，具体表现在：第一，要求责令改正的惩罚性不够强，对相关责任人无法起到震慑作用。只有当政府不公开信息或者延迟公开信息的情形仍在持续时，才有可能责令相关人改正。而假如该情形已不存在，则责令相关人改正也就没有实际意义了。第二，没有衡量情节严重程度的量化标准。现行法律法规对情节严重程度的情形、标准没有进行明确说明，因此，情节是否严重全在于法官自由裁量。

（二）海洋环境污染者行政法律责任制度缺陷

1．严重污染海洋的处罚过轻海洋石油开采一旦出事，受污染面积就会相当广泛，带来的损害也是无法估量。按照我国《海洋环境保护法》的规定，只能对康菲公司处以最高不超过30万元的罚款，这样一条关于罚款限额的法律规定对经济实力强大的跨国石油巨头来说，是根本无法起到惩戒和警示作用的。国外对海洋石油开采安全的约束制度中，首先就是重罚。在发达国家，罚款都是天文数字，一旦发生海洋污染，罚款足以使企业倾家荡产。去年英国石油公司在墨西哥湾的原油泄漏事件，美国政府向BP公司开出的首张清理油污罚单就高达6900万美元，罚金高达210亿美元。同样是海洋油污，我国的行政处罚与美国的处罚竟相差之大，可见我国的海洋环境法律是不完善的。不少专家都表示，目前施行的《海洋环境保护法》是1999年修订颁布的，相比于12年前，如今30万元早已远不足以惩罚肇事企业、恢复被破坏的生态环境。

2．对提供虚假报告没有明确追责条款虽然国家海洋局在2011年7月30日对康菲公司下达了“两个彻底”的期限，但期限届满后，康菲公司非但未采取有效处理措施积极完成国家海洋局的要求，还恶意提交虚假的事件处理报告给国家海洋局，刻意隐瞒事实真相。公然漠视公众利益，性质非常恶劣，为此，法律应当严惩。然而，对此种行为的责任海洋环境保护法并没有予以明确规定。

3．对未及时采取有效措施没有明确追责条款溢油事件发生后，虽然国家海洋局给康菲公司严令下达了“两个彻底”的期限，但期限届满后，康菲公司根本没有采取积极措施在规定限期内完成国家海洋局的要求。对此行为应该承担什么样的法律责任，《海洋环境保护法》并没有给予具体规定,唯一可以参照适用的是《环境保护法》第29、39条对限期治理责任的相关规定。然而限期治理往往会导致迟延不决的现象，排污单位或个人拖延治理有效期限的行为，使有权机关作出的限期治理决定有可能变成了一纸空文或错过了治理时机，从而加重了对环境的污染。

4．对隐瞒事故没有明确追责条款信息不公开，公众自然无法知晓企业的所作所为，监督就会变成一句空话。我国《海洋环境保护法》第十七条只规定了发生海洋污染事故者的像受害者的通报和向管理部门报告的义务，而没有明确规定企业信息公开义务。事实上，渤海溢油事故发生后，康菲公司不但没有对社会公开信息，反而还刻意隐瞒事实真相，严重损害了公众的知情权和监督权。

三、完善建议

（一）增加海洋环境信息公开的相关规定

综上所述，为了充分保障公众的环境知情权，加大环境信息公开的透明度，笔者建议进一步修改完善《海洋环境保护法》，增加海洋环境信息公开的相关规定。

1．加重行政部门不公开海洋环境信息公开的责任无救济就无权利，权利要想得到充足保障，就必须依赖于责任与救济制度的长远发展，如果权利遭受侵害，不能通过追究侵害方的责任得到补偿，那么权利就失去了它存在的价值。我国法律对政府机构不公开应该公开的环境信息、公开了不该公开的环境信息分别应该承担什么样的法律责任都没有明确规定。因此，为了保障权利的充分行使，在健全《海洋环境保护法》时，对于海洋环境监管部门不公开海洋环境信息的行为，不但要规定责令改正，而且还要加大处罚力度，对相关责任人员直接给予行政处分。

2．对于情节严重的情形应当给予具体明确的规定在对情节是否严重的情形进行判定时，一方面要考虑有关主体不公开信息的主观心理状态，是故意还是过失，另一方面还要重点看该信息所指向的环境事件对整个社会造成影响力的大小程度。以此为依据来断定情节严重的程度，分别给予当事人不同处分。

3．应当增加对于拖延公开政府信息责任的有关规定没有正当理由，国家机关及其工作人员故意拖延公开海洋环境信息，应当承担行政责任，视情节严重分别给予行政处分。以此避免当前很多政府部门一味追求经济发展的GDP增长，而忽视了对环境的保护，从而使得污染环境的事件隐报瞒报漏报的现象滋生。

4．建立对公众海洋环境知情权的司法救济制度公众是否有权利向政府主管当局申请提供环境信息，公民在知情权受阻的情况下有哪些救济措施，法律没有相关规定。因此为了充分保护公众的环境知情权，应当规定其环境知情权受到侵害时，应采取的救济方式，是行政救济还是司法救济。

（二）加强海洋环境保护相对人的行政法律责任

由于海洋生态环境的特殊性和侵权行为的间接性、潜伏性、持续性以及伴随性等特性，势必使海洋生态损害不同于一般的侵权损害，因此最高数额30万元的行政罚款远不足以弥补海洋生态环境的损失和修复需要的成本。因此，笔者建议，在现有法律制度的基础上加强海洋环境保护相对人的行政责任，强化对污染海洋行为的惩治力度，从而促进海洋环境污染防治和海洋环境保护。

1．提高行政处罚的数额对于提高行政处罚的数额，笔者认为不妨可以借鉴一下2008年修订的《水污染防治法》。在修订之前，《水污染防治法实施细则》对水污染事故行政处罚的最高限额是100万元人民币。如2004年，四川沱江重大水污染事件直接损失3亿元，肇事单位仅被罚100万元。而修订后的《水污染防治法》第八十三条规定，对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的20％计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的30％计算罚款。这一规定并未将罚款限制在一个固定的数额，而是确定了一个比例，“上不封顶”。相应地，海洋环境保护有关部门也可以根据事故的具体情况，确定不同的罚款数额，对污染企业的行政处罚可以是几亿、甚至几十亿，让企业不敢污染，对违法望而却步，以改变守法成本高、违法成本低的现状。此外，在给予康菲公司罚款的同时可以考虑去追究有关责任人的行政责任。实践中大部分从事海洋开发、开采的经济组织财力都非常雄厚，单纯依靠罚款难以对它们产生较大的威慑力。因此，对其直接责任人员如果能够科以行政处罚，那么对于海洋环境污染防治和海洋环境保护则会起到非常重要的作用。

2．增加行政处罚种类目前，我国的法律法规对海洋环境污染行为规定的处罚种类太少，本文建议在现有法律的基础上有必要增加处罚种类：首先，对海洋污染事件直接负责的主管及非主管人员，都要依法承担行政责任，无论其是否是国家工作人员。《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十一条规定显示一旦发生污染事故，只对国家工作人员给与行政处分，而未提及污染者的行政处分。建议不但设立对污染事故直接责任人员的行政处分，而且要处以行政拘留，以此提高行政处罚的惩罚力度。其次，扩大暂扣或吊销许可证的适用范围。从《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十六条规定来看，海洋环境保护法只对倾倒废弃物严重行为给予暂扣或吊销许可证的处罚，其他行为并未涉及，因此应当扩大暂扣或吊销许可证情形的适用范围，彰显法律的震慑功能，维护海洋环境权益。

3．扩大可处罚行为的范围整个渤海溢油事件对于康菲公司的处罚无非就是罚款、停止作业，可处罚行为范围过窄，则容易助长企业污染环境的嚣张气焰，因此建议增加《海洋环境保护法》规定的可处罚行为的种类。首先，对于造成海洋环境污染的责任人治理海洋环境污染不力的行为一律进行处罚。其次，对于造成海洋环境污染的责任人提供虚假报告的行为进行处罚。在渤海漏油事故中，康菲公司多次故意隐瞒真实情况，提交虚假报告，其行为本身就相当于在现场的一种弄虚作假行为。建议在《海洋环境保护法》中增加污染者向海洋环境监督管理部门故意隐瞒真实情况或者故意编造虚假情况的，可以予以警告，并处或者单处罚款，性质恶劣、造成重大损失的，可以处以行政拘留这样一项规定。

海关法行政处罚实施细则范文

[关键词]海事行政处罚；自由裁量权；行政程序；价值体现；程序控制

行政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力。是一种具有国家强制性的行政制裁权，行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。“灵活掌握处罚是当代的进步，因为它把每个具体案件作为具体案件对待，给其以适当的处罚，立法机关所应做的是规定哪些行为应受惩罚，规定通常可以接受的惩罚极限，然后允许裁判机关决定给予每个具体违法者以恰如其分的处罚”。行政机关在行使行政处罚权时要根据违法的具体情况在法定裁量权限内，自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等，从而作出处罚决定，实施处罚。因此法律在赋予行政机关行政处罚权的同时就是授予了它行政处罚的自由裁量权。在控制行政处罚自由裁量权方面，实体法本身无法控制该裁量权不被滥用。行政机关行使自由裁量权时，只要具备实体法的依据，就具备了合法行政的前提和基础。因此，通过健全行政处罚自由裁量权运

作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、

顺序、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文试从规范行政程序的角度，对控制海事行政处罚处罚自由裁量权作一探讨。

一、自由裁量权的存在及负效应

何谓自由裁量权？各学者的解释不尽一致。国外代表性的解释是：“指行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。”有学者认为，“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适应的方法的，是自由裁量的行政措施。”“我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力”等等。虽然解释众说纷纭，但笔者认为其基本涵义不外乎四点：一是法律对行政行为的条件、内容或者方式等没有作出明确、具体、详细的规定；二是行政行为不能超越法定的范围，不能违背立法目的、法条本意和公共利益，并且应当公正合理；三是行政机关可以根据情势、自己的评价和判断，进行斟酌选择，灵活掌握；四是自由裁量行政行为一般不发生违法问题，不能作为行政诉讼的原由，但如果显失公正，仍须受司法审查。

面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷

尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的

法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。

行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中具体表现形式为：不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；违反客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权权时参与了不正当的主观因素；显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。

滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。行政处罚自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政处罚自由裁量权有关。

二、自由裁量权在海事行政处罚中的体现

自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，海事违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，海事问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的海事法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，海事法律、法规应当授予海事部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，维护国家权益，确保“航运更安全、海洋更清洁”目标的实现。根据我国海事法律、法规、规章的规定，在具体的海事行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：

1、对事实要件认定的自由裁量。

海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序。并经过调查决定是否作出海事行政处罚。

2、判定情节轻重的自由裁量。

所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。

在海事法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由海事部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭海事执法人员去判定。如《水上安全监督行政处罚规定》第十八条：“船舶不按规定办理变更或注销登记，或者使用过期的船舶国籍证书或临时船舶国籍证书，情节严重的，船籍港登记机关可以处以本规定第十六条规定的罚款数额的10%的罚款。”

3、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。

我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。

对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行海事法律规定了三种类型：

第一，确定型。即对某种海事违法行为，海事法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国船舶登记条例》第四十九条：“假冒中华人民共和国国籍，悬挂中华人民共和国国旗航行的，由船舶登记机关依法没收该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的，悬挂外国国旗航行的，适用前款规定。”

第二，选择型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《水上安全监督行政处罚规定》第三十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶、设施处以5000元至10000元罚款；对违法人员处以300元至500元罚款。”

第三，混合型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《水上安全监督行政处罚规定》第二十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶处以3000元至10000元罚款；对违法人员可视情节给予警告或处以100元至500元罚款。”

此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如《防止船舶污染海域管理条例》第四十七条：“对船舶所有人的罚款，最高额为人民币十万元。但对下列情况之一者，罚款的最高额为人民币一千元……”；又如《水上安全监督行政处罚规定》第二十六条：“外国籍船舶未经批准，进入中华人民共和国内或港口，处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中可以看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是海事部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。

4、选择行为时限的自由裁量。

海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《海上交通安全法》第二十二条：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除”等规定。在这种情况下，海事部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。

三、行政程序在海事行政处罚自由裁量权运行中的价值意义

如前所述，行政处罚自由裁量权是政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”行政处罚自由裁量权的运行态势表明，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。

要正确理解行政程序在行政处罚自由裁量权运行中的价值体现，必须首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。这是国内较一致的看法，这种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现，其主要表现在：

1、行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政处罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的行政相对人，有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务，以防止行政主体滥用行政处罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。

2、行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公平、公平的保障，“公平理念使行政主体

及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。

3、行政程序是保障相对人权利的关键。在行政处罚自由裁量权动作的程序中，赋予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政处罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时，给予相对人同等充分的机会来了解情况、陈述理由和要求，赋予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无

限的权利，规范自由裁量权的合法、正当的拓展，而且还是保证行政处罚自由裁量权在“自由”范围之内体现合理性的一种安全阀。

应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。

四、控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制

法贵在执行。没有法的正确、全面、切实地实施，法的效力就不可能实现。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来，成效显著，在规范行政机关的处罚行为、处罚程序、促进依法行政方面发挥了重要作用。《行政处罚法》详细规定了行政处罚程序，即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等。并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但在海事行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《水上安全监督行政处罚规定》、《交通行政处罚程序规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：

1、关于告知程序的规定。对告知的方式、时间与内容的关系上不明确。如在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。

2、关于一般程序的规定。在行政处罚的一般程序的规定中，无立案程序的规定。如果对行政处罚案件能否成立及立案条件、程序都无明确规定的话，行政机关又如何能围绕被查处的案件展开调查取证等一系列活动呢？另外，没有对调查终结后作出决定的期限规定。《行政处罚法》第38条规定，调查终结，行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定。但是，对作出是否予以处罚或其他的决定却没有时间上的要求，这种无期限限制的规定是非常不合理的。

3、关于听证程序的规定。没有关于利害相对人可否要求举行听证的规定；没有关于行政机关举行听证的期限规定；没有关于听证记录排斥原则的规定。《行政处罚法》第43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。

完整、连续、合理的羁束性程序规范的欠缺，严重影响了对行政相对人实体权利的保障。为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步完善、规范对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合我国实际情况，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应由下列程序制度构成：

1、情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。

情报公开制度公开了行政主体据以作出行政处罚的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制自由裁量权的滥用。

2、告知并说明理由制度。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政机关作出行政处罚决定时，应当告知行政相对人行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。

（1）表明身份程序。表明身份制度是指行政主体及其执法人员在实施行政行为之前，要向相对一方当事人出示执法证明或授权令，对表明自己享有进行某种行政行为的职权或权利的程序。这一制度对控制行政处罚自由裁量权而言，它可以通过行政主体及其工作人员自觉公开其身份的方式使相对人免受不法侵犯，防止他超越职权、滥用职权。同时，这一制度还为行政回避制度的建立奠定基础。

（2）行政教示制度。行政教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之后、之中对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体没有履行该项义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。行政教示制度的具体内容至少应包括教示主体、教示时间、教示方式、教示不当的法律后果等几个方面的内容。在教示的方式上，由于教示是一种灵活的程序行为，口头或书面的方式都可完成。但个体选择哪一种方式，要结合当时的主客观情况，作出最有利于相对人、最能达到教示目的选择。教示的时间，可以根据教示的不同内容和行政程序的不同阶段，在行政行为之前、之中、之后进行。

（3）行政行为说明理由制度。行政行为说明理由制度是指行政主体在作出对行政相对人合法权产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。行政主体在作出行政处罚决定时，应向相对人说明行为的合法性和合理性的理由。前者包括说明行为合法性理由的事实依据和法律依据；后者包括说明行政主体正当行使行政处罚自由裁量权的依据，如政策形式、公共利益、惯例、公理等。这一制度的具体内容至少应包括：适用范围，说明理由的时间、方式、内容、质量要求，说明理由之瑕疵及其后果等几个方面的内容。

行政行为说明理由制度要求行政主体在作出对相对人行政处罚决定之时，必须给以合法、合理的解释，以达到以理服人的目的。它可以迫使行政主体更加公正地行使行政自由裁量权，避免恣意行政，损害相对人的合法权益。

3、回避制度。回避制度是指与行政行为有利害关系的人员不得参与该行政行为的过程的制度。回避制度最早源于英国普通法的自然公正原则中“任何人不得作为自己案件的法官”的规则。对于控制行政处罚自由裁量而言，回避制度意义尤其重大，其主要价值在于防止行政行为人的偏私，保障行政处罚的公正性和增强行政处罚的合理性。因此，在行政处罚行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。

4、听证制度。听政制度作为体现行政处罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这种制度对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展示证据、相互质证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使行政处罚自由裁量权的运用奠定在真实情况的基础之上，促进行政处罚决定的相对合理性。因为听证制度的根本性质就在于公民运用这些程序上的参与权利，进行“自卫”或“抵御”，以抵抗行政机关的违法或不当行政处罚行为，并缩小其与行政机关法律地位不平等所造成的巨大反差。

5、时效制度。时效制度是指规定行政处罚行为开始或结束的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。其核心内容是法律对行政处罚行为的实施所规定的各种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。《行政处罚法》共64条，其中关于时效、时限的规定有7条，可见，时效制度在行政活动中的重要性。

6、海事机构内部监督制度。除了行政复议机关的监督外，要强化执法责任制。行政执法责任制的核心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，不能因为行政不当不属于违法就不予追究。规范海事行政处罚自由裁量权，同时要靠行政机关内部操作来解决。海事机构可在内部建立一定的惯例作法，以一定规章或规范性文件的形式确定本行政机关在行政处罚中具体应考虑的一些因素以及这些因素的具体标准。《行政处罚法》第四条规定的基本因素有“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，海事机构可根据上述基本因素、各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可操作的有关本单位行政处罚的标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现本单位行政的统一；海事机构还可以形成一个公开行政处罚案件的制度，以优秀的行政处罚案例约束本单位的执法行为，起到教育和警示的作用。

此外，职能分离制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政处罚自由裁量权的错位起着一定程度的控制作用。

上述各种制度将从不同的角度、在不同的环节上对控制海事行政处罚自由裁量权发挥作用。但任何一种法律制度都不能单枪匹马、孤军奋战，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种制度应互相配合，方能达到有效控制之目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的力量，以抗衡行政处罚自由裁量权的滥用，从而增强行政主体的自律意识，正确行使行政处罚自由裁量权。[参考文献]

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