农村现代化治理篇1

[关键词]“后乌坎”时代；社会治理；乡土精英；威权治理

[中图分类号]D422.6[文献标识码]A[文章编号]1009―2234（2015）12―0083―03

一、“前乌坎”时代

2011年9月，广东陆丰市乌坎村爆发大规模的。2011年12月，当地政府官员派代表与村民代表临时理事会谈判，事件转向和平发展。2012年3月，乌坎完成了新一届村委选举，村民自治再次实现。然而在“民主”胜利后，乌坎村社回到原本矛盾交织的境地，村落治理面临着前所未有的困难。在利益分化、发展观念经济至上的价值重塑时代，村民自治面临“微失控”。村民自治与农村治理是一个问题的两个角度，村民自治从一出生就承载着强烈的治理期待与美好的民主构想这双重政治使命，面临着民主追求的探索与农村治理转型的双重寄望。

二、“后乌坎”时代

2012年3月4日，在政府及媒体的监督下，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会选举法》，乌坎村村民如愿地选举产生了乌坎村第五届村委会，乌坎村进入村民自治的新阶段。然而，民主之后呢？村民长远的民主期待和最现实的农村治理被割裂。在“民主”胜利后，乌坎的村社回到原本矛盾交织的复杂局面，各个宗族各种势力各种组织利益诉求不同，利益分化严重。在乌坎，农村基层社会治理面临着前所未有的困境。

当前广大农村地区已经初步实现了村民自治的民主面貌，民主选举、村民自治、村务自主等观念已深入民心。与此同时，农村地区面临着农村社会资源的合理分配与村民合法权益的有效维护等问题，学界开始反思并探讨农村基层的社会治理的适度空间，寻求更为有效的农村治理方法和模式。

三、村民自治视野下的农村基层社会治理困境

（一）上级主导政权的历史束缚与现实掣肘

村民自治时代农村基层社会治理沿用“乡政村治”模式。“乡政村治”推动了我国整个农村民主政治和农村治理的进步。随着社会转型发展，“乡政村治”模式局限性不断暴露，乡与村两个级差机构矛盾重重。“作为强制性政权的‘乡政’与作为自愿性自治的‘村治’共处于国家――社会制度体制内，……不同的权力来源及服务目的致使‘乡政’和‘村治’在日常运行中产生诸多矛盾和冲突。”〔1〕

（二）村级民间组织的影响

农村历史以来形成了诸多内生性的组织或半组织化的村级组织，在广东沿海地区普遍有着宗族理事会、神明理事会、妇女理事会、老人理事会等。这些村级民间组织在村务管理中发挥了重要作用，有重要影响，这种影响在村民自治时代表现得越发突出。民主化进程的农村，村民往往是以姓氏或者族亲为分界的标准，宗族就在无形中成为一支看不见的手。时至今日，农村基层民主自治过程中宗族势力依然扮演着重要角色。在农村民主选举中有着庞大宗族（家族）势力的候选人，一般掌握了选举的主动权。各类村级组织利益交织在一起，长期影响和干预村事务的处理。

（三）村民自治机构“心有余力不足”

村民自治下，寄予过多的期望的村委会管理往往止步于村务治理的现实困境之前。村民委员会是基层群众性自治组织，但要在村党支部的领导下开展工作。党组织代行村委职能的现象时有发生，村委会无能为力。经济发展是常态的――经济发展至上的观念深入民心，人们对于财富的渴望近乎到了疯狂的地步。变异的价值观引领下的农村生产与生活方式出现裂变，土地收益问题复杂错综、教育卫生问题纠结不清、利益访求多样化，村务共识难达，村委的权威受到藐视，村民自治机构心有余而力不足。

（四）村级领导者权威面临挑战

村级民主选举的最初寄望是将村事务集中化处理，委托给予以村主任为首的村干部。在一些村务复杂、村资源分配面临困难的村社，村民希望选举出来的村领导人能够力挽狂澜，以“救世主”的身份和作为带领所在村走出困境创造农村发展的新景象。对于大多数村民而言，选举人产生的程序与资格并不在考虑范围之内，重要的是能否在利益保障、利益分配和生活水平提高等方面让他们有最感性的满足。村级领导干部面临挑战。

（五）制度过密化

法治是现代文明的保障。村民自治到底是先有制度还是先有村民自治？广大农村地区内在地发展了具有特色的共生性的制度――宗族制度、祭拜典礼、保卫制度及其他自治制度，这些内生性制度是村民在长期共同生活中的自我认同。与此同时，大量由国家、政党和社会组织设计的外生性制度嵌入农村制度生态里。“村民自治过密化，首先是指各种外生的嵌入性制度超过了村民自治实践对制度的实际需要，造成了制度供求的非均衡状态。”〔2〕内生性制度与外生性制度交织作用容易导致制度内耗甚至形成制度过密化的民主理想与需求简单化的民众愿想之“水火交融”。

四、作为国家现代治理体系有机组成部分的农村基层社会治理

根据我国《宪法》与《村委会组织法》规定，村民自治组织是我国国家权力体系之外的非行政化的社会自治性组织。村民享有充分的自治权，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。一方面，农村基层社会治理以独特的视域融入到国家宏观的治理体系范畴之中。另一方面，防止国家行政权对村民自治的干预，确保农村的村民自治与社会治理和中央保持高度统一，中央与地方和谐发展。分析中国政治理论层级架构，中国的村民自治在政策与制度的规约之下，而农村地区的社会治理笼罩在村民自治之下。村民委员会从性质上来说是建立在农村的基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，担负着这个国家现代化治理体系当中最为基层的农村社会治理重任。

农村社会治理的内部性，客观地要求治理权威来自农村内部。从这一点考量，内生性的治理制度与治理精英应运而生。

五、乡土精英治理模式

任何模式本身都是中立的，其自身没有价值标准。一种模式的合适与否，很大程度上取决于客观环境。农村地区社会治理模式能否取得成效，关键在于模式是否适应农村实际情况。前自治时代，农村纳入政府全权统治系列，农村自治时代，民主化的初期可探索乡土精英治理模式。考量诸多农村问题，农村治理主体的多元化、村级领导干部的功能弱化、村级组织影响的扩大化等都左右着农村事务的治理。中国农村历史上多为乡绅精英治理，究其历史原因，乡绅的权威与威权是立村之本。民主时代，中国社会治理不能走老路，但可以借鉴，因为农村社会治理空间的可容性，可以尝试着走一条民主框架下的乡土精英治理模式。在农村民主化的初级阶段，这种模式在一定程度上消解了农村基层社会治理的困境。

村民自治只是在当代中国政府框架下一种制度安排，一种实践探索。农村基层的社会治理允许以一种假设和试验的态度给出不同的答案。乡土精英治理模式是当前学界研究的一个方向，也是实践中一种备受推崇的创新之举。长期以来，华西村吴家父子治村的成功范例已经影响了一代又一代农村领导干部，新一届领导人治国理政的方式说明中国的问题可以用中国自己的方式去解决。如果联系不久前新加坡前总理李光耀逝世以及关于他的治国理论与治国方略，从中我们不难寻找到内在的合理的社会治理元素，其中无论是“能人治国”还是“能人治村”等精英治理理论都值得尝试。从近些年的农村治理实践分析，“乡土精英治理”模式存作为探索和试验，就广东实际，特别是潮汕地区的农村治理而言，乡土精英或者称之为能人治理契合村民自治时期农村基层社会治理的命题。

（一）基于概念的乡土精英治理

乡土精英模式的提出实际是对中国农村村民自治实践的一种描述，在中国这样缺乏民主基础和民主培养的国度来说，这是“政治文化惯性延续的必然结果，也可能是当前中国农村政治生态的客观要求。”〔3〕

就中国实际而言，中国农村地区的乡土精英偏向于乡村政治精英――在村各级组织或者村势力架构中具有决策权和影响力的人。农村基层的乡土精英治理在促进农村经济发展、发挥领袖影响力、整合乡土资源、带头示范、公共产品有效供给、制度遵守和制度创新等各方面都具有独特的优势。江苏江阴的华西村、浙江武义县后陈村、广东佛山南海区各村（社区）等乡土精英治理模式获得了示范性的成功，开启了农村社会治理研究更为深广的领域。

（二）基于传统政治文化的乡土精英治理

徘徊于传统与现代性之间的农村，传统文化多年的影响以及相对封闭的政治空间，造成了村民逆来顺受和与世无争的“良民”、“臣民”品性。中国农村可以走出揭竿而起的农民起义领袖，但发展不了自己的政治理论。村民自治多年的实践已经从一定程度上促使广大农村民众认识到民主建设与社会治理的重要性。村民自治政策留下的制度空间是巨大的。法不禁止可为之。“小村大政”是中国政治的缩影，农村地区实现真正的自治、自为与自理，需要有自己的村利益代言人与决策者，反思村民自治实践近三十年的历史，乡土精英自然而然地担当起农村治理的主角。

（三）基于地缘性的乡土精英治理

农村治理的基本特点就是农村公共权力的地缘性、内部性。所谓地缘性是从空间范围而言，是指在农村里，村管理机构及其工作人员根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会选举法》在本村内部合条件村民中选举产生，管理本村公共事务。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”换言之，农村治理的地缘性是以行政村为界线，无论是从地理划分还是从政治规定来说，是具有独立性与限制性的。农村治理的权威只能局限于自身的地缘范围，不具有对外的延扩性和输出性。农村治理的内部性，指农村治理权威的竞选必须是具有村落共同体的身分资格。根据相关规定，农村事务由本村地民自行管理，上级政府部门不得非法干预，其他非本村人员不得干涉。农村治理内部性，是相对固定的，也是排他的。现实表明，一个国家的兴旺发达，需要政治精英的掌权，如李光耀助于新加坡的崛起；一个乡村的发展，需要乡土精英的理事，如吴仁宝助于华西村的强大。

（四）基于制度的乡土精英治理

农村基层社会治理笼罩在制度过密化的政治生态当中，治理的现代化从制度层面而言已经相当完善，缺乏是选择什么人来执行一系列与农村有关的制度。将农村治理与制度和乡土精英紧密结合在一起，乡土精英一旦转变成治理精英，在制度和法律的框架下尊重村民选举、农村民主，并最大限度地发挥个人影响力和贡献个人力量，制度、法律与精英之间是形成良性互动的，制度基础上乡土精英治理的行为的合法性得到确认。“农村治理的制度化程度越高，就越是能够有效地防止进入农村治理阶层的能人走向蜕变，尽可能避免单纯的能人治理蜕变为能人专制独裁。”〔4〕

（五）基于“威权治理”的乡土精英治理

“后乌坎”时代，民主的形式已经完成，民主的内容与实质还有待进一步的探求。乌坎村选举出了众望所归的林祖恋为村主任，之后乌坎村的发展并没有如意想中那样顺风顺水，后悔维权的村主任面临着诸多的困难。乡土精英的社会治理需要一种威权治理。

首先，民主框架下乡土精英的威权治理是过渡时期一种选择。无论是传统文化还是制度建设都赋予乡土精英可充分发挥治理才能的巨大空间，但这远远不足以完全调动乡土精英的积极性，也难以激励其贡献的思想储备。为避免各级政府对农村治理事务的诸多干预，为防止村级组织对村委工作的干涉，为进一步提升村级领导干部的权威性，真正实现农村地区的“自我管理、自我教育、自我服务”，乡土精英强大的管理权限和具有创造性的治理手段与方式应该被得到最大限度的承认。

其次，民主框架下乡土精英的威权治理从政治文化而言，符合广大农村地区民众实际。在尊重民主和遵守法纪的前提下发挥个人影响力，对一个村而言是一份福音。对于多数村民而言，谁治理村与怎么治理村，并不是人们的关注的内容，人们只关注收入水平、生活环境与生活质量是否得到实质性的提高。“三个有利于”的标准在这里应该成为衡量农村基层社会治理的一杆称。近期关于社会治理的讨论，大到一个国家新加坡李光耀治理方略，小到华西村吴氏父子治村模式，“威权”是这些治理当中的关键词。农村地区乡土精英的威权治理应该得到合法化的确认。

再者，民主框架下乡土精英的“威权治理”是一种政治心态的调整。“威权治理”并不是洪水猛兽，也不是恶劣的政治行径，结合农村社会治理的实际，这里更多的是强调乡土精英治理方式上在决策方面的能独断与果断，在制度执行上更有效，在处置村事务上更具权威。民主框架下的乡土精英威权治理，实际上是民主基础上对于“集中”的诠释。只有充分信任并将农村治理权限统归于乡土精英的“威权”施政，方能避免上述农村基层社会治理的各种困境。一位敢于担当的有勇气的乡土精英不仅仅敢于乡村不良现象作坚决的斗争，更难能可贵的是，同内在品质上具有“威权治理”基因的精英分子，是不惧怕任何村级组织和个人的，因为其本身就是权势人员。

（六）基于反思的乡土精英治理

乡土精英本身并不是一个概念，而是基于自身权威之上的个体或少数群体。尽管乡土精英执政农村对于广东沿海地区的农村经济发展起到了积极的推动作用，但是，乡土精英治理的局限性也逐渐显现出来。部分曾经胸怀大志、回报桑梓的乡土精英在现代化的浪潮中迷失了方向，失去了初心，在对待农村治理事务上表现出利益至上的执政观念，竞选时期向对选民，曾经自身深恶痛绝并给予批判的个人专断、家长制作风、贪污腐化等行为层出不穷，在土地问题和集体经济方面偏离群众意愿。乡土精英模式具有明显的人格缺陷和制度局限，反映了农村管理区体制下能人治理模式的式微和危机，必须将乡土精英的作为纳入到法理化的制度框架之中，防止和避免乡土精英成为“乡村大佬”。为此，浙江省武义县后陈村村务监督委员会制度值得借鉴。以权力来制约权力，以制度来约束权力，让乡土精英治理的范围与权限圈定在合法合理合权的范围之内。

五、结语

任何理论与模式都不是完善的，只有适合与否的可能性。农村社会治理就是在试错的探索中寻找属于本地区本村庄合适的治理模式。随着写进历史档案，失去上级政府业务管治的农村治理为防止规模化的群众性事件的复制性发生，为有效创新地促使农村发展转型、有效地实现农村基层的社会治理，确保村民在自治的政治环境里最大限度地获取幸福元素，民主框架下乡土精英威权治理既是对现实中许多成功经验的客观描述与概括，也是转型时期农村民主的一种过渡形式。

〔参考文献〕

〔1〕于水.有限主导――合作共治：未来农村社会治理模式的构想〔J〕.江海学刊，2013，（03）：134.

〔2〕王金红.制度过密化：解释村民自治发展瓶颈的一种理论假设〔J〕.华南师范大学：社会科学版，2008，（02）：07.

农村现代化治理篇2

关键词：乡村治理；主体关系；系统构建

我国是农业大国，农村人口占全国总人口的大多数。只有抓住农村这个基础，提升乡村治理能力，加快推进农业现代化，才有整个国家的现代化。但现在乡村治理面临的主要问题是，参与乡村治理的每个个体和群体，都没有办法合理定位自己的角色和地位，导致乡村治理效率低下，成本过高，严重阻碍农村经济的可持续发展。所以，厘清当前我国乡村治理主体关系，按照多元和协同的理念，系统化构建乡村治理新模式，对提升农村治理水平、推进新农村建设和城镇化进程，统筹城乡协调发展，全面实现小康社会目标，具有非常重要而紧迫的现实意义。

一、乡村治理主体的划分及角色定位

乡村治理主体，一般意义上是指在乡村治理中扮演重要角色的组织、机构和个人。目前，对于乡村治理主体多元化，已经被学术界广泛接受和认可。但是，对于乡村治理主体的分类，却有不同的意见和观点。笔者在综合对乡村治理主体研究成果的基础上，比较认同从以下两个维度对乡村治理主体进行划分。第一，从我国乡村治理已走过的近百年历史看，可以将其划分为三个阶段：新中国成立以后至改革开放前，尤其在人民公社时期，可以称之为政府主体的单元治理时期；分田到户后至2006年农业税取消的时期，可以称之为政府与市场的两元主体治理时期；农业税取消后及新农村建设开始后直到将来的一段时期，可以称之为政府、市场、社会、个人等多元主体治理时期。第二，从宏观、中观和微观层面看，可以把乡村治理主体划分为以下三个层次，即以乡镇政府、村民委员会、村党委会、村民代表会等为主的国家层面，以农村中涌现的各类民间组织为代表的社会层面，以大多数农民及乡贤精英为代表的个人层面。

（一）政府机构作为乡村治理的国家主体，在乡村治理中主要起到指导和引导的作用。在乡村治理系统中，国家主要发挥两方面作用，一方面，调节人与人之间的利益矛盾；另一方面，承担规范社会秩序和维护社会发展稳定的职责。今天，随着基层民主实践的深入推进，国家在乡村社会治理中的功能和作用也在发生着改变，由过去直接的、全方位的介入，转变为间接的、有选择的介入。上世纪80年代初期，国家开始推行村民自治，特别是1998年通过的《村组法》，更为实施村民自治提供了法律保障。其中第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”推行自治，并不是弱化国家的角色和作用，并不单纯是农村内部的自我管理和发展，而是国家治理体系的重要组成部分。因此，在城镇化加速推进的背景下，更突显国家在乡村治理中的重要性。乡镇政府作为代表国家主导乡村治理最强有力的一级政权，虽然与村委会是指导与被指导关系，但仍要积极履行乡村治理的行政职责。具体来说，要落实好国家各项惠农政策，将资源向农村倾斜，加大农村公共服务设施投入，致力于美好乡村建设；建立健全基层民主制度，提高农村自我管理水平；依法维护农民利益和农村稳定，进一步壮大农村集体经济，形成农村可持续发展模式；加强农村基层党组织建设，发挥党的领导核心作用。

（二）民间组织作为乡村治理的社会主体，是国家力量的重要补充。近年来，越来越多的民间组织参与到乡村治理当中，成为乡村治理力量的一个重要组成部分。很多基层乡镇与村委也在适应这一变化，逐步改变自身的治理方式，允许甚至鼓励民间组织参与进来，与政府机构主体形成一种非对称性的依赖关系。从目前情况看，我国农村存在经济型、民非型、自治型和传统型四类社会组织。经济型社会组织是指为农村经济活动提供服务和支持的团体，如农业合作社。民非型企业组织包括民办学校、养老院、医院等，主要分布在教育、养老、慈善、文娱等领域，对改善农民生活、提升农民文化和技能，发挥着越来越重要的作用。自治型社会组织是我国农村的一类特色组织，是农村“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自发组织，比如纠纷调节组、老人业余文化生活相关协会等。传统型社会组织包括同姓家族、邻里组织、互助组织等，具有很重要的秩序维护、互助、致富以及文化传承等功能。国家政权和社会组织这两个主体表现为互构关系，一方面，国家吸纳社会力量，通过资源、权力重新分配，使其能够利用社会力量建立起一套新的治理模式；另一方面，社会力量对国家资源进行吸收，农村社会组织获得国家承认，获得存在的正当性和合法性，从而顺理成章地参与到乡村治理中来。

（三）个人作为乡村治理的行动主体，是乡村治理实现自治的核心要素。新型城镇化建设“以人为核心”，新农村建设和乡村治理也要坚持以农民为主体，并发挥“乡贤”和“能人”在乡村治理中的带头作用。坚持以农民为主体，首先要尊重农民的主体地位，其次要鼓励农民的首创精神，这里面要发挥好“三会”作用，让村民愿意并主动参与到新农村建设和乡村治理中来。一是村民委员会，这是村民选举产生的群众性自治组织，是乡村民主管理的“基石”；二是村民代表大会，是村民实现直接民主的基本形式，村委会就是由村民代表大会选举产生的，既是村委会治理权的授予者，同时也是权力行使的监督者；三是村民监督委员会，从村民民主选举中产生，代表村民对村务实施全过程监督。同时，我们还要积极发挥“乡贤”和“能人”的力量，乡贤文化植根乡土、贴近性强，蕴含着见贤思齐、崇德向善的力量。村庄能人能通过个人魅力和威望，提升公共权威的影响力，减少决策成本，克服集体行动的困境，并通过个人能力和社会资本获得相应的资源。二、多元主体参与乡村治理的现实困局

可以肯定的是，我国乡村治理取得了非凡成就，大大推动了农村整体发展和进步。但我们也不能回避的是，随着农村经济社会不断发展，我国乡村治理暴露出很多不足：首先是对“乡政村治”设想的考验，乡镇政府职能的实现要依赖村委会、村支部，客观上推动乡镇政府要强化村委会的行政职能；其次是对村级组织治理能力的考验，农村精英人才的大量外流以及外出务工人员的增加，村级组织多呈现出半瘫痪状态；再次是对社会组织参与乡村管理的考验，我国大多数农村地区社会组织仍处于起步阶段，参与乡村管理的独立性有待加强，等等。可见，乡村治理主体多元并不代表一定就有序，变形、走样、各自为政的多元化都会使乡村治理陷入困境。主要表现在以下三个方面：

（一）面临村支两委行政附属化的困局。国家“行政权”与村民“自治权”是两种不同性质的权力类型和权力来源。前者以乡镇政府为代表，是国家基层政权组织，权力来源于国家；后者以村民委员会为代表，是村民实现自治的组织，权力来源于广大农村群众的直接选举和授权。自上世纪80年代开始探索和实行村民自治以来，国家行政权力在逐步退出乡村社会，但实践中一直未能取得预期效果，根本原因在于国家不可能也不应该放弃对乡村社会的管理，由此出现“乡政管理权与村民自治权二元并存”的局面，使得村支两委“行政附属化”。因为“行政权”相对“自治权”处于一种支配地位，很多乡政政府职能的履行要依靠村支两委来推动，比如开展招商引资、建设工业园区或开发房地产，涉及向农村征地问题，往往要依靠村干部做工作来征用农民的土地，有些乡镇政府还视村干部在征地过程中的表现，给予他们相应的政治地位和经济待遇，使得村委会更像是政府的得力助手，而不是村民自己的利益代表，民众自然也就把村干部当成了政府的“官”。此外，这几年国家增加对农村公共服务的投入，而镇政府目前还不足以承担起农村公共服务的供给、生产和传递责任，这些任务自然就落到了村委会身上，村委“行政化”也就由此展开。村两委“行政化”在一定程度上确实能有效弥补乡镇行政资源有限和村庄行为能力不足的问题，但也会带来一些难题和困境，尤其是当政府与村民利益发生冲突时，村委会就会陷入两难境地，往往导致干群关系紧张，村干部也就被村民被视作为政府的人。

（二）面临农村留守村民老龄化的困局。在村民自治制度框架下，村民以选举方式，选出代表自身利益的村干部，而村干部受村民委托，来管理本村内部事务。所以，本质上村民是乡村治理的行动主体，如果没有村民的广泛参与，也就没有所谓的“村民自治”。但是在城镇化进程中，大量农村人口特别是农村青壮年都在向外流动，留守的村民呈现老龄化和幼龄化趋势，农村空心化现象进一步加剧。由此造成的后果是：一是村民真实意愿无法准确表达。应该说，大量农民尤其是外出务工农民是参与农村基层民主的中坚力量，但他们常年在外打工赚钱养家糊口，请假或放弃眼前收入回乡投票的人几乎没有，从而委托留居在农村的老人投票，显然由于知识、能力等诸多限制，缺乏意见表达的真实性和选举的权威性。二是“一事一议”制度流于形式。首先在农村公共事务中，由于村民意见不统一、认识不一致，常出现钱难筹、事难办的现象；另外，由于农村常住人口逐渐减少，各地政府纷纷推行村组管理制度改革，现在的行政村范围要比以前扩大好几倍，有些村干部怕麻烦、图省事，就采用“流动票箱”的形式上门征求村民意见，这违背了无记名投票、公开验票等民主制度的一些基本原则。三是知情权和监督权难以保证。随着城镇化扩大，村民大多外出务工经商，并融入到城市生活当中，常年不回家，对行政村的依赖感减弱，村民的知情权、监督权难以真正行使，甚至存在部分农民政治冷漠的现象，由此也导致一些行政村财务、村务公开流于形式，做表面文章，甚至有的村组避重就轻，隐瞒真实的财务收支情况。

（三）面临农村社会组织小散化的困局。应该说，在过去30多年农村改革开放中，我国农村社会组织发展和建设取得了明显进展，但仍不能满足农业现代化和村民自治日益增长的社会公共需求，存在着发展不充分、管理不完善、功能不健全等问题，农村社会组织呈现数量少、规模小、力量分散的特点，在乡村治理当中发挥的作用比较有限。目前，农村社会组织数量偏少、规模偏小，根据华中师范大学中国农村研究院的《中国农村社会组织发展报告》，在对全国25个省（区、市）303个村庄8054位农民的实证调查中，共有626个社会组织，每万人口仅9.3个；在300个有效样本村庄中，87.33%的村庄已没有宗族组织，37.46%的村庄没有成立现代社会组织。缺乏活力、效能不高，很多社会组织没有活跃人员，呈现“空转”状态，活动开展与村民参与度不理想；在农村现代化组织中，文娱组织占比最高，达45.82%，但村民的文娱生活质量不高，在抽查的7976个有效样本中，参加过社会文化娱乐的村民占比仅为7.41%，不足一成。政府部门对农村社会组织的发展和管理没有跟上，针对社会组织工作调查研究不多，分类指导服务不够，扶持政策和措施欠缺。此外，由于乡村的社会转型还处于初级阶段，现代化文明程度不是很高，很多乡村社会组织的建设和成长仍依托于“村庄自治”的组织结构，比如调解、文娱、老年等组织，大多挂靠在村委会名下，并隶属于村委会管理，村委会在里面起主导性因素，而不是与村委会具有平等的地位。再者，政府支持农村社会组织发展的资源有限，即使有资源往往也是通过村支两委来配置，由此村干部在乡村社会组织发展中占据重要位置，有更多机会和权力去参与，比如目前农村中的不少经济合作组织都是由村干部牵头组建和兴办的，这使得村干部比村民享有更多的权力及政策好处，一定程度上损害了公平性，导致村民产生不满和参与社会组织的积极性不高。

三、系统构建“多元协同”乡村治理新模式的路径

新农村呼唤新治理，新治理需要构建新型乡村社会治理主体关系。在乡村治理中，国家、社会、个人三大主体，首先必须强调主体间的差异性，发挥各主体各自的优势，承担各自的职责和功能。但多元化也不意味着多极化和相互割裂状态，一个多元的系统化模式并非简单的拼凑，而是要建立一个稳定的系统，每个主体间有分工也要有合作，而且这个稳定系统不是静止的，是动态的，根据形势的变化不断优化，这样才能使乡村治理更为可靠和有效。这里就系统构建“多元协同”乡村治理新格局，从政策、制度、环境等方面，提出以下几点建议：

（一）加强顶层设计，为乡村治理提供政策制度支持。政策是解决农村问题的根本，近10多年来，每年的“中央1号文件”都是关于“三农”问题。“给钱给物不如给个好政策”，这是当下广大农民群众最强烈的呼声。为此，在总结过去乡村治理经验的基础上，国家应统筹兼顾新农村建设、美好乡村建设、新型城镇化建设等战略规划，从民主、政治、经济、文化等各个方面，顶层设计关于乡村治理的一系列政策制度，旨在促进乡村社会秩序稳定，推动农村经济社会发展，同时更好地解决发展过程中的效率与公平问题，最终实现“乡村优美、人人乐业、家家文明、户户安居”的目标。在政策安排上，要保证政策的系统化，不能仅仅考虑其中的一个方面，或者采用“头痛医头、脚痛医脚”打补丁的做法，否则平衡不好就会带来各方矛盾。在具体政策上，要根据形势变化和任务要求，逐步丰富和完善，应包括乡村发展和乡村治理的全部，不能仅仅只关注到乡村的治理，更要关注到乡村的建设和发展。在政策目标上，不应把绝对公平和稳定作为追求的目标，要正视合理的冲突，追求相对的稳定，充分调动各参与主体的积极性。

（二）科学合理分工，明确各参与主体的职责及协同目标。在乡村治理这个系统中，每个治理主体都是承担不同任务及职责的一个单元。因此，科学合理的分工是治理好乡村社会的关键。根据社会分工理论，结合当前我国农村实际，乡村社会治理应当注重垂直分工和水平分工的相结合，形成立体型的分工体系。在过去，我国乡村治理更多体现的是垂直分工，每个主体按照职责不同和权力大小，呈现的是领导与被领导关系。这种垂直型分工会导致主体间地位不平等，自主性比较差，容易使乡村治理系统固化，从而使得乡村内生发展、自我发展的动力不足，产生“等、要、靠”思想，并且易滋生腐败。所以，随着我国农村改革不断深入，乡村治理分工也需要作出改变，实行垂直与水平分工相结合。而且在国家维护公平正义、建立健全法规的前提下，应更多地鼓励水平分工，避免在治理过程中不必要的资源浪费，有效克服重复治理的弊端，促进乡村社会和谐发展。在注重合理分工的同时，我们也要注重各主体间的协同与合作。从一定意义上说，协作是分工的保障，协作能力的高低是彰显乡村治理水平的重要标志。要按照每个治理主体自身的特点和作用，实现各主体间的良性互动，通过优势互补，提高村治效率。

（三）综合施策，充分调动村民参与自治的积极性。在改善政府治理、进一步简政放权的同时，要多管齐下，把分散的农民组织起来，让他们参与到乡村治理当中。村委会作为村民自己选举出来的群众性组织，是村民自我管理、自我教育和自我服务的平台，是激发基层活力的主要载体，应准确定位村委会职责，淡化村委会作为基层政府权力延伸体的角色；完善大学生村官制度，提升村委会履职能力和水平。要充分发挥民间精英的作用，包括乡贤人士、经济能人、曾担任公职的退休人员等，他们因为阅历丰富、敢于发声、勇于担责，并且具有较强的人格魅力和良好的社会资本，往往能成为村民的“意见领袖”，以及村民意愿的“代言人”。如果有越来越多的民间精英参与到乡村治理，会起到良好的示范和带动作用。此外，还应建立外出务工人员回流机制，当地政府要积极创造条件，提供税收优惠和财政支持，营造良好环境，鼓励外出务工人员返乡创业，引导他们积极参与家乡经济社会建设；要运用网络、微信等新通讯媒介，保持与外出人员的日常联系，重视在外人员的意见表达和利益诉求，鼓励他们参与村级事务管理。

（四）打通最后一公里，推动基层民主制度落地生根。“四个民主”是推行乡村自治的核心内容，现在大多数农村能够有效落实民主选举制度，但是民主决策、民主管理和民主监督三个环节落实情况不理想，走过场、搞形式现象比较严重。除民主选举外，要落实好其他“三个民主”，重点是严格执行《村组法》第十九条相关规定，即由村民会议讨论决定涉及村民切身利益的重大事项。在民主决策和管理上，目前全国不少乡村实施的“五议两公开”制度值得推广，凡是涉及村民切身利益的事项以及村级重大事项，须实行党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议、表决结果公开、实施情况公开，真正做到决策民主化。在民主监督方面，应建立硬约束制度，比如按照法律规定，必须如期召开村民会议和村民代表会议，村委会对村民关于村财务状况的质询必须给予解释和答复，必须及时、全面地公开村务，给群众一个明白的村务明细单；此外，应建立村民监督委员会，浙江省武义县后陈村改革经验值得借鉴，他们是成立3个人的村委监督委员会，与村民委员会并列，两者任期相同，成员由村民选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权。这一监督模式由于解除了与村委会领导与被领导关系，能充分行使独立的监督职责，获得了成功，现如今已在浙江全省3万多个乡村推广。

（五）加大资源投入和扶持，积极培育发展农村社会组织。实践已经充分表明，农村社会组织能很好地进行多向度合作，从各个方面支撑农村的建设和发展，不仅有效降低政府直接管理乡村而导致的过高成本，帮助政府解决管不胜管所带来的诸多问题，而且也使得整个乡村社会内部充满活力，有利于促进乡村多元治理机制的形成和完善。面对农村日益增长的公共需求，政府一方面应构建和完善关于农村社会组织发展的管理体制，加大资源投入和人才培训，大力培育农村社会组织，给其更多的发展空间，在法律上承认他们的合法性，在治理体系中给予他们应有的地位，支持他们不断发展壮大。重点要增强社会组织参与乡村治理的主体意识，对他们提出的治理意见要高度重视并积极落实，增强社会组织的存在感和成就感。另一方面，要想方设法调动农民参与社会组织的主动性和创造性，将农民在社会组织建设和发展中的主人翁精神体现出来，通过各种社会组织集合民意，政府部门加以规范和引导，这样农村的社会管理才能创新。此外，要重视农村公益性社会组织建设，开展健康向上的乡村文化活动，传承优秀的传统乡村文化，使乡村成为让人们记得住乡愁、留得住乡情的乐园。

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农村现代化治理篇3

[关键词]城镇化；农村治理；秩序

[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426（2016）05-0066-04

一、城镇化背景下的农村治理场域

改革开放以来，随着我国工业化进程的持续推进与市场化转型的逐步深入，城镇化成为中国发展的主流趋势。在这一进程中，物质资料、人力资源等迅速向城市积聚，带来了经济发展水平与社会结构方式的多元化变迁，社会复杂程度迅速提高。在政府主导的城镇化模式下，中国的城镇化呈现出现代化压缩与多层次并存的样态，不同城镇的现代化程度高低不同，不同地区的城镇化速度快慢不一。农村被城镇化强大的向心力所吸引，农村人口向城市单向度流动，城市文化与生活方式在农村社会迅速传播，农村社会结构发生多元变迁。农村呈现出空心化与农村精英外流的趋势，农村原有的生活方式与乡规习俗被抛弃，城市现念成为农村居民学习的范式。在城镇化的汹涌浪潮中，农村现代化与农民城镇化成为方向话语与发展目标。受城镇化的大潮挟裹，作为中国社会的基层场域，农村的基层秩序呈现出多元与分化的状态，农村的稳定与和谐面临着巨大挑战，带来了动荡与矛盾并存、问题与事件频出的秩序样态。

农村治理秩序作为中国社会治理体系中的基本环节，既受到国家权力生长方式的制约，也与农村社会的基层脉动必然相关，更直接受社会发展趋向的影响。受城镇化潮流的影响，农村的基层实践场域正在发生着多元变革，汹涌的城镇化浪潮给农村基层治理带来了多重影响。首先，在城镇化的影响下，城市现代文明成为社会的主流话语，农村原有的乡土性文化与村规民约被质疑与否定，农民在追崇现代文明的过程中，从原有的乡土制约中被解放出来，原有的秩序结构面临离散、解构的境地，而新的适应农村社会变化的秩序结构并未在农村真正建立。其次，在大规模城镇化浪潮的推进下，农村人口的城镇化成为主流趋势，通过常住人口的城镇化或户籍人口的城镇化，不断冲击农村现存的人口结构。大量农村人口外出务工，通过迁移与流动，不仅打破了农村人口目前的封闭状态，而且改变了千百年来传统的生存方式，农村的经济来源不再以农业为主，给原有的农村秩序格局带来了弹力与动荡。在农村人口大规模流动的过程中，农村人口不再局限于农村的农业生产，而与城市地域的现代产业紧密联系在一起。流动性特征使得农村治理秩序已经与城镇的秩序治理紧密联系在一起。再次，在城镇化与现代化的潮流驱使下，现代化与城市化的秩序体系建构成为国家话语。在这种背景下，原有的村庄秩序结构需要在国家的强力推动下，进行制度变革，以适应国家整体的治理体系变迁。

二、城镇化背景下农村治理的秩序冲突

（一）农村治理秩序中制度话语与实践逻辑的冲突

农村现代治理体系的建构成为改革开放以来农村基层治理的主要核心内容。作为国家的一项正式制度安排，“乡政村治”的制度包含了国家对农村基层治理的现代民主期待。作为自上而下的制度安排，凸显的是按照理性、民主的制度理念生成的“秩序图景”。制度的主旨是发挥农村的自治功能，通过民主选举、民主管理等形式，以民主的运作体系为基础，以现念为引领形成以村集体为核心的村民自治。在民主制度框架下，村民自治的核心内容是乡村秩序的自我维护，农村公共事务的民主解决。在这一制度体系中，乡镇政府对村民自治的具体运行起一种指导与监督作用。

农村作为中国社会的基础，在多年的发展中很多农村地区的经济文化还处于传统半传统的状态，以小农经济为代表的农村离现代化程度还相差甚远。大部分农村居民的文化程度在初中左右，谋生方式虽然脱离了传统农业，但是大部分农村都处于欠发达的状态，由于学历、职业技能以及农村现代化程度的制约，大部分农民的劳动形式仍停留在依靠体力的状态，与科层制的现代工业劳动模式差距很大。“半工半耕”成为很多农村家庭维持生计的主要形式，年轻人在外务工，年长者在家务农，家庭收入既依靠打工收入，也依靠农业收入。在这种情况下农民对现念的接受与民主制度的理解还非常有限，在生存理性和经济理性的作用下，农民的行为逻辑呈传统礼俗引导与理性思考牵引并存的状态。多年传统生活路径的惯习与乡村文化的内化使得村民自治的运行更多按照传统的逻辑。在这种背景下，以现代治理理念为基础的村民自治在运行过程中，体现出制度建构的初衷与实际运行状态相背离。在实际的治理秩序中，农民缺乏积极参与民主治理的内在意识，更多的是“被动式参与”和“表面式参与”。而代表村民利益的村委会，大多屈于上级的行政权威，不得不将更多的时间忙于乡镇政府交办的一些具体事务。村干部作为乡村人，在市场经济的大潮下，更多的是遵从个体经济收入提高的意愿，对于村公共事务缺乏全局性思考。在这种背景下，基于现代化理念的“乡政村治”体系并未同基层运行实际实现完美的契合。制度的设计理念与制度框架体系是现代话语，而基层实际仍处于传统人情逻辑盛行、居民规则意识淡漠的状态。最终导致乡政村治的模式在乡村秩序的运行中，更多的处于运行表面化、执行形式化、治理表层化的状态，并没有有效推动农村社会治理的高效运行。

（二）城市中心主义对原有乡村认同的消解与秩序的离散

在传统的农业社会时代，农村社会的秩序主要靠传统习俗与乡土文化形成的内生性秩序来维持。传统农民的同质性非常强，依靠强大的集体意识与乡土认同，农村形成了稳定的社会秩序。城市化的推进与现代化的强势话语在给农村带来自由与发展的同时，也以强大的力量解构农村居民的共同体认同，冲击着农民淳朴的价值观念。外出务工、乡城流动、城镇文化、现代生活，处于城镇化背景下的农村居民的生活轨迹与价值观念处于激荡变革与迅速跃迁的时期，农民的生活方式、谋生方式、行为逻辑与传统乡村生活全面背离，呈现出城市化元素与现代化交织的新特征。在这场以现代化变革为主导、城镇化进程日益推进的发展路径中，城市生活中的享乐主义、个人主义、物质第一等等逐渐在农村社会蔓延开来，消解着农村传统朴素的生活观念与价值体系。受城市中心主义的影响，传统的乡土文化、道德观念以及简朴的生活作风被人们视为“愚昧”与“落后”的代名词，与之相反，现代城市文化所代表的行为规范与生活方式成为人们争相学习的典范。在这一过程中，农村居民呈现出价值多元化的样态，一部分居民渐渐失去了对乡土习俗、道德、礼仪等乡土文化的认同与遵从。[1]汹涌推进的城镇化浪潮不仅把农村人口不断地从农村地域中抽离出来，源源不断地涌入城市寻找就业与生存机会，而且城市的向心力不断消解农村的乡土文化与原有的乡土秩序。

（三）农村基层秩序运行逻辑的多元化

当前，农村社会呈现出政策变革与社会变迁双重叠加的特点。市场因素、城市文化、国家权力等在农村社会场域呈现出力量交集、交互影响等特征，这给农村社会基层的运作逻辑带来了诸多影响。随着城镇化的发展，农村青年离开农村到城市就业，与此同时，农村经济方式也发生了很大的变化，市场规则等多种规范快速地渗透到人们的生活实践之中，以直接或间接的方式影响乡村社会的秩序；另一方面，国家通过权力介入，把法治与政府意志直接带入乡村，影响着乡村社会的秩序；还有，传统社会文化的生命力使其成为影响乡村秩序的另外一股力量。过去的一个世纪，农村社会经过社会主义改造、家庭联产承包责任制的政策变革、市场经济的迅猛发展以及城市文化的冲击，当下的农村社会秩序已经与费孝通描写的“乡土中国”有很大的不同。传统的礼俗日渐式微，年长者的权威也被新生代的新知识引领。但是由于共同的历史记忆和乡同的生活经验，乡村“情理”仍然在乡村规则中起着一定的作用。[2]与此同时，在城镇化引领的现代化话语影响下，科学、理性等观念在国家的制度推动下不断进驻农村社会。随着农村居民进入非农产业，规则意识、契约观念也逐渐影响农民的思维与行为模式。尤其在现代治理话语与制度的宣传下，正式规则也逐渐被部分农民所接受。日渐推进的城镇化进程不仅给农民带来了现代的规则意识和行为逻辑，而且使得农民的理性思维开始发展，在行为逻辑上，一些农民不再盲从于乡规民约，而是从特定的需求出发，开始理性的考虑行动的后果，对多种行为路径进行选择。

从总体来看，当下农村社会的基层秩序运行呈多元规则并行的状态。城镇化与现代化的发展路径建构了农村的现代民主治理制度，在乡城流动的过程中，现代规则意识在农村具有了生长的空间，同时现代文化中的理性成为了部分农民的行为逻辑与农村的秩序基础之一。与此同时，与乡土生活相对应的传统行为逻辑日渐式微，但是由于农村共有的生活空间和生活经验在农民的行为中仍呈现出一定的印记。“乡村情理”在农村的秩序空间中仍发挥部分作用。在市场经济的大潮下，农民的交换逻辑也日渐增长。旧秩序与新逻辑、新制度与旧传统、乡村文化与城市文明的激荡辉映下，最终导致了在农村社会既存在现代的制度逻辑也存在被支离破碎的传统印记，农民既部分认同乡村情理也认可现代规则制度，“人情”与“正式规则”并存、“现念”与“传统逻辑”都起一定作用。

（四）基层诉求与上级的协商机制缺失

良好社会秩序的达成既需要与社会结构形态相一致的秩序整合模式，也需要公民将权利诉求上传的通达机制。改革开放以来，在现代文化的影响和市场经济的熏陶下，农民的权利意识日趋增强，迫切需要向公共决策部门传达诉求。但是由于组织方式抑或社会联结方式的变革，农民日益呈现出原子化与游离化的状态，难以通过正规组织方式表达个体或群体的诉求。在乡政村治的治理模式下，基于长期以来的行政惯性与治理逻辑，村委会只是被动的执行上级的行政命令，在与上级政府互动的过程中，缺乏话语权力与沟通的主导性。虽然村委会作为基层自治组织，但是却没有真实成为整合村民意愿的组织机构。在目前的治理体制内，缺乏农民与上级政府的协商机制，农民的意愿表达和权利诉求不能与公共服务部门或上级政府有效沟通。对于乡村组织的行为和公共服务不满意时，农民也无法表达自己的意见。[3]由于缺乏表达个体愿意与群体诉求的通达机制，在面临征地拆迁等问题上，农民的利益诉求被拦截屏蔽。村干部作为政府权力和民间意愿的中间人，处于信息枢纽的中心，但是由于缺乏公共监督，村干部一方面对国家的政策进行自由解读，另一方面作为村公共事务的人与上级政府讨价还价，寻求个人利益最大化。最终导致了部分农村上访事件多、复杂等局面，导致农村的基层秩序陷入困境。

三、城镇化背景下重构农村治理秩序的路径

城镇化是当前中国社会发展的历史趋势，面对城镇化进程，农村治理秩序的建立既需要夯实农村社会治理的文化基因又要从现代治理体制的未来需求入手更新政府与基层社会的互动模式，同时要跨越城乡对立的二维视野，将城镇化推进与共享共建的治理格局相结合，具体而言：

（一）夯实农村社会治理的文化基因

文化是一种历经社会变迁和历史沉浮而形成的历史血脉，有着超强的生命力，通过无形的、稳定的形式熔铸在文明发展的进程中，通过潜移默化的力量与内化的精神影响着社会个体的行为模式和价值信仰。[4]要重建秩序，必须要深入发掘农村社会治理机理背后所深埋的内在文化逻辑，从文化的根基出发，重构农村社会的乡土认同。多年以来，以传统的伦理道德、乡规民约为内容的乡土文化构成了农村秩序的内核基因。当前时期，面对城市文化的推进，农村社会要以传统乡土文化的传承为基础，构建乡村秩序的内在文化基因。要重新认识到传统乡土文化的价值内涵、重塑乡土文化的秩序基础。以媒体宣传为路径，重塑农村居民的互助精神、弘扬传统的伦理道德、强化乡土文化话语、重建农民精神家园，以乡土文化为依托，消解城镇化过程中农民行为无序化、交往功利化、关系疏离化的趋势。政府作为治理的主体要注意挖掘传统的文化形式，通过多种方式使得现代文化与传统文化相对接，整合乡土文化资源，培育乡土文化保留、传承的土壤。运用各种途径、多种方式使优秀的乡土文化代代相传，在对乡土文化的认同中，建设农村的公共性，增强农村社区的凝聚力与向心力，建立乡村“公共精神”。在当前的城镇化背景下，个体凸显、集体隐去的农民缺乏公共意识，缺乏社会治理的参与动力。重建乡土归属，不仅可以使得乡土文化作为行为有序的基础，而且可以有效激发农民的公共责任意识。在农村发展中，发挥农民的参与性，使得农民成为自觉维护乡村秩序的治理主体。

（二）更新政府与基层民众之间的互动模式

基于多年行政运作的逻辑，政府对基层的秩序达成一直是制度强势推进、群众被动接受的运作过程。但是农民个体作为有着自由意志的行动者，他们会运用自己的行动策略，与政府的政策进行迂回博弈，难免会有一些“上有政策、下有对策”的现象。导致在某种程度上的制度文本与制度执行不一致，正式的制度与运作的逻辑不一致，“秩序图景”与“秩序现实”不一致，制度“虚空化”状态明显。因此基于农村社会治理的现实，迫切需要转变政府与基层社会的互动模式，从“管控模式”走向“协商模式”。政府要尊重农民个体的权益诉求与价值需要，在互动中，要强调“尊重、合作”，让农民个体感觉到政府是农民权益的支持者、服务的提供者。政府要以促进农村的“公平、正义”为理念，关注农民诉求，对农村发展的要务与农民进行平等协商，以相互沟通、共同合作为渠道达成农村治理的秩序格局。在基层治理中，政府要尊重农民的主体性地位与意愿表达，在平等互动的基础上，要倾听农民个体的声音，关注农民的价值表达，视农村村民的生存、发展、权利为服务型治理的第一要务，实现治理的观念创新、服务理念创新。[5]在互动机制中，不仅要运用传统的互动方式，而且要运用新媒体等多种形式，让农民个体与政府机构之间平等互动、频繁互动。让治理制度深入农民内心、内化为行为准则，同时通过互动，达成政府要求与民众诉求之间通达的沟通机制。

（三）城镇化进程推进与农村共建共享的治理格局相契合

城镇化对农村的基层场域的影响不仅呈现出人口向城市的流动与聚集，而且表现为城市现代文化对乡村的全面影响、农村经济方式的全面变革以及农民组织方式的结构性转变。在持续推进的城镇化过程中，要以建立共享共建的治理格局为方向，将城镇化进程与农村治理相结合。具体而言，在农村治理体系的制度设计中，要对农村的未来发展进行前瞻性思考，从农村发展的未来出发，用契约精神、法治理念、规则意识统领治理体系与治理实践。在某种程度上要跳出城乡二维对立的思维框架，从农民的基本需求出发，在满足农民诉求的基础上，在农村建立以依法治理为框架的制度体系，做到有法可依，有法必依，提升农民的法治思维。在农村共享共建的治理格局中，以公平、正义为制度的基石，以农民作为农村治理的主体，维护他们的权益、提升他们的参与动力。以农民与政府的共同协商、平等参与为基础，激发农民的公共精神与参与意识，赋予农民个体参与基层治理的更多权能。在参与中增强农民对基层治理的责任意识，强化农民个体对集体的归属与认同。在农村共享共建的治理格局建设中，注重农民个体之间、村庄组织之间的合作与协商，提升农村的社会资本，使村庄成为农民的生活共同体、利益共同体、情感共同体。通过形式多样的公共活动以及公共服务，把分散的农民个体整合以来，共建村庄和谐秩序。

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农村现代化治理篇4

论文关键词：大学生村官,农村,民主政治

党的十七大报告指出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。[1]农村基层民主政治建设与国家民主政治的发展密切相关，是社会主义民主政治建设的重要组成部分。农村基层民主政治建设，“是指在中国共产党的领导下广大人民群众在各个领域直接行使民主权利的制度建设和实践活动，在国家法律规定的范围内，广大人民群众充分享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，依法进行自我管理、自我教育、自我服务，自我监督，促进农村经济社会全面发展的一种制度。我国是一个农业大国，农村人口占绝大多数，如果没有广大农民的政治参与就没有社会主义新农村的实现，没有农村基层民主政治的健康发展也就没有社会主义民主政治的健康发展，农村基层民主政治建设是建设社会主义新农村的重要保障，是整个国家发展的重要环节，受到了党和人民群众的高度重视。[2]经过20多年的实践，我国农村民主政治建设虽然取得了一定的成就，但仍存在这诸多不足之处，遭遇困境，这些不利因素阻碍了我国基层民主政治的发展。

一、农村基层民主政治建设的困境

（一）经济发展困境

经济基础决定上层建筑，经济与民主政治的发展存在着双向互补的关系，列宁指出：“任何单独存在的民主制度都不会产生社会主义，但实际生活中民主制度永远都不会‘单独存在’，而总是共同但实际生活中民主制度永远不会‘单独存在’，而总是‘共同存在’的，它也会影响经济，推动经济的改造，受经济发展的影响等等。[3]这一论述表明经济是民主发展的物质基础，同时民主政治的发展也有助于推动经济的发展，民主的发展水平要受经济发展水平的制约。美国学者科恩曾说，使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的。[4]民主的实现离不开经济基础和物质条件的保障，“民以食为天当农民在面临生存挑战时，首先关注的自然是温饱生计而不是所谓的民主。根据马斯洛需求理论得知人只有在较低层次的需求得到满足之后，较高层次的需求才会有足够的活力和驱动行为。按中国扶贫基金会近期统计，中国家村人均年收入500元人民币以下的绝对贫困人口有1459万，人均年收入1000元人民币以下的贫困人口有9033万，人均年收入1000至2000元人民币以下的有31097万人[5]这样庞大人口的基本需求还只是停留在温饱挣扎线上，目前我国绝大数农村经济还很落后，经济发展滞后严重制约着农村基层民主政治建设的发展。

（二）人才资源困境

毛泽东指出：“无产阶级没有自己的庞大的技术队伍和管理队伍，社会主义是不能建成的[6]社会主义的建成离不开人才，社会主义现代化的建设关键在人。十六大以来，以胡锦涛同志为中心的中共中央高举邓小平理论伟大旗帜，坚持以“三个代表重要思想为指导，总揽全局，明确的提出了人才资源是第一资源、人人都可以成才、以人为本的科学的人才观。实践证明我国农村民主政治建设的核心内容是村民自治，它已经成为治理农村的一个有效方式。村干部素质的高低直接影响农村基层民主政治建设的实效性。“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现在制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。[7]

随着城市化进程的速度加快，农村中有知识，有文化的年轻人都外出务工，农村大学生大部分选择在外发展，导致剩余农村人口总体素质偏低，人才资源匮乏，加之部分村干部学历、文化素质偏低，直接影响他们的工作方法的先进性，思想跟不上时代的发展，领导方法老套；不能够很快的从“控制型的基层政权组织转向“服务型的基层政权组织，观念上得不到转变导致了有些村干部在工作中不能很好的理解国家的政策，民主观念不强，“官本位思想严重，为民服务意识薄弱；法律意识较欠缺，干部以权谋私的腐败现象时有发生，可见，农村基层干部整体素质相对较低越来越不适应农村民主政治建设的要求，已经成为现代农村基层民主政治建设的绊脚石。

（三）政治文化困境

中国传统政治文化是建立在小农自然经济的生产方式基础上的，是与中国宗法家族制的社会构造、政治伦理化的儒家学说紧密相联的。它与整个封建社会的大厦相适应的，是黏附在封建社会结构当中的，它的整体性框架已不能适应现时代中国民主政治的发展，中国传统政治文化对农村民主政治的消极影响已在很多方面显现出来，成为制约基层民主政治进一步发展的显性障碍。

1、民主观念和民主主体意识缺乏

拥有良好的民主主体意识和民主观念，民主的发展才能平稳而有序，农村民主政治建设才能走出形式化的沼泽。基层民主的发展有赖于村民形成一种政治上的主体意识和具备基本的民主观念，但是在中国漫长的小农经济中，中国传统政治文化对农民的民主主体意识和民主观念的塑造是严重缺乏的。虽然自近代社会以来，中国的社会体制和物质条件都发生了翻天覆地的变化，但传统政治文化所造成的主体意识的缺失仍然是村民自治进一步发展的暗礁。

2、法律知识和法律意识不足

几千年来中国传统政治文化虽随时代的发展不断变换其形式，但缺乏法律意识和法制观念的传统道德心理早已占据人们的头脑，并且不随时间的流失而趋于瓦解。这种缺乏法律意识和法制观念的先天缺陷已在当前农村基层民主的运作中显示出极大的消极作用。现实生活中，农民缺乏法律知识和法律意识主要表现在人们习惯以情代法，注重人情关系、礼俗规范，从而干扰和挤压了农村民主政治的正常发育。

3、宗法家族力量的暗潮涌动

以血缘为纽带的宗法家族制度是传统中国农村在社区组织、社区结构、社会控制和农民社会关系等方面的最重要特征。在中国传统文化中，宗族势力是与自给自足的小农经济相适应的，是一个相对闭合的权力网络系统，村落家族力量一直是中国社会的一个基本特质。宗族势力凭借其特有的惯性韧劲和绵延功能，深深地影响着作为直接民主的村民自治，影响农民的政治思维、政治行为等，也制约着农村政治文化的发展。

二、大学生村官为农村基层民主政治建设带来的机遇与挑战

“大学生村官是在特定的历史时期产生的具有中国特色的产物，是市场经

济取得一定发展，工业化取得初步成就后，实现工业反哺农业、建设社会主义新农村的产物。经过几年的发展，许多地方“一村一社区一名大学生村官的目标已经实现，大学生“村官这一有利的人力资本注入新农村建设，必将会成为推动农村基层民主政治建设的新生力量，必将给新农村建设带来前所未有的机遇与挑战，必将加快新农村建设的进程。

（一）大学生村官为农村基层民主政治建设带来的机遇

1、大学生村官是现代政治文化的传播者

阿尔蒙德指出：“一个稳定的、有效的民主政府的发展，不能仅依赖于政府和政治结构，它依赖于人们对政治程序的取向一依赖于政治文化。政治文化是社会文化的一部分，是社会政治领域的精神现象，是由一定阶级、国家、民族或社会群体的人们在长期的社会政治生活中形成的政治心理、政治价值观和政治思想等要素构成的有机整体。自从20世纪50年代“政治文化概念诞生以来，政治文化已经成为人们思考政治问题的一个重要视角。改革开放以来，农村发生了翻天覆地的变化，然而，中国传统政治文化留给我们的是封建专制传统比较多，民主法制传统很少，因而基层民主政治建设迫在眉睫，大学生村官是顺应中国历史时展的产物，这一群体拥有双重身份—大学生和村官。作为接受过高等教育的大学生他们思想活跃、积极进取、上进，为广大农村注入了新鲜“血液，已经成为农村不可或缺一支骨干力量。

大学生在学校系统学习过马克思主义理论、哲学、毛泽东思想、邓小平理论及“三个代表、科学发展观等重要思想，能够打破君权至上、父权至尊、伦理神圣等与现代政治文化相悖的政治附庸意识，吸取西方民主、自由、法制、人权以及市场意识、公共意识等现代政治文化，集现代政治文化于一身的大学生村官嵌入农村后，能够加快农村政治文化观的建立，推动传统政治文化现代化，提高广大农民的基本素质，改变农民传统落后的政治文化观。

2、大学生村官是民主政治制度的推动者

作为政府所赋予的“村官大学生，他们不仅仅是现代政治文化的坚定传播者，更是民主政治制度的积极推动者。“村官大学生是新农村的领路人，是新农村各种事业的组织管理者，也是新农村各种复杂矛盾的协调和解决者。大学生村官到所服务的农村，一般都是以中共农村党支书助理或者村民委员会主任助理的身份出现，又由于许多大学生村官本身就是中共党员，所以就有机会进入到农村中共支委，处理日常事务。从民主选举的角度来看，大学生作为农村熟人社会的外来者，不受传统家族、宗教文化的影响，在农村中大力进行政策法律法规宣传的基础上，通过各种形式宣传中国先进的基层民主建设方面的创新之处，通过这些宣传措施，大学生村官推动民主的思想和先进的民主措施进入到自己所服务的乡村，为村党支部和支委会班子选举提供了指导，并促使村民和普通中共党员对选举进行监督，有效地促进和监督村务公开，大大促进了乡村的基层民主政权建设的发展。

3、大学生村官是民主意识的承载者

大学生村官们在村内一般担任中共助理村支书或者村主任助理，有职无权。因此大学生村官们采取了对农民进行教育，培养农民的民主意识，使村民自治的思想深入人心，形成村民对村委会的民主监督和对中共村支部的党外监督，只有村民在思想上抛弃了过去一贯听从基层政府行政命令的习惯，才能真正的进行自我管理、自我教育、自我服务，也才能实现社会主义新农村建设要求的即：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，进而全面推进村民自治的发展。

（二）大学生村官为农村基层民主政治建设带来的挑战

大学生村官的嵌入为农村基层民主政治建设提供了广阔的前景，同时也带了一些不容忽视的负面效应，需要我们去思考。

1、大学生村官的政治情感波动化

政治情感是指政治主体在政治生活中对政治体系、政治活动、政治事件和政治人物等方面所产生的内心体验和感受，是伴随人的政治认知过程所形成的对于各种政治客体的好恶感、爱僧感、美丑感、亲近感等心理反映的统称。政治情感不同于政治态度，是一个相对主观，多变的政治心理因素。

大学生对国家的大政方针、政治理论、政治制度有着高度的认同感，表现出强烈的社会责任感和历史使命感，但对农村生活中贿选现象、政治冷漠、执法不公、贫富不均等现象不能正确地看待，从而产生偏激和愤世嫉俗情绪，用批评一切、否定一切的态度把社会看成漆黑一片，存在着不同程度上的认识偏差，容易导致政治行为上的错位。

2、大学生村官的政治观模糊化

网络技术的迅猛发展导致网络政治应运而生，它是以网络为载体的政治活动。“网络技术的飞速发展使得社会变迁的速度不断加快，人类政治活动的范围拓宽，政治文化和价值观也在不断变化更新，这也给青年政治社会化带来压力和动力，促使青年必须努力学习新鲜的政治知识和技能，积极调整自身的政治价值观和行为模式，从而也就不断地在更高层次上进行新一轮的政治社会化。［8］

大学生崇尚自由，民主，强调自我意识，勇于创新，因此也就更容易接受西方社会所谓“民主、“自由的宣讲。面对良莠不齐政治文化，面对海量的政治信息，他们缺乏应有的政治敏锐感和鉴别力。当前网络上宣扬的政治文化，多是在所谓的民主、自由旗号下，以殖民主义、霸权主义、极端个人主义思想为代表的西方政治思潮的变体，不断地对大学生进行思想渗透，挑战他们正确的政治观，这些信息通过网络媒介潜移默化地干扰着大学生的政治认知和价值取向。

三、大学生村官嵌入下的农村基层民主政治建设的路径选择

大学生村官的嵌入为农村民主政治建设带来了机遇与挑战，对此应有清醒的认识，抓住机遇的同时，迎接挑战，采取有效措施，扬长避短，为农村基层民主政治建设提供人才资源保障。

（一）充分发挥大学生村官的主体作用，加快农村民主政治建设的步伐。

大学生村官是指近年来为优化村级领导班子和增强农村经济发展活力，由政府部门正式发文、筛选的专科以上学历应届或往届毕业生，到农村基层担任村党支部书记助理、村主任助理或其他“两委职务的大学生。一方面，大学生村官属于“村官的行列，是农村基层干部中的一份子。另一方面，大学生村官既不是公务员、事业单位工作人员，也不是完全意义上的村干部，而只是准村干部。也就是说，大学生村官是社会上一种约定俗成的叫法，他们只是村官的助理，是“员，而不是“官。他们所从事的大多是协助农村党支部书记或村委会主任的辅助性工作，其首要职责是协助、配合农村“两委会开展社会主义新农村建设工作。作为推动农村民主政治建设的他们，实际上很好参与到基层民主管理中，被基层村干部边缘化，职务虚化，主体性得不到充分发挥，甚至在一定程度上受到压制，无法发挥其在农村中的实际价值，个人成就感不强，主体性被漠视，无疑影响着农村基层民主政治建设的发展。

（二）大学生村官应充分利用大众传播媒介，积极宣传现代政治文化。

随着全球信息化时代的到来，报纸、图书、电视、广播、网络等大众传播媒介已经成为政治文化传播的主渠道。通过大众媒介传达的知识和信息，首先解决农民观念上的认识问题才能进一步激发政治参与的积极性，规范民主实践，克服消极无为的冷漠态度和过于狂热的偏激倾向。广大农民群众是社会主义新农村建设的主体，农民群众民主意识和民主管理能力的提高是加强基层民主建设、扩大公民有序政治参与的关键因素，直接影响农村基层民主建设的进程和质量。大学生村官具有高度的政治充分利用大众媒介宣传党的路线方针政策、对农民进行宣传教育，培养农民的民主法制意识，促使农民的权利意识、自由意识、民主意识得到增强，创造有利于农村基层民主政治发展的政治文化条件。

（三）大力发展农村经济，为农村基层民主政治建设提供坚实的物质基础。

借精英下乡之势，大力发展农村经济，进一步解放和发展农村生产力，只有大力发展农村经济，才能为村民自治打下良好的现实根基，才能使村民自治真正成为农民生存和发展的需要，从而加快农村基层民主建设的进程。

参考文献：

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农村现代化治理篇5

关键词：农村政治乡镇体制村治结构公共参与

长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。

二

村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。

这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

三

农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。

公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。

如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。

公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中央广播电视出版社1992年版。

辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。

张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。

注释

[1]王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。

[2]余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。

[3]童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。

[4]中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。

[5]刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6]王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。

[7]王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。

[8]沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。

[9]参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。

[10]王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。

[11]朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。

[12]斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。

[13]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。

[14]张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。

[15]参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。

[16]张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。

[17]于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。

[18]荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。

[19]崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。

[20]参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。