海关行政处罚条例最新范文

论文关键词司法实务劳动教养新法优于旧法

一、案情

2011年4月13日晚，原告陶某某与武某某在上海市某宾馆内进行卖淫嫖娼活动被上海市公安局金山区分局查获，2011年4月14日上海市公安局对原告作出行政拘留15天的行政处罚决定，后有查实原告于2010年3月15日因卖淫行为被上海市公安局青浦分局行政拘留15日，系有前科，遂上报上海市劳动教养管理委员会。上海市劳动教养管理委员会根据《全国人民代表大会常务委员会关于》第四条第三条“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以下罚款”，国务院《关于劳动教养的补充决定》第三条“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养”的规定，于2011年4月26日作出（2011）沪劳委字审第1115号劳动教养决定，对原告陶某某收容教养一年。原告陶某某不服向法院起诉，要求撤销被告作出的劳动教养决定。

二、分歧

本案在审理过程中出现三种不同的观点：

观点一认为，2009年8月27日第十一届全国人大常委会第十一次会议通过的《关于修改部分法律的决定》中，对《全国人民代表大会常务委员会关于》第三条、第四条作出了修改，但修改仅是将条文中引用的“治安管理处罚条例”修改为“治安管理处罚法”，对于第四条第三款条文“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养”未作任何改动，可见全国人大常委会作出《关于修改部分法律的决定》，并没有取消对再次卖淫违法行为可以劳动教养的法律依据，根据该决定第四条第三款和国务院《关于劳动教养的补充决定》第三条的规定，对因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，可以实行劳动教养，故被告所作的教养决定适用法律正确，应予以维持。

观点二认为，《治安管理处罚法》与《全国人民代表大会常务委员会关于》均系全国人大常委会制定的属于同一位阶的普通法，二者在处理卖淫嫖娼问题上有所不同：《全国人民代表大会常务委员会关于》第四条第三款规定因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养；《治安管理处罚法》规定对卖淫嫖娼行为只能处以拘留或罚款的处罚，并不能对其实行劳动教养。后全国人大常委会作出的《关于修改部分法律的决定》将《全国人民代表大会常务委员会关于》第三条、第四条中的“依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚”修改为“依照《治安管理处罚法》的规定处罚”。而《治安管理处罚法》规定对卖淫嫖娼行为只能处以拘留或罚款的处罚，取消了之前《治安管理处罚条例》中实行劳动教养的规定。又因为《治安管理处罚法》颁布时间晚于《全国人民代表大会常务委员会关于》，根据后法优于前法的法律适用原则，本案应适用《治安管理处罚法》相关规定进行处罚。故被告所作的劳动教养决定适用法律错误，依法应予以撤销。

观点三认为：全国人大常委会《关于修改部分法律的决定》中，对《全国人民代表大会常务委员会关于》第三条、第四条作出了修改，这次修改晚于《治安管理处罚法》的出台，故按照新法优于旧法的适用原则也应该适用前者，根据该决定第四条第三款规定“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养”，故被告的教养决定适用法律正确。

三、评析

本案争议的焦点是劳动教养决定做出的法律适用问题，即本案是否适用新法优于旧法法律规则。关于本案，笔者同意第二种观点，本案适用新法优于旧法原则，应判决撤销被告作出的劳动教养决定，理由如下：

《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这确立了我国司法实践中法律适用的一项基本规则即“新法优于旧法”的规则，其基本含义是，当新法与旧法对同一事项有不同规定时，新法的效力优于旧法，在新的法律生效后，与新法内容相抵触的原法律内容终止生效，不再适用。从概念来看，新法优于旧法法律适用规则必须满足以下几个条件：首先，必须是同位法，即指同等位阶的立法主体制定的法律规范，才能适用该项规则，不同位阶即构成上下位阶的法规范不适用此项规则；其次，必须是同一机关制定的法律规范，才能适用该项规则。再次，两部法律规范在颁布时间上有差别；最后，两部法律规范必须在对同一事项的规定上发生冲突。

结合本案，首先，《治安管理处罚法》与《全国人民代表大会常务委员会关于》均系全国人大常委会制定的属于同一位阶的普通法，也均是公安机关对卖淫嫖娼者作出的行政处罚乃至决定劳动教养的法律依据。其次，《治安管理处罚法》取代之前的《治安管理处罚条例》于2006年3月1日颁布实施，《全国人民代表大会常务委员会关于》于颁布，颁布时间上前者晚于后者。再次，2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《关于修改部分法律的决定》将《全国人民代表大会常务委员会关于》第三条、第四条中的“依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚”修改为“依照《治安管理处罚法》的规定处罚”。《治安管理处罚法》将原先《治安管理处罚条例》第三十条“严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处十五日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”修改为第六十六条规定：“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”，从内容上看《治安管理处罚法》对卖淫嫖娼行为取消了原条例可能科处的劳动教养的行政处罚种类。但《全国人民代表大会常务委员会关于》第四条第三款规定“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养，并由公安机关处五千元以下罚款”。由此看来，《治安管理处罚法》与《全国人民代表大会常务委员会关于》在对再次卖淫、嫖娼行为是否能科处劳动教养上存在冲突。通过以上分析，本案符合新法优于旧法法律规则的适用条件。

故根据新法优于旧法法律适用规则，《治安管理处罚法》的实施时间晚于《全国人民代表大会常务委员会关于》，本案应当依照《治安管理处罚法》的相关规定进行处罚，在《治安管理处罚法》已经取消对卖淫嫖娼实行劳动教养决定的情况下，被告仍根据《关于严禁卖淫嫖娼》第三条、第四条第三款对原告作出劳动教养的处罚决定为适用法律错误。

另外观点三认为因全国人大常委会作出《关于修改部分法律的决定》的时间晚于《治安管理处罚法》，故按照新法优于旧法的适用原则本案也应该适用前者，笔者认为该说法并没有理解新法优于旧法法律适用规则的实质，因为从内容上看，因为《治安管理处罚法》取代《治安管理处罚条例》实施后，其他法律中涉及治安处罚的条款都需要根据修改，故2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《关于修改部分法律的决定》中，对《全国人民代表大会常务委员会关于》第三条、第四条作出了修改。但是上述修改，仅限于将第三条、第四条文中已废止的“治安管理处罚条例”替换为新施行的“治安管理处罚法”，即这次的修改仅仅是文字的改动或是条文顺序上的调整，并未涉及涉及实质性内容的变动，显然这次修改并不能看成是后法。观点三对于新法优于旧法法律适用规则的理解是片面和肤浅的。

海关行政处罚条例最新范文篇2

关键词:行政诉讼;海关执法;规范性文件;海关立法

在依法治国已成为全社会共识、党和国家全面推进依法治国的新形势下，司法体制改革也在有条不紊地推进。党的十八届三中全会与四中全会提出依法治国的改革蓝图，就司法体制改革提出了改革思路，最高法院也以解决司法行政化、地方化为突破口开展了改革试点。2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过新《行政诉讼法》，对旧《行政诉讼法》做了重大修改，迈出了行政诉讼体制改革的重要步伐。这次修改，正逢党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称四中全会《决定》)。可以说，新《行政诉讼法》将三中全会和四中全会提出的一些司法体制改革思路落到实处。由于司法对行政的审查和监督功能，行政诉讼体制改革必然会深深地影响和触动政府和行政机关的治理模式、依法行政的进程。在这一背景下，海关应积极应对新《行政诉讼法》所带来的种种新变化，主动作为，以此来进一步推动自身的改革与发展，不断深化和完善自身的法治建设。本文从海关规范性文件制定的角度，来思考海关立法应如何应对新形势下行政诉讼体制改革所带来的冲击和挑战，从而不断完善海关立法工作推升海关立法的法治化水平。本文所探讨的立法，是指广义上的立法概念，包括了海关总署制定规范性文件的行为，《中华人民共和国海关立法工作管理规定》把规范性文件的制定工作纳入到海关的立法工作当中。①笔者认为，新《行政诉讼法》的颁布实施，正是海关进一步清理规范性文件制定的良好契机，由此推动海关立法的法治化，从而促进海关执法的法治化进程。

一、新《行政诉讼法》扩大了被审查行政行为的范围

(一)新《行政诉讼法》将被审查的“具体行政行为”修改为“行政行为”

原《行政诉讼法》将行政行为区分为具体行政行为和抽象行政行为，②将具有准立法性质的抽象行政行为排除在审查对象和受案范围之外，规定行政诉讼的审查对象只限定为行政主体针对特定对象做出的单方、具有外部法律效果的特定行为———具体行政行为。如原《行政诉讼法》第二条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。接着其第十一条对可提讼的具体行政行为的范围予以列举，第十二条对行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令排除在行政诉讼审查范围之外。但是，在执法和司法实践中，由于具体和抽象两个概念的内涵以及划分标准的模糊和不确定性，导致行政机关相当一部分的行政行为没有被纳入法院司法审查的范围，许多本应受理的行政诉讼案件被法院拒之大门之外。尤其是当行政机关的行政行为以红头文件的形式出现时，往往难以被纳入到司法审查的范围。③新《行政诉讼法》全文将“具体行政行为”修改为“行政行为”，为在司法实践中进一步扩大法院对行政诉讼的受案范围奠定了基础。行政诉讼受案范围的扩张，进一步加强了法院对行政机关实施行政行为的监督和审查力度，更好地保障了行政相对人的合法权益，从根源上比较圆满地解决原《行政诉讼法》受案范围过窄的问题。④

(二)新《行政诉讼法》规定了对规范性文件附带审查模式

新《行政诉讼法》第53条规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提讼时，可一并请求对该规范性文件进行审查。新《行政诉讼法》赋予了法院对行政机关制定的具有准立法性质的规范性文件的审查权，是一项非常重要的公法制度设计，现实意义重大。该项制度改变了以往政府“红头文件”不可诉的现象，对于保障公民权利，监督和规范行政机关规范性文件的制定，具有非常重要的意义。当然，这里的规范性文件是将规章排除在外的。目前的制度框架下，法院对规章不具有审查权，但是对规章在行政诉讼中是参照适用，主要的依据还是法律、行政法规、地方性法规。但这丝毫不影响规范性文件附带审查模式的重大意义。现实中，行政机关往往以规范性文件为依据做出大量的行政行为，如果不首先解决规范性文件的效力问题，则无法判定据此所做出行政行为的效力。该制度赋予法院直接审查规章层级以下行政机关规范性文件的权力，对于解决“文件打架”现象，遏制行政机关滥用规范性文件制定权进行执法，依法对案件做出合法裁判，促进依法行政具有重要意义。

二、海关规范性文件制发中存在的法律问题

在海关抽象行政行为中，海关公告是典型的制定规范性文件行为，海关规范性文件往往以公告的形式。海关公告作为海关执法的重要依据，在执法实践中起到了良好的规范海关执法的作用。近年来，海关系统为贯彻落实国务院关于加快行政审批制度改革、深化简政放权和优化海关监管服务的精神，清理了一批不符合改革要求、与执法实践相脱节、不符合上位法规定等规范性文件，⑤对进一步规范执法、推动海关立法的法治化奠定了良好的基础。但笔者认为，在海关的执法当中，仍然有部分应该予以清理而未得到及时有效清理的规范性文件还在继续生效执行。这类规范性文件存在的问题，主要是合法性即法律效力问题，海关依据这类规范性文件开展执法存在越权执法问题。在执法实践中海关依据这些规范性文件做出的行政行为，其合法性不断遭到相对人的质疑，并不时引发行政诉讼，如海关总署《关于打击非法进口“红油”的公告》(以下简称《公告》)就是典型的例子。《公告》第二条规定:“海关、公安、工商行政管理部门在执法活动中查获的红油(包括红油与其它成品油勾兑的混合成品油，下同)，凡查实是走私的，一律交由海关按国家有关规定依法惩处;对无法查清进口来源的，由查获部门予以没收，不得罚款放行。”近年来，笔者曾作为隶属海关人出庭参加了几起行政诉讼案件的应诉工作，该几起行政诉讼案件就是针对海关依据《公告》做出没收红油的行为而提起的。审理过程中，法庭刻意回避讨论该公告的法律效力问题，认为《公告》在没废止之前是合法的。在依据合法的情况下，庭审的焦点主要集中在海关作出行政处罚行为的程序是否合法。虽然一审、二审法院都判决海关胜诉，驳回了当事人的诉讼请求。但客观上来讲，该公告存在诸多法律效力瑕疵，或者说根本并不具备作为海关行政处罚依据的法律效力，却仍然在海关的执法当中得以实施，这当中蕴含着巨大的执法风险和诉讼风险。我们对《公告》的层级和法律效力进行简单的分析，就会发现其中的问题所在:1.《公告》的制定依据没有法律效力。《公告》是依据《国务院办公厅关于严格查禁非法进口“红油”的紧急通知》(明电［1999］13号)规定做出的，而明电［1999］13号只是内部的通知，并不具有对外的法律效力，不属于国务院制定的对外发生法律效力的行政法规、决定的范畴。因此，明电［1999］13号文并不能作为海关总署制定《公告》的法律依据。正如《海关总署关于转发〈国务院办公厅关于严格查禁非法进口“红油”的紧急通知〉通知》(署办调［1999］281号)中所要求的:对海关在执法活动查获的无法查清进口来源的“红油”，可直接引用《公告》第二条的规定予以没收。如果明电［1999］13号文具有对外的法律效力的话，海关在执法中直接援引其规定就可以了，又何须另外制定《公告》呢?2.《公告》不是行政法规。《行政法规制定程序条例》第十条规定:“行政法规由国务院组织起草。”第二十六条规定:“行政法规草案由国务院常务会议审议或者由国务院审批。”第二十七条规定:“国务院法制机构根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改形成修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。”《立法法》第六十一条规定，行政法规由总理签署国务院令公布。显而易见，《公告》的起草、制定和公布，都不符合上述条件和要求，《公告》不属于行政法规。3.《公告》不是行政规章。《规章制定程序条例》第二十九条规定:“规章草案修改稿报请本部门首长签署命令予以公布。”第三十条规定:“公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长署名以及公布日期。”《立法法》七十五条、七十六条规定，部门规章应当经部务会议或委员会会议决定，并由部门首长签署命令予以公布。从上面规定可以看出，《公告》的制定和公布并不符合规章的制定和公布程序，不属于行政规章。通过上述分析我们知道，《公告》不是行政法规、也不是行政规章，只是海关制定的规范性文件，那么《公告》能否作为海关行政处罚的依据呢?《行政处罚法》第三条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”《行政处罚法》第十条规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第十二条规定:“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”根据上面的规定我们可以得出以下结论:一是行政处罚的依据只能是法律、法规或规章;二是行政法规有权设定没收的行政处罚种类，规章只能设定警告和罚款的行政处罚种类;三是如果法律、行政法规设定了某一项“没收”的行政处罚种类，规章才可以在法律、行政法规规定的给予没收行政处罚的行为、种类和幅度的范围内下作出具体规定。既然《公告》不是行政法规、也不属于行政规章，其只是海关制定的规范性文件，那么《公告》便无权设定“没收”红油这一行政处罚种类，也无权设定行政处罚，不能作为海关实施行政处罚的依据。因此，即使海关总署认可《公告》并将其上升为部门规章的层次，但由于其不具有设定“没收”红油的行政处罚权限，也不能作为海关行政处罚的依据。因为根据《行政处罚法》的规定，规章只有设定一定数额以下罚款和警告的行政处罚权力。同时，也没有相应的法律、行政法规对运输、储存、买卖、使用“红油”以及“红油”与其它成品油勾兑的混合成品油的行为设定“没收”的行政处罚种类，规章便无权作出具体规定。目前在执法实践中，对运输、储存、买卖、使用“红油”以及“红油”与其它成品油勾兑的混合成品油的行为，海关往往适用《公告》进行查处，这当中的执法风险和诉讼风险可想而知。再如，《海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》(署厅发［2003］389号)(以下简称《通知》)。《通知》第三条规定:“任何单位和个人在内海、领海、界河、界湖和海关附近沿海沿边规定地区运输、储存、买卖成品油无合法、齐全手续的，由海关、公安(边防)、工商行政管理部门依照本通知的规定，对无合法、齐全手续的成品油依法予以没收，不得罚款放行。”该《通知》同样存在上述《公告》的问题，既不是行政法规，又不属于行政规章，却设定了“没收”这样的行政处罚种类。近年来，某隶属海关依据该《通知》查处的数宗没收成品油的行政处罚案件，当事人就其中的没收行政处罚行为提起了行政诉讼。一审法院判决海关胜诉，当事人不服判决向省高级人民法院上诉。该省高院维持了一审判决驳回了当事人的诉讼请求。但是在该省高院发给海关的《司法建议书》中，明确指出了该《通知》设定行政处罚存在合法性的问题:该《通知》不能视为行政法规，无权设定没收的行政处罚种类;其次，该《通知》亦不属于行政规章，只是规范性文件，更无权设定行政处罚。《司法建议书》认为《通知》中有关没收的行政处罚规定涉嫌构成无权设定，被诉的海关行政处罚决定适用法律错误。新《行政诉讼法》实施之后，法院便拥有了对规范性文件的审查权力，同时也是一种义务。如果当事人在诉讼中对规范性文件的效力提出了质疑并要求法院予以审查，则法院有义务和责任对规范性文件的效力作出判断。而且新一轮的司法改革更加强调法院独立办案，不受地方政府和行政机关的干涉，党的十八届四中全会更是提出要完善确保依法独立公正行使审判权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度》，中办国办印发了该规定并于2015年3月18日起施行。在全面推进依法治国这样一种背景和趋势下，法院还会像以前一样继续支持海关类似的执法吗?如果不及时转变执法理念、主动改变以往的习惯性思维和做法，海关类似的立法和执法必将为此付出高昂的代价。

三、积极转变执法理念推动海关立法法治化

在全面推进依法治国的新形势下，在新《行政诉讼法》正式实施的大背景下，海关系统应以此为契机和突破口，紧紧围绕全面深化改革，注重从法律制度层面加强顶层设计和源头治理，大力推进海关立法的法治化进程，从源头上切实规范海关的执法行为。法治海关建设的首要目标就是法规体系健全完备:以《海关法》为核心的法律规范体系有效管用、内容协调，涵盖海关各个领域，各项工作有法可依、有章可循。⑥海关自身的立法工作主要包括规章和规范性文件的立、改、废等工作。规章由于要经过严格的立法程序并向国务院法制办报备，相对来讲，整体的立法质量较高。但是海关规范性整体的立法质量如何，有没有形成一套科学完善的涵盖立、改、废各方面内容的工作机制和程序，值得我们思考。

(一)坚持法治理念开展规范性文件的立法工作，从源头规范海关的执法

海关要积极转变执法理念和职能实现方式，切实贯彻落实好党的十、十八届三中、四中全会关于“法治”建设的精神，深入推进依法行政，加快建设法治海关，把“法治是治国理政基本方式”的理念落到实处。海关规范性文件的制定要反映经济社会发展要求，体现依法行政理念和海关执法实际，符合国际惯例的要求，真正做到按规律办事，从源头上解决海关管理和执法依据的合理、合法性问题。

(二)坚持及时清理规范性文件，促进海关依法行政

海关应进一步加大对类似《公告》之类的规范性文件的清理力度。一是将其废止，从源头上把好执法关，规范海关的执法;二是如果执法中确有必要继续保留规范性文件的内容，应通过海关立法将其上升为总署规章的层次，或通过修改规章将其内容纳入到规章当中来，从而提升海关执法的法律层次;三是如果执法当中确有必要保留而海关层面无权进行规范，海关应加强与国务院法制办的沟通，提请国务院将规范性文件的内容纳入行政法规的调整范畴，从而推动海关立法的法治化进程，使海关执法和执法依据经得起法院的司法审查。例如，对《公告》、《通知》这类海关规范性文件而言，当务之急应该是先将它们予以废止，使其不再成为海关执法的依据，从源头上消除执法的隐患，切实做到依法行政。由于《公告》、《通知》中设定没收的行政处罚种类已超出了海关规章的权限，通过海关自身的立法将其内容进行规范并不可行。为了有效打击走私“红油”、成品油等违法活动而确有必要继续保留其规定的，应对措施只能是海关积极提请国务院，将《公告》、《通知》中的内容制定为行政法规，或者在今后修改《海关行政处罚实施条例》时将其内容纳入其中。如此，海关的执法才符合依法行政要求，才能在实践中有效防范执法风险和诉讼风险，才能经得起司法审查的考验。

(三)坚持科学民主立法，不断提高海关规范性文件的质量

在当前整个社会民主法治意识、政治参与意识、权利义务意识普遍增强的环境下，海关规范性文件的制定应体现科学化、民主化的理念，坚持民主立法、开门立法，扩大公众参与力度，积极拓展行政相对人、行业协会以及社会公众参与立法途径，广泛听取各方意见，不断提升海关规范性文件的科学性、实效性和合法性。海关立法应充分保障行政相对人享有的宪法、法律上的权利，坚持法律面前人人平等，把规范海关权力和保障公民权利作为法治海关建设的目标。

(四)坚持立、改、废并举，形成完备的执法规范体系

要对海关现行的规范性文件进行整体的评估，研究分析法律规范和制度的合法性和有效性，坚持立、改、废并举，形成完备的有效的海关执法规范体系。《海关总署关于修改部分规章的决定》(第218号)，⑦正是这种理念的体现。通过法律的修改、废止来避免法律的滞后、与上位法相抵触以及与执法实践相脱节等突出问题。通过立、改、废，构建起体系完备、内容协调、执法有效的海关法律法规体系，打牢海关依法行政的根基。

(五)坚持与改革进程相同步，使海关的立法积极适应时代的要求

近年来，海关推出了一系列重要的改革，如通关一体化、关检合作“三个一”、上海自贸区海关监管服务制度创新等。在这一改革过程中，海关相继出台了一系列的制度规范，要注意法治建设与改革保持同步进行，确保改革始终在法治的框架内进行。在全面深化改革的新时期，对改革方案和改革措施，应加强事前论证和合法性审查，发挥法治对改革全过程的引领、推动和规范作用，妥善处理改革和法治的关系，使海关立法为海关的全面改革、顶层设计打牢法规制度基础。

(六)坚持政策性措施的合法性审查，确保法制统一

海关行政处罚条例最新范文

关键词：船舶污染海洋环境立法

海洋运输承担了90%的国际贸易量，由海洋运输引起的环境污染主要是船舶污染。为此，国际海事组织先后制定了《国际防止船舶污染公约》和相关各类补充文件。《1973年国际船舶污染预防公约》是为保护海洋环境，由国际海事组织制定的有关防止和限制船舶排放油类和其他有害物质污染海洋方面的安全规定的国际公约，是旨在防止船舶造成海洋污染的重要国际公约，也是人类保护海洋环境的主要国际公约。它包括6个技术性附则：附则I---防止油污规则；附则II---控制散装有毒液体物质污染规则；附则III---防止海运包装形式有害物质污染规则；附则IV---防止船舶生活污水污染规则；附则V---防止船舶垃圾污染规则；附则VI---防止船舶造成大气污染规则。基本涵盖了主要类型的船舶污染，包括油污、有毒液体、有害包装物、污水和垃圾等。后来的《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》主要是对1973年公约的《附则Ⅰ防止油污规则》进行实质性修政和补充，其他几个附则没有多大变化。该公约以其详细和全面的船舶污染防治规范，成为各国船舶污染防治立法的典范。

法案出台背景

澳大利亚是一个四面环海的大陆，其海岸线长达37521公里，其对外贸易运输主要依靠海运，海洋就是澳大利亚的生命线，因此澳大利亚政府非常重视海洋环境保护。澳大利亚制定了大量的海洋环境保护立法，并不断修改完善，仅仅自2010年以来，澳大利亚就在联邦和州的层次上修订了海洋环境保护法多次。

2010年11月9日，澳大利亚联邦通过了《2010海洋保护法修正案》，该法修正了《2008海洋保护（船用油污染损害的民事责任）法》和《1983海洋保护（船舶污染预防）法》，给2008海洋保护法增加了一节新的内容---响应者免责，以保护那些在燃油溢出事故中给污染受害者提供了合理帮助，并因此而拥有良好信誉的人员。而对1983海洋保护法则修订了一些条款，如对含硫燃油的使用要比指定限值更高；要求澳大利亚海事部门同意安排一个在船上以外的地方，专门放置船上燃油供应簿。还要制定相关条款，要求保存关于损害臭氧层物质的记录，并在记录本中规定虚假或误导性条目的惩罚。此外，维多利亚州也在2010年9月28日通过了《2010海洋安全法》，该法修订了1988年的《海洋法》，目的是以一种更现代的安全管制方式改善海洋安全状况，其中包括防治海洋污染造成的安全问题。

同时，这也是新南威尔士州（以下简称新州）加强环境保护，严格防治环境污染的一个大趋势所致。2011年11月，新南威尔士州通过了《2011环境保护法修正案》。该法案针对那些有引发污染事件风险的组织应该准备遵守法案所带来的变化，包括增加报告义务，应对增大的处罚，要求制定污染事件应急反应计划和公开环境监测数据等等。

法案主要内容

2012年3月7日，澳大利亚新南威尔士州议会通过了新的《2011海洋污染法》，这部法律借鉴了《1973年国际船舶污染预防公约》、澳大利亚联邦2010年刚刚修订的《2010海洋保护法修正案》和新州刚刚修订的《2011环境保护法修正案》。法案的主要修订内容是禁止向国家水域排放有害包装物，排放污水和垃圾，如果有这些违法行为，则公司可能面临最高数百万美元的罚款。这部新法律也引入了一种更为全面的紧急计划和海洋污染报告制度，使得海洋污染事故反应和岸上污染事故的反应机制更为一致。

思考和借鉴

对由于海洋运输船舶引起的海洋环境污染，中国政府一贯高度重视，先后颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》、《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》等法律法规，并加入了《1973年国际防止船舶遣成污染公约》和《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》（“73/8防污公约”，73/78MARPOL）等防止船舶污染海洋的国际公约。

目前我国最新的海洋船舶污染防治法是交通运输部颁布的《中国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》，该规定是中国政府履行《73/78防污公约》，确保公约的各项要求得以严格执行，使现行规定与公约最新要求相一致，与公约全面接轨的具体实施，对提高我国的履约水平具有非常重要的意义。该规定建立了比较完善的船舶污染预防制度体系，包括船舶污染物的排放与接收、船舶载运污染危害性货物及其有关作业、船舶拆解、打捞、修造和其他水上水下船舶施工作业和违法的相应法律责任等内容。明确了海事机构管理职能和船舶有关作业活动范围。明确了船舶污染防治管理的一般要求。建立了完善的船舶污染物接收作业管理制度。明确了船舶载运污染危害性货物管理要求。明确了船舶油料供受作业的管理要求。明确了船舶拆解、打捞、修造等水上水下施工作业的污染防治管理要求。明确了监督管理和法律责任。尽管该法在2010年颁布并在2011年得以实施，但我国的船舶造成的海洋污染事故仍然非常严重，考量澳大利亚新南威尔士州颁布的最新海洋污染法，可在以下几个方面思考和借鉴：

1、程序和实体并重在防治船舶污染海洋立法中同样重要

我国船舶污染海洋立法存在一个明显的问题，即轻程序，重实体。《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》均设定了防治船舶污染的相关制度，但没有明确在制度执行过程中所必须的操作性规定，《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》弥补了这些不足，制定和完善了操作性规定，但这些规定多为实体性规定，对程序性规制明显不足。如对船舶污染物的接收，该规定只明确“船舶应当将不符合规定排放要求以及禁止向海域排放的污染物排入具备相应接收能力的港口接收设施或委托具备相应接收能力的船舶污染物接收单位接收，船舶污染物接收作业单位应当落实安全与防污染管理制度。进行污染物接收作业的，应当遵守国家有关标准、规程，并采取有效的防污染措施，防止污染物溢漏。”但审视该条规定，对船舶和船舶污染物接收单位之间的污染物交接程序并未规制，从而可能导致交接上的混乱，以致污染物遗漏。而澳大利亚新州《海洋污染法》要求船舶针对造成的石油和有毒液体紧急污染事故制定应急预案并随船携带。该应急计划的必备条款中就包含报告紧急事件必须遵循的程序、和主管机构合作应对的程序，特别是和船上负责通讯的人。在法定的垃圾处理计划中，也包括收集、储存、处理和处置垃圾的程序，包括使用船上设备来执行这些程序。

2、信息披露：污染船舶负责报告，全程信息公开

在澳大利亚新州的海洋污染法针对船舶污染的防治规定中，关于信息披露和公开的法律规范非常多，特别是关于污染紧急事件应急反应中的信息公开。如对船舶污染海洋事故的报告义务：不仅要求污染船舶报告涉及石油污染和有毒液体污染事故，还要求船舶必须报告涉及丢弃废弃包装物，或者大船舶污水处理系统出现故障或失灵，导致未经处理或者未充分处理的污水排放。污染船舶报告的时间要求从“一旦有条件就报告”转变为“无条件的立即报告”；而且必须把污染事件从始至终的最新信息告知最高可达6个相关的主管当局；同时，设定政府的通告义务。如该法案授权部长发出一系列海洋环境保护通告，包括：海洋污染清除通告、海洋污染预防通告和海洋污染禁止通告。

我国虽然在《海洋环境保护法》中规定了任何船舶和民用航空器对海上排污或污染事件的报告义务，并在《防治船舶污染海洋环境管理条例》明确规定“任何单位和个人发现船舶及其有关作业活动造成或者可能造成海洋环境污染的，应当立即就近向海事管理机构报告”。其后又专章规定了船舶污染事故应急处置制度，其中也专门规定了船舶污染事故报告制度，交通运输部的《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》重复了任何单位和个人对船舶污染的报告义务，但这种表面上宽泛的报告主体范围，实际上导致报告主体的不明确，同时由于没有明确报告的污染物种类，也造成善良的可能报告人无法确定是否属于该报告的污染。信息披露的主要责任是政府和企业共同承担的，尤其是在污染的处理阶段，政府作为监管部门，应该成为主要的信息公开来源，这也是我国船舶污染防治立法中，对政府信息公开义务的立法缺位。

3、法律实施：对污染船舶的处罚力度和对政府的监督

船舶污染海洋防治法的有效实施，主要依靠命令-控制手段，即一方面依靠政府严格公正执法，另一方面依靠强有力的处罚。然而，政府是由市场经济体制下的“经济人”组成，政府官员也可能权力寻租，或为机构俘获，因此，对监管者必须设立有效的制约，同时要有力震慑潜在的违法者，处罚必须充分引起被处罚者的充分重视，这只能依靠加大处罚力度。澳大利亚新州海洋污染法为保证政府的监管效率，在立法中明确了政府的责任，如通知义务、持续的信息披露义务，再如对环保许可证持有者的监管内容公开，以接受公众监督，即环境保护机构必须在其公报上公布与环保许可证持有者相关的数据内容：包括强制性的环境审计内容，污染研究和污染减轻方案，和/或发给环保许可证持有者的处罚通知等。

而我国针对船舶污染海洋监管的立法明显缺乏对监管主体的制约，且对船舶违反污染防治法的处罚较轻，不利于海洋环境的充分保护。如《防治船舶污染海洋环境管理条例》和《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》中，都没有对监管主体不作为或不正确作为的法律规制，《海洋环境保护法》中虽然规定了海洋环境监督管理人员、、，造成海洋环境污染损害的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条规定明显将监管人员的责任界定为结果犯而非行为犯，即必须是造成严重后果的（造成海洋环境污染损害的）才追究责任，而如果没有造成严重后果只是从事违法行为的则不追究责任。更重要的是，在法律中没有对监管机关信息披露义务等义务的更详细的规制，这就使得监管机关有可能行政不当作为而不受法律追究，监管机关的自由裁量权过大。