能源管理法律法规范文

在传统的旅游发展模式下，人们在享受旅游的同时给生态环境带来了严重影响。20世纪80年代以后，随着可持续发展理论研究的不断深入，现在旅游业已进入到可持续发展的重要阶段，生态旅游顺应这一时代潮流而兴起。①生态旅游实质是要求旅游与自然、社会、人类的生存环境成为一个整体，以协调和平衡彼此关系，实现经济发展与社会发展有机统一。生态旅游强调自然景观和人文景观的开发与利用并重，是人与环境和谐统一的新型的旅游形式和旅游观念。

一、生态旅游法律制度的价值

首先，完善生态旅游法律制度能保护旅游资源。旅游业的发展同时，我国生态旅游资源也遭到严重破坏。随着旅游活动规模的扩大，景点垃圾遗弃量日益增加；城市建设破坏旅游环境。那种把经济利益摆在首位，不惜以消耗生态资源和破坏环境为代价来获取利润的做法，必须予以抛弃。而解决生态旅游中出现的环境问题，就不得不将之付诸于法律。其次，完善生态旅游法律制度可以保护各项权利。如有利于保障合理开发利用环境资源的权利，生态旅游法律制度的完善能促进旅游景点布局的合理化，改善旅游业整体服务水平，推动对自然资源、野生动物及环境的保护，进一步强化生态保护意识。再如，有利于保障旅游资源开发利用权与生态资源收益权。对于生态旅游区附近的社区及其居民来说，学者们普遍认为生态旅游能加快社区基础设施建设，能提供多种就业机会，还能创造可观的收入，帮助社区居民脱贫致富，改善居民生活质量。第三，完善合理的生态旅游法律制度，也是可持续发展法律制度的重要组成部分，能够为涉及生态旅游活动的环境保护、自然资源开发利用、地方区域发展和规划、先进科技运用等诸多问题提供法律规范。②生态旅游法律体系，从生态旅游这一特定目的出发，在规范生态旅游的可持续发展的同时，也为更好地实现了相关领域环境保护、资源开发的可持续发展提供了有益的帮助，促进了可持续发展法律制度的建设。

二、我国现行生态旅游法律制度分析

（一）缺乏系统完善的法律规范体系

1.法律缺位现象严重到目前为止，我国没有一部生态旅游的专门法律、法规，生态旅游依据的是其他非专门性法规，执行的是传统旅游中的相关规定，而且一些领域存在法律真空，生态旅游活动中的不少行为依然无法可依。例如在旅游资源方面，虽然《森林法》、《环境保护法》、《文物保护法》和《风景名胜区管理暂行条例》等法律法规条文中涉及生态旅游的零星规定，但仍然存在生态文明理念缺乏，过于注重资源利用、轻视资源保护，以及针对生态旅游的专门规定内容少等问题。2.立法层次低，缺乏权威性和稳定性立法注重的是法律规范自身的严谨性、结构的逻辑性、语言文字的准确性和不同法律法规之间的协调性。③在这一方面，我国的旅游资源立法做得还远远不够。目前全国性旅游法律文件大都是行政法规和规章，但其中国务院制定的旅游行政法规并不多，大量的是国家旅游局制定的旅游行政规章。而且我国旅游法律中很多是以“暂行”的形式存在，如《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游投诉暂行规定》等，既然是暂行，那么就意味着随时可能发生变动。3.缺乏有效的法律运转保障机制生态旅游立法相对空白的情况下，相关的配套法律在现有的运行机制下不能有机结合起来有效地运转。比如在旅游规划方面，2000年10月26日国家旅游局颁布的《旅游发展规划管理办法》要求生态旅游规划与我国的城市规划相协调，由各级旅游局负责协调有关部门将旅游规划纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划。④但具体如何落实和操作却缺乏程序性的落实机制。

(二)管理机构重叠，管理体制混乱

我国旅游区对生态旅游的开发管理大多是以国家公园、风景名胜区、自然保护区和森林公园为主要形式进行的。在一个生态旅游区的范围内，往往存在着多个相对独立的管理机构，如国土、林业、文物、水利等不同部门，这些不同的部门往往有着不同的管理权限和管理重点。这就使得一些生态旅游区内部管理职权分散，各自为政，无法实现系统管理。

（三）缺乏合理的生态旅游认证制度

生态旅游认证是通过建立相应的标准和规范以及认证体系来确定生态旅游的可持续性，实现生态旅游对社会和自然负责的承诺。2000年11月在纽约制定的国际生态旅游认证原则性指导文件《莫霍克协定》，让生态旅游认证制度得以在世界范围内推行。认证制度在旅游业的实行，极大地推动旅游业各方面管理水平的提高，使得人们能够有一个客观、科学的标准来衡量、评判旅游产品、旅游企业、旅游目的地质量。

三、发达国家生态旅游法律制度的比较

（一）美国生态旅游法律制度

在经济发达的国家中，美国是开展生态旅游比较成功的国家之一。具体来说，美国生态旅游有以下的经验：首先，法规保护健全。1916年，美国就已通过了关于成立国家公园管理局的法案，将国家公园的管理纳入了法制化的轨道。近几年，美国的《清洁空气法》、《清洁水体法》和《保护物种法》等国家法对生态旅游活动产生了深远的影响。其次，规划设计良好。美国在联邦和州层面上均制定了可持续发展的旅游规划，同时还有针对生态旅游景区、景点的规划设计。再次，管理科学。美国生态旅游项目的运作，始终坚持“在保护自然资源的同时追求利益最大化”。在此宗旨下首先运用多种技术手段加强管理。最后，环境教育制度完善。美国在20世纪70年代就制定了《美国环境教育法》，80年代又建立健全了各州环境教育法。

（二）日本生态旅游法律制度

日本的生态旅游法律制度亦有其独特之处。首先，实施区域制管理。日本通过采取区域制管理、分解政府单一权力的方式，让旅游资源的开发、发展、建设和扩展不再是政府第一生产力，而是呈现出动员社会力量的多元化格局。其次，社区参与。日本实行以政府为主导，辅之民间合作运作。最后，立法体系完整、涉及面广、操作性强。日本的旅游业非常发达，为了加强对旅游业发展的指导和管理，日本相继制定了许多旅游法规。目前已经形成了完整的旅游法规体系。这一体系是以旅游基本法为基础，以旅游专门法规为主体，以旅游相关法规为补充构成的。日本旅游方面出台的法律，很多都随后配以施行规则和施行令等实施细则。

（三）澳大利亚生态旅游法律制度

澳大利亚是世界上旅游业最发达的国家之一，在生态旅游管理体制、资源开发、环境教育与居民权益保护等方面形成了较为成熟的系统管理经验。首先，立法保护，执法严格。健全的环保法规与严格的执法为澳大利亚生态旅游的发展奠定了法律基础。早在1970年它就颁布实施了“环境保护法”，经过多年的丰富与完善已经形成了门类齐全的法律体系。⑤其次，政府机构分工协作。各级政府高度重视自然资源和遗产地保护，政府的政绩评价标准不仅包括GDP增长、就业、社会福利，而且包括环境保护等软指标。澳大利亚有专职的政府部门负责指导环境保护与生态旅游发展。再次，社会参与。澳大利亚的国家公园和各类保护区注重在开发生态旅游的过程中与社区居民分享利益，联合当地居民和私有林主共同开发、保护当地旅游资源，形成了社区共管、专业公司与土著居民共同开发的经营管理格局。

四、完善我国生态旅游法律制度的建议

（一）构建我国的生态旅游法律保障体系

首先，坚持可持续发展的立法指导思想。不论是旅游事业的发展还是环保事业的发展都要求以可持续发展作为指导思想。⑥同时应该确立生态旅游的总体目标为尽量减少旅游业对环境的消极影响，并通过人类积极主动的活动来维护自然和生物多样性，维护资源利用和旅游业的可持续发展。其次，构建生态旅游法律体系。首先尽快制订我国的《旅游基本法》，突出对生态旅游业的规范，并对政府、旅游企业、旅游者在生态旅游中的权利义务加以明确规定。其次，注重旅游法与资源、环境法的有机衔接。此外，修订各地的旅游管理条例，对各地具有特色的旅游资源开发与保护增设程序性的实施保障内容。最后，建立、健全相关的法律法规。由于生态旅游涉及众多社会因素和环境因素，所以除了制订规范旅游方面的法律外，完善其他相关的配套法律制度也是必要的。第一，建议修订《物权法》，明确生态旅游区资源所有权的归属和使用权的具体取得程序。明确各个主体的权利义务关系。第二，在《城市规划法》中增加生态旅游规划与城市总体规划相协调的实体性规定和程序性规定。再次，在《环境影响评价法》中增加对生态旅游开发的环境影响评价规定。

（二）完善管理体制，建立权责分明的管理机构

首先统一生态旅游区的管理，在生态旅游区设置有统一权限的管理机构，建立比较完善和有效的生态环境预防、监测和保护体系。同时设置相应的监督机构。其次，政府严格把关生态旅游业的市场准入资格。第三，调整相关部门目前的管理权限，按主要职能进行职权的单一划归。将对资源的使用管理权限和环境保护的权限分离，资源的使用管理权归属相关各部门同时作适当的合并，使原来分给其他各部门的环境保护管理的权限完全归属于环境保护机关。

（三）建立生态旅游的认证制度和生态旅游评价评估制度

国家环保总局和“绿色环球21”于2002年10月15日签订了在我国推行“绿色环球21”可持续旅游标准体系的合作协议。针对我国国情和生态旅游的具体情况，制定出具有适用性的生态旅游认证标准，规范相关的认证机构，至少应当考虑以下几个方面：第一，认证的制定机构和法律效力。第二，认证的结构体系和内容设置。第三，认证的收费制度和管理方式。第四，认证的宣传推广和教育培训。

能源管理法律法规范文篇2

加强海洋管理的政策保障

美国、日本等世界海洋强国都建立了较为完善的海洋资源管理的政策支撑体系。相比之下，目前我国还缺乏统一、完整、清晰的可指导海洋事业各方面协调发展的国家海洋总体政策，缺乏从整体上对我国海洋工作进行统筹规划的能力［8］。因此，应树立全局观念，考虑长远利益和整体综合利益，协调各利益者之间的关系，提出完整的海洋资源管理的政策方针，促进我国海洋资源科学、合理地使用。

完善海洋资源管理的法律法规体系

海洋立法是世界海洋国家促进海洋资源可持续开发利用、保护海洋生态环境的基本保障［9］，也是海洋资源管理体系的形成、巩固和完善的条件［8］。目前，美国、日本、加拿大海洋资源管理的法律法规较为完善，韩国、越南、英国也十分重视利用法律法规手段加强对海洋资源的管理。我国已先后制定了一批专项海洋资源保护的法律法规，取得了可喜成就［10］。建议我国在现有专项法律法规的基础上，不断完善、充实该法规体系。积极参与国际海洋事务活动，建立与国际公约对接的法律。制定《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等法律法规的配套制度。出台与国家相配套的地方管理的法律法规，并不断修订已经公布、执行的相关法规。

构建完备的海洋资源管理规划体系

海洋规划是海洋资源管理的重要手段，对于保障海洋资源开发活动有序有度进行、促进海洋经济又好又快发展至关重要。美国、日本、加拿大、韩国、越南等世界主要海洋国家在不同时期制定相应的海洋资源开发规划。在我国有关海洋资源的规划中，中长期规划和短期规划结构性问题突出，且相互间存在着不匹配的矛盾。因此，我国各级海洋政府应在制定相关海洋资源规划中，尽早解决该问题，构建完备的海洋资源管理规划体系，更好地服务于我国海洋经济的发展。

提高海洋资源管理的执法能力

能源管理法律法规范文

论文关键词：洪水资源利用法律制度建设

论文摘要：开展洪水资源利用法律制度建设，适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制订适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索．适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。

洪水资源利用是指按照风险分担、利益共享的原则．通过建设和完善滞、蓄、调、引、灌等工程设施，综合采用规划、预报、调度、应急预案等非工程措施，实施洪水风险管理，对特定规模洪水的公益性增值利用，具有综合、风险、公益、增值等特征。在洪水资源利用过程中，涉及洪水风险管理、洪水资源利用规划、河湖水库调度、蓄滞洪区优化运用、地下水回灌等多种行为．需要调整多重利益关系，亟须加强相关法律制度建设。

一、洪水资源利用法律制度建设的重要性

1．适应洪水资源利用趋势的内在需要

我阚水资源短缺．随着经济社会发展，用水需求的日益增加，缺水威胁将进一步加剧，适度利用洪水资源将成为解决局部地区水资源短缺的重要途径之一因此，洪水资源利用在规模和总量上都将呈现日益增长趋势存洪水资源利用过程中，包括洪水资源利用规划、洪水风险管理、江河湖泊水库调度、蓄滞洪区优化运用及其补偿、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。这些制度的确立和运作，单纯依靠政策难以完全奏效，需要上升到法律层面上予以规范化、法制化．

2．协调洪水资源利用复杂利益关系的迫切要求

在洪水资源利用过程中，涉及各级政府、各级防总、各级政府部门、水工程管理单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。在我国．虽然这些主体的根本利益具有一致性．但个别时候针对具体事件，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时妥善处理，就会形成新的不安定因素，这就需要以法律的形式协调各方的利益．发挥法律制度的教育和引导作用，有效地开展洪水资源利用活动

3．解决洪水资源利用法律缺位的关键举措

尽管目前我同已确立了“保障安全、充分利用”的洪水资源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水资源。然而前我同存洪水资源利用方面的法律法规却处于缺位状态：除了《天津市防洪抗旱条例》等部分地方性法规明确提出“鼓励对雨洪水资源的开发利用之外．水法、防洪法、防汛条例以及各种涉水部门规章均未规定洪水资源利用问题。洪水资源利用法律缺位，导致洪水资源利用面临着一系列法律瓶颈，严重制约着洪水资源利用的有效开展。为此．在推进洪水资源利用过程中．有必要加强洪水资源利用法律制度建设

二、洪水资源利用法律制度建设的重点

1．确立洪水资源利用的基本原则

洪水资源利用具有利害两重性．其“利”体现在洪水一旦资源化，就可以像其他水资源一样进行兴利：其“害”体现在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，还可能因为洪水资源化措施的实施带来各种附加风险．如洪水预报误差风险、调度操作误差风险等。因此，为了充分利用洪水资源．需要适度承受洪水风险，并协调好不同主体之间基于洪水资源利用的利害关系．而这首先需要明确洪水资源利用的基本原则。归纳起来，主要有以下基本原则：

一是保障安全原则．即利用洪水资源必须结合实时的工情、雨情、汛情，科学决策、审慎操作．保证度汛安全。

二是统一规划原则，即通过合理的规划，按照风险分担、利益共享的原则统筹流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水资源利用的利害关系。

三是因地制宜原则，即利用洪水资源时需要注意结合各个流域的工情、雨情、水情，综合考虑该区域的经济社会发展状况，采取适宜的利用措施，实现洪水资源的优化配置。

四是综合利用原则．即从全流域通盘考虑，既要考虑如何科学合理地进行河库洪水错峰调度以发挥防洪减灾效益．还要考虑如何通过科学调度增加水库容纳水量及调蓄滞洪水量来提高水能水量利用率，综合增加发电、灌溉和防洪效益。

2．确立政府主导的洪水资源利用管理体制

洪水资源利用作为一项有风险的公益性事业，需要建立以政府为主导的管理体制，赋予洪水资源利用主管部门较强的行政权力，以满足应急管理决策的紧迫性和复杂性需要。为此，需要明确洪水资源利用主管机构的职责与权限，建立必要的监督制约机制，追究者的法律责任．以避免无序利用、不合理利用引发新的生态与环境问题。

3．确立洪水资源利用规划制度

洪水资源利用与常规水资源开发利用不同，缺乏有效的利益协调与驱动机制．需要在政府主导下编制专业规划，结合具体的雨情、汛情、工情．科学决策，相机实施。为此．需要明确洪水资源利用规划编制的组织形式、编制主体、决策程序、法律地位和有关机构及利益相关者参与的机制．规定洪水资源利用规划的执行与监督等。

4．结合洪水资源利用方式设计不同的法律制度

洪水资源利用主要有四种方式：水库调度．区域内河系联网调度以及跨区域或跨流域水量调度，蓄滞洪区的优化运用，通过工程措施主动回灌地下水。不同的洪水资源利用方式，其法律制度建设重点存在很大区别：

①对于水库调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源调度及风险责任承担。为了充分发挥现有水库等工程的调蓄水功能，最大限度地利用洪水资源，需要改变传统的水库调度模式。建立动态的汛期概念，并在此基础上确定动态的汛限水位、调整具体的水库汛期调度方案。在此过程中，伴随着洪水风险的增加，需要确立相应的风险责任承担主体和承担方式。

②对于区域内河系联网调度、跨区域或跨流域水量调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源在不同区域、流域之间的配置、调度以及不同区域、流域之间在水资源、水环境方面的利益平衡。为了尽可能滞留洪水，可以利用联网的河系或跨流域调水工程等，将本流域、本区域的汛期“弃水”调度到其他流域或区域加以储存或利用，这就需要充分考虑不同区域、流域之间的水资源配置规划．并进行相关的水量调度制度建设。由于洪水往往夹杂着各种污染物．因此，在洪水资源调度过程中，需要有效控制与管理污染物。限制污染灾害在地区间转移，避免造成更为严重的环境污染事故。

（3）对于蓄滞洪区的优化运用而言，法律制度建设的重点在于蓄滞洪区的功能调整和受损者的利益补偿为了合理利用洪水资源．有必要将蓄滞洪区的运用从单一的被动防洪调度转变为主动的蓄洪兴利和错峰防洪等多种形式．为此需要建立有效的社会管理和经济调节机制．建立行之有效的管理法规．制定和实施适宜的人口政策、产业政策，搞好产业结构调整和经济发展布局，促进蓄滞洪区人与自然的和谐，实现区内经济社会的健康、有序发展。同时。应当根据各流域防洪规划、洪水资源利用规划的要求．结合蓄滞洪区的土地利用、产业结构及经济发展水平，以不同淹没水深及淹没时间为参数．划分蓄滞洪区的启用级别．确定相应级别的启用决策机构。实现蓄滞洪区分级运用管理。在此过程中，需要加强蓄滞洪区运用补偿立法．依法界定有关区域地方政府作为补偿主体，明确补偿资金的来源，规定补偿金的支付方式和用途。健全补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度，规范补偿金的发放、使用和监督等。

(4)对于主动回灌地下水而言，法律制度建设的重点在于回灌设施建设与管理以及洪水水质的管理问题。有效回灌地下水往往需要修建地下截坝、拦水闸，开挖深井、渗沟等工程．为此需要对回灌设施建设与管理制定专门的法规标准。此外，洪水在较短的时间内汇集，水质难以控制，因此在回灌地下水的同时。必须采取必要的监督控制措施，保证水质不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然灾害。需要明确可回灌地下的洪水水体质量标准体系，建立洪水水质检测、报告制度及操作规程，加大利用决策的信息支持力度，完善利用洪水资源回灌地下的决策机制。对无视洪水水质，强行决策致使地下水体污染的，设定相应的法律责任。

5．建立健全应急管理机制

为控制或减轻洪水资源利用过程巾可能遇到的突发性水灾损失．必须建立健全应急管理制度，包括应急预案的编制、应急预案的启动程序、应急预案的演练、相关单位和个人在各级应急响应中的责任义务与协同机制、加强应急反应能力建设的措施、应急决策后的评估制度以及相关责任追究制度等。

6．其他制度

除了建立、完善或落实上述法律制度外，还需要建立洪水资源利用的生态补偿制度、跨区纠纷解决机制、水质监测与控制制度等各种制度措施。

三、政策建议

1构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系

在今后开展洪水资源利用法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系。在法律层面．可通过修订防洪法，增加有关洪水资源利用的条款。如将防洪规划扩展为洪水管理规划，确立洪水资源利用规划的地位；明确洪水资源利用的协调机制．加强中央、地方和各行政管理部门之间在洪水资源利用行动中的沟通与协调，扩展国家防汛抗旱总指挥部的职能；将洪水影响评价制度由洪泛区、蓄滞洪区向整个防洪区推广．由建设项目向与土地利用有关的规划推广；在保障措施中，明确洪水资源利用资金的来源，明确中央与地方的洪水资源利用投人原则，明确洪水资源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法规层面，需要及时出台“蓄滞洪区管理条例”，合理确定蓄滞洪区的规划管理制度、科学利用制度和损害补偿制度，以促进蓄滞洪区的优化运用：需要在将来出台的“地下水资源管理条例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供给，从根本上缓解地下水环境恶化趋势。在部门规章层面，为了具体指导我国洪水资源利用实践，可以在有关水部门规章的制定、修改时加入洪水资源利用的相关制度。比如，在已纳入水利部立法工作安排的“雨洪影响评价分级管理规定”“雨洪影响评价资质管理办法”“丹江口水库管理办法”“尼尔基水利枢纽库区管理办法”“东平湖管理办法”等部门规章中规定与洪水资源利用相关的制度。此外，省、自治区、直辖市人大、政府及相关地方立法机构可以通过制定地方性法规或地方政府规章，结合本地区洪水资源利用的实际需要，将国家确定的洪水资源利用制度予以具体化。

2．采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进

在洪水资源利用法律制度建设过程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，洪水资源利用在我国尚处于起步阶段．在这种情况下，开展洪水资源利用法律制度建设适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制汀适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等。通过地方性立法先行．不仅可以满足缺水地区科学合理利用洪水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。从洪水资源利用法律制度建设上看．也只有在法律法规层面引进洪水管理理念并对防洪法进行修改，并出台蓄滞洪区管理条例、地下水资源管理条例等法规之后．才能表明洪水资源利用法规保障体系真正建立。

3．分阶段、分步骤、有计划地推进洪水资源利用法规保障体系建设

在洪水资源利用法规保障体系建没过程中．可以考虑分为三个阶段：2015年前为政策先导与框架确定阶段，重点是由地方出台相关的政策法规．同时尽快推进已经列人水法规体系总体规划的蓄滞洪区管理条例、洪水影响评价管理条例、地下水资源管理条例等水法、防洪法的配套法规：2015-2022年为主要法律制度完善阶段．重点是将防洪法修改完善为洪水管理法：2022年之后为制度进一步健全阶段．重点是进一一步修改完善各项政策法规，从而逐步建立起长期、有效的洪水资源利用法规保障体系。