村集体土地管理办法篇1

年是实施“十一五”规划的收尾年，也是谋划“十二五”发展的基础年。当前及今后一个时期，全市农村经济经营工作的主要任务是：以稳定完善农村基本经营制度为方向，加强制度建设，创新体制机制，促进现代农业和新农村建设。工作重点是三个创新：一是组织创新，培育与市场经济体制和农业现代化要求相适应的市场主体，重点发展土地股份合作社、农民专业合作社、社区股份合作社；二是制度创新，建立健全适应农业现代化、农村工业化、城镇化要求的农村经济经营管理制度，重点是农村集体产权制度、农民负担监管制度、农村纠纷调解仲裁制度；三是体系创新，构建适应市场经济体制要求的农村经济经营工作体系，重点是构建农村集体产权托管体系、农村产权交易体系、农村集体经济监管体系。

工作目标：新发展农民专业合作社100个、培植市级示范专业合作社10个，开展“三村”集体产权制度创新2个，创办明晰集体“三资”产权试点1个，建立土地流转乡镇级市场1个，农民负担控制在政策允许的范围内。

实现上述目标，必须抓好四个“进一步”：

（一）进一步稳定完善农村土地承包关系。认真落实土地承包法律法规和政策，农民现有土地承包关系保持稳定并长久不变。一要依法落实和保障农民的土地承包权益。二轮延包以来，各地已向农户颁发了土地承包经营权证，依法确认了农民承包土地的权利，要保持现有土地承包关系稳定并长久不变；要把加强对土地承包合同、证书等管理工作统筹安排，重点做好移民、高速公路、高产农田改造等重点工程的确权确地工作；要按照中央、省委的要求，认真开展承包地块、面积、合同、证书“四到户”的土地承包经营权登记试点工作。二要加强土地承包经营权流转管理和服务。在依法自愿有偿的基础上，按照“政府培育市场，市场引导流转，流转促进发展，发展维护民权”的要求，以建设乡镇土地流转平台为重点，构建“村组服务、乡镇交易、县市监管”的服务体系，促进土地向种养能手、合作组织、龙头企业等现代市场主体集中。不提倡工商企业大规模、长期流转土地。三要认真开展农村土地承包纠纷调解和仲裁。大力宣传《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，依法建立健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地调解仲裁体系，做到村村有调解员，乡乡有调解室，县县有仲裁庭。

（二）进一步加强农村集体资源资产资金管理。农村资产、资源和资金管理是农村经管的最为基础性工作。在继续抓好农村财务管理的基础上，要将工作重点放在明晰集体产权上，曾都区、广水市可先办试点，总结经验，逐步推开。一是坚持依规确权。集体资金，按照“委托双代管”制度进行清理确权；集体资产，参照“三村”集体产权制度创新试点工作中清产核资的办法进行清理确权；集体资源，根据不同权属，尊重历史和群众意见，采取不同的办法清理确权。二是促进规范操作。集体资产、资源的评估作价，可以委托有资质的中介机构一步评估到位，也可以经村民代表会议议定、县市区主管部门批准后登记入账。清理的结果要张榜公布。三是建立监管制度。按照民主公开、成员受益的原则，制订“三资”监管制度。建立托管制度，集体“三资”所有权、处置权权证，原则上由乡镇财经所托管，实施全程服务和监督，确保实现保值增值。四是继续开展城中村、城郊村、园中村产权制度创新试点。曾都区、广水市、随县各办1个试点。

（三）进一步发展农民专业合作社。继续坚持“在发展中规范、在规范中发展”的思路，实施“五大工程”：

开展“推进工程”。继续鼓励农村能人、种养大户、回归创业农民工等创办和领办专业合作社，支持社会各行业、各产业发展多种形式的农民专业合作社，力争新增各类农民专业合作社100个，其中随县45个、曾都区25个、广水市27个、大洪山风景名胜区1个、市经济开发区2个。

开展示范工程。开展特色合作社示范乡镇创建活动，继续开展市级示范农民专业合作社评选活动，继续对新发展的合作社实行以奖代补。

开展人才培训工程。利用多形式、多层次对各级分管农业的领导、经管干部、村级干部、农民专业合作社负责人、农村能人、种养大户和社员等进行分期分批培训，提高合作理论、合作技巧，着力培养一批业务精、素质高的管理队伍和辅导员队伍。

开展“农超对接”工程。要大力组织合作社产品进入农夫子生鲜超市，鼓励有实力的合作社与中百、中商等大型超市对接。

开展品牌培育工程。鼓励农民专业合作社开发无公害农产品、绿色食品、有机食品和农产品地理标志认定认证。对获得有机食品证书的农民专业合作社给予奖励。

（四）进一步抓好农民负担监管。在全市农村工作会上，市委常委、副市长彭明方同志明确提出：“加强农民负担监测和涉农收费监管，落实‘笼子管理’及‘一票否决’制度，坚决防止农民负担反弹”。

全面落实惠农政策。重点检查督办粮补“一卡通”、政策监督卡到户情况，确保惠农资金一分不少地送到农民手中。

开展农民负担专项治理。（1）治理农民建房乱收费。对农民利用集体土地新建、翻建自用住房除按规定收取证照工本费外，任何地方和单位不得以任何理由收取其他任何行政事业性费用，不得强制或变相强制农民接受服务并收取费用。（2）治理农村中小学乱收费。公办普通中小学校只能按规定向自愿在校就餐的学生收取伙食费，严禁学校强制学生统一着装并收取费用，严禁学校强制或变相强制学生接受社会服务类项目，严禁学校组织学生统一征订购买国家和省教育行政主管部门规定以外的教辅材料。（3）治理通村公路乱摊派。按照《村民一事一议筹资筹劳管理办法》的规定，筹资筹劳的适用范围不包括修建通村公路。修建通村公路要坚持量力而行的原则，严禁向农民乱集资。

村集体土地管理办法篇2

加快发展农村集体经济,是适应深入推进城乡一体化、建设社会化主义新农村的必然要求，是推进现代农业发展和农村经营体制改革的现实需要，是增加农民收入的重要渠道，是增强农村集体经济组织引领农村社会经济发展凝聚力、发挥主力军作用的有效手段，是促进农村社会稳定的重要途径。

为了认真贯彻落实盟委“三年打基础，五年上台阶，七年大变化”的发展战略，快速推进我办事处农村集体经济发展，从10月下旬至11月上旬，古迹办事处开展了一次为期1个月的农村集体经济发展专题调研活动。办事处11个村根据区位不同，按照集体经济发展较弱、一般和较好的三种情况，召集村领导、财政所所长或农经负责人以及村两委负责人共计32人举行了座谈。通过座谈，认真听取了各村发展集体经济的现状、措施和难点，深入剖析了制约集体经济发展的各种因素，与会人员对今后发展我县农村集体经济提出很好的建议和意见。

一、我办事处农村集体经济发展的现状

我办事处农村集体经济发展因区位优势不同，存在着较大的差异。发展较好的村，依据原有的集体资产，在发展扩容过程中的近城优势，或在产业发展过程中，抓住规划制订的产业支持政策，加速农村土地承包经营权流转，整合集体资产、资源，集体经营性资产日渐增多，集体经营年收益逐步增大；但绝大部分村社，因受地理位置的限制，集体可经营资产很少，有的甚至没有可经营性资产，集体收入甚微，经济增长方式和增收渠道十分单一，集体资产增速极慢，效益极差。

目前我办事处农村集体经济收入的主要来源表现为以下四个方面：一是原有村办企业、集体办公用房及其它资产的租赁收入；二是财政的各项补助收入（如修建农民活动中心的资金支持）；三是通过土地流转，流转业主给予村社集体的服务费协调费；四是通过招商引资，引进业主的各项协管费。

二、发展农村集体经济存在的主要问题

我办事处农村集体经济发展速度普遍较慢的原因，归纳起来讲，主要存在“两缺”（缺资金、缺人才）、“一差”（农村基础设施差）和“两制约”（土地政策制约、规划制约）。通过调查，基层干部主要反映在以下几个方面：

（一）村集体经济收入单一，缺乏新的增长点和后劲。大多数村集体经济收入都依靠集体资产租赁，而集体资产也大多为几间铺面，一般也只有几百上千块元收入；土地流转协调费因区位和配套服务的限制也只能收到100元/亩左右，随着经济的发展，这些固定的微薄收入很难壮大农村集体经济。

（二）农村基础设施条件差。部分种植业生产有特色的村，因道路、渠系等基础设施太差，道路不通，造成农产品销售困难，并且很难引进农产品加工、销售企业或种植大户，进行农产品规模化生产，有限的财政投入，难以在短时间内改善农村基础设施现状，采取“一事一议”农民筹资筹劳办法来解决当地的道路渠系等，操作难度也很大。基础设施条件差，成了制约这部分村集体经济发展的致命点。

（三）发展农民专业合作社，缺乏必要启动资金。农民专业合作社是农民依据产业特色建立起来的“民建、民管、民受益”的经济组织。一些村社在种植、养殖或其他副业生产方面具有优势，也在抓紧筹建农民自身的合作经济组织，但因缺乏必要的启动资金，使部分合作社迟迟没有组建起来。

（四）土地征占，带来土地流转收益减少。原农村土地流转较多的村，村集体在协调服务方面等获得一定的收益。现在因城镇规划或工业占地，大部分农用地征用后，村社集体在土地流转方面的收益逐年减少。

（五）农业产业发展政策跟进滞后。有发展规划的地段因缺乏明确的政策支持而无法启动。

（六）土地政策的瓶颈制约。在农业招商引资中，引入的农产品生产或加工企业，需建生产用房，存在国土、规划等部门办证难。严重限制了村社集体经济组织引进招商引资工业企业和农产品加工企业。修路和发展村级企业都需要土地资源。

（七）集体经济经营管理水平不高，人才匮乏。现有的村两委干部，有部分因经营管理水平不高，缺乏改革创新精神和现代企业管理理念，没有相关知识的培训机会。

（八）发展集体经济的激励机制和集体经济发展的监督机制不健全。在集体经济发展过程中，对带动农村集体经济发展的龙头企业，发展集体经济带头人等没有明确的激励政策；在农村集体资产监管上，缺乏更科学有效的管理制度。

三、发展农村集体经济发展意见和建议：

（一）品牌战略。各镇村根据自己的区位和产业优势，找准发展的路子。在农产品种植区，主要发展农业项目或与农业相关的产业，延长农业生产的产业链，做大做强农产品品牌，增强农产品的市场竞争力。办事处在政策、技术和资金上支持特色农业生产发展，鼓励其发展壮大。提倡一村一品、整村推进的发展战略。

（二）变土地资源为土地资本。在现代农业发展中，在农业产业化进程中，不单纯进行农村土地流转，而是采用以土地资本入股的方式，参与农业产业化发展，与产业化企业共同发展，从而增强集体经济实力。

（三）土地政策的支持。为解决农业产业发展的土地瓶颈问题，以新农村建设和土地整理为契机，在保证基本农田总量不减的前提下，把整理出来的土地，留置一部分土地指标给村集体，且制定相应的管理制度，限制土地的用途，用于集体经济的发展。

（四）加强农村基础设施的投入。农业生产要实现规模化、标准化经营，农用地要向业主集中，农业生产的基础条件有明显改善，才能实现，农村道路、农田水利是关键。而这部分投入仅靠村集体或业主，是远远不够的。工业反哺农业、城市支持农村，用部分土地收益支持农村搞基础设施建设投入

（五）优化环境，加大推进力度，支持集体经济薄弱村的发展。政府和各部门要采取多种形式，从政策、资金、技术和基本生产条件上支持薄弱村的发展。对发挥产业优势，组建农民专业合作社或新型农村集体经济组织的村，给予一定的有偿或无偿启动资金，推进其发展。对集体经济薄弱村，前几年因发展形成的债务，在债务化解上能否进行先挂，当集体经济发展壮大以后，再来化债。

（六）加强培训。采取多种形式，增强农村集体经济经营管理知识的培训，提高农村基层干部和新型农村集体经济组织带头人的经营管理能力，扩大发展集体经济的视角和眼界。还可采取招聘优秀经营管理人才的办法，选准村级集体经济组织发展的路子，发展壮大集体经济。

（七）建立各种帮扶制度。对集体经济发展较为薄弱的村，采取企业或部门对口帮扶的办法，以促进其发展。

村集体土地管理办法篇3

关键词：城市化、农村社区、集体经济、土地经营、社会保障

在工业化和城市化过程中，各地政府不断通过经营土地来加快当地经济发展，但经济发展的成果也应让农村和农民一同分享，不能将他们拒之于外。在政府公共产品还未完全覆盖到农村的情况下，较发达地区已逐渐社区化管理的农村集体组织也迫切渴求能经营存量不多的集体土地，使农村社区集体的公共开支有稳定的来源，这也是政府必须要考虑的问题和应负的责任。

本文以经济较发达的地区为例，说明需要因地制宜，以土地来发展农村社区集体经济。

一、农村社区集体经济的发展及对其新的要求

农村集体经济的发展，经历了土地承包——乡镇企业——土地经营的历程。自从打破了人民公社体制实行土地承包到户后，农村集体组织及其经济逐渐被弱化。在上世纪八十年代后，乡镇企业开始异军突起，农村集体经济在高速发展，吸纳大量的农村剩余劳动力就业，增加了农村居民的收入。但九十年代后，随着市场经济的不断深入，乡镇企业产权不明、利益不清、政企不分、制度不健全等弊端日益突现，再加上受东南亚金融危机和宏观经济疲软的影响，大量乡镇企业逐步倒闭或转制，农村集体经济收入主要来源开始从乡镇企业发生转变。

在经济相对发达的长江三角洲珠江三角洲地区，随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地价值越来越高，但以往政府征用土地的补偿费与实际使用价值相差悬殊，农民对土地的价值及其今后的作用已经有高度的认识和觉醒，不希望被征用而永久失去土地所有权。而且农村集体所有土地急剧减少，土地非农收益在农村集体经济的地位越来越重要，农村集体的存量土地（及其厂房、商铺）出租租金成了社区集体的主要收入来源，因此，以土地经营为主的农村股份合作制等社区集体经济组织也逐步推广，经营土地也成了发展集体经济的重要途径。

另外，由于这些地区覆盖到农村的工业化、城镇化程度越来越高，农村居民正慢慢向市民角色转变，原来的农村村落也逐渐实行社区化管理。但在工业化和城市化的过程中，政府的公共财政还有相当部分未能覆盖到农村，在没有国家财政的支持的情况下，农村集体要负担着社区服务与社会管理等公共职责，如落实计划生育、义务教育、征兵、优抚、救灾救济等各项政策的社会管理职能，以及人员工资、道路环境维修整治及部分社会保障等开支，社区管理和公共开支也随着经济的发展、生活质素的提高及人口状况的变化不断增大。社区组织要实现其社会管理职能，必须要求农村社区集体有一定的经济收入来源来保障公共开支，因此进一步发展农村集体经济，稳定和扩大农村社区集体的收入，成了农村社区集体经济组织的重要任务。

二、农村社区集体经济发展的制约

由于集体兴办企业存在经营风险，以及对企业经营者和经营状况的监管问题，大部分社区成员不赞成动用集体资产办企业，因此，发展农村社区集体经济主要在收入相对明朗、监管容易的土地经营上，即以土地出租或在土地上建厂房或商铺出租的形式为主。然而，在土地上“做文章”来发展农村社区集体经济，却存在着各种制约。

1、目前这些地区的开发建设，已经出现了农田基本设施及耕种环境的破坏，如水源灌溉问题、水土流失问题、虫害鼠害问题等，存量的耕地根本难以耕种，就算勉强耕种已经是收益甚微，对比作建设用地出租的收益更高更稳定。另外，据《南方日报》的报道，目前不少经济发达地区被铬和汞等有毒重金属污染的土地已有很多，[1]这些耕地就算勉强耕种，产出的也许是一些有害的农产品，长远来说继续耕种是得不偿失。但是，我门执行的是最严格的耕地保护政策，这些土地只能按照规定作耕地使用，不能作非农用途。更有部分在开发区建设过程中形成了部分根本不能的耕种（如露出原土硬土）的土地，因难以转作非农用途，只能长期丢荒而浪费。相对于农村集体存量土地和目前的地租价格来说，土地出租的收入远大于耕种收入，仅三个月的租金则可抵上全年的种植纯收入，而且相对稳定，其收益也相对透明，易于监管。因此，在这些地区以农业耕作来壮大集体经济的模式并不现实，对这些土地不能僵化地执行耕地保护措施。

2、农村社区集体土地的存量不大。早期各镇区（街道）、包括村（居）的分散开发，已经占用了不少土地。近几年来，政府为合理使用土地来发展地方经济，统一进行规划，在土地集约使用方面取得较好的效果。但工业园区进一步扩大，大量征用了农村集体土地。如佛山市南海区的1100多平方公里的国土中，在规划中确定耕地保护面积为57万亩，但据2000年变更调查结果，耕地实际只剩下28万亩。目前农村社区集体剩余的土地已经不多，真正能够用于社区集体非农用途作社区收益的更少。如了解到一村民小组约500人，非农地只有30亩，靠此收益仅能维持社区集体最低的公共开支，耕地也只剩下约70亩，但这是不能以非农用途出租获取收益。

3、最主要的制约是现有法规对农村社区集体非农使用土地的障碍。现行《中华人民共和国土地管理法》规定，只有集体为“兴办乡镇企业和村民建设住宅”或者“乡(镇)村公共设施和公共事业”，“经依法批准才可以使用集体经济组织农民集体所有的土地”。问题是集体经济组织兴办集体企业存在前面所说问题，绝大部分不会再去直接办企业，因为就算是用土地入股合办企业，也存在集体产权所有者缺位，资金入股方常常按内部人控制，人为造成企业虚亏实赢，土地投入方难以分红，而企业亏损则还要由村集体背债。因此大多采取监管容易，出现问题较少的（土地、厂房或商铺）出租形式。

但是，《土地管理法》却不允许农民集体将集体所有的土地出让、转让或出租用于非农建设，集体组织出租非农建设用地就不受法律保护，农民集体出租、转让非农建设用地就是违法行为。甚至集体建设用地也不能出让、转让或出租（在广东是指《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》公布实施前），这些规定与目前农村土地的实际现状严重不适应，甚至造成土地资源的浪费和经济损失。例如佛山市南海区石碣村委会某村民小组在5年前被一工业园区征用土地后，在工业园区优质地段预留有三十亩土地给村集体，已经纳入工业园区的规划。这本来这是好事，因为留下这30亩地在工业区内，道路和绿化都已按工业区的规划由工业区建设好，今后开办企业也由工业区进行管理，土地使用（出租）的收益就归村民小组，作为村民的公共服务和福利开支。但由于没有土地使用证，因此不能办理报建手续，也就不能建厂房，众多想租赁此土地开办企业的投资者了解到此情况后也就谈不下去了。自行办理土地使用证则需要一大笔的办证费用，这些费用对于没有多少集体收入又要维持集体公共开支的村集体来说，这确实是巨大的数字，如贷款来办证的话也因为土地不能合法作抵押物而不能办理。拖了几年，最后用其他的土地补偿费来办理了国有土地使用证，但原属于村民集体所有的土地却变成了国有土地了，而且使用年限剩下45年，按每平方米一元租金计，则这几年损失了超过一百万元的租金收入，村民意见很大。

事实上，现在地方政府已经考虑到并已经实施在征用农村土地时预留有一定比例的土地给村集体的方案（当地称为预留地），并纳入用地总体规划，以后作集体非农用途收益。如佛山市南海区狮山科技工业园扩大园区征用几个村民小组的土地，则在工业园区内按20%比例留给村集体，但由于法律法规问题，这些土地是不能用于出租的。按法律法规，这些土地的出路只能是三条：一是村集体投资兴办企业，可以将土地转为集体非农用途；二是村集体交纳大笔费用转为国有土地，以村集体名义获得国有土地这使用权；三是全部由政府征用，一次性获得补偿费。但是如前面所说，这三个方案村民均不愿意接受，因此这些土地将暂时失去土地收益，造成集体经济的损失，这些方案将失去了意义。

国务院发展研究中心蒋省三、刘守英考察南海后曾撰文指出，“我们的法律和政策关于集体非农建设用地的规定，仍然停留在以农村集体组织投资创办或合作创办企业的阶段，对民间私人资本推动的农村工业化，引起的对集体非农建设用地需求扩张估计不足”。

三、一些问题的分析

1、土地分散使用收益不高、污染严重。以往“村村点火、户户冒烟”的局面形成了历史，一些村办的“工业园”往往只有十几栋厂房和宿舍的规模，难以形成产业和服务配套，甚至连交通配套状况也较差，而且这些土地（厂房）大部分临近村民住宅区和农田，排污设施相对落后，有相当部分企业污染较严重，对村民的生活环境影响较大。由于这些小型分散的企业使用的土地（厂房），大部分是由村一级集体早期出租，原来的租金较低，签约期长，与目前的地租价格相差较大。因此政府要制订长远规划，逐步将此类土地变更为国有土地或集体建设用地作更高使用价值的商业用途，将这些企业迁离到工业园区，并且用新开发的工业园区土地调换给村民集体，维持当地失地缺地村民的经济收入，这都需要政策上的支持。对于新开发区征用村集体土地而给村集体的“预留地”，也不应由各村集体分散开发，而应该给予统一调整规划，集中配套包括排污、道路、供水供电的基础设施。

2、各工业园区的招商引资过于重视大企业、大投资，政府对进入工业园区企业有产业准入标准和退出机制的意向，不利于小型企业的发展。如一些开发区要求单个企业投资密度以50万元/亩为底线，园区企业平均投资密度应高于60万元/亩；单个企业销售产出率应以100万元/亩为底线，园区平均销售产出率应高于120万元/亩；单个企业税金产出率应以4万元/亩为底线，园区企业平均税金产出率应不低于5万元/亩。对于众多使用土地面积较少、也缺乏资金购买国有土地的小企业来说，难以进入工业园区，则租赁土地更为划算，相对于农村集体存量土地和目前的地租价格来说，更适合中小企业，而且无论地区工业化程度如何，小型企业都会永远大量存在，双方可以各取所需，有利于提高农村居民的收入和当地的经济发展。因此，“我国现行法律没有为私人创办（中小）企业留下合理的用地空间”。

一方面社会上存在众多的中小型企业对租赁土地的需求，另一方面是农村集体有出租土地的强烈愿望；再一方面是存量土地不能发挥应有作用，用于耕作根本体现不了其市场价值，被严重地扭曲，不能耕作的只能丢荒，土地资源得不到合理的配置，造成严重的浪费。

3、目前，已有不少农村集体已经越过法律法规的障碍在“违法”出租土地，并存在一定的隐患。由于农村居民既不想被国家征地（因征用后永远不属于集体所有），土地出租用于非农用途也远大于耕种收益，因此不少农村集体暗中将集体土地出租，其中有的不办理有关合法用地手续直接出租，有的则用假合作（合资）办企业的“瞒天过海”办法办理合法用地手续出租。但现行《土地管理法》不允许农民集体将集体所有的土地出让、转让或出租用于非农建设，集体组织出租非农建设用地就不受法律保护，农民集体出租、转让非农建设用地就是违法行为。“瞒天过海”的办法只有集体为“兴办乡镇企业”的合法名义，与“合作者”订立假合作真出租合同来出租土地。但所立合同属于《合同法》第52条规定的以合法形式掩盖非法目的的无效合同，如发生争议，按法律判决只能是土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。虽然建筑物是以土地所有权人（集体）的名义报建，但承租方是出资建筑方，在无效合同中作为不当得利，集体还得向他们返还建筑物的价值，承租方可以从集体拿回投资，损失的是集体。

4、农村经济组织存在的问题。农民（农村）集体经营集体资产，其组织是村经营合作社（经联社），但其既不属于机关、事业单位和社会团体法人，也不属于企业法人，不具备法人地位。珠江三角洲部分地区的农村集体，已经将包括土地在内的集体所有资产股份化到村民，成立了集体（股份）经济组织，如果作为股份制企业，则需要按《公司法》注册登记，但实际上一直没有注册登记但也没有纳税。事实上，农村集体组织具有通过经营获取经济效益和为社区提供公共服务的双重职能，长期承担了工商企业所不需要承担的许多公共开支，如基层干部报酬及基层组织运转开支，征兵、计生、殡改、优抚等政策性开支，社区公益事业建设及管护等开支，既是经营组织也是行政（社区自治）组织，但各种法规对农村股份合作组织的法律地位其界定还十分模糊，农村股份合作组织登记缺乏法律依据，社区内部的股权只是内部通过与确认，没有合法地位，缺乏法律效力。

四、几点建议

1、随着工业化和城市化不断推进，各地的发展前景将会形成城市集群，如以“打造世界级城镇群”的《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2022）》已经获得广东省人大常委会审议通过。各地区特别是珠三角和长三角地区等这些经济发达地区农用土地会越来越少，也有相当部分不适合农业用途，而且土地的非农用途收益远远大于农用收益，但法律法规仍然规定集体土地只能用于农业生产或农民宅基地建设、兴办乡镇企业或者乡(镇)村公共设施、公益事业，而对能产生巨大经济效益的非农开发经营活动却明令禁止，不仅引发政府在土地开发上的****问题和农村的抗争问题，更人为地阻碍和制约着农村集体经济的发展。目前土地成为农村社区集体经济发展的主要途径，必须根据实际情况重新制定有关土地政策甚至修改法律法规，在合理土地利用总体规划范围允许农村集体将土地用于直接经营，获取农村社区集体收入来源，用于农村集体社区的公共开支。

2、明确界定农村集体土地的完整所有权以及农村股份经营合作社等集体经济组织的地位，使村民自治组织将拥有的包括土地的集体资产投入成立股份合作等经济组织，给予经济法人地位，与其他经济主体一样，对其资产（包括土地）拥有完整的所有权来开展经营活动，并在税收方面给予优惠。

3、政府来逐步要承担村（居）委组织实现种种社会管理和公共服务职能的开支，并为农村提供所需的公共产品，解决社区经济组织的双重职能问题。

4、调整有关法律法规和政策。如《中共广东省委、广东省人民政府关于统筹城乡发展加快农村“三化”建设的决定》已正式出台，制定的五项具体措施包括“着力提升农村工业化和农业产业化水平”、“提升农村城镇化水平，推动城市基础设施向农村延伸”、“建立城乡并重的就业制度，加快户籍制度改革”、“完善以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”和“通过建立‘留用地’补偿等制度妥善安置被征地农民”，对上述问题已经有了高度的认识关键是如何将具体措施落到实处。

在全国具有巨大的示范效应的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》已经在2005年5月17日广东省人民政府第十届六十六次常务会议通过，并于自2005年10月1日起施行，对农村集体建设用地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场规定，集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的的土地收益纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，这本身可以弥补政府的公共财政对农村投入不足，也解决了相当部分合法不合法出租土地用于非农建设的历史遗留问题。但这地方法规还与“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的原则有抵触，需要得到最高立法机关的确认，对于“集体土地使用权不能抵押”的条款同时修改，以利于集体经济组织获得更多资金发展。

总之，在国家和政府的公共财政和社会保障还有相当部分未能覆盖到农村的前提，对于经济较发达地区，必须因地制宜地发挥土地的作用来发展农村集体经济，让农村居民能分享经济发展的成果。

参考文献

1、《农村集体经济组织产权制度改革》课题组.《农村集体经济组织产权制度改革研究》.《调研世界》,2005年第1期.

2、蒋省三,刘守英.《土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查》.《管理世界》,2003年第11期.

3、朱守银，张照新.《南海市农村股份合作制改革试验研究》.《中国农村经济》,2002年第6期

注释

[1]、郑子轩.《耕地匮乏污染严重代表建议土壤污染防治立法》.《南方日报》,2004-03-09.

、南海区国土资源局.《南海区土地利用总体规划修编》，佛山市南海区国土资源局网站.

、《中华人民共和国土地管理法》.1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，1999年1月1日起施行.

、蒋省三,刘守英.《土地资本化与农村工业化--广东省佛山市南海经济发展调查》.《管理世界》,2003年第11期.

、中共南海区委政策研究室.《狮山科技工业园北区开发建设现状及设想》.《南海调研》,2004年第五期（总第340期）,2004-9-22.

村集体土地管理办法篇4

关键词：村级会计委托制；经管水平；稳定。

农村经济管理工作是农业、农村工作的重要内容，无论是大集体时期，还是实行家庭联产承包经营责任制以来的今天，加强农村经济管理工作都具有非常重要的意义。特别是在新的历史时期，随着统筹城乡发展实施力度的不断加大和社会主义新农村建设的全面启动，加强农村经济管理工作显得尤为重要。各单位各部门务必要从构筑"和谐安仁"的战略高度上充分认识其积极意义。

农村集体财务管理涉及农民切身利益，关系农村改革、发展和社会稳定，涉及农村基层组织管理体制和机制创新，是加强农村基层党风廉政建设的重要内容。近年来，各地立足当地实际，在加强农村集体财务规范化管理方面进行了积极探索，取得了较为成功的经验。实践证明，在尊重农民群众意愿和民利的基础上，实行村级会计委托制，把村级财务委托乡镇(街道)统一核算和监督，是新形势下规范村级财务管理的有效方式，对于加强农村集体财务管理与监督、防止集体资产流失和村级债务增加、维护农村集体经济组织及农民群众的合法权益，改善党群干群关系发挥了重要作用。各地乡镇（街道）财经统计站要以高度的责任心和使命感，明确工作思路和工作任务，采取有效措施，提高经管水平，促进村级财务管理步入制度化、规范化、科学化轨道，进一步维护农村改革、发展和稳定的大局，促进农村经济社会和谐发展。

一、提高农村经济管理水平的总体思路

农村经济管理必须围绕落实党在农村的基本政策，以农村经营体制创新为突破口，实施"转变、拓展、提升"①三大战略，增加农民收入，提高农业综合效益；坚持与时俱进，创新集体资产与财务管理新机制，推进农业产业化经营和农民专业合作社组织化程度，力争在农经工作"三大管理"（农村集体资产财务管理、农村土地承包管理、农民负担监督管理）和"三项指导"（指导农业产业化经营、农民专业合作经济组织和农业社会化服务体系建设）方面实现新突破。

二、农村经济管理工作应承担的任务

（一）创新集体资产和财务管理新机制，实现农村集体资产保值增值。一是创新农村财务管理制度。要进一步完善农村财务管理考核办法及财务管理规定，进一步创新规范财务管理程序。我街办针对农村财务管理中存在的问题和薄弱环节，制订并完善了一整套以财务公开为基础、财务审计为主体、民主理财为依托、"双代管、双监督"为保证的制度和措施，在从严控制备用金限额、严格控制非生产性开支、严格开支审批手续等方面进行了有效审计监督。二是创新农村财务管理模式。为加强集体资产管理，确保集体财产安全和集体资产保值增值，我们探索创新了农村财务管理模式，积极推行了农村会计聘任制，进行了电算化试点尝试，使农村财务管理模式更加科学可行。三是狠抓农村财会队伍建设。要坚持以人为本，严格落实持证上岗制度，把财务人员的定期培训与日常管理结合起来，不断提高财务人员的综合素质和业务能力。四是实行重点清理。我们对财务管理混乱村实行了严格的"三清三查三改"。"三清"是：清理收支往来帐据，清理集体资金、存款、有价证券，清理集体财物；"三查"是：查非生产性开支，查村干部报酬和补贴，查专项资金使用和项目招投标；"三改"是：改变农村财务工作无人管理、无章可循、无人监督的状况。在清理工作中，我们把专业清理与群众监督结合起来，通过设立举报箱、公布举报电话等方式，最大限度地听取群众意见，确保清理整顿工作落到了实处。对于那些群众反映十分强烈的上访村，必须深入清理，深挖根源。清理之后，要针对存在的问题，建立健全相关财务管理制度，严格监管，促进村级财务管理规范化、制度化。

（二）稳定完善农村土地承包合同，扎实搞好土地承包专项治理。要积极宣传贯彻《农村土地承包法》和《山东省农村土地承包实施办法》，并印成明白纸，以片为单位，逐村进行张贴、广播、宣传，进一步维护和完善土地承包制度。以规范引导为重点，保护农户权益，规范土地流转行为，禁止反租倒包。要以换补发经营权证为契机，切实搞好土地承包专项治理工作。

1、建立土地台帐，实行微机化管理。2007年我街办全面实行农村土地承包规范化管理,规范和完善了家庭承包土地台帐、机动地承包土地台帐和其他承包土地台帐。土地台帐附有各户家庭成员情况、地名、土地四至、长宽、实际及折实亩数。通过建立台账，确保责任田的实际面积、地块、承包合同、经营权证书四者相符。土地台帐输入完毕后由市经管局统一打印，以乡镇（街办）为单位分发到各村，由各村文书负责核对后由村文书、支部书记、微机录入员共同签字后分发到各家各户。全面实现土地台帐微机化管理，开展土地仲裁工作，使农民因土地承包管理不善而引起的上访明显减少，也为土地承包经营权证的换发补发做好了充分准备。

2、搞好土地规范流转。土地延包之后，随着农村新的土地承包政策的建立和农业结构调整，加强土地流转管理已成为当前土地承包管理的重要内容。各村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，必须经过村委签订土地流转合同，流转时间不超过10年，必须报经管站备案，以确保各村土地流转规范、有序进行。

3、健全规范化档案，加强调查研究。土地延包后，乡镇（街办）、村两级按照分级分类管理的要求都建立了规范的土地延包档案。但当前土地流转、机动地承包建档工作还比较薄弱。财经统计部门要深入各村，帮助指导村流转土地户双方签订规范合同，处理好双方及村的权利和义务关系；掌握当前土地承包及流转的动态，履行职责，为党工委、街道办提出建议和措施。做好农村土地承包及流转的指导和管理工作，妥善调解处理土地承包及流转纠纷。

（三）健全落实规章制度，切实减轻农民负担。近年来，国家支农惠农政策力度不断加大，但城乡发展差距依然明显。1985年到2006年，城乡居民的收入差距从1.86：1扩大到了3.28：1。建立健全减轻农民负担的长效机制，防止农民负担反弹，成为检验农村经济管理水平的一项重要内容。要积极开展农民负担专项治理，要重点整治好诸如农民建房、农村义务教育、修建道路、农业结构调整等方面存在的乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派现象。要全面落实四项制度，强化农民负担专项治理。即：涉农税收、价格和收费"公示制"，向群众公示的内容要全面、准确、合法，公示形式要贴近群众，切实做到经常化、规范化；农村义务教育收费"一费制"，要规范农村义务教育收费管理，在义务教育阶段要全面推行"一费制"收费办法，在严格核定学杂费、课本和作业本费标准的基础上，一次性统一向学生收取费用；公费订阅报刊"限额制"，村级报刊杂志的征定费每年不得超过当年村级管理费的10％；农民负担案件"追究制"，要严肃查处涉及农民负担案件和违规违纪行为，建立预防和查处涉及农民负担案件的长效机制。要严把支农惠农政策落实关，保证粮食直补、柴油化肥补贴及市街办两级转移支付资金款能够及时足额拨付。要突出抓好"一事一议"筹资筹劳管理，完善村级"一事一议"管理办法，明确"一事一议"工作流程。做好宣传教育工作，积极引导农民开展自己直接受益的基础设施建设，达到资金"取之于民、用之于民"的目的。

三、提高农村经济管理水平的主要措施和经验

（一）加强财经队伍建设，全面提高农经人员素质。我街办针对新形势下农村经营管理的特点，转变思维方式、管理方法和工作作风，结合目前街办村两级财经队伍现状，把对街道村两级财经人员的业务培训作为农经管理工作的重点，贯穿于整个农经管理工作的全过程。2007年在市经管局的精心安排下，我街办78个村及财经统计站6名干部全部进行了系统培训，内容包括新农村建设、阳光村务"星期一集中办公制度"、村级事务契约化管理、村级"一事一议"管理、农村土地承包管理与仲裁、农村会计学基础及会计电算化操作规程等。通过培训，参训人员不仅提高了专业知识水平，也都学会了熟练操作微机。财经统计站工作人员能够熟练运用电算化软件处理财务，村会计能够通过远程教育设施开展农业病虫害咨询、大棚菜价格查询等，为广大村民、蒜薹贮存户及时了解市场行情提供了方便，为农业信息化的顺利开展打下了良好基础。通过培训，提高了街办村两级经管人员的政策水平和业务能力，提高了农经人员综合素质，培养了一支工作责任心强、勇于开拓进取的农经干部队伍，适应了新形势下农经管理工作的需要。

（二）建立健全规章制度，提高农经执法水平。为提高农经执法水平，应紧紧围绕贯彻落实《中华人民共和国土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《山东省村集体财务管理条例》、《山东省农村集体经济审计规定》等法律、法规，在规范化、制度化和经常化上下工夫，建立起四项工作制度。一是建立农经岗位责任制度。要制定农村经济经营管理岗位和执法责任制，明确岗位执法责任。二是建立日常工作规章制度。制定一整套落实农村土地承包、减轻农民负担和农村财务管理的执法管理制度和措施，确保国家各项政策的落实。三是建立准确及时的信息反馈制度。根据涉及农经工作中的热点难点问题，及时到事发第一线进行调查研究，快速预测和发现问题苗头，及早向党工委、街道办提出解决问题的建议和措施，使问题得到妥善解决。四是实施"阳光星期一"集中办公制度和村级事务契约化，提高政务透明度。我街办实行"阳光村务星期一"集中办公制度，每逢星期一，各村村两委成员、两个议事会成员都按时在村委办公室集中办公议事，把各村应该公开的事项如村务收支、土地承包、集体经济项目承包等纳入议事日程，扩大了村级民主，深化了村务公开，提高了村干部的办事效率，能够及时化解有关农经不安定因素的各类社会矛盾，维护了社会稳定，促进了社会主义新农村建设。村级制订并规范实施了村级所有重要事务必须实行民主决策的契约化制度：即所有招标项目和村级承包合同、土地调整和经营活动必须签订正式合同，并在合同签订后三日内报街道财经统计站备案存档。通过村级事务契约化，我街办把大量可能诱发干群矛盾和纠纷的村级事务，用契约化形式约定下来，增强了干部群众的法制观念和依法办事的自觉性。

（三）加快专业合作经济组织建设，推进农业产业化经营。继续做大做强龙头企业生产基地建设，逐步完善利益联结机制。把引进发展龙头企业作为调整优化农业结构、提升标准化生产、促进农民增收的有效手段，依托区位交通、农业基础等优势，吸引了瑞士先正达、荷兰安莎、以色列泽文、北京欧阁等20多家国内外知名农业公司纷纷落户。大力发展订单农业，鼓励龙头企业通过设立风险资金、保护价收购、利润返还等，与农户建立紧密合理的利益联结机制。引导农民以土地承包经营权、资金、技术、劳动力等生产要素入股，实行多种形式的联合与合作。扶持龙头企业发展，以蔬菜、种子、食用菌等农业一条龙型经济为重点，摸清农产品加工龙头企业的发展现状，积极谋划项目，加大扶持力度。抓好专业合作经济组织试点。专业合作经济组织是农户联接龙头企业、市场的纽带，是提高农民组织化程度的载体，也是加快龙型经济发展壮大的重要组织形式，今年要重点抓好我省确定的2个农民专业合作经济组织，发挥典型带动作用。

（四）深入基层，搞好调查研究。针对现阶段农村经济发展中遇到的新情况、新问题，农经管理要转变思维方式、工作方法和作风，深入到群众中去，加强调查研究，特别是对涉及农业经济发展和农村稳定的重大问题，要进行深层次、系统的调查研究，为党工委、街道办制定农村政策提供参考依据。

参考文献：

"三大战略"是2005年12月农业部部长杜青林代表农业部党组在全国农业工作会议上提出。详见2006年第3期《求是》杂志《加快发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设》"转变、拓展、提升"三大战略，即：

(1)"转变"战略，重点是加快农业和农村经济增长方式转变，推进传统农业向现代农业转变，发展节约型、环保型农业，提高农业经济效益，不断增强农业和农村经济发展的可持续性。

村集体土地管理办法篇5

关键词：农村；闲置建设用地；集体控制；农用地

中图分类号：TU984.1文献标识码：A文章编号：1674-0432（2012）-11-0040-1

1当前农村集体闲置建设用地和集体控制的农用地管理状况

当前农村集体建设闲置用地和集体控制的农用地，主要是指集体所有的闲置建设土地和人均三十年承包地以外的农用地。

属农村集体所有的闲置建设用地主要包括：村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校用地、废弃的村办企业及老村委用地等。村内空闲地及老房屋占用的宅基地，由于传统观念影响，基本是谁占有谁控制，多以种树、圈院等方式个人占用。停止使用的学校及废弃的村办企业、老村委所占土地等多以使用者与村委协商后，承包租赁使用，向村里交纳承包费；也有的以拍卖方式转到个人或企业使用，村里一次性收取费用。有的闲置学校尚待处理。

农村集体控制的农用地主要包括：机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地。近年来随着农村土地承包法律法规和政策的贯彻实施，对这些土地的管理和发包越来越规范，绝大部分村能够履行民主程序，公开公平发包。

逐步加强对农村闲置建设用地及集体控制的农用地的管理，把这些土地的承包、租赁和处置纳入了镇级招投标规范管理。通过招投标，一方面使集体资产资源的价值得到充分体现，增加了集体的收入；另一方面增加了发包处置土地的透明度，符合农村党风廉政建设的要求，减少了干群矛盾。

2存在的问题

从目前的情况来看，农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的管理总体情况是好的，但由于各种原因，也存在一些问题，主要表现在以下几方面：

2.1村内空闲地及老房屋占用的宅基地管理不善

由于传统观念影响，村内空闲地存在谁占有谁控制的现象，农村“一户一宅”制度得不到全面贯彻落实，面上存在“一户多宅”和建新不拆旧占用老宅基地的问题。有的村对复垦土地管理不善，承包不规范，群众有意见。

2.2个别村的机动地，专业性承包的果园、林地、五荒地、可农用的坟地等土地发包不规范

农村税费改革前，由于种地效益低，群众对土地的承包热情不高，个别村在发包中没有按照公开、竞价的原则进行，导致了价格较低，影响了集体收入。当前，有的村为了解决眼前经济困难，超长期限发包土地，一次性收取多年的承包费，影响了村集体长远收入。有的村发包土地没有经过民主程序和纳入镇街区招投标管理范围，违法私下发包，不签承包合同或是合同不规范。有的村承包合同履约不利，承包费收不上来、发包到期后也收不回土地。

3下一步抓好管理的意见和建议

3.1加强土地管理及土地承包法律法规和政策的宣传，增强农村干部群众依法管理和使用土地的意识

要在农村干部群众中多形式、多渠道地宣传土地管理及土地承包方面的法律、法规和政策，让广大农村干部群众吃透精神，消除模糊认识，增强法律意识和政策观念，在全社会形成依法管理、集约节约用地的舆论氛围。

3.2摸清底子建好台账，打好依法管理的基础

镇村两级要对农村集体的村内空闲地、无人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的学校、废弃的村办企业、老村委办公场所等土地及机动地、专业性承包的果园、林地、五荒地、坟地等土地进行全面清查，彻底摸清每宗土地的底子，建立专门台账。为管理好、利用好、经营好村集体这些土地资源打下基础。对上述土地的使用处置都要由镇级有关部门实行把关管理。

3.3加强农村集体资产资源和工程项目招投标管理，实现农村集体土地经营管理规范化

镇村两级要认真贯彻落实全市农村集体“三资”管理工作会议精神，依据相关文件，完善农村集体资产资源和工程建设项目招投标管理制度，加强对农村集体闲置的建设用地和控制的农用地的经营管理，要把以上土地的发包处置全面纳入镇级招投标管理范围，实行公开、公平、公正发包，严格实行合同化管理，维护村集体的合法权益。

3.4多措并举规范农村建设用地的管理

一是建议出台农村宅基地使用管理办法，严格落实一户一宅政策。对村内空闲地和老房屋占用的宅基地由村委会无偿收回。收回的宅基地由村委会安排需建房分户的村民使用，暂时不安排建设的要有偿使用。对一户多宅的宅基地实施有偿使用。二是对停用的学校、废弃的村办企业、老村委等占用的土地，按照土地管理法律法规一律实行招标拍买方式处置，并公开收取费用的数额、用途、使用年限等，对不利环保、不利民生的经营项目，一律不得参与拍卖招标。三是对空心村、村中老房屋居住区，按国家有关政策，实行城乡建设增减挂钩进行土地整治，置换建设用地指标。四是利用村中空闲地、老宅基地居住区及废弃学校、村办企业等存量土地进行集中居住区建设，推动我市新农村建设快速发展。

3.5加大联合执法管理力度，严格查处违法规行为

村集体土地管理办法篇6

内容提要：现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，集体建设用地隐性市场普遍存在，许多地方也在进行集体建设用地进入市场的探索。但是，地方政策和法规无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行。农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破，必须从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文；充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利；改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。

在现行的制度框架下，我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但它要变为集体建设用地，除了要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。事实上，集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实，据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。集体建设用地的流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行试点。本文将回顾集体建设用地在法律上的演变，并结合全国几个集体建设用地的试点，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。

一、集体建设用地的法律空间

（一）集体建设用地管制之变迁

改革开放之前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营；集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调。[①]虽然这一时期集体建设用地基本上由社队自行管理，但在计划经济的严格管制下，并无土地市场的生存空间，更无集体建设用地进入市场之可言。

20世纪70年代末至80年代，农民在集体所有的土地上创造了两项奇迹。一是通过土地的集体所有集体经营转变为集体所有农户承包经营，创造了农业生产增长和农民收入大幅增加的奇迹。另一是农民利用集体的土地创办乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁河山的奇迹。遗憾的是，支撑这两项奇迹背后的土地制度安排却面临完全不同的命运。

当农村集体土地作为农用时，经由20世纪70年代末以来的以包产到户为核心的农地制度变革以及相关的法律政策演变，现行法律对土地使用者的权利已有很高程度的保障，且权利的取向也越来越明确和清晰，具体体现在2004年颁布的《农村土地承包法》和新近向全民征求意见的《物权法（草案）》[②]中。

20世纪80年代中期以后，面对土地承包到户后产生的大量剩余劳动力的严峻形势，在城乡分割的户籍制度壁垒下，农民在集体所有的土地上办起了企业。乡镇企业的兴起改变了传统的国家工业化模式，让几亿中国农民以自己的土地、劳动力参与到工业化的进程，因而也得到中央政策的许可与支持。应当承认，那个时期乡镇企业的高速发展，也得益于当时在建设用地管理上相对宽松的环境。

当乡镇企业于20世纪80年代初在沿海及大城市郊区发轫时，我国直到1986年才有第一部《土地管理法》（以下简称1986年《土地管理法》）。这部法律经历过1988年的第一次修正，但直到1998年通过新的《土地管理法》（以下简称1998年《土地管理法》）之前，对集体建设用地还是采取了与国有建设用地相对平等的态度。它在国有建设用地和集体建设用地的处置上，按照《宪法》的精神，将土地国有制和土地集体所有制并立，如“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”；将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分别用两节来做出管理规定。

尽管1986年《土地管理法》中有“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，以及“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”的规定，埋下了由于未对公共利益作明确限定、国家进行任何建设用地都可征地、且被征地单位都必须服从的种子，但是，农村集体建设用地的使用还是比较容易的。具体表现为：乡（镇）村建设用地的批准权主要在县及县以下。农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等，只要符合乡（镇）村建设规划，就可进行。如果使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地进行建设，只需乡级人民政府批准，只是在使用耕地时才需报县级人民政府批准；农民建住宅，也只原则性地提出不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。对于乡（镇）村企业建设用地，也是由县级人民政府土地管理部门批准，县级以上政府只是规定了一个不同企业规模的用地标准而已。乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，则是经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请。应该说，在当时大力提倡发展乡镇工业的大政策环境下，乡村建设用地审批权主要在县乡两级，对农村集体建设用地的使用、尤其是乡镇企业发展用地的管理还是有利于农民利用集体土地发展经济的。

（二）现行制度之解析

相比于1986年《土地管理法》，1998年《土地管理法》对集体建设用地则施加了明显的限制，大大缩小了农村集体建设用地的利用空间。尽管1998年《土地管理法》仍然维持了《宪法》对“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区土地属于农民集体所有”的二元格局，但对两种性质土地的管理的表述则改变了1986年《土地管理法》将其并立的做法，如1986年《土地管理法》中的“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，在1998年《土地管理法》中已变成了“土地使用权可以依法转让”；1986年《土地管理法》中将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分节处理，在1998年《土地管理法》中则合并成了“建设用地”一节。除此之外，1998年《土地管理法》在关于集体建设用地管理的具体细节上也作了严格的限制。在关于“建设用地”部分的第1条，就明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这就把“任何单位和个人”使用集体建设用地从事非农建设的路给堵住了；当然，它还为农民留下了一个尾巴，那就是，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。（第43条）

从1998年《土地管理法》来看，保留给农民集体将农地转为集体建设用地的范围包括：①农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；②村民住宅建设；③乡（镇）村公共设施和公益事业建设。就是在这些许可的范围内，还有两条约束着农民对集体土地的使用，一个是用途管制制度，另一个是上收农地转为建设用地的审批权。以上两条是1998年《土地管理法》与1986年《土地管理法》相比最为不同的地方。用途管制和审批权上收，是针对农地转为所有建设用地的，也就是说，所有建设占用土地，只要涉及农用地转为建设用地的，就应当办理农用地转用审批手续，当然包括转为集体建设用地。因此，与1986年《土地管理法》相比，在1998年《土地管理法》生效后，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，乡（镇）村兴办公共设施、公益事业建设使用土地的，农村村民建住宅时，除了要得到有关批准外，就是增加了占用农地时的审批。而占用基本农田和占用一般农田35公顷的审批就要上报国务院，在地方重点工程和产业优先发展项目的建设用地都要经过严格审批才能获得的现实下，农民利用集体土地从事建设在政府的考虑中无疑处于不利的地位。我们可以从1998年《土地管理法》中提出的对“兴办企业的建设用地必须严格控制”，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定中，感到政府对农村集体建设用地供应的从紧倾向。

因此，20世纪80年代和90年代初，农民利用集体建设用地发展经济、以及土地农转非相对较便利的环境，到了1998年《土地管理法》实施后发生了根本改变。1998年《土地管理法》框定了建设用地使用的基本格局，那就是，非农建设用地主要靠国有土地来满足。由于该法对公共利益没有任何规定，国有土地实际上通过征收农民集体土地来满足。尽管保留了农民集体建设用地可以创办乡镇企业、可以从事乡镇公共设施和公益事业建设、可以建农民住宅的权利，但是，由于对“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”和农民宅基地只允许一户一宅的规定，加上建设用地的指标管理和农转非时的审批中的弱势地位，就决定了集体建设用地规模和比例不断缩小的现实局面。由此不难理解，1998年《土地管理法》实施以来，尽管保留着农民利用自己的土地进行非农建设的空间，但由于1998年《土地管理法》的种种限制，这个空间已越来越缩小，农民利用土地办企业更难得到批准，农民盖房的指标也越控越严，以致出现土地农转非进程中的国有化趋势。

同时，法律的例外规定为集体建设用地隐形入市提供了变通的路径。1998年《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”由此可见，我国法律在原则上禁止集体建设用地直接进入一级市场的同时，例外地允许集体建设用地在特定的情况下（企业破产、兼并等情形）进入二级市场。

二、浙江湖州：规范存量集体建设用地的流转

存量集体建设用地的管理问题是集体建设用地制度改变之后土地管理部门所要面对的主要问题之一。20世纪90年代末，随着乡镇企业的改制，这一问题变得尤为突出。此前，乡镇企业资产属于集体财产，企业建设用地虽然没有计价并反映为企业资产，但由于两者权利主体均为村集体，原有制度之实施并无大碍。但是，一旦乡镇企业改制，企业的资产不再属于村集体所有，企业所占用的集体土地的处置即成问题。对此，许多地方采取的方法是由企业与土地管理部门补办手续，直接将集体建设用地转为国有用地，在程序上先由企业补交相关税费和土地出让金，然后办理国有土地证。

浙江省湖州市是浙江省和国土资源部存量集体建设用地的流转的试点地区之一。试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为出发点，其间主要采取了以下做法：

1．乡镇企业改制的前提条件之一是企业拥有合法的土地使用权，不具备此条件的，须依法补办用地手续，并取得土地使用证书。

2．乡镇企业改制进行资产评估时应包括土地资产的内容。

3．乡镇企业改制方式不同，办理用地手续的规则也不同。（1）企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的，由受让者依法办理土地征收、出让手续，补交土地出让金和造地专项基金等国家税费；（2）集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的，集体所有权性质不变，土地管理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》，承租企业向出租方支付租金。（3）乡（镇）、村以土地使用权作价入股的，集体土地性质不变，乡（镇）、村每年收取红利。（4）以划拨方式取得国有土地使用权的乡（镇）、村集体企业改制时，由乡（镇）资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后，可以转让、出租给改制企业，补交的出让金要返回乡镇80%.

在处置转制乡镇企业土地资产的基础上，湖州市又将这一探索延伸到存量集体建设用地的流转。1999年，在该市善琏镇进行试点。善琏镇个体私营经济发达，形成湖笔、纺织、机械三大产业，用地需求剧增。由于使用国有土地成本太高，而原有乡镇企业许多处于关、停状态，存在大量闲置建设用地，市国土局决定在该镇进行试点，保留集体土地所有权不变，允许集体土地在符合如下原则时进行流转：（1）已经依法取得镇、村集体非农建设用地使用权（即办理过相关使用手续）；（2）符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件（一般村镇规划区内的流转，原则上征为国有；规划区外的，实行集体土地内部流转）；（3）流转形式包括转让（含作价入股或出资）、出租、抵押；（4）土地收益分配，谁所有谁收益，土地管理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。

随后，湖州市又在此基础上形成了集体建设用地流转办法。该办法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地，不适用于建城区和规划区范围的建设用地，也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。用地者通过一次性转让和作价入股取得集体建设用地使用权。集体建设用地流转所得收益全部纳入乡镇专户，乡镇提取15%用于乡镇基础设施，剩余由土地所有者分到各户。

应该说，湖州市集体建设用地进入市场的试点为当地小规模个体私营企业的发展提供了便利，农民集体也从中获益。到2004年，已办相关许可项目604个，总面积521.82公顷，农民集体取得收益1.5亿元。同时，我们也注意到，该市在集体建设用地上的试点相当谨慎，集体建设用地的流转受到了严格限制，如只允许在规划区外进行集体建设用地的流转，集体建设用地不能用于商业性开发，而且该市集体建设用地流转试点局限于存量建设用地的流转，仍然在1998年《土地管理法》的框架下进行，其经验得失尚不具有普遍意义。

三、安徽芜湖：为国土资源部改革做政策和法律储备

1999年11月24日，国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。在各地进行的农村集体建设用地进入市场的尝试中，安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的。由此可见，芜湖市方案最能代表国土资源部在集体建设用地流转上的意图，而国土资源部的倾向在很大程度上会左右集体建设用地的政策走向。正如芜湖市的《试点方案》在其试点宗旨中所明确表述的：“通过农村集体所有建设用地流转的试点，探索在社会主义市场经济和贯彻新《土地管理法》确立的各项制度的条件下，农民集体所有建设用地流转的条件和形式，管理方式和程序，以及土地收益分配制度等，从而建立起农民集体所有建设用地流转的运行机制和管理模式。”

在试点前，农村集体土地自发流转在芜湖市就已普遍存在。[③]当时，市政府正筹划利用中央发展小城镇的政策和安徽省政府以芜湖市为重点融入长江三角洲的政策，通过“让农民加快向小城镇集中、土地向规模经营者集中、工业向小区集中”，来推进该市的工业化和城市化进程。在被国土资源部确定为试点地区后，芜湖市委、市政府高度重视，成立了芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点工作领导小组，近三个月时间就形成了《试点方案》，并得到国土资源部的认可，正式付诸实施。

芜湖市方案的主要内容可归纳如下：

1、乡（镇）村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质，只需符合土地利用总体规划、城镇（集镇）建设规划和土地利用年度计划。

2、集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。

3、集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划，并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议，并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。

4、集镇建设使用农村集体经济组织所有土地，在涉及占用农用地时，须按规定办理农用地转用手续。

5、农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转；在流转时，要征得土地所有者同意，并由土地所有者与使用者签订书面协议。

6、农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转，土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件，向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，经批准后，方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证，办理土地登记。如发生再次流转，流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件，向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

7、农民集体所有建设用地的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时，土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时，应当按照有关规定和流转合同的约定，如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的，则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。

8、允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换，促进建设用地向小城镇集中和土地整理。

在确立上述基本原则后，芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》，对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸：

1、集镇建设依法使用农民集体所有的土地，按农用地的土地使用权基准地价，对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。

2、农民集体所有建设用地首次流转的程序依次为：第一，土地所有者与流转方签订同意流转协议；第二，流转双方签订流转合同；第三，土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，并填写《流转申请表》；第四，市、县土地行政主管部门对申请进行审核，填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准，颁发《流转许可证》；第五，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用，及办理土地登记。如发生再次流转，流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

3、农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于：居住用地（70年）；商业、旅游、娱乐用地（40年）；工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地（50年）。

4、农民集体所有建设用地使用权流转时，土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益，其标准分别有：3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益，在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益，在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2：5：2：1进行分配。

根据我们对芜湖县清水镇、繁昌县三山镇、南陵县三里镇、鸠江区大桥镇和马塘区鲁港镇进行的实地调研，农民集体所有建设用地使用权流转的步骤和方式如下：

第一，试点乡镇编制土地利用和集镇规划，是集镇土地开发的第一步。各镇对1996年的土地利用总体规划和村镇建设规划进行了修编。以南陵县三里镇为例，2002年4月，镇政府修改了1996~2010年的土地利用总体规划，将城镇用地从12.12公顷增加到2010年的250公顷。引人注目的是，这次修改调减了基本农田保护区面积，增加了一般农田面积，基本农田从3558.12公顷改为3248.24公顷，一般农田从244.92公顷改为528.79公顷。从规划图上看，该镇规划区范围内的农地全部划成了建设用地和一般农地。

第二，土地的流转实际是村集体组织从农民手中收回承包地，再流转给镇政府。土地流转的具体步骤为：第一步，由村负责从农户取得土地。以三里镇孔村与农民王小旦签定的“收回土地承包经营权协议”为例，“为加快三里镇小城镇建设，甲方需使用乙方的承包土地，因此，需要收回乙方的土地承包经营权，经双方协商达成如下协议：一、甲方收回乙方的土地承包经营权为1.6亩，年限为土地承包合同书的剩余年限23年。二、甲方付给乙方每亩土地补偿费7000元（其中含劳力安置费、青苗补偿费），计11200元。三、乙方自签订本协议后，即放弃土地承包经营权，并由甲方流转用于三里集镇建设。”第二步，由村将收回的农民承包地流转给镇政府。以三里镇孔村、西岭村村委会流转给三里镇土地开发公司的一块地的合同为例：“乙方从甲方流转16431平方米（246.6亩），用于建公路站，文化美食城，农民住宅小区。转让期23年。”

第三，各试点乡镇成立镇政府建设投资公司，对集镇建设用地成片办理土地使用或征用手续，开发形成建设用地后，采取协议、招标、拍卖等方式转让或出租农民集体所有建设用地使用权。

第四，缴纳土地流转收益。这几个镇规定，属于土地使用权转让的，一次性缴纳转让年限内的土地流转收益；以土地使用权作价入股或出租的，可一次性或逐年缴纳土地流转收益。

第五，流转收益和增值收益在土地所有者、镇、区、市人民政府之间按2：5：2：1进行分配。2002年，明确市级不参加分成，将县、乡、集体经济组织分成比例调整为1：4：5.

从国土资源部直接介入的这一试点来看，我们可以了解到一些积极的因素：集体建设用地可以在不改变土地所有权属关系的前提下，以出租、出让、抵押等方式进行流转，农民集体可以分享土地流转的收益，这与现行《土地管理法》有根本性突破；在制度建设上规定了集体建设用地流转的程序和规则，还对集体建设用地首次和再次流转及其收益分配进行了规定，这体现了主管部门在集体建设用地进入市场方面的努力。这一试点也体现了主管部门在形成建设用地统一市场方面的努力，那就是农村集体建设用地进入市场严格以《土地管理法》为依据、按照土地进入国有建设用地市场的方式进行，表现为先编制土地利用规划和集镇规划，给农民的补偿与征地补偿相当，土地的出租、转让、拍卖由镇政府进行。因此，芜湖市方案尽管在农地变为建设用地过程中，保留了农民集体土地所有权属关系，但是，在土地出让期满之前，农民土地所有权在收益上的实现与国家征用并没有什么不同，仍然采取向农民一次性支付补偿款的方式。对农民的最大安慰是，在土地合约期满之后，农民仍然保留着集体的土地所有权，但是，农民如何分享工业化和城市化进程中土地价值的升值，将是芜湖市方案面临的最大挑战。

四、广东：从基层创新到地方立法

（一）集体建设用地流转的基层创新——以南海市为中心

与芜湖市相比，广东省的集体建设用地流转具有明显的自下而上特征。它首先在南海市（现改为佛山市的一个区）、中山市、东莞市等地，由农民集体自发进行。南海是这场制度创新的发源地。1992年前后，为了应对农村工业化对建设用地的需求，当时的南海县政府的做法是，以行政村和村民小组为单位，对集体土地进行“三区”规划，分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。这种模式，避免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。[④]

南海做法在当时没有遇到太大的政策阻力，因为它与当时的法律并不相违背，1988年4月第六届全国人民代表大会将《宪法》第10条第4款“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。而且按照1988年修订的《土地管理法》，农村居民住宅建设、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施和公益事业建设等，只要按照乡（镇）村建设规划进行即可，且县级人民政府就有权批准。对南海地方政府来讲，他们唯一要应对的是集体经济组织内每个农民的财产权利。南海做出了如下制度安排：用集体土地股份制替代原来的农户分户承包制。具体办法是，将集体财产及土地折成股份，以社区户口作为配股对象，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红，农民手上的承包权证被置换成了股权证。

实行土地股份制后，农民不仅没有损失农地分户经营下的财产权益，而且随着土地的非农化经营，这份权益的价值还在不断增大。因为在新制度安排下，农地承包制时分配土地的基本原则得以保留，它将分红权严格限定为集体经济组织的合法成员，并对因婚嫁、入学、入伍等各种因素引起的人口变动所导致的成员权变化引起的股权调整做出了严格规定；在分红原则上，既体现了“人人有份”，凡“属本村的常住农业人口”每人一份“基本股”，又兼顾到“贡献大小”，将集体经济组织的成员从16周岁到56周岁以上分为四至五档，每档一份“年龄股”。另一方面，农民的土地收益权不仅得以保留，而且还有所延伸。在承包制下，土地承包权是农民对所承包土地投入使用后获取收益的权利凭证；在实行股份制后，股权则是集体组织成员所应享有的红利分配的权利证明。他们将土地的使用权让渡给了集体经济组织，但他们对土地的收益权以红利的形式得以保留，而且在土地作非农使用后他们还可分享土地的级差增值收益，因而使农民土地收益权的量增加了。因此，将农民的土地承包权变成可以永久享有的股份分红权，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程，使农民分享到土地非农化进程中土地级差收益上涨的好处。1993~2005年，南海农民每年通过股份分红平均达3000多元。

与农民以土地分享工业化的好处相比，受益更大的是集体经济组织。因为在土地非农化进程中，集体经济组织已全面负责土地的规划、开发、出租与收益，成为一个实实在在的土地经营者。为了经营土地，南海对原有的农村集体经济组织进行了改造，以村为单位成立了股份公司，形成股东代表大会、董事会、监事会的组织结构。股份公司主要负责土地开发，商业铺位建设和出租，鱼塘投包，土地投包，其中土地开发和商业铺位出租是主要的收入来源。在股份公司没有经济实力之前，一般是先出租土地，待通过这种方式积累了一定的经济能力之后，便开始盖厂房来出租，以使土地的附加值提高。股份公司的经营纯收入，在扣除国家税收、上缴各种费用、弥补上年度亏损、以及提留10%作为福利基金后，剩余部分留51%作为发展基金和福利基金，另外49%作为土地分红。1993~2005年，每个集体经济组织（村组两级）从土地和厂房出租获取收益每年高达5000~6000万元，高的达上亿元。

集体经营土地收入成为社区提供公共产品和为村民提供福利的主要来源，公共产品和福利包括修建道路、桥梁、自来水、下水道、村容整治、医药费补助、建校和学校日常支出补助、养老补贴等。以全市实行土地股份制的村统计，每年用于公共投资和福利提供村均500~600万元。

总起来讲，土地股份制的最大好处是，将土地非农化的级差收益保留在了集体内部，让农民集体分享到土地非农化进程中土地级差收益上涨的好处。与国家征地相比，在土地股份制下，在扣除土地有关的各项税费以后，土地级差收益的大部分由集体和农户享有。在南海，集体将一亩土地租给企业使用，一般年租金为8000~10000元，企业至少要先交五年的租金。这样，集体和农民不仅可以一次性获得地租收益每亩4~5万元，而且由于土地的集体所有权关系未变，他们还可以不断分享土地的级差收益。这种以土地启动的工业化，降低了企业创办的门槛，为农村工业化开辟了道路。对一个初始创办的企业来讲，如果通过征地方式取得土地，企业不仅会因手续繁杂而影响开工进度，而且还要支付高昂的土地交易金和土地出让金。在南海，一亩农地要转为非农建设用地，如只办农地转用手续，牵涉到的费用有：耕地占用税4000元，征地管理费1500~1800元，复垦基金1万元，农业保险基金6000元，农田水利建设费1333元。如办出让手续，除了上述费用外，还要再加上土地出让金（工业用地为1~2.5万元，商业用地12.5万元，住宅用地以前为8~10万元）。在工业较发达的地方，企业用地费用比这要高得多，如在大沥镇，要办国有工业用地，农田为13万元，综合用地22万元，房地产用地达25万元。南海通过租地的方式，使企业创办的费用大大降低。正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根，形成珠江三角洲地区著名的工业带。

但是，这种以集体经济组织为主体经营集体建设用地的办法，也面临困境。一个是传统集体经济的“囚徒困境”。主要表现为，由于集体经济实力过于庞大，给集体经济的运行和资金的有效管理带来一些隐患。政权机构和集体经济组织庞大，政府开支巨大，加上各机构人员交叉任职，使集体组织的当家人的行为缺少制衡和监督，难免出现村干部以权谋私，占用集体资金等行为，也减少了农民以股份分享土地级差收益的比例。从这点来讲，南海土地股份制并没有摆脱集体所有制造成的农民土地财产权的残缺，必然影响农村社区的长期发展。

更大的问题是，集体建设用地入市面临无法逾越的法律障碍。南海的集体土地出租发生于20世纪90年代初，他们的做法在当时的法律中还可以找到说法。但是，随着1998年《土地管理法》的实施，尤其是明确规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，农民利用集体土地从事非农建设处于两难境地，尽管法律还允许农民自用土地或以土地入股从事乡镇企业，但是在90年代末以后，随着乡镇企业改制，这条路已缺乏现实基础。其一，集体利用自己的土地办乡镇企业，由于产权天然不清，且缺乏有能力的企业家，这类企业个个负债累累，纷纷改制，当地人不会再去仿效。其二，用土地入股合办企业也不成功，集体产权所有者缺位，资金入股方常常按内部人控制。企业赢利，土地方得不到分红；企业亏损，股东还要背债。

尽管面对法律的限制，农民集体为了生存和发展，还是大量从事着将土地出租或者在土地上建厂房、仓库、店铺出租的行为。为了避开同法律的正面冲突，农民集体采取应对办法，使出租地、厂房表面合法化。①“以假乱真”。在办土地转用手续时，上报的合同是合作、合资合同。背后合同都是土地使用权租赁、转让合同，合同期少则5年，多达50年。也有的表面是自用，由集体经济组织提出申请用地办企业，土地使用权证办申请方名下，出资人实际是承租方，凭一纸租赁合同取证土地使用权，政府管理部门很难发觉。②“无证用地”，出租土地和厂房店铺等，根本不到国土部门办理登记转用手续，完全黑市行为。该市平洲区上报给国土部门的非农建设用地统计数为2000亩，而实际保有达8000亩，漏报达3倍之多。在南海市，农民不愿讲，集体不愿办手续的非农建设用地大量存在，使近一半以集体建设用地入市的建设用地处于非法状态，为此出现了大量法律纠纷。2001年，该市法院房地产庭受案780件，农村集体非农建设用地案78件，占10%；2002年上半年受案110件中，涉及这类案件33件，占30%.农村集体非农建设用地案件呈激剧上升态势，而这些案件都与非法出租土地、厂房有关。

这种大量的、普遍的、查不完、禁不止的非农建设用地的自发流转，对现行法律法规形成倒逼之势。据我们了解，除了南海市外，浙江省温州市，广东省顺德市、东莞市等地，江苏省苏州市、昆山市等地，凡是民营企业和外资发达的地区，集体出租土地现象都较为普遍。集体组织出租非农建设用地不受法律保护，既损害农民集体的财产性收入，又影响了中小企业发展的后劲。根据《土地管理法》规定，农民集体出租、转让非农建设用地是违法行为，所立合同是属于《合同法》第52条规定的以合法形式掩盖非法目的的无效合同。由于合同双方对合同的无效均有过错，其处理结果一般都是：将土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。尽管建筑物是以土地所有权人的名义合法报建的，但承租方为出资建筑方，作为不当得利，集体还得向他们返还建筑物的价值，承租方反而能从集体拿回投资。一些人开始钻法律空子，有的企业在合同期满之前，故意不交租金，以此起诉讼，坑害农民和集体。这种社会现象违反了法律的公平原则。此外，因集体建设用地的流转违反了现行《土地管理法》的规定，银行不愿意承担法律风险而接受集体建设用地使用权作为担保物，很大程度上限制了集体土地的融资能力。尽管中小企业租用集体土地创办时门槛低，但到了发展时期，许多资金都用在租金、厂房和设备，变成了不能流动的财产，他们成天为流动资金发愁，为扩大企业规模发愁。

（二）集体建设用地流转的地方立法

为了解决农村集体建设用地的管理，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障经济正常发展，广东省政府于2003年出台《关于集体建设用地流转的通知》，并于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》（以下简称《办法》），于该年10月1日在该省范围内实施。

这部地方规章开宗明义，旨在规范集体建设用地使用权流转，明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业），联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，“集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资）的，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。”集体建设用地使用权在出让、出租时，由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证，集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料），向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租，且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同，到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。

更有意义的是，这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同，并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的，在申请办理抵押登记时，应当提供其全体村民三分之二以上成员同意抵押的书面材料。”另外，它还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益的管理和使用方式，要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于农民社会保障安排，不得挪作他用。

《办法》的出台，在我国土地制度改革、尤其是土地市场的发展方面具有革命性意义。

第一，有利于实现土地的“同地、同价、同权”，打破政府垄断土地一级市场。在现行《土地管理法》下，同一块土地分属两种权利体系（农地集体所有制和建设用地国有制），受到两种不同对待（集体土地只享有在承包期间农业范围内的种植权、收益权和转让权，国有土地享有建设用地使用权、土地增值收益权和转让权），尽管这种二元格局为快速城市化和工业化提供了便利，但也引发了一系列问题。《办法》实施后，一方面，农民的集体土地可以不需要事先变成国有土地，从而享有了与国有土地同等的出让权、出租权、转让权、转租权和抵押权，真正实现了国有土地与集体土地的“同地、同价、同权”。另一方面，作为土地的使用者，它们无论是“兴办各类工商企业（包括国有、集体、私营、个体、外资、股份制、联营）”，还是“兴办公共设施和公益事业”，或是“兴建农村村民住宅”，都不必唯一使用国有土地，集体土地也纳入它们的可选途径，从而打破了国家垄断建设用地独家供应一级市场的局面，有利于以市场为基础的城乡统一土地市场的形成。[⑤]

第二，有利于土地市场的规范化，合法保护土地交易双方的利益。《办法》颁布与实施后，无论是集体建设用地的出让、出租，还是转让、转租，其相关的土地权属证明、出资合同等都在市、县人民政府备案，因而有利于合法保护土地交易双方的利益。

第三，有利于农民以土地权利参与工业化和城市化进程，分享土地价值增值的成果。《办法》实施后，由于大量的建设用地不必非得先转为国有土地，农民就可以通过他们的集体所有土地，直接参与工业化和城市化进程；由于保留了土地的集体所有性质不变，农民集体还可以以此长期分享土地非农化后的级差收益。事实已经证明，与国家征地不同，集体流转的建设用地在上交了与土地有关的各项税费以后，土地级差收益的大部分由集体和农户享有。

第四，有利于降低工业化的门槛，加速农村工业化进程。在国家征地制度下，企业使用国有土地，除了交纳各项税费外，还必须交纳一笔不菲的土地出让金。而企业与农民通过租地的方式，使企业创办的费用大大降低。这个模式不仅对广东省农村工业化意义非凡，而且对于正在启动工业化、且储备着大量剩余农村劳动力的中西部地区，意义更大。这种模式除了因土地费用低导致工业成本降低外，另一个对使用集体建设用地的企业的好消息是：《办法》允许在集体建设用地使用权上设定抵押权，突破了《担保法》上关于集体建设用地使用权不能抵押的规定。这一规定意义非凡，企业可以以其依法取得的集体建设用地使用权到银行抵押，获得金融支持；在发展壮大的过程中，他们又可以利用集体建设用地使用权抵押获得更大的资金，有利于企业资金周转和规模的扩大。

但是，由于《办法》只是一部地方规章，不可能根本突破国家大法，在一些规定上还留有现行法律的缺陷，如，其规定，“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”，对于城郊结合部主要靠房租收入为收入来源的农民来讲不利，对于农村宅基地的商品化也不利：“国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从”，在目前国家征地范围过宽的现实下，这对集体建设用地入市的规模和集体所有权的长期保持带来威胁；等等。所有这些有待国家土地法律法规的修改和土地制度改革的深化，这样，才能真正形成城乡统一的土地市场，发挥市场对土地这一最稀缺资源的配置作用。[⑥]

五、昆山车塘村与南海洲村：农民集体土地进入市场的新途径

在南海制度创新中，我们提到它仍然面临的“集体所有制困境”。即，它在面对土地非农化进程中的价值增值时，通过成员权分享土地级差收益，将土地级差收益留在了集体内部。但是，这种以成员权为基础建立的土地收益分享机制，又成为土地资本化和社区发展的桎梏。农民在分享土地级差收益的进程中，如何从这一桎梏中走出来，是城市化和工业化进程中农村发展中面对的根本挑战。好在农民的实践显出了解决这一问题的端倪。

1992年以前，昆山基本上是个农业县。从1992年开始，随着一个个台商在这里开厂创业，这块仅77平方公里的版图上就吸引了448家外商和台资企业，给这个县级市创造了2053亿元的财富。在昆山的发展中，土地的作用功不可没，即以土地的招商引资，成为大批台资和外资企业选择这个比上海和周边县市硬环境相差很远的县落户的秘密。那么，在昆山以土地富县、强县的进程中，农民如何分享到发展的好处呢？昆山的办法是，靠激活集体土地流转，让农民以地生财，以地致富。1998年，由于建设用地审批仍处于冻结，而正处于腾飞的昆山又急需土地，当地国土部门便将目光盯在了存量建设用地上，出台了《关于集体存量建设用地流转管理的意见》，全市先后盘活内资企业存量土地200余宗，面积5583.9亩，盘活土地资产6.4亿元，农民的就业也有了出路。在昆山开发区8万多亩工商用地当中，未经国家征地、由农户转让使用权的土地约2万亩。

盘活存量建设用地之后所面临的一个问题是，在土地大幅度增值情况下，当地农民如何分享土地的利益。[⑦]昆山市陆家镇车塘村是比邻昆山经济技术开发区的一个村子，该村农民集体就面临以上问题。该村仿效地方政府的做法，通过买土填平村头村尾的烂泥塘、沟渠的方法来获取建设用地指标，仅在1997年，该村就通过这种方式“复垦”出40亩土地。1999年，村民陈振球提出向村里租一亩地，联合村民投资建厂房出租，得到了村委会的首肯，于是，他联合4户村民，出资15万元，建造了一个432平方米的标准厂房。厂房出租后的第一年，他们就获得了12%的投资回报。这种方式迅速为其他村民所仿效。到2001年12月，车塘村共成立了9个投资协会，总计投资679万元，参加投资协会的农户总数为105户，接近总户数的1/5.除了15栋标准厂房，协会兴建的项目中，包括两座打工楼（宿舍楼）、一座农贸市场和66间店面。昆山市委把车塘村的做法称为“农村专业股份合作制”，并作为该市的一个试点。后来，昆山市委在出台的一个富民政策文件中，明确提出：发展农村专业股份合作制经济，是富民的主要手段之一。到2002年，昆山市已经有1600余户村民自发加入各种以土地收益为目的的合作社，投资总额已经超过了6000万元。

有意思的是，车塘村的做法，在以推行集体土地股份制闻名的南海下辖的罗村、洲村等村也出现了。洲村隶属南海里水镇，与广州市的白云区仅一水之隔，1994年开始搞社区股份合作制，股份按年龄分配，满股10股，2004年每股分红300元，2005年每股分红400元，每人平均分红3060元。股份制企业收入主要来自土地和厂房出租。到了2005年初，村里干部意识到，土地租一亩，少一亩，剩下的土地已经不多，而这里靠近广州市，广州市的一些企业正向这里转移，土地愈显金贵。另一方面，集体土地股份制的弊端也越来越显露出来，一个是其福利性使农民分红额达不到预期水平，另一个是参与分配的成员只关心股份分配，无法也不关心股份公司的管理。而2003年，该村有5个合伙组织从集体租地，获利甚丰，他们从村里以每亩10000元租地，盖好厂房后出租每平方米7.5元，比村里厂房出租租金每平方米1.8元高出许多。2003年以来，全村已有200亩地以此形式出租。村里认为，对村里剩余的寸土寸金的土地开发不能用租地的方式，但也不能用老的福利性很强的社区股份制。于是，从2005年初开始，发动村里人以资购股，每人可购一股，每股1万元，股份的分红按资分配，经过一年的动员，先收1000元认股，全村2395名村民，入股的达到85%.收认股资金200多万元，第一期开发50亩地，向集体租地以每亩1.4万元交地租。村干部认为，这种新型的股份制，必将发展壮大，因为每个股民对资产的运营更为关心，也不会被高额的福利所拖累，每个股民的股份分红会更高。待这种新型股份制发展壮大以后，由它来收购老的社区股份制，从而走出集体经济的泥沼。

六、集体建设用地进入市场须解决的政策和法律问题

经过20多年的改革，伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，农民的土地权利意识越来越强，集体建设用地隐性市场普遍存在。许多地方也在进行农民集体建设用地进入市场的探索，但是，地方政策和法规由于与国家大法冲突，无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行，为此，农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破。

（一）从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”。

由于土地制度的二元性，城市化和工业化推进到哪个村庄，就意味着该村的土地被强制征用，农民对土地的权利被剥夺，他们也相应失去了利用土地发展非农产业的机会。因此在政策上应尽快结束因土地所有制不同就被赋予不同权利的二元结构，让农民以土地权利参与工业化和城市化。

我国法律上将土地所有权的主体不同分为国家所有权和集体所有权，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制，只不过公有制的层次有所区别。有学者即据此认为国有土地所有权是“上级所有权”，集体土地所有权是“下级所有权”，两种所有权在等级上和本质上存在差异。[⑧]在实践中，受这种观念的左右，许多人主张国家土地所有权应予特别保护，集体土地所有权则应给予差别待遇。[⑨]

我们认为，土地所有权的主体不同，并不表明国家土地所有权与集体土地所有权之间的不平等，相反，法律作如此规定，体现了对主体之间经济成分不同的肯定，同时赋予不同主体之间相同的法律地位，并受平等的法律保护。同时，无论是权利的来源，还是现行的制度设计，国家土地所有权并不是集体土地所有权的上位阶概念，两者之间并不存在隶属关系。因此，既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权且建设用地使用权可以依法流转，逻辑上的推论应是集体土地所有权之上亦可设定集体建设用地使用权且集体建设用地使用权亦可依法流转。

因此，我们建议在《物权法（草案）》“所有权”中增加国家保护农民集体土地所有权的条款。具体为：（1）增加“国家对农民集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护”，“农民集体土地和城市建设用地实行‘同地、同价、同权’”的条款，结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。划分农用地与非农用地、公共利益与非公共利益用地、经营性用地与非经营性用地的标准，只能按规划要求，不能依所有制性质。农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让的权利。（2）增加“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”必须正视住宅商品化是城市化进程中实现农民财产权利的不可分割的部分，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。

（二）尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文。

集体建设用地进入市场乃不争之事实，由于现行法律的严格限制，集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转。这种隐形流转虽然有地方政府默许，其隐忧是明显的：第一，与现行法律冲突，既不利于保护农民利益，也影响企业发展的长远预期；第二，形成竞相压价，利益流失，和土地市场不规范；第三，由于集体土地的地权初始形态模糊，在级差收益的分配上造成集体部分过大，农民分红缺乏制度保障。[⑩]所有这些都呼唤集体建设用地流转全国性立法的出台。

我国《宪法》规定，农村土地属于农村集体所有。基于所有权的基本原理，“农民集体”自然就享有在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下处分集体土地的权利，其中包括集体建设用地进入市场的权利。同时，我国《宪法》和《民法通则》均明文规定土地使用权可以依照法律的规定转让，条文中并未将集体土地使用权排除于适用范围之外，也未就转让设定任何具体的附加条件。必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅减低了法律的权威性，也不利于保护集体建设用地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，删除这一禁止性条款已成必须。与此同时，应当总结近些年各地开展试点的经验，制定规范集体建设用地入市的法律法规，引导集体建设用地在合法的轨道上进行，以保障农民的土地权利，促进统一的土地市场的形成。

（三）充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利。

在现行制度之下，农村土地进入市场须先转为国有土地，农民所获的征地补偿仅与其土地农作有关，土地征收、转用过程中的级差收益被政府拿走。国家在自利动机的诱惑下，就会倾向滥用其行政权力和垄断地位以不正当分享甚至完全剥夺集体土地所有权来聚敛财富。[11]集体建设用地进入市场的立法宗旨就是让农民分享土地级差收益的成果。农村集体建设用地市场之所以普遍存在，反映了农民分享工业化和城市化中土地级差收益的要求。集体建设用地的立法应在坚持规划和用途管制的前提下，充分保障农民集体获得土地级差收益的权利，包括让农民集体土地直接进入工业用地市场；在完善税制的同时，尝试农民集体建设用地进入经营性开发；突破农民宅基地“一户一宅”的限制，推进宅基地的商品化，让农民分享城市化进程的房租收入。

（四）改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。

反对集体建设用地进入市场的学者往往认为，在集体建设用地进入市场后，真正受益的是代表集体经济组织的少数“内部人”，将造成对农民权益的剥夺。在农村社区民主不够健全的情况下，这种担心是有道理的。但只要建立和完善农村村民自治制度，保证集体建设用地公开、公平地进行流转，即可避免这一现象。如在流转程序上可以规定集体建设用地的流转应经村民会议讨论同意，并在依法成立的土地交易机构以公开招标、拍卖、挂牌、网上竞价等方式公开进行。尝试以农户或农民以自愿入股形式从事厂房的投资与开发。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利和流转收益上的分配；在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用；将土地流转收益的集体部分最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

注释：

[①]参见黄小虎主编：《新时期中国土地管理研究》（下），当代中国出版社，2006年版，第118页。

[②]本文所提及的《物权法（草案）》系指2005年7月8日全国人民代表大会常务委员会办公厅公布征求意见的《中华人民共和国物权法（草案）》。

[③]据不完全统计，1997年至1999年，芜湖市共发生集体土地自发转让1234宗，面积1528亩。叶红玲：《在确立财产权上突破——芜湖集体建设用地流转调查与思考》，《国土资源报》，2003年6月6日。

[④]到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半，这个数还不包括一些集体经济组织将宅基地、村边地和部分果园改成的非农用地。以平洲区为例，区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际数达8000亩，比上报数高出3倍之多。事实上，集体非农用地的实际数字很难统计，农民不愿讲，集体也不愿报，经济发达的区镇此类现象较突出。

[⑤]参见刘守英：《同地、同权、同价——评》，《国土资源报》，2005年11月9日。

[⑥]参见蒋省三、刘守英：《打开土地制度改革的新窗口——从广东说起》，《学习月刊》，2006年第1期（上）。

[⑦]随着台资和外商到昆山开发区买地建厂，土地越来越值钱。种稻谷油菜，一亩地一年仅800来元，而政府从农民手中征地后再转租给外商，一亩地的年租金就有6000多元，如果是出让，一亩地则达到20多万元。可是土地收益的上涨跟农民没有任何关系，他们仅仅得到微薄的一点补偿，最多也就2万多元。

[⑧]参见王卫国、王广华主编：《中国土地权利的法制建设》，中国政法大学出版社，2002年版，第39页。

[⑨]柳琳：《论我国集体土地所有权的性质》，《广西社会科学》，2005年第3期。

[⑩]蒋省三、刘守英：《农村集体建设用地进入市场势在必行》，《决策咨询》，2003年第10期。