绩效审计操作指南篇1

(一)审计理念不够清晰

一是部分单位、部门和员工还停留在对传统审计的习惯认识上,对履职绩效审计的定位、性质、作用和意义知之甚少,影响了配合审计工作的积极性、主动性,削弱了审计效果;二是个别审计人员的审计理念也不够明晰,突出表现为缺乏创造性,在实际工作中表现为较多注重合规性的查错补漏,而忽视绩效性的综合评价;较多注重账、表、凭证的核查,而忽视领导能力和政策水平的宏观核评;较多注重审计数量,而忽视审计质量等。

(二)审计理论的系统性研究不够

当前央行对于绩效审计的理论研究多侧重对某一专业或某一部门的管理绩效审计研究,如对支付清算绩效审计、经理国库绩效审计等,而未将管理绩效审计与领导干部履职审计作为整体加以系统研究,因此,尚未形成连贯、系统及完整的履职绩效审计理论成果。对于人民银行绩效审计的理论研究也是就事论事的多,对方法、手段、评价标准等研究得较少,因而缺乏一套行之有效的系统性理论来指导实践。

(三)审计的法制环境不够健全

一是法规建设滞后,没有明确的履职绩效审计条例;二是资源配置、管理利用及科学的规则不明确,领导干部履职绩效管理处于自发、半自发状态,评价体系尚未形成、审计难以考量;三是法律授权不明确,即使是2006年2月通过的《中华人民共和国审计法(修正)》也只规定审计机关对财务收支的真实、合法、效益进行审计,不但笼统,而且仅涉及管理绩效审计中“效益”这部分,多年来的审计实践更是只注重了“财务收支”的“真实、合法”方面,对于其他“资源”的“3E”审计很少涉及。

(四)审计标准不够完善

审计标准是审计人员对领导干部履职效果进行衡量或评价的尺度,是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。1999年以后,财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《企业效绩评价标准》等,为企业绩效评价工作开展提供了有利条件。但是,对于像央行这样的公共部门的领导干部开展绩效审计,目前尚无明确标准。虽然我们在实践中对一小部分业务评价的定量指标体系进行了探索,但评价的客观性有待检验。正是由于缺乏具有针对性的制度规范和参照蓝本,使履职绩效审计还处在初步探索中,绩效评价也难以深入。

二、解决方法

(一)转变观念,突出效率性和效果性评价

绩效审计强调的是对领导干部及所在单位的经济性、效率性及效果性进行的综合评价,不局限于业务操作与管理的合规性和合法性鉴定,而是上升到对政策传导、组织参与决策、内控建设和业务工作管理等方面效率与效果的评价,真正突出“绩效”色彩。

1.更新审计观念,强化绩效审计意识。大力推进内审文化建设,使广大干部职工认识、了解、支持、参与绩效审计,形成和谐的内部审计环境。

2.找准评价重点,突出效率性和效果性评价。一是评价方针政策和上级行决定情况,对政策传达是否及时到位,工作部署及贯彻措施是否科学、有效等做出评价和鉴定。二是评价组织参与决策情况,主要评价管理决策的民主性、科学性和有效性,重大事项是否有明确的议事规则,决策过程是否合规,决策结果是否符合政策要求等。三是评价内部控制的措施和效果,是否建立健全内控管理制度、实行分级授权管理、财权与事权分离、加强关键岗位管理等。四是评价综合管理机制的有效性,内部管理是否科学有效,是否制订年度、月度工作计划,有无建立激励机制等。五是评价业务流程,岗位设置是否符合业务分解与控制的要求,如资金核算岗与复核岗是否分离由专人负责,业务操作上是否存在风险隐患。六是评价业务工作完成情况,对业务工作的质量、效率与效果进行评价,有无出现严重违规、重大业务差错等。

(二)加强领导干部绩效审计的系统理论研究

一方面,管理绩效审计的理论研究,应由审计机构与研究机构形成产、学、研协同机制进行系统研究,尤其是对央行这样的公共管理部门,进行管理绩效审计的方法、评价标准等系统研究,将研究结果运用到对领导干部履行职责审计中,使审计实践具有理论指导;另一方面,内审部门及时总结领导干部绩效管理审计的经验,从经济性、效益性、效果性三方面评价领导干部任期履行职责情况,从实践的角度,分析总结领导干部绩效审计的方式、方法、内容等,与系统理论相融合,以实践验证理论,促进央行领导干部绩效审计的深入发展,推动央行内审的有效转型。

(三)完善领导干部绩效审计的法律法规

只有以法律、法规的形式把履职绩效审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。因此,要对审计对象、目的、程序、报告基本形式等做出规定,在此基础上形成绩效审计工作指南,明确在央行开展领导干部绩效审计的审计标准、原则、执业规范等,从法制的高度上定位绩效审计,包括完善制度、制定准则、操作指南等,防范审计风险,控制绩效审计质量,保证领导干部绩效审计的顺利进行。

(四)探索领导干部绩效审计评价的程序、方法及标准

1.审计评价程序和方法。在遵循领导干部履职审计程序的基础上可采取以下方法和步骤:(1)述职和评议。由领导干部本人在本行中层以上干部会议上述职,根据述职情况,组织群众开展评议,评议方式还包括个别谈话和书面评价。(2)问卷。包括向审计对象、行内员工和行外有关机构(人员)发送问卷。(3)调查。包括行内调查和行外有关机构(人员)调查了解。(4)调阅资料。审计组调阅审计对象在本行的会议记录、账簿、会计报告、工作总结等资料。(5)实施检查。查阅资料,对照制度规定检查。(6)综合分析。审计组对审计过程获取的数据和资料进行整理分析,按照评价标准对审计对象进行综合评价。(7)交换意见。(8)汇总上报。(9)向被审计单位提出整改建议及处理方法,其中,应包括换位思考后提出的切实可行的改进工作的方法,对审计结果显示出的问题也一定要有具体的改进措施。

2.探索领导干部绩效审计评价标准。由于领导干部绩效审计对象不同,不可能为所有绩效审计项目预先制定统一的审计评价标准。因此,审计人员必须为每一个审计任务“量体裁衣”,根据审计项目及被审计对象的具体特点,有针对性地来制定审计评价标准。评价指标可分为全面工作评价指标和专项工作评价指标:

(1)全面工作评价指标,又细分为以下几项指标,①总体评价类指标,包括审计对象制定的工作目标、工作计划,公众评议结果、被投诉次数(率)等指标。通过这类指标可判断审计对象各项职责是否落实,管理目标是否实现,据以判断其基本绩效状况。②工作业绩评价类指标,包括审计对象在上级行综合考评情况、专业考评情况、单项考评情况以及各类业务比赛和劳动竞赛获奖情况、调研成果等指标。通过这类指标可判断审计对象是否在完成上级行下达的工作任务的基础上,开拓创新,拓宽业务范围,据以判断其综合绩效状况。③人力资源管理类指标,包括定岗定责、人力资源结构、人均完成工作量等指标。通过这类指标可判断审计对象机构设置是否符合精简的原则;内部分工是否合理,职权是否明确;机构运作是否正常,工作是否协调,工作效率和效能是高还是低,最终评价审计对象人力资源的绩效。④内部控制类指标,包括业务差错率、安全事故次数(率)、违规违纪次数(率)和案件发生率等指标。通过这类指标可判断审计对象的人员配备是否恰当;岗位责任制是否得到落实;管理决策是否科学;内部管理是否制度化、规范化,据以评价其内部管理的绩效。

绩效审计操作指南篇2

一、公共工程投资绩效审计的依据

目前，虽然《审计法》对审计机关开展绩效审计在授权、报告的报送对象、法律地位等方面都缺乏明确的规定，但这并不是说，就不能开展绩效审计。一边着手法规建设，一边着手实践中的探索，对我们来说仍不失为一种好的选择。对于公共工程投资绩效审计的依据，本人认为应主要从以下三个方面来考虑。

（一）建设项目前期的有关依据：国家有关法律、法规和规章、制度；项目可行性研究报告；项目评估报告；项目立项、设计文件、计划；招标文件及中标单位投标书等。

（二）建设项目实施阶段评价依据：项目实施规范；审计指南；政府有关工程批文及会议纪要；政府采购文件及采购单；施工及竣工图纸；现场签证；勘察、设计、监理、施工、采购、技术服务等技术合同；设计变更；工程财务资料等。

（三）建设项目竣工阶段评价依据：工程验收及备案资料；工程竣工验收资料；监理档案资料；工程质量及安全事故报告；主要材料合格证及试验报告等。

二、公共工程投资绩效审计的标准

公共工程投资绩效审计标准应采取定量与定性相结合的方法。其中定性标准包括国家的法律法规，党和政府的各项方针、政策，主管部门的有关规定等。定量标准则包括工程预算、计划的各项具体指标，各项业务规范和经济技术指标等。总之，是要能综合反映物化劳动和活劳动消耗的绝对量指标。

（一）公共工程投资项目绩效审计标准应具备的特征

客观性，即选用的评价标准能客观地反映工程的效益；

相关性，即投资效益评价指标必须与建设工程效益有关；

可靠性，即投资效益审计评价标准的内容必须科学、合理，保证正确使用审计评价标准不会导致做出错误的结论；

可理解性，评价要避免空洞的理论，要易于被使用者理解；

可操作性，无论定性评价还是定量评价，根据评价指标均能得出结论来；

可接受性，效益评价标准要能够被评价者与评价对象接受，还要能够被有关管理部门接受；

可比性原则，要力求使审计评价标准与有关计划标准要适应，并能够进行历史的纵向比较和与国内外及先进水平进行横向比较；

恰当性，即对工程的效益恰如其分的给予判断和评价；

完整性原则，目的是保证对被审计单位和建设项目投资效益做出全面、完整的衡量和评价；

代表性，所选定的评价标准必须能代表并就用于同类工程。

（二）公共工程投资绩效审计标准的内容

1、公共工程投资项目通用标准。主要包括：

（1）有关法律法规。如：《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《工程建设项目施工招标投标办法》，其他有关工程建设和管理的规定，以及《中华人民共和国会计法》、《审计法》等各项相关的法律法规。

（2）国家、行业或地区性的有关标准。如：建设项目经济评价方法和各种评价指南，建设项目社会评价指南、环境影响评价规范，建设项目实施程序规范，通用的项目建设指标、要求、质量评定标准等。

2、公共工程投资具体项目标准。主要包括：

绩效审计操作指南篇3

关键词：电力生产一线员工积分制考核研究实践

一、完善一线班组工作积分制考核模式

1.工作任务积分制。针对同类工作任务出现频次高、工作绩效适合计件考核的班组，如输电带电作业班、变电检修班等，采用工作任务积分制。考核指标主要由工作任务指标、劳动纪律指标、减项指标构成。

2.工作规范积分制。针对班组员工工作负荷较为均衡，工作绩效侧重于规范的执行过程考核的班组，如地区调度班、变电运维班等，采用工作规范积分制。考核指标主要由工作规范指标、劳动纪律指标、减项指标构成。

3.目标任务积分制。针对按区域或职责分工独立承担工作任务，工作绩效适合采用关键业绩指标考核的班组，如用电检查与反窃电班、抄表催费班等，采用目标任务积分制。

二、建立规范的一线员工积分标准体系

1.班组工作任务分析。运行类班组，如调控中心地区调度班，工作绩效侧重于规范的执行过程考核，依据员工在考核期内完成任务的规范标准进行量化积分，大多项目采取扣分形式;检修类班组，如运维检修部配电抢修班，工作绩效适合计件考核，依据员工在考核期内完成工作任务的数量与质量进行量化积分。

2.制订工作数量积分标准。第一步：确定标准工时，具体指计算在通常状态条件的标准人员数量和工作时间及非正常条件下的人员数量及工作时间。通常状态指平均熟练水平及正常作业条件等。非正常条件下指楼房、山区以及恶劣的气候、环境等，也可以考虑安全风险、技术要求等因素。第二步：工时转换为工分，确定标准时间，如一小时10个工分;工作难度及其他影响因素根据非正常条件转换形成该工作的具体工分。多人共同完成的任务，可根据员工在任务中担任的角色及所付出的劳动大小，把员工分为负责人、主要操作人、次要操作人、辅助操作人等类别，设立合适的角色系数计算工分。

3.制订工作质量积分标准。工作质量积分一般采取扣分的形式。扣分标准主要考虑两个内容：一是根据行业标准或者历史数据确定目标值;二是根据指标重要性设置加扣分区间，把握好加扣分尺度。

4.制订班组通用积分标准。对于班组一些通用工作，如培训、班组兼职、特殊贡献及临时性的工作等，制订班组通用积分标准。

5.班组讨论校正。工作积分标准一般需经班组全体成员讨论，在实际工作中验证修改完善，报上级审定。

6.审核完善。单位审定，主要审核格式是否规范，内容是否完整，标准是否明确等，最终形成工作积分标准。

三、依据考核结果确定绩效等级

利用插值法计算出员工绩效得分，合理拉开差距，根据规定的绩效分级比例，按照绩效得分高低顺序分配年度绩效等级。

设班组员工总数为N，如25%≤n1/N

四、对绩效结果进行分析应用

1.数据准备。从ERP数据中选取人员的年龄、入职时间、性别、学历、学位、专业、专业技术资格、职称等作为基础数据特征，并对岗位任职人员进行问卷调查，提取个人性格、爱好、体质等数据特征。定义绩效标准，规定绩效考核成绩在25%以上的为岗位匹配，考核成绩在25%至40%之间的为岗位基本匹配，考核成绩在35%之后的为岗位不匹配。

2.建立分析模型。以变电一次检修班变电检修工岗位为例，选取变电一次检修一班2012年12月至2013年10月月度绩效考核成绩作为样本建立决策树模型，通过计算该岗位人员各属性特征的信息增益，可分析影响参加工作5至10年的本科及以上人员及参加工作10年以上有相关技师资格的人员最适合在此岗位工作。

3.结果应用。生产一线班组员工工作积分制考核模式的细化、工作积分标准的规范、差值法系数取值规则的确定及绩效结果的深入应用和分析，是对国家电网公司全员绩效管理办法在生产一线的深入贯彻，体现了班组员工“能者多劳，多劳多得”。由于三种考核模式密切结合了一线班组员工工作实际，基层单位可根据班组工作性质与特点，选择相适应的积分制进行考核，既符合一线员工实际工作管理需求，有效调动了一线员工生产工作积极性;又敢于创新，在一线员工绩效管理工作中取得重大突破，转变了员工工作行为，生产一线的操作规程、质量标准、工作规范得到贯彻，提高了安全生产水平，有力促进了班组管理水平和员工绩效的提升。

参考文献

绩效审计操作指南篇4

风险防范的效果性。考核被审单位对可能出现的国际收支失衡风险、外汇储备经营管理风险、金融机构外汇营运风险、跨境资金流动风险所制定的防范措施是否有力，手段是否科学，防范是否到位；风险化解和风险处置是否快速、有效，是否有利于国际收支平衡、金融运行安全、社会秩序稳定，公众是否满意。

外汇服务的有效性。主要考核被审单位政策宣传是否及时，业务指导是否全面，行政审批是否快捷，服务方式是否便利，机关作风是否清廉，办公效率是否高效，等等。社会公众对外汇服务满意度如何。

绩效审计的难点

1.理论研究缺乏前瞻性。绩效审计在外汇管理系统还只是个全新的概念，各级局对开展绩效审计的意义、作用以及绩效审计的发展趋势还没有引起足够重视，内部绩效审计的调查研究、理论探讨工作开展得很少，尚未形成能足以指导绩效审计实践的理论基础。理论研究的缺乏在很大程度上影响了外汇管理系统开展内部绩效审计的取向。

2.绩效标准缺乏明确性。受外汇管理局固有职能性质和“非盈利性、非竞争性”特征的影响，目前外汇管理局尚未制定对各级机构人力资源的配置、内控制度的制定与执行、外汇政策的运用、外汇管理职责的履行、外汇风险的防范与化解、外汇服务的提供等方面的“三E”指标，每个单位、每个岗位的绩效考核标准还不够具体明确。绩效衡量标准的不确定，给绩效审计人员客观公正地作出审计评价造成了困难。

3.规则方法缺乏指导性。要实施绩效审计，使绩效审计工作规范化，就必须加紧制定有关的绩效审计规范，如绩效审计的程序、方法、标准、审计主体和客体、审计报告的内容和格式、审计成果的运用渠道等，为审计人员进行绩效审计提供明确的指导。而目前国家外汇管理局内部审计制度、办法、规程中关于绩效审计内容还几乎是个空白，致使绩效审计缺乏法规依据与操作规范。

4.队伍素质缺乏综合性。由于受人员编制和业务培训不足的制约，目前基层外汇管理局内审人员的综合素质普遍不高，内审人员虽然主要来自部分业务部门，有些也具备了某一项或几项专业的基本知识和工作经验，但相对于绩效审计涉及面广、要求高的特点，其知识储备仍显不足，致使内审人员在实施审计时所能发现和解决的问题能力有限，审计作用难以奏效。

开展绩效审计的有效途径

1．营造良好的审计环境。一是优化内审领导环境。各级外汇管理局要从防范风险、保持稳定、促进发展的高度切实加强对内审工作的领导，落实好内审工作局长负责制，切实关心和支持审计人员的工作，尽力解决内审工作中遇到的各种困难，做内审工作的坚强后盾。二是优化内审工作环境。要着力加强宣传与引导，提高全局干部职工对绩效审计工作必要性和重要性的认识，营造一个人人理解内审、人人接受内审、人人尊重内审评价的良好氛围，筑牢绩效审计的群众基础。要加强内审资源的管理，在当前内审任务重、内审人员少的情况下，要注重内审人力资源的统一调配，集中使用，以解决内审人力资源缺少与工作任务繁重的矛盾。三是优化内审成果利用环境。要制定相关制度，畅通审计成果利用渠道，落实审计问题整改责任，合理利用审计评价结论，增强审计实效。

2．制订绩效审计准则和操作指南。外汇管理局要以人民银行内审工作制度为指引，制订符合自身内部管理要求的绩效审计准则和操作指南，明确审计部门开展绩效审计的任务、要求、原则及执业规范与道德准则。并通过绩效审计的试点工作，为绩效审计的全面开展探索方法。

3.建立科学合理的绩效评价指标体系。就外汇管理局现状而言，要在借鉴国内外先进方法和先进经验、参照人民银行基本做法的基础上，结合自身的实践，尽快建立一套动态调整、科学合理、相对完备的绩效评价指标体系。可采取两条腿走路方式：一是由点及面，自下而上，在各地实践的基础上先行建立区域性绩效评价指标体系，然后在实践中逐步修正，形成统一的指标体系；二是由线到块，自上而下，在外汇管理业务条块划分的基础上建立分专业、分产品的绩效审计评价“指标库”。

4．提升审计人员的综合素质。首先，审计部门应加强绩效审计的专业培训，增强审计人员绩效审计的理念，提高审计人员绩效审计的操作技能，以适应绩效审计的实战需要；其次，在吸纳审计人员时，应注重人员素质的综合性，适当招收审计、法律、计算机等非金融专业人员，以优化人员结构。非金融专业人员被录用后，为使其胜任绩效审计的工作任务，应及时对其进行金融知识培训。

绩效审计操作指南篇5

【关键词】政府;经济效益审计;审计

一、我国经济效益审计产生和发展历程

当前我国国家审计的一个突出特征是仍然以检查真实性、合法性的财政财务收支审计为主。形成这一局面有其客观原因,我国的国家审计制度自恢复重建以来(1983年9月15日国家审计署成立)只有20多年,而美国等发达国家的国家审计制度都有百年以上的历史。尽管我国经济效益审计的开展相对落后,政府和国家审计机关对于经济效益审计的重视却并不是近几年才开始,审计理论界和实务界对于经济效益审计的探索几乎从国家审计制度恢复重建时就已经开始了。中国审计学会自1984年成立以后,多次举行经济效益审计的研讨会,各种审计学刊物也有大量的文章专门探讨经济效益审计。

经济效益审计不仅受到学术界的重视,我国经济效益审计实务也在稳步实施,各级国家审计机关已在实践中初步摸索出符合我国国情的经济效益审计思路和方法。1984年审计署成立初期,各级国家审计机关查处“成本上升、亏损增加、利润减少、损失浪费”等问题金额就达12.8亿元;而在1989年至1993年,国家审计机关通过审计活动促进经济效益提高达204亿元。我国经济效益审计的发展,与国家经济体制改革的进程是紧密联系在一起的。在上个世纪80年代,经济效益审计与厂长(经理)离任经济责任审计、企业承包经营责任审计是结合在一起的;到了90年代,经济效益审计又同党政领导干部的任期经济责任审计紧密结合在一起。近些年来,审计署向全国人大常委会提交的年度审计报告,越来越引起社会舆论和公众的关注,被称为“审计风暴”。在这些报告中,也已越来越多地涉及经济效益审计的内容。

二、我国经济效益审计的现状分析

与西方国家相比,我国的经济效益审计只处于初级阶段,现阶段我国政府效益审计的开展状况尚不尽人意,起步较晚,还存在许多问题。如:政府效益审计工作的开展一直成效较低;效益审计的范围尚不明确;审计的方法、手段落后。可以说,无论是在审计的深度还是广度上,我国政府效益审计都未能达到应有的效果,审计目标无法完全实现。早在1945年美国国会通过的《政府公司控制法》就确立了美国审计总署(GAO)对公营企业开展效益审计的权力;到了20世纪50年代,美国审计总署就已经将财务审计和“2E审计”(经济性与效率性审计)作为并列的工作内容;到了20世纪60年代,“2E审计”就发展成为“3E审计”,并成为美国审计总署的工作重点;20世纪70年代末,美国审计总署用于“3E审计”的工作量已达其工作总量的近90%;1981年,美国审计总署制定的政府审计准则,就将“3E审计”的审计准则作为一个部分单列,而自1988年改称绩效审计以来,以后历次修订版均将绩效审计的审计准则单列。经过半个多世纪的发展,美国政府审计机关开展的效益审计已经达到比较成熟和完善的境地,表现在效益审计的开展有强有力的立法和预算支持、效益审计人才队伍充实、审计范围极为广泛、被审计单位对效益审计非常配合甚至欢迎、效益审计技术方法比较完善等。与美国这种发展比较成熟的效益审计相比,我国的经济效益审计只处于初级阶段。分析具体原因表现如下:

一是现行审计体制不利于效益审计工作的开展,主要表现为审计机关对于效益审计的资源投入不足,经济效益审计的技术规范和组织管理不健全,以及经济效益审计范围有限。我国目前是既无专门的效益审计准则,也没有一套权威的指标体系,这使得审计人员在进行效益审计时缺乏评价标准,也缺乏可以参照的指南,这对于经济效益审计的开展有着极大地制约作用。从组织管理来看,经济效益审计由于综合性强,对于审计人员的专业判断要求更高,审计人员发表不当意见的可能性更大,因此往往有更高的审计风险,要求审计机关尤其要做好审计管理,周密计划、精心组织、严格质量控制。然而,我国国家审计机关在开展经济效益审计的时候,在计划、组织、控制等审计管理活动中做得还很不够,这使得经济效益审计不能充分地发挥其科学评价经济效应状况、深入挖掘经济效益潜力、大力促进经济效益提高的作用。

二是受传统观念的束缚,审计人员观念陈旧,素质低。传统观念一直是:政府就是国家,政府说了算。政府效益审计要对政府当局的经济性、效率性、效果性进行审计似乎不可思义。传统审计方法、手段也习惯于财务收支审计,对经济管理活动涉及较浅、较窄。经济效益审计的另一个重要特征是其综合性,要求审计人员不仅需要精通会计、财务和审计方面的“本行”知识和技能,还要掌握管理学、经济学、工程学、计算机科学、投资学等多方面的知识和技能。这显然对审计人员的素质提出了更高的要求。我国当前国家审计机关的人才问题不仅表现在人员编制的紧张上,还表现在人员的知识结构、经验和技能不能胜任开展经济效益审计的要求。

三是我国开展效益审计面临的一大难点就是相关法规不健全,相关约束滞后,缺乏有效的监督和责任追究机制。四是理论研究滞后。学术界对政府效益审计的标准、评价、原则以及实施主体等问题的研究还不够深入,对实务指导不利。

四是效益审计的基础比较薄弱。当前,由于我国各行各业经济违法违规、弄虚作假现象还很严重,在一定范围内还存在假账、假资料,这必然会影响到效益审计评价,从而影响效益审计的顺利开展。每年审计长向人大常委会提交的审计报告中,吸引更多眼球的仍是那些重大违法乱纪行为,所谓的“审计风暴”并不是由于效益审计而掀起的提高经济效益的浪潮,而仍是由于真实、合法性审计而引发的人们对于腐败等问题的反思。

三、推进我国政府经济效益审计的若干建议

在当前,为了使经济效益审计取得较快较好的发展,提出以下建议:

一是明确各级政府所承担有效使用公共财政资金的责任。1994年《中华人民共和国审计法》规定国家审计机关对政府部门财政财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督。这本身就说明经济有效地使用财政资金是各级政府官员的职责所在。然而,政府部门对于财政资金使用的经济性、效率性和效果性应承担何种责任,这种责任如何落实到个人,以及如何追究其责任,我国法律却没有明确、具体的规定。从国家审计署这几年向全国人民代表大会提交的审计报告中所反映问题的处理情况来看,一些明显违法违规使用财政资金的行为迟迟得不到妥善处理,一些部门被屡次点名而不改。这说明,我国目前的法治建设(包括立法和司法)对于财政财务收支的真实性和合法性尚不能提供有力保障,更何谈依法保障财政财务收支的经济效益性。社会公众以及政府部门都需要国家审计机关深入开展经济效益审计,但必须从立法上为其开展经济效益审计提供更强有力的依据,从执法上为其开展经济效益审计提供更加强有力的保障。

二是国家审计机关的地位需进一步提高。从这几年审计署公布审计报告所引起的反响来看,我国国家审计机关的地位似乎已有了很大提高。但从审计报告所反映问题的处理情况来看,国家审计机关的权威性尚未得到真正确立。如果国家审计机关所具备的权威性不足,它所开展的经济效益审计必然会遭遇重重阻力,因为经济效益审计要求更加深入地调查政府部门使用财政资金的行为和活动。提高国家审计机关的地位和权威性,可以考虑以下途径:1.法律授予国家审计机关更大权力;2.提升审计长的行政级别,即由正部级提升为国务委员级;3.在全国人大常委会下设立专门的审计委员会,对审计署提交的审计报告所暴露问题的处理情况进行监督,或责成审计署对审计所发现的问题的处理情况进行追踪审计,向全国人大常委会提交专门的追踪审计报告。另外,经济效益审计需要花费更多的审计资源。审计署目前的审计任务十分繁重,审计人员已处于“满负荷”工作状态。为了支持审计署开展经济效益审计工作,有必要增加其财政经费预算。

三是我国的财政预算体制需进一步完善。国家审计机关的基本任务就是对各级政府预算的执行情况进行审计监督。如果财政预算体制本身不完善,审计机关对于预算执行情况的监督所能发挥的作用也就十分有限。特别是在开展经济效益审计的情况下,如果财政预算的编制不能考虑到效益因素、不能做到足够的完整和细致,经济效益审计将会失去基本的评价标准。目前,经济效益审计的评价标准问题是大家所公认的理论难点,并已形成为一个研究热点。然而,一个被忽视的基本事实是:最重要的经济效益审计评价标准不应该是理论家和审计人员“闭门造车”造出来的,而应该主要来自包含着效益标准的财政预算。可喜的是,“政府部门近几年加强了预算管理,开始科学合理地编制部门预算,为绩效审计的比较和评价提供了标准。财政部门正在探索绩效预算的作用,以结果为导向,把拨款和绩效联系起来,一个项目用多少钱,办哪些事,达到什么样的经济效益和社会效益,都要在预算里面反映出来”。预算管理体制的改革,将为经济效益审计的开展提供更为便利的条件。

四是国家审计人员的素质需进一步提高开展经济效益审计,需要审计人员具备更加综合和多样化的知识和能力结构。这不仅需要单个审计人员全面地提高自身素质,而且要求国家审计机关保持更加科学和合理的人才结构。目前,我国国家审计人员整体状况尚不能满足广泛开展经济效益审计的要求。解决这一问题可以从两个途径入手,一是引进,二是培训。美国审计总署在这方面提供了可资借鉴的经验。在1950年《预算与会计法》颁布以后,审计总署被赋予了新的职责,其审计范围从公营企业扩展到所有的政府部门,业务量有了急剧增加;为了适应这一形势,审计总署开始按照注册会计师(CPA)的要求培训现有审计师,或者从会计公司来招聘注册会计师。我国国家审计机关可以在引入注册会计师和采用现代人力资源管理模式来招聘、培训国家审计人员方面进行更多的努力。

五是尽快制定效益审计的审计准则、评价指标体系和操作指南。如前所述,缺乏审计准则、指标评价体系和操作指南这些技术规范是开展经济效益审计的一大制约条件。如何制定权威且具有操作性的技术规范也是经济效益审计研究中公认的理论难题。目前,审计机关和审计理论与实务工作者都希望能立刻制定经济效益审计的技术规范,殊不知这些技术规范并不是闭门造车的产物,而只能是实践经验的总结和提升。美国审计总署能够制定出比较完善的效益审计准则、指标体系和操作指南,并不是他们的审计理论家和审计工作者就比我们高明许多,而是因为他们有着丰富的经济效益审计实践作为基础。因此,经济效益审计的实践和理论研究必须更紧密地结合起来。可行的工作思路是:在国家审计机关对于各个政府部门、各个行业的审计工作中,有针对性地安排经济效益审计的重点项目,这些项目可以邀请审计理论界人士和相关领域专家的参与,力争使这些项目的实施和操作反映出现代效益审计理念、技术和方法,并且产生重要社会影响。在这些重点项目的基础上,及时做好经验总结,使不同政府部门、不同行业的经济效益审计规律能得以发现,并能够分门别类地提出适用的准则、指标体系和操作指南。在此基础之上,由审计署同各政府机关、各行业主管部门会商,将不同政府部门和行业的效益审计准则、指标体系和操作指南修订成型,并提交国务院批准,以部门规章的形式。

参考文献

[1]陈波.经济责任审计的若干基本理论问题[J].审计研究,2005(5).

[2]廖波等.我国政府经济效益审计的发展历程、现状及改进政策[J].财会通讯,2006(7).

[3]文硕主编.世界审计史[M].中国审计出版社,1990.

绩效审计操作指南篇6

一、当前政府采购审计监督的难点政府采购制度的改革是一项长期而复杂的系统工程，当前的改革仍然处在不断推进的阶段，由于这是一项新的工作，对其进行审计监督管理还难以完全到位，存在以下几方面函待解决的问题。(一)审计部门与其他部门在监督管理中的关系较难理顺。建立政府采购制度是一项庞大的系统工程，涉及面很广，客观上需要相关部门协同配合，发挥政府采购各有关部门的职能作用，共同履行监督职能，逐步建立起一种规范的监督检查机制，为各项规定的贯彻实施提供保障。《政府采购法》第五十九条、第六十七条、第六十八条、第六十九条分别对政府采购监督管理部门审计机关、监察机关及依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府有关部门的监督管理职责做了相关的规定，但这些规定比较原则，在一些方面还缺乏相应规定，如对于各项监督在政府采购中的地位、作用等方面的概念规定的比较模糊或笼统，对政府采购活动负有监督职责的部门对政府采购的监督重点、方式和方法不够明确，缺乏可操作性。目前政府采购的监督管理体系虽已初步构建，但由于监督机制各部门各自的职责范围不甚明确，部门之间未能很好协调，表现为，各监督部门职能相互交叉重叠，且未能做好沟通协调工作，可能造成重复多头监督和监督存在空白地带的结果。当政府采购工作有成绩时，各方都报自己监督得力的功绩;但当因监督不力，出现问题时，却互相推侨责任。(二)实施政府采购绩效审计面临较大困难。随着政府采购支出的迅速增加以及采购范围的日渐扩大和工作的日趋复杂，公众(特别是纳税人)想要知道的不单是政府采购开支是否合理、合法，而且还想知道采购资金是否经济有效地使用，采购行为是否有效果。传统的财务审计是不能满足当前需要的，这就需要用绩效审计的方法来监督政府采购活动是否建立了公开和公正的竞争机制，是否最大限度地发挥了资金的使用效益，是否实现了政府采购的政策导向和调控能力，并对政府采购活动进行客观评价。实施绩效审计，将使我国的政府采购审计工作有一个更高的起点和目标，促进政府采购制度的发展。政府采购绩效审计以采购项目为审计单位，审计的目标就是评价被审项目的经济性、效率性和效果性。由于我国政府采购绩效审计尚处于试点阶段，在实施中存在以下难点:(l)由于我国目前尚无绩效审计准则或指南，因此我国的政府采购绩效审计只能在遵守《审计法》、《政府采购法》的同时，借鉴国外的一些相关准则在摸索中开展。(2)绩效指标评价体系不完善，且没有一个公认可适用的绩效标准。目前能评价政府采购绩效指标的体系存在很大的局限性，往往只有财务指标、历史指标和综合性指标，而缺乏非财务指标、未来价值指标。单项指标和预警”指标。在标准缺乏的情况下，审计人员无法深人了解被审计采购项目的经济效益，必须借用”其它标准或是自己设计某种标准，然后用以衡量工作成果，这是一项困难的工作。此外，迄今为止，审计人员也还没有一个能指导审计活动、衡量被审计事实、鉴定经济效益质量的标准，即公认可接受的绩效标准可供利用，在这种情况下，就造成了对政府采购绩效的评价无据可依，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。(3)充分、适当的审计证据较难获取。绩效审计所执行的评价，就是对有关证据做出系统客观的分析。应收集的审计资料包括政府采购项目的背景、目标、活动、资源、财务等多方面的资料，此外还必须收集关于采购过程中出现的严重铺张浪费、效率低、效果差的证据。充分、适当审计证据的获得是实施绩效审计的基础，而审计资料难于收集恰恰是政府采购绩效审计的一个重大难题，证据缺乏给绩效审计带来极大的困难。(4)审计人员的素质未能适应绩效审计发展的需要。政府采购绩效审计不仅要考虑审计资金的使用效率，还要考虑为国内产业提供的发展机会、促进技术转让、对宏观经济政策的影响等社会效益。因此，政府采购审计显然超过了单纯政府采购资金审计的范畴，它涉及到财政政策、贸易政策和产业政策等多个方面，是一种政策性很强而又复杂的综合性审计监督。正由于政府采购绩效审计工作涉及面极广，它要求审计机关具备许多专业的优秀人才，诸如经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才，要求审计人员要非常深人地掌握政府采购工作方面的专业知识。目前，政府采购审计人员队伍建设落后于采购工作的发展，审计机关的审计人员知识结构较单一，缺少训练有素、能运用绩效审计知识的一专多能的复合型人才。(5)事后审计”的监督程序，可能令绩效审计只开花不结果”。事后”的绩效审计只是进一步完善了采购资金使用后进行总结的制度，并不能说明绩效审计就对减少乱花钱”有决定性的作用。如果对政府采购决策实施的事前、事中监督缺位，绩效审计的作用就难以最充分地发挥出来。因此，事后监督的执法程序若不改善，即便是绩效审计开展得再好，恐怕也难逃尽向明日黄花”放空炮的结局。(三)一些政府采购改革配套措施不到位，制约审计工作的进一步深人推行。(1)《政府采购法》有关的配套法规制度不健全，无法对政府采购审计提供充分、完善的法律依据。①由于<政府采购法实施细则))尚未出台，在实际工作中，《政府采购法》的原则性条款难以规范操作。如《政府采购法》没有具体明确采购合同的条款内容，对中标商的分包履行合同”行为未进行明确的规范，对供应商资格条件的规定有的难以进行实际操作，对采购工作岗位任职条件的衡量尺度和考核标准也未具体规定，等等。因此，审计人员在实际审计工作中对以上行为和内容的监督难以具体实施。②由于政府采购是一项系统工程，各地在尝试政府采购初期的认识不是很深，出发点站得也不高，出台的一些政策制度，难免存在遗漏，甚至与(政府采购法》相左，审计人员在实际审计工作中难以适用，巫须加紧修改、完善和补充。(2)一些采购专业性很强，由于缺乏相应的规范性具体措施，仅靠审计部门现有的人员及专业知识是不能适应对这一工作进行监督的需要。如目前普遍存在的招标文件制作水平不高，存在项目要求不具体、评标标准不细化等问题，有的甚至带有明显的倾向性，通过构筑技术壁垒排挤其他品牌，破坏公平的竞争环境。由于没有统一的标书范本可供适用或成立专门的标书审核专家组对标书中有关需求、技术参数等专业技术强的内容进行审核，一般人员难以胜任审核监督这些标书的工作;又如，评标过程不规范，评标办法欠科学、合理，操作性不强，评标各因素的权重不能科学地制定，这些都直接地影响、制约了评标结果;在评标过程中，人为的招标失败仍难以控制，如通过各种手段，使公开招标的项目在条件审查过程中就达不到满足3家以上供应商的条件，由此成为不公开招标的理由或采用其他采购方式的依据。这些问题，近期内审计监督部门也没有足够的力量对其进行监督管理，这是监督上的一大隐忧。#p#分页标题#e#二、加强政府采购审计监督管理的几点对策(一)消除法律和管理体制上的盲点，建立完善的政府采购监督体系。应该将政府采购各项监督制度的内容具体化、规范化，使得法律的这一规定具有可操作性，而不至于留于形式。法律应该对各项监督在政府采购过程中的切入点”、监督的具体对象和内容、具体程序等方面的内容做出明确的规定，进一步明确对政府采购负有行政监督职责的政府各部门对政府采购的监督重点、方式和方法，协调好这些部门之间的职责分工，规范好综合管理与行业管理的衔接问题，发挥好这些部门在监督上的优势，理顺监督管理关系，形成综合管理与行业专业监督相结合的协作机制，共同构筑对政府采购全方位、多层次、科学有效的监督制约机制，强化对政府采购行为的约束。政府采购审计是法律赋予审计机关的神圣职责和权力，审计部门在履行监督管理职责时，要尽量协调好与其他行政监督部门的关系，按照统一、效能的原则，减少重复监督，既不要缺位也不能越位，保证政府采购审计工作的顺利开展。(二)健全《政府采购法》有关配套法规制度，使政府采购审计的法律依据健全、完善。作为一部规范政府采购行为的基本法律，《政府采购法》对政府采购的各个方面的有些规定比较原则，要使《政府采购法》得到全贯彻落实，就必须加强配套法规规章制度建设。应尽快出台《政府采购法》的具体实施办法，抓紧研究制定政府采购具体程序管理、合同管理、质疑与投诉管理、采购活动监督检查、采购人员专业岗位任职要求等方面的单行办法或具体规定。地方各级人民政府财政部门也要按照本级政府的要求，根据国家有关规定，结合本地实际情况，研究制定本地区贯彻落实《政府采购法》的具体措施和办法，为审计监督提供充分的依据，使审计风险易于分析，审计重点易于确定，审计程序易于规范，审计评价易于进行，易于取得较好的审计效果。(三)逾越政府采购绩效审计的瓶颈，做好如下几点:(1)在审计实践的基础上，加快绩效审计准则或指南的制定工作步伐;开发和创建有效的政府采购绩效审计指标体系，用以比较和评价当期成果;同时，建立一个能够指导审计活动的公认可接受的绩效标准，使政府采购绩效审计的评价做到有据可依，提高绩效审计的质量。(2)在审计人员难于收集到足够的审计证据，或是在被审计单位拒绝提供证据的情况下，除了运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法之外，审计人员必须更主要地运用调查研究和统计分析技术等其他方式获取间接证据或者自己建立有效的证据。(3)改善事后监督的执法程序。为了防止政府采购绩效审计出现马后炮”，我们要从政府采购的预算编制、申报、审议，预算执行、监督等全过程跟进，做到全方位、多层次的监督检查。(四)加强政府采购审计人员队伍建设，切实提高审计监督管理水平。政府采购工作是一项政策性、技术性要求很高的工作，对其实施监督需要一批具有较高政治素质、业务素质和专业技能的人才。因此，审计部门要制订相应的政府采购审计人员业务考核制度，加大业务培训力度，不断提高审计人员的政策水平、法律水平和专业水平，使审计人员全面、准确掌握政府采购制度的各项规定，增强依法行政观念，从而建立一支德才兼备的政府采购审计监督管理队伍。