保险与社会保险的主要区别范文篇1

《预算法》修改后，将社会保险基金正式纳入政府预算，构建起全口径预算体系。和商业保险相比，尽管设立宗旨和运作方式不同，但不可否认，社会保险也是一种保险，二者的共性在于，参保人通过保险缴费形成保险基金，由特定主体管理或经营，用于支付参保人在特定情况下的费用或补偿。没有风险分散的功能，就不会有保险;没有参保人的缴费，形成抵御风险的基金，也不可能有保险。商业保险如此，社会保险亦然。保险原理体现在财务运作上，强调社会保险财务独立于一般国库预算，具有自给自足的封闭性特征，国家不得将保费收入挪作其他非属该社会保险承担之风险以外的社会支出(孙迺翊，2008：72)。此即社会保险的财务独立原则。

我国社会保险在建构过程中一直强调这一原则。在医疗保险、工伤保险以及生育保险制度中，相关法律法规明确规定，保险基金遵循以支定收、收支平衡的原则。职工基本养老保险制度改革之初，国务院改革方案亦要求，养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。1997年和2005年国务院关于职工基本养老保险改革的决定之所以没有确立该原则，主要因为国家直接将转制成本归入养老保险基金，使其无法实现内部收支平衡。失业保险基金未明确该原则的原因亦如此。总之，我国社会保险的财务制度是明确的：社会保险基金主要由社会保险费及其收益组成，独立于国家财政，原则上以支定收、收支平衡。

社会保险的财务独立原则不仅要求社会保险基金作为整体独立于财政资金，还要求每个基金独立运行，相互不得共济。我国社会保险基金按保险种类和统筹级别分别设置，包括职工基本养老保险基金、职工基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金，以及城乡居民的养老保险基金和医疗保险基金。《社会保险法》第64条要求，各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算。具体到某一类别的社会保险基金，可能按照制度设计还包含个人账户基金和统筹基金，如职工基本养老保险基金、基本医疗保险基金。不仅不同的社会保险基金支付对象不同，统筹基金和个人账户基金还分别对应不同的支付范围。特别是个人账户基金，它们由被保险人个人缴纳、专户储存，待参保人符合条件时领取，投资收益归参保人个人所有，余额依法可以由被保险对象的法定继承人继承(张荣芳，2012：48-49)。每一基金的独立性和支付范围的特定性，使社会保险基金的预算范围具有自身的特点。

社会保险基金独立于政府财政运行，自负盈亏，其支出范围和标准必须依法规定，不能由政府有关部门通过预算确定。社会保险基金是支付社会保险待遇的专项资金，而社会保险待遇体现了被保险人的保险权利，其具体内容和限制方式必须法定化。由于社会保险具有强制性，社会主体在承担强制纳保、缴纳保费的法定义务时，其社会保险待遇请求权和期待权也必须由法律明确规定。这相当于国家与社会主体之间以法律形式签订了协议，将公民和国家的义务明确记载于法律。我国社会保险制度亦大致体现了这一要求，《社会保险法》和有关行政法规、国务院决定等对被保险人享受保险待遇条件和标准有较为明确的规定。尽管也有部分待遇给付条件和标准被授权省级政府确定或者统筹级别的政府规定，但这只是表明，我国社会保险待遇的法定化程度有待提高，对目标本身的追求应该确定不移。

二、社会保险基金：预算范围与功能的独特性

《预算法》第4条明确规定，政府的全部收入和支出都应纳入预算。这是预算全面性原则的要求。

这一原则在政府公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算中均得到贯彻落实，但社会保险基金预算应有所区别，至少，个人账户基金应当排除在外。这是因为，独立的职工基本养老保险个人账户基金不属于财政收入，是缴费人个人所有的强制储蓄账户，《社会保险法》第14条对此有明确规定。基于这种特性，个人账户基金不应当纳入职工基本养老保险基金的收入范围。从用途上看，它也不应当纳入当期支出范围。国务院关于职工基本养老保险的有关规定中明确，职工个人缴纳的社会保险费设立个人账户基金，劳动者在工作期间缴费，退出职业活动(退休或者因病、因伤完全丧失劳动能力)时从中领取养老金或者残疾津贴。基本养老保险基金个人账户的当期收入不能用于当期支出，只能用于本人退休之后的养老金支出。尽管个人账户基金从设置时起就未独立管理和运营，而是与统筹基金混同成为基本养老保险基金当期收入，用以支付当期职工基本养老保险待遇支出。但自2000年起国务院要求试点做实个人账户，2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确要求逐步做实个人账户，各地均按照中央的部署开始实施。截至2011年底，共有13个试点省份共积累个人账户基金2700多亿元。这部分资金对缴费人而言，缴费期和使用期不同步，当期收入的个人账户资金不能支出。政府在核算职工基本养老保险基金当期收入时，应当剔除个人账户基金收入。在确定职工基本养老保险基金当期支出时，亦应当排除由个人账户支付的部分养老金。只有这样，个人账户基金才能独立运行;也只有这样，基金的收支范围才符合社会保险法的相关要求。职工医疗保险个人账户基金虽然可以用于当期支出，但它也不是政府预算范围内的资金，其支出范围、标准和对象均依法确定，无法通过预算在

不同主体之间平衡，不应纳入政府预算范围。

《预算法》第1条开宗明义：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。可见，预算的主要功能是控制政府的收支行为。然而，社会保险基金的收支不完全以预算为依据。从收入看，社会保险基金收入主要来源于社会保险缴费，社会保险缴费主体、缴费标准、缴费时间均由社会保险法律明确规定。公共财政补贴也是社会保险基金的重要来源。《社会保险法》第65条要求县级以上政府在社会保险基金出现支出不足时，给予补贴，但没有明确政府补贴的标准。在实践中，该补贴通过一般性公共预算开支，计入社会保险基金的收入范围。对于社会保险基金预算而言，是否能取得政府补贴，能取得多少补贴，都不是其自身能决定的，而是有赖于一般性公共预算。

预算控制的重点是预算支出，原则上预算执行机关不得在预算总额之外进行支出。但社会保险基金支出依据不是预算，而是社会保险法关于保险待遇的支付条件和支付标准。例如，职工基本养老保险待遇的支付条件和标准由《社会保险法》和国务院的相关文件规定;职工失业保险待遇支出的条件由《社会保险法》和《失业保险条例》规定，具体标准授权省、自治区、直辖市人民政府确定。生育保险福利待遇标准同样如此。职工的医疗保险待遇、工伤保险待遇绝大部分福利标准也是依法确定的，只有部分待遇是由法律授权统筹地区政府决定。即使法律授权统筹地区决定的社会保险待遇项目，决定开支的主体往往也是地方政府，而不是预算审批机关。

可见，社会保险基金预算的功能并不在于控制基金收支，而只是基金收支的预测。要想改变基金的收支标准或条件，必须修改相关的法律或法规。

三、预算编制原则：财务独立性的独特要求

收支平衡原则是预算编制的基本原则，社会保险预算也如此。但是，社会保险基金财务的独立性，要求社会保险基金预算的收支平衡原则具有自身的特点。

首先，社会保险基金遵循以支定收、收支平衡的原则，不同于公共预算编制应遵循量入为出、收支平衡的原则。社会保险待遇的法定性，决定被保险人享受待遇的条件和标准由法律明确规定，即社会保险基金的支出法定。所以，在编制社会保险基金预算支出时，政府没有相机选择的权力，只能依据社会保险法的相关规定核算社会保险待遇支出额度。如果基金收入不足以应对保险待遇支付，政府应当通过公共财政补贴或者由其他方式解决支付缺口。政府预算的作用仅在于核算社会保险基金收支状况和统筹规划基金余缺，预先安排补充基金缺口的基金来源;不能根据当期收入的多少预算当期的支出。

其次，社会保险财务的独立性，要求收支平衡原则应在各个基金中实现，而不是作为一个整体的社会保险基金。我国社会保险基金按照参保人的身份和地区划分为若干个体，如某统筹地区的职工基本养老保险基金、失业保险基金、工伤保险基金，以及某统筹地区农村医疗保险基金等，每个基金独立存在，相互不能共济。各统筹级别政府在编制社会保险基金时，应当分类核算，实现各基金的收支平衡，不是将该统筹级别政府管理的所有社会保险基金作为一个整体实现平衡。

保险与社会保险的主要区别范文篇2

市委常委、副市长（20__年12月12日）

同志们：

今天市政府召开全市社会保险欠费清理工作视频会议，主要任务是认真分析我市社会保险欠费存在的问题，积极采取措施，加大力度，扩大社会保险覆盖面，及时征缴社会保险，提高社会保险的支付能力，确保社会保险按时足额发放，全面推进和谐__建设。刚才，市劳动和社会保障局雷朝荣局长通报了全市社会保险欠费清理情况，市财政局、地税局的负责人也作了表态发言。下面，我再讲三点意见：

一、认真分析形势，进一步增强做好社会保障工作的责任感和使命感

社会保障是老百姓的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”，健全和完善社会保障体系对保障人民基本生活、促进经济发展成果共享、维护社会公平和谐具有重要意义。党中央、国务院高度重视劳动保障工作，十七大报告把劳动保障工作作为改善民生的重要着力点和社会建设的主要内容，对做好新时期“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”提出了新任务、新要求，充分体现了社会保障工作在构建和谐社会中的重要地位和作用。近年来，我市的社会保障工作在各级党委和政府的领导下，在各级各部门的相互配合下，在全市劳动保障系统全体干部职工的艰苦努力下，全市社会保障体系建设不断加快，体制逐步完善。社会保险事业从无到有，覆盖面由小到大，覆盖人群越来越广，保障功能由弱到强，全市已初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险为主体的社会保险体系，建立了城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险“三张”医疗保险覆盖网，适应社会主义市场经济基本要求的社会保险体系框架基本建立，使全市参保职工和城镇居民、农村居民得到了老有所养、病有所医，为全市经济发展和社会稳定做出了积极贡献。

但是。我们也应该清醒地看到，我市的社会保险工作仍然面临着许多困难和问题。主要表现在：社会保险制度还不够健全和完善；社会保险面不够广；社会保障统筹层次低；社会保险基金积累小，抗风险能力弱；特别是各项社会保险的严重欠费，造成了各项社会保险确保发放和待遇兑现困难。根据核查，全市由于国企改革政府承诺欠费、县级财政欠费、企业欠费以及国企改革中执行政策不到位等诸多因素造成全市社会保险欠费情况十分复杂、欠费数额逐年不断增大，20__年12月31日，各项保险总欠费达12547.66万元，严重影响了社会保险的发放和待遇兑现，其中社会保险欠费最多的是宁洱县，其次是西盟县。为此，各级政府和相关部门一定要认清形势，以十七大和十七届三中全会精神为指导，以科学发展观为统领，坚持以人为本，从建立完善社会保险体系，维护广大参保人员合法权益出发，加强社会保险欠费清理工作，确保社会保险费应收尽收，全面推进和谐__建设。

二、加强领导，切实抓好各项社会保险工作

各级政府要进一步强化对社会保险工作的领导，把社会保险工作纳入政府总体规划和议事日程，定期在政府工作会上研究分析社会保险工作，各级政府的主要领导为第一责任人，分管领导为具体负责人。要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，加强以基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险为重点的制度建设，确保社会保险覆盖面不断扩大；要采取措施，加大力度，强化社会保险基金的征缴和欠费清理回收，确保各项社会保险按时足额发放；要加强社会保险基金的监督管理，确保社会保险基金安全运行，切实维护社会稳定。

（一）各级政府要站在讲政治、关注民生，切实维护广大参保人员合法权益，确保社会保险应收尽收的高度出发，充分认识到企业（单位）欠费所造成的负面影响和严重危害。要把清理社会保险费作为当前的一项重要工作来抓，切实加强领导，精心组织安排，制定具体措施、深入调查、摸清底数、结合实际、制定切实可行的清欠方案。各县（区）的社会保险欠费清理工作要在市政府社会保险欠费清欠工作协调领导小组的统一领导下，积极开展好清欠工作。要在前一阶段调查清理欠费工作的基础上，根据企业（单位）欠费具体数额、欠费性质，分类或分户制定切实可行的清欠方案，确保各项社会保险欠费依法及时、足额征收。

（二）认真落实目标责任制。我市自20__年开始，市人民政府就与各县（区）政府连续签订了社会保险工作目标责任书，将社会保险扩面、征缴、清欠等指标纳入对县（区）政府进行考核。20__年省政府和省劳动保障厅分别与市政府和市劳动保障局签订目标责任书，市政府、市劳动保障局分别与县（区）政府、县（区）劳动保障局签订目标责任书，进一步明确了各级政府和部门的工作任务、工作职责，做到了目标、任务责任明确，全市形成了上下一条心，一级抓一级，齐心协力抓社会保险工作的良好局面。各县（区）要抓住目前已形成的良好工作机制和工作环境，全力推进社会保险扩面、征缴工作，使我市的社会保险工作取得新进展。一是要继续完善和落实社会保险扩面征缴与基金调剂、经费补助相挂

钩的激励工作机制；二是各级政府和相关部门要进一步加大工作力度，采取措施，以民营企业、个体工商户和灵活就业人员为重点，认真做好失地农民养老保险、城镇居民医疗保险、农民工工伤及大病医疗保险工作，千方百计想办法扩大社会保险覆盖面，让更多的人享受改革发展的成果。三、强化措施，确保各项社会保险清欠工作落到实处

（一）全面贯彻落实《云南省社会保险费征缴条例》，加强社会保险征缴工作

社会保险基金是社会保险工作正常运转的重要基础。按照国家有关规定和《云南省社会保险费征缴条例》要求，社会保险费必须应收尽收，不得拖欠和减免。近年来，我市社会保险费征缴工作不断加强，特别是《云南省社会保险费征缴条例》实施以后，社会保险费征缴工作出现良性发展。但是，目前我市社会保险征缴还未做到应缴尽缴，历史欠费问题仍然十分突出。各级政府和有关部门一定要高度重视，采取有力措施，切实做好社会保险费的征缴和历史欠费的追缴工作。

一是要确保社会保险费征缴目标任务的完成。今年省政府对市政府考核目标要求社会保险费当期征缴率要达95%以上，基本养老保险历年欠费回收2800万元，基本医疗保险历年欠费回收645万元，失业保险历年欠费回收465万元。到11月为止，五项社会保险费全年当期征缴率均没有达95%，基本医疗保险历年欠费回收2117万元，完成任务的75.6%；基本医疗保险历年欠费回收584万元，完成任务的90.5%；失业保险欠费回收376.7万元，完成任务的81%。各县（区）一定要采取有力措施，抓住市人民政府加大社会保险欠费清欠工作力度的机会，积极研究制定相应的征缴、清欠办法，确保今年社会保险费征缴、清欠任务的圆满完成。

二是要切实解决好养老保险欠费和医疗保险欠费问题。截止20__年12月31日，全市养老保险累计欠费9898万元（含封存2700万元），欠缴主体主要是中央、省属企业、实行自收自支企业化管理事业单位、改制和破产企业退休人员基本养老保险10年清算费用、企业改制改革前的养老保险欠费；基本医疗保险欠费累计达2507万元，欠费主体主要是中央、省属企业、财政供养的单位。各级政府和各部门如果不解决好社会保险欠费的拖欠问题，将严重影响全市社会保险的正常运转。各县（区）一定要认真研究，积极探索清欠方式，保障社会保险制度的稳健运行。地税、财政和劳动部门部门要创新思路，采取切实有效措施，加大社会保险费清欠力度，力争全市社会保险欠费清欠工作取得新突破。

三是要加强社会保险稽核工作。目前参保单位少报缴费基数、人数的现象仍然存在，欺诈冒领社会保险待遇的行为时有发生。各级劳动保障部门要认真研究，要进一步整合劳动监察与经办机构联合稽核的力量，采取社会保险稽核和劳动监察双管齐下，加大力度，依法严查企业瞒报、漏报缴费工资基数行为，对少缴、漏缴社会保险费的单位，除责令补缴外，要依法进行处罚。依法督促用人单位规范劳动用工关系，依法缴纳社会保险，确保社会保险费应收尽收，维护参保人员的合法权益。

（二）认真抓好“三方协调”机制的落实

各级人民政府要加强对社会保险扩面、征缴、清欠工作的领导，定期召开“三方协调”机制工作会，研究社会保险扩面、稽核、征收工作中存在的突出问题，各级税务、财政、劳动保障等部门要密切配合，通力协作，各司其职，各负其责，加大社会保险欠费征缴力度。特别要加大对重点企业征缴、清欠工作，避免越积越多，要抓紧今年最后一个月的时间，全力以赴做好征缴清欠工作，确保今年目标任务的完成，确保各项社会保险当期征缴率达95%以上，确保新欠小于清欠。劳动保障部门要牢固树立“广保障、增待遇”思想，努力当好党委、政府的“参谋”和“助手”。地税部门要采取有力措施，加大工作力度，强化服务，确保各项社会保险费征缴和清欠足额到位；财政部门在年度预算中要足额安排劳动保障事业各项经费，要确保各项社会保险财政应承担部分足额安排到位，保证各项社会保险费财政不产生新欠费。

（三）加大宣传工作力度

各级各有关部门要加大社会保险征收工作的宣传力度，督促有缴费能力的国家机关、事业单位和企业依法行使应承担的法律责任和社会责任，杜绝财政、中央、省属国有企业，地方国家机关、事业单位和有缴费能力的企业欠费。同时，要充分发挥媒体政策宣传、舆论引导作用，大力组织实施社会保险征收扩面宣传活动，为扩面征收工作创造一个良好的社会环境。

（四）采取切实可行措施，加强当期征缴、清欠工作

一是各级人民政府，税务、劳动保障、财政等部门要切实加强社会保险、当期征缴、清欠工作力度。要加大对重点企业的征缴工作力度，特别是对恶意拖欠社会保险费的路桥三公司、景谷供电公司、景谷林产品公司、景谷林业股份有限责任公司、__生物力量公司、江城农场、镇沅林产品有限责任公司、__天壁水泥厂、景谷泰毓建筑公司等企业，政府必须采取有力措施，认真加以解决。

保险与社会保险的主要区别范文篇3

关键词：工伤保险；省级统筹；统筹管理

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）10-0066-06

一、引言

工伤保险又称职业伤害保险，是世界上最早建立的社会保险项目之一。它是由社会性的工伤保险基金为劳动者在生产、工作中遭受意外伤害或职业病伤害时，提供医疗救治、经济补偿、职业康复、伤亡者遗属补偿等保障的制度，其目标是免除劳动者的后顾之忧，分散社会风险。自1884年德国颁布世界上第一部《伤亡事故保险法》以来，到2000年，全世界近200个国家和地区中，已有172个国家和地区建立了社会保障制度。其中，有164个国家建立了工伤保险制度，其他30多个国家和地区也有与工伤事故相关的保障制度安排。①

“统筹层次”一般指社会保险基金池的统筹管理层级，经常以相应的行政管理范围为参照。我国工伤保险制度启动时间不长。由于历史原因，2004年我国《工伤保险条例》启动之初，并没有对各地工伤保险的统筹层次进行明确的规定，而是效仿了养老和医疗保险的县级统筹管理模式。随着经济和社会的发展，工伤保险县级统筹的局限性愈加明显，易导致基金安全隐患及经办管理服务的“碎片化”等问题，从而阻碍制度发展，因而有学者主张工伤保险县级统筹应由省级统筹替代②。“十二五”期间，国家人社部一直致力于推动工伤保险市级统筹，逐步建立省级基金调剂金，并积极主张实行省级统筹管理。2010年颁布的我国《社会保险法》第64条以国家法律的形式对社会保险统筹层次作出了规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”但是，我国《社会保险法》实施以来，全国各地推进提升工伤保险统筹层次的实践探索进展缓慢。迄今为止，仅有4个直辖市实现了省级统筹，8个省实现了市级统筹，其余各地依然采取县级统筹管理模式。本文结合社会保险的统筹层次管理理论，对我国工伤保险统筹层次的五种类型、演变路径、管理现状、存在问题进行梳理，对工伤保险适度统筹管理层级进行探讨。

“大数法则”也称“大数概率论”，是现代保险学的数理基础。“大数法则”指的是统筹层次越高，覆盖面越广，参保缴费人数则越多，保险基金池的抗风险能力就越强；反之，则越小。③一般认为，社会保险制度遵循“大数法则”的基本原理，工伤保险当然也遵循其道。但是，工伤保险的统筹层次是不是越高越好，学界认识并不统一。

一种观点认为，提高工伤保险的统筹层次可以增强其待遇的公平性，提高管理效率，降低管理成本，同时也有利于克服区域间的不平衡，从而最大限度地实现待遇公平。④当前，一些地方实行工伤保险县市级统筹，使得一些高危行业被拒之门外，难以保障劳动者的合法权益。⑤也有学者对一味提高统筹层次可能导致财政负担过重、管理无效率的情况有所担忧，主张谨慎看待统筹层次的提升。如张军等人认为，不宜过多依赖社会保险统筹管理层次。像山西这样的资源型省份，省级统筹不但难以解决煤炭行业工伤保险基金不足的问题，还会影响到全省的工伤保险基金平衡。⑥

一些学者对统筹层级提高到省级统筹所带来的难题进行了研究，形成了两种截然相反的意见。赞成者认为，根据实际管理运行情况，适度提高工伤保险统筹层次是可行的，也是必要的，统一政策是前提，明确政府责任是关键，加强管理是保障，充分利用信息技术是必要支撑。⑦我国《社会保险法》虽然明确了要实现工伤保险省级统筹，但要真正实现这一目标，还面临着诸多障碍，最大的难点在于区域发展的不平衡和地区间不同利益格局的制约。不同地区在历史债务、社会保险覆盖范围、待遇水平等方面存在差异，且长期以来形成了中央、地方、企业、个人等不同的利益格局，严重制约着统筹层次的提高。⑧反对者认为，社会保险资金的省级平衡，等于弱化了市县级政府的责任，如何维持市县级政府的积极性，是实现资金省级平衡的重点和难点。⑨统筹层次提高将会发生不同地区利益失衡现象，统筹层次越高，经济发达地区的积极性会越低。⑩省级统筹的难点在于如何平衡市县级政府与省级政府的权利与责任，同时谨防道德风险的出现。

其实，单就基金池的风险共济能力而言，基金池规模越大，化解风险的能力越强。但在具体的管理中，提升工伤保险统筹层次的难点不仅是要面临如何划分各级政府责任、打破利益藩篱、统一思想认识的问题，更为重要的是要考虑如何调动包括企业在内的多元主体的积极性，使其共同发挥工伤预防的作用，防范道德风险的发生。在提升统筹层次的过程中，要充分研究和高度重视企业主体的责任变化。因为企业在工伤保险预防中同样起着重要的作用，这是工伤保险相对于其他社会保险项目所不同的地方，也是工伤保险制度独有的特点所决定的。

第一，工伤保险统筹层次关涉其基金池的兜底责任。研究工伤保险统筹层次，不仅要考虑基金问题，更要考虑各级管理主体的责权关系。统筹层次提高，意味着在统筹范围内公平性的增强，但同时也就要求统筹范围内的财政具有相当强的填空补缺的能力。在县级统筹管理模式下，社会保险基金共济的兜底责任是由县级人民政府和全县范围内的参保主体共同承担的。同理，在市级、省级和国家统筹管理模式下，基金共济的责任分别由市级、省级人民政府和中央政府及其范围内的参保主体共同承担。一般来说，各级政府的责任能力与基金池的抗风险能力以及制度的公平性成正比（见表1）。

第二，研究工伤保险统筹管理层次，必须充分考虑各参与主体的道德风险。所谓道德风险是指人们享有自己行为的收益，而将成本转嫁给别人，从而造成他人损失的可能性。在工伤保险统筹中，从市级统筹提高到省级统筹，极有可能引发道德风险。这种道德风险体现在：实行省级统筹意味着较统筹层次低一级的地方政府将不需要为支付工伤保险金兜底，这会使这些地方政府对工伤保险基金的支付风险有所松懈，不再会花大力气扩大工伤保险覆盖面，不再会积极提高基金征缴力度，有的地方政府甚至会违规做出降低缴费率、违规认定工伤等行为。工伤保险统筹层次提高的过程，实质上是各相关利益主体相互博弈的过程。博弈包括市县级地方政府与省级政府的博弈、省级政府与中央政府的博弈、各级经办机构之间的利益冲突，以及在制度运行中相关的财政部门等的利益矛盾等。可以说，各相关利益主体都站在各自的立场上，为使自身利益最大化而参加到利益的角逐中，使整个制度改革都深深刻上了各利益主体的行为痕迹。因此，结合主体责任、风险控制能力、基金池风险程度和保障公平性程度，可将各级统筹层次的规律和特点概括如下（见表1）。表1工伤保险基金统筹层次的影响因素

第三，盲目提升工伤保险统筹层次需警惕“大数法则”的理论陷阱。大数法则是提高工伤保险统筹层次的经济理论基础。工伤保险强调的制度公平目标主要通过两种方式实现：一是社会成员参与的机会公平。任何社会成员凡符合工伤保险制度规定的条件，不论其地位、职业、贫富等均被强制性纳入工伤保险范围。工伤保险的社会化程度愈高，这种机会的公平性就愈充分。二是工伤保险社会统筹。通过统筹实现社会成员之间的互助互济，在一定程度上缩小社会成员发展结果的不公平。激烈的市场竞争使一些劳动者在丧失劳动能力后可能陷入生活困境，进而可能威胁社会稳定。而健全的工伤保险制度可以保障社会成员受伤时基本生活不受影响，起到市场经济不可或缺的剂作用，从而为提高经济效率创造一个良好的社会环境。因此，完善的工伤保险制度是维护社会公平与促进经济效率的和谐统一。但是，人们往往容易忽略的是，上述分析实际上存在着理论陷阱，即“大数法则”的成立是基于保险对象同质性和风险概率一致性这样的基本前提。“大数法则”要求“风险单位彼此之间具有高度的相关性”，也即参保单位或对象趋于一致性。由此，引发工伤保险的一个基本问题就是，将高风险行业和低风险行业强行放入一个统筹池，到底是制度公平的体现还是有违制度公平呢？这些理论争议决定了工伤保险制度到底是执行单一费率还是行业差别费率的问题，继而影响到工伤保险的制度模式以及基金的统筹管理模式。这些研究同样是提高工伤保险统筹层次后能否更好地实行行业差别费率及其费率浮动机制的理论基础。

三、我国工伤保险统筹管理的地方实践

我国工伤保险统筹是从县级统筹起步的。2004年国务院颁布了《工伤保险条例》（以下简称《条例》），对工伤保险基金的筹集和使用、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、监督管理、法律责任等作出了明确规定，标志着我国工伤保险制度进入全面社会统筹的阶段，各省均根据《条例》出台了具体的实施办法，同时成立了相应的管理部门――工伤认定机构、劳动能力鉴定机构和工伤保险经办机构。但是，由于历史原因，《条例》启动之初，并没有对各地工伤保险的统筹层次进行明确规定，全国半数以上的省份承袭了原县级统筹的管理模式（见表2）。到2005年底，全国除港澳台以外的31个省份中有19个省份实行了工伤保险县级统筹。

随着我国工伤保险制度不断发展，原县级统筹管理模式的统筹层次低、抗风险能力弱、易发生基金缺口的弊端逐渐显现，个别县、市出现了工伤保险基金收不抵支、扩面工作难以进行、风险逐步增大的严峻局面。2008年以来，国家人力资源和社会保障部开始计划逐步提高工伤保险统筹管理层次。在国家人力资源和社会保障部的推动下，2010年全国近半数的省份实现了工伤保险地市级以上统筹，全国工伤保险统筹地区共计986个，其中省级统筹4个（北京、天津、上海、重庆），占0.4%；地市级统筹277个，占28.1%；县级统筹669个，占67.8%；委托企（行）业单建统筹36个，占3.7%；17个省份实现全省地市级以上统筹，占全国的53%，其中地市级统筹中统收统支模式的占90.3%，其余为调剂金模式。对此，实践很快证明，市级统筹管理并不能满足基金共济的需要，一些地方产生了进一步提高统筹层次的需求和动机。但贵州等先行探索并实现省级统筹管理的地区的实践经验表明，工伤保险的省级统筹也存在诸多问题。

1.地方管理责任主体地位被削弱

在省级管理制度模式下，市县级经办管理机构责任主体地位被大大削弱，边界责任更加模糊。市县级经办机构因为有调剂金的兜底依赖，基金管理责任的主体意识被相对分散化。在省级调剂金制度下，工伤保险基金缺口的兜底责任仍在市县级经办机构。但是，由于相当一部分工伤保险基金被上解，地方的积极性还是受到了一定程度上的影响。目前，全国多数地方仍然实行“市县统筹+省级调剂金”模式，该机制最大的问题就是省级经办机构缺乏有效的管理和激励手段。

2.省级统筹监管难度高

由于我国工伤保险制度建设起步晚，有关经办管理的监督考核体系尚不健全，相关的科学评估标准比较缺乏。统筹地区一旦发生基金缺口危机，其最先想到的便是等待上级机构的救助和调剂。但上级机构在接到下级机构的调剂申请报告后，往往因编制限制、人手不足、能力手段不够等制约，难以就下级机构的基金缺口责任做出科学评估。另外，法制建设滞后，缺乏有关公开、公正的运行决策机制和监督机制，也使上级机构在具体决策过程中难以就基金缺口问题做出准确的评估。现实中的调剂金决策机制随意性强，往往受人情关系、地方公关等因素的限制。而从制度机制上说，省级统筹制度也存在着各级机构工伤保险财权责任不清晰的问题，容易产生争议并导致权力寻租等弊端。

3.实施行业差别费率及浮动费率机制受限制

在实施省级统筹以前，地方政府迫于基金收支平衡的压力，在探索行业浮动费率和差别费率方面积极性较高。当统筹层次提高后，地方政府责任降低，极大影响了工伤保险行业差别费率和浮动费率机制的执行效果。贵州省等地的实践表明，在省级统筹格局下，行业差别费率机制被淡化。2009年以来，贵州省遵义市在工伤保险方面积极探索推行业差别费率和浮动费率机制，取得了良好效果。自2012年开始实行省级统筹以后，该市工伤保险行业差别费率和浮动费率机制基本处于停滞状态。建立和完善工伤保险浮动费率机制，能进一步平衡企业缴费负担，使企业费率水平更趋合理，从而有利于调动企业参保的积极性，解决目前部分地区出现的参保结构不合理的现象，促进工伤保险扩面征缴工作。但是，目前全国仅海南省和广东省有地方人大的相关立法强调工伤保险的地方政府责任，许多地方并没有结合当地实际制定具体的实施意见。

四、域外管理经验与启示

发达国家工伤保险发展时间较长，形成了相对成熟的制度体系。因国情和制度模式差异，国外学界对工伤保险制度的研究多集中在基金的筹资、投资以及工伤保险待遇补偿的公平性等问题上。国际上，与我国社会保险基金统筹层级相对应的英文术语为“Polling”，意为“基金风险池”，一般侧重基金管理的层级和覆盖人群的规模。

不同国家有着不同的工伤保险制度模式以及不同的基金筹集、管理和待遇保障模式。概括起来，西方发达国家的工伤保险制度可划分为三种模式：一是德国模式。由公立机构即同业公会负责经办工伤保险事务，主要采取行业差别费率，为多数发达国家工伤保险制度所效仿。二是美国模式。通过公立机构、私营保险公司以及雇主自我保险等多种方式共同承办工伤保险事务、支付工伤保险费用。三是以新西兰、荷兰、瑞士为代表的模式。不区分工伤事故伤害与非工伤事故伤害，进行一体式均等化赔偿。第一种模式多实行行业统筹管理，以行业或企业差别费率、浮动费率为基础筹集资金，各行业间的基金不能相互调剂。第二种是区域统筹的差别费率和浮动费率模式。如美国在联邦法律框架内，由各州组建州级层面的工伤保险统筹基金，对不同行业企业征收不同的费率，并进行费率浮动。第三种是区域统筹模式下的统一固定费率制。在所覆盖的区域内，针对所有行业企业征收相同的工伤保险费率。从上述这些国家的情况来看，各种不同制度的筹资模式对应着不同的基金管理体制和基金管理层级。就工伤保险基金的统筹管理层次来讲，行业统筹、地方统筹、全国统筹以及混合统筹加调剂金模式都有，不一而足，关键在于具体的制度运行环境和管理因素。其中，作为工伤保险制度建设起步早、制度体系较为完备的德国和美国，都未实行工伤保险的全国统筹或省级统筹。德国的主要特点是行业统筹，其全境工伤保险经办管理主体主要分为农业同业公会、工商业同业公会、公务人员工伤保险经办机构三大类。2010年，这三类机构共56个，其中农业同业会8个、工商业同业会21个、公务人员同业会27个。除公务人员的工伤保险经办机构按属地原则统筹管理外，其他各类工伤保险同业公会根据行业类别进行组织，各行业间基金不能相互调剂。其基金缺口问题主要通过行业、企业差别费率以及费率浮动措施予以解决。与其风险分散机制相对应，德国高度重视行业工伤预防和企业主体的作用，其制度建构理念主要是行业统筹模式下的劳资分责制。

近年来，国际上有关医疗保险统筹层次的研究情况也表明，建立在风险管理与评估机制（RiskAdjustment/RiskEqualization）之上的统筹机制已成为研究的一个新趋势，并在德国、美国、法国、瑞士、荷兰、韩国和中国台湾等国家和地区的理论界获得高度认同。所谓“基于风险管理与评估进行统收统支”模式，是指原本实行行业和地区性统筹的国家或地区，建立一个中央层面的医疗保险基金筹资再分配机构，在风险管理和评估的基础上，对部分或全部保费收入实行再分配，达到在合并全国或地区风险分散池的同时有效控制支出风险的目的。考察域外，可以得出以下两点启示：一是世界各国工伤保险制度统筹管理层次因制度模式和资金来源不同，往往采取不同的模式，其主要模式为行业统筹、地方统筹、区域统筹加调剂金制度。二是我国工伤保险制度主要效仿德国模式，其制度的主要特点是强调雇主责任和行业统筹，特别注重发挥工伤保险行业差别费率和浮动费率的调控作用。

五、总结和讨论

工伤保险制度的特殊性以及管理中监管能力的不足，使得地方管理主体以及企业主体极易放松管理责任，发生道德风险。这表明工伤保险统筹管理层级不宜越高越好。来自贵州、云南等地的实践管理经验也显示，省级统筹模式依然面临诸多新的问题。因此，工伤保险统筹管理层级应以适度为要。

1.适度工伤保险统筹层次的确定应与国家经济社会发展水平相适应

当前，我国经济发展的一个突出问题是区域经济发展不平衡、地区差异大，工伤保险制度明显受地区经济社会发展水平的制约。如对经济发展水平差异较大的发达地区和欠发达地区而言，将其置于一个标准下，实行统一的支付和补偿标准，不管制度设计是按照发达地区还是按照欠发达地区的情况确定，都会在一定程度上挫伤部分地区的积极性。因此，适度工伤保险统筹层次的确定，应与地方经济社会发展水平相适应。在筹资和相对应的待遇保障机制上，应突出按比例筹资和按比例享受待遇，以增强制度弹性，调动地方的积极性。

2.适度工伤保险统筹管理层次应突出强调地方政府的责任

在工伤保险统筹中，片面追求统筹层级容易导致地方政府和企业主体对工伤防控责任的忽略。提高统筹层次后，低一级政府不再为工伤保险待遇承担兜底责任，必然会对辖区企业工伤保险防范有所松懈，继而引发一系列与之相关的行为，如减弱扩面征缴的力度、降低缴费率甚至违规认定工伤等。在省级监督管理机制尚不健全、对基层政府考核机制尚不完善的情况下实行省级统筹，不利于发挥地方政府提高劳动安全的积极性。因此，适度的工伤保险统筹层次，必须充分考虑财政分级管理体制，防止地区出现道德风险。在目前分级分税财政管理体制下，地方政府仍应是工伤保险统筹管理的重要责任主体。按照财权与事权相统一的原则确定各级政府在工伤保险中的责任，仍是现阶段的理性选择。

3.适度工伤保险统筹管理层次应注重行业差别费率和浮动费率的调控作用

工伤保险浮动费率是在国家行业差别费率的基础上，由各地根据企业一定时期内工伤事故率和工伤保险费用收支情况展开评估，定期对企业费率在其行业基准费率基础上给予上下浮动的机制。实行工伤保险行业差别费率和浮动费率，对于完善工伤保险筹资机制、增强制度吸引力和开展企业工伤预防工作具有重要意义。高风险行业聚集的县市往往因基金抗风险能力弱难以开展实施。实行更高一层的工伤保险基金统筹，如何充分合理地调动各地积极性、防范道德风险是关键。因此，必须建立科学的基金分责机制和具体量化指标，合理确定各级政府的工伤基金征缴责任，调动地方政府的积极性。一方面，要避免省级统筹后个别地区出现“吃大锅饭”的情况，对于完不成征收目标的地区，应要求当地政府承担相应的责任。另一方面，要避免过去“鞭打快牛”和“收支自我平衡”的情况发生，对于实现应保尽保、应收尽收的地方政府，不再把收支平衡作为其主要责任，这也是省级统筹的意义所在。同时，要建立合理的费率机制，通过实行“差别费率+浮动费率”，切实将费率与企业的安全生产管理结合起来，下大力气鼓励、敦促企业加大事故预防的投入，从而降低事故的发生率，在减少基金支出的同时也降低企业的负担，形成工伤保险制度的良性发展。

总之，工伤保险重在预防，其本质是劳资责任险。无论是理论分析，还是国内外的实践经验均表明，统筹地区出现工伤保险基金缺口问题时，除了采取提高统筹层次的措施外，还可以通过提高缴费基数、实施行业差别费率和浮动费率、合理划分各级政府责任、加强企业安全预防等多种方式予以解决。适度工伤保险统筹层次的确定，应与地区经济社会发展水平、管理主体责任、工伤风险防控能力等因素相适应，可以在“市级统筹+省级调剂金”的基础上，通过优化完善“行业差别费率”和“浮动费率”机制，增强基层政府的监管意识和一线企业的责任意识，共同防控工伤事故的发生。