国资委资产管理范文篇1

关键词：公物；财产；私物；国有财产

法国法律把行政主体的财产区分为公物（也称为公产）和私物（也称为私产），使前者受行政法的支配和行政法院管辖，后者受私法支配和普通法院管辖。[①]根据大多数学者的定义，公物是指这样的物品，或者服务于行政活动（比如行政机关办公大楼），或者是供公众无需许可（比如街道、道路、广场）或根据特定的许可（比如学校、高等学府）使用。这些物有一个共同的特点，就是它们的目的都是直接服务于公共利益。也正是为了实现公物的公共功能，公物的法律地位主要也就打上了公法的烙印，例如，作为公物的财产具有不可转让以及不得因时效而取得其所有权，也不能成为强制执行的标的[②].然而，在现实生活中，公物的范围并不明确。这无论是在法国、德国，还是日本，都是如此。但这并不意味着这个问题不重要。确定公物范围的目的在于，一方面把公物与不属于公物的财产区分开来，以探求属于公物的财产之共通规律；另一方面是确定不属于公物的“公有财产”之范围，从而为国务院新设立的国资委的职权设立一个合理的界限。鉴于公物范围之确定对公物一般规则的研究具有前提性或基础性的作用，因此本文特对目前大陆法系国家尚未明确的公物之范围作一初步探讨，并就公物不宜由国务院国资委来管理的问题发表了自己的一点浅见，以求教于学界同仁。

一、公物外延之模糊界定

是否把一项财产归入公物的范畴，起决定性作用的因素主要是两个：一是（直接的）共同利益功能；二是适用公法（公法的统治）规则。根据这一原则，对于公众事实上共同使用的财产，虽然涉及到公共利益，但这并不能充分说明一项财产的公法地位。除非习惯法能够成为我国行政法的渊源，否则这种财产还需要以法律规定的行政行为或其他法律行为来使其具有公法上的地位，即由行政主体对财产作出开始公用的意思表示。这种开始公用的意思表示确定了公物的用途，同时也限制了所有权人的所有权能。

根据德国学者的意见，一项财产构成公物必须具备实体要件和程序要件：实体要件是共同利益功能和适用公法规则；程序要件是行政主体通过附加的形式上的意思表示和和该财产被投入使用。[③]单有实体要件，而无程序要件，不能充分解释公物的法律地位。根据公物的构成要件，可对公物的外延作出如下几个方面的界定：

一是公物与“事实上的公物”不同。与毫无疑问地仅供平民使用的财产相比，不属于公物的财产一方面是所谓的“事实上的公物”?一般它们是私人财产，只是事实上供公众利用而已，典型的例子是私人街道、私人森林道路、私人公园、私人博物馆或其他设施[④].根据前面关于公物的定义，它们纯粹只具有事实上的共同利益功能而并没有赋予它们公物的性质，因为这里缺少可说明它们法律地位的行政主体的意思表示。尽管我们可以解释为这是事实上的公物，但毕竟财产的所有权人随时可以排除财产的普遍使用。

二是公物与我国的公有财产不同。“公物”侧重于财产为谁服务，而“公有财产”则侧重于谁对财产享有所有权。在我国，公有财产包括全民所有的财产和集体所有的财产，但并非所有公有财产都是公物，我国在计划经济体制下形成的7万亿的经营性国有资产，因为大多没有直接服务于公共利益，而不属于公物[⑤].尚未确立公共用途的自然资源以及财政资金也是如此。这里涉及到私法行政即所谓的国库行政的对象（“国库”是指国家作为私人主体出现时的情况的总称）。它们并不直接为社会公共利益服务，而是通过扩大财产和为公共预算获取收益而间接地服务于公益。属于这类财产的物（一般被称为财政财产）既包括没有被作为公共用途的不动产，也包括国家出于收益原因进行的投资，例如把行政大楼的地下室租给饭店店主或者因为盖了新楼把不需要的行政大楼出租给保险公司等。此外，在全民所有的自然资源中，也存在不少一经利用就消耗掉了的财产，例如石油、天然气等，由于不能持续地供公众利用，因而也被归入国家私产的范畴之中。财政财产以及不属于公物的自然资源等，统称为国家私产。在大陆法系国家，学者们普遍认为，国家在市场经济条件下参与市场投资与经营活动时，“国家实际上成为民法观念上的国家”[⑥]，是同个人一样参与经济事务的私人主体，因此应当“不着制服，而以平民身份出现”[⑦]，使国家私产与私人财产一样应受到同样的法律调整，因此这类国家私产也就从行政法体系中脱离了出来。

但从广义上讲，按照公共财政的理论，只有将包括国有自然资源与财政收入在内的部分财政财产纳入公物范畴（简称财政公物），接受公物法的调整，方能确保所有的财政公物用于为所有的人的利益服务。如果撇开财政公物而孤立地讨论行政用公物和公众用公物的管理问题，无疑将忽略财政公物与行政用公物、公众用公物相互转化过程中转化手段的正当性，不仅不利于公共财政目标的实现，防止行政机关工作人员侵吞公有财产，而且很可能忽视政府采购与公物利用许可之间的互动关系（例如公物利用人依法对公物设置行为进行监督），从而误导我们对政府采购（即将财政公物转化为行政用公物或公众用公物）、BOT等公物设置方式以及公物利用许可行为采取错误的规制措施。此外，广义上的公物是否还应包括法院、权力机关等非行政主体执行政务所需要的财产，这是一个非常值得探讨的问题。笔者认为，对这类财产的管理也应参照公物管理的一般规则进行（可纳入相应的组织法中加以规范）。

三是公物不限于公有财产中的公物，公物也可以为私人所有。公物并不当然地否定私人的所有权，在私人财产上可以通过行政行为和合同等方式设置公物，此即为私有公物，当其所有权发生转移时，并不丧失其作为公物的法的地位。[⑧]即使在美国这个没有公法与私法划分传统的国家，其最高法院也在判例中指出：“当私有财产用于公共用途时，就应该服从公共规则的管理，要受到公共利益的影响。”[⑨]事实上，美国也存在类似大陆法系国家的公物制度，只不过比较分散而已，例如慈善机构（包括公共慈善机构与私人基金会）的财产管理制度就比较接近公物制度，有关其财产管理的规则主要规定在美国税收方面的法律法规之中。受到这种规则约束的慈善组织（例如学校、医院、教会和医学研究组织等）可以获得免税资格，但必须符合以下六个条件：“（1）只能以宗教、慈善、公共安全实验、文学、教育、促进国家或国际间业余体育竞赛和防止虐待儿童或动物中之一项或多项为目的；（2）组织的成立完全出于非营利目的；（3）组织的经营主要为达到规定的非营利目的；（4）不得为个人谋取利益，即不给控制该慈善组织或能对该组织施加实质性影响的人提供任何不适当的利益；（5）不得参与竞选，即不支持或反对任何公共职位候选人；（6）不得参与实质性游说活动，即不对立法进行实质性的支持或反对。”[⑩]这种慈善组织的财产具有公物的性质，原资产所有者对资产没有追索权，例如该慈善组织不复存在或者说被解散，按照主控文件或相应的州法律，其财产往往分送给其他慈善组织。[11]在我国，随着政府职能的转变，借助私人力量来举办公益事业、建设公共基础设施必将成为未来的发展趋势，各种私立博物馆、私立学校、私立公园、私人所有的高速公路等将大量涌现。此时，问题的核心在于如何确保这些私人财产服务于公益，并对管理与利用这种财产的行为加以规制。

二、公物之具体范围

尽管公物与私物的界限不是很明确的，是相对的，但我们必须承认，随着社会的发展和进步，过去未能纳入公物范围的私物、曾经不具有财产价值的有体物以及人们没有意识到的无体物，都可能逐步纳入到公物法调整的范围。笔者认为，进入现代社会以后，公物的具体范围可从以下三个方面来描述：

一是作为传统公物的有体物，包括动产与不动产等在内。在法国与日本的传统行政法上，“公物，是指国家或公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。”[12]因此，传统公物的范围一直只是限于有体物，例如街道、道路、广场、河流（天然的或人工的、地面上的或地下的）、绿化设施或体育设施、儿童游乐场、大学和学校、医院或护养院、铁路、地铁和有轨电车、电信设施、邮政设施和广播设施、各种类型的行政大楼、港口、公园、堤坝、剧院、寺庙、图书馆、博物馆等，而不包括无体物，如无限电波、空气等。同时，基于公共用途的考虑，我们既可以把有体物的组成部分看作是独立的公物，例如在私人地基上建立的交通指挥设备，也可以把独立的物群当作是公法上统一的公物来对待，例如图书馆的书，带有其他设施的公路，以及由几块地基组成的公共广场等。

二是随着现代经济的发展与科学技术的进步而需要纳入公物范畴的新型公物，如行政信息、无线电波、因特网上资源、环境等。是否将无体物作为公物，取决于归类的意义，因为归类的目的在于寻求某类事物共同的规律。如果无体物（例如电视信号）具有公物的本质特征，那么就应将其归入公物的范畴。事实上，进入现代社会以后，认为公物只能是有体物的传统观念已经被打破，如德国行政法理论与实务上就普遍放弃了德国民法典第90条所要求的实体特征，把领空、开放型海洋（在海岸线范围内）以及电流等认定为公物。同时，德国的一些法律规定也显示出，即使是非实体性的物也应纳入到公物的范围中，例如根据《德国长途公路法》第1条第4款的规定，公路上方的空间也属于交通道路的组成部分，因而被置于公共用途之下。[13]

将行政信息纳入公物范畴，是因为行政信息或者属于行政主体执行公务所必需，或者行政的目的就是为所有公民提供这种信息，例如在德国备受重视的提供经济信息的经济行政行为中，行政机关必须依据《生产行业的统计法》、《原料统计法》、《手工业统计法》、《贸易统计法》等一系列的法律法规的规定向公众提供相应的经济信息[14].尤其随着民主政治的推进，行政机关的档案材料和其他信息，已经成为私人监督政府活动、进行学术研究以及实现商业和诉讼方面的目的所不可或缺的前提条件，除非法律基于国家秘密、商业秘密、个人隐私等合理原因而有排外规定，都已经被认定为公有物，个人和团体都有知悉或利用这种“信息公物”的权利，即人们常说的知情权或了解权。美国为保障私人利用行政信息的权利，已相继制定了《情报自由法》、《阳光下的政府法》等一系列法律。由这些法律所确立的规则与大陆法系国家的公物管理规则几乎如出一辙。[15]

将环境纳入公物范畴，一方面是考虑到环境事实上一直为公众所共同利用，且任何人不能排除他人对环境的利用，另一方面是因为环境所有权主体严重虚位而使恣意破坏环境的行为难以得到遏制，已经严重威胁到人类的生存，从而使洁净的环境变得越来越稀缺而具有更高的财产价值。众所周知，“如果财产缺乏所有权主体，那么任何人都不会有足够的积极性去充分利用它，或者防止人们去自私地加以利用。”[16]几十年来，尽管许多国家的GDP（国民生产总值）每年都在逐步增长，但大多没有考虑经济的发展给环境和资源带来的破坏。环境恶化的问题使人们越来越清楚地意识到，空气和水是公共的这一事实，决定了环境是集体所有而非私有，但这种集体所有权是虚位的。其结果是，污染环境的成本并不是内化为经营者的成本，相反却由公众来分摊。由于污染者不必承担直接损失，所以他们也就缺乏激励因素来限制污染行为。尽管政府理所当然作为社会公众环境利益的代表者，有权对任何损害环境的行为予以制裁，然而政府是有缺陷的，以其有限的能力去防范和制裁所有污染环境的行为一般不会有太大的效率，更何况一些地方政府可能为追求地方短期经济利益目标而放纵污染环境的行为，进而使得环境的污染变得越来越严重。解决这些问题的根本办法是两个：一是实行环境的私有化；二是将环境作为一种公物来对待，将环境权在环境保护机关（代表公共利益）与所有潜在的利用人（日本等国家的做法就是从法律上将集体所有的公物转化为利用人所有的公物）之间进行分权并实行相互之间的制约，使公民利用环境的行为以及国家对环境利用人的管理都能够严格遵循公物的一般规则，从而使环境成本内化为利用人必须支出的成本，并使受到污染环境行为影响的人都可以依法环境侵权人，从而保障国家环境保护目标的有效达成。由于环境这种公益物品的特殊性，环境是无法私有化的，因此，我们只能将环境作为一种公物来管理，才能避免所有权主体虚位所带来的弊端。

三是因扩张传统的财产概念而相应应予以扩张的公物，例如全民所有的知识产权、经营许可证（如驾驶证）、公共职位、国家科研项目等具有财产价值的公权利。将具有财产价值的权利视同财产，以获得宪法和法律的保护，是德国与美国等西方发达国家出现的一种新现象。以德国为例，德国基本法所保护的财产权的范围是逐步扩张的。如果按照历史发展阶段来对德国基本法所保障的财产权加以分类，则其财产权可分为三代：第一代是传统的防御性权利，主要是防止国家对动产、不动产、知识产权的侵犯；第二代是20世纪以来出现的劳工福利以及集体谈判权；第三代则是当代出现的分享权，即公正分享自然资源、国民产值，并在健康的环境下和平生存的权利。因而德国基本法保障财产权的重点已经从过去的“负向防御性权利转移到正向的福利和分享权利──例如廉价住房和免费教育权”。[17]20世纪70年代以前，美国宪法所保障的财产也仅包括财产法定义的不动产、动产和金钱或证券，但是20世纪70年生的程序性“革命”则迅速确立了基于福利社会基础上的“新财产”概念，大大扩充了宪法保障的财产的范围，社会福利、经营许可和公共职位原来仅仅属于政府给予的优惠（Privilege），现在都已经纳入宪法保障的财产的范围。[18]尽管在公物理论中应予以扩张的公物的范围会引起很多争论，但将全民所有的知识产权这样的具有财产价值的权利视同公物，并使其受制于公物管理的规则则完全有必要。根据我国著作权法的规定，我国加入WTO的有关协议文本、法律文本以及著作权保护期限已过（如四大名著）的作品中具有财产价值的使用权是属于公有的，按理国家应当直接或间接向公众提供这类作品且只收取印刷工本费，目的是保证这些作品能在最大范围内为公众所利用。然而，在现实生活中，这些作品在供公众利用时的收费标准却并没有低于那些著作权属于私人的作品（假设印刷成本相同）。

三、一个误区：将公物交由国务院国资委管理

国家所有的公物与私物应当受到不同性质的法律调整，这是已建立市场经济体制的大陆法系国家的普遍做法。国务院国资委的成立就是对这一做法的回应。我国加入WTO后，为尽快建立和完善我国的社会主义市场经济体制，迫切需要成立一个代表国家行使国有财产所有权能的市场主体，即国资委。这一做法无疑受到了国库行政理论的影响。国库行政是指国家处于与私人相当之法律地位，并在私法支配下所为之各种行为，主要包括四种情形：一是为达成行政上之任务，所采取之私法形态的行为，例如向贫困学生提供助学贷款；二是以私法组织形态或特设机构方式所为之营利行为；三是私法形态之辅助行为，例如以私法行为取得行政机关行政所需要的物质基础；四是参与纯粹之交易行为，例如进口大宗物资出售以稳定价格，出售多余的公共物品等。[19]为确保所有市场主体的平等地位，避免国库行政对市场公平竞争秩序的破坏，国库行政主要适用的是私法，因而与主要适用公法的公物不同。基于以上考虑，国务院国资委既不能隶属于立法机关，也不能隶属于行政机关，而应当是由全国人大选举产生的一个代表国家行使所有权职能的常设机构，是具有法人资格的市场主体（地方国资委不宜具有法人资格，否则容易落入中央与地方分权的陷阱之中），而非行政管理主体，且应采取类似公司一样的分权形式。如果将国资委定性为行政机关（即国资委有权对市场主体进行管理），那就意味着两种不同性质的职能（国资委既作“运动员”，又作“裁判员”）可以由一个机构行使。这与市场经济的要求是不一致的。目前把国资委作为国务院的一个机构来对待，主要的考虑可能是目前许多单行法已规定由国务院代表国家行使所有权。

尽管由于公物问题的复杂性，使得公物应由谁管理、怎么管理等问题在短时间内难以解决，但是必须肯定的是，与国家设立国资委的目的相一致，公物属于绝对不能由国务院国资委来管理的财产。首先，由国资委管理公物与我国为实行彻底的政企分开而设立国资委的初衷相违背。尽管我国的公物大多数属于国家所有，但由于这类财产是行政的物质基础，并直接服务于公共利益，且为确保公物设置目的的实现，这类财产必须受到公物管理规则的约束。在我国公物法领域的单项立法尚没有采纳公物的二元结构理论（私法所有权与公共役权并存，公共役权优先于所有权并排挤所有权）的情况下，让一个追求营利最大化的国务院国资委来行使公物的所有权，将很容易出现用财产的所有权能来限制公物的公共役权的现象，公物设置之目的就可能无法实现。其次，公物管理行为所直接追求的是社会公共利益的最大化，而对私物的管理所直接追求的是市场主体自身营利最大化（或者说经营性国有资产的保值增殖）。这是两种不同性质的职能，根据行政学的一般原理，不宜由一个主体来行使。事实上，从一个社会的文明和进步的角度看，人们对商业利益的疯狂追求并不一定是件好事。这正如米尔恩所说：“商业之善，未必是社会之善。一个社会的利益不能限定在对商业繁荣有利的条件里。”[20]第三，在目前行政组织法很不完善、职权职责不清、行政机关之间相互扯皮的现象还普遍存在的情况下，要处理好国资委与一直根据单行法规定行使公物管理权的行政机关之间的权限冲突也是一件很困难的事情。即使明确让国资委行使公物的所有权能，并由有关行政机关继续行使公物的公共役权，但是由于公物的公共役权排挤公物的私法所有权，留给公物所有权行使者（即国资委）的“对财产的剩余控制权”基本上可以忽略不计。因此，那种认为国资委应管理11万多亿的经营性资产和非经营性资产的主张[21]是站不住脚的，国资委只能代表国家管理公物以外的国家私物。

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[①]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第301页。

[②]翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第466-468页。

[③]WilfriedErbguth/JoachimBecher.AllgemeinesVerwaltungsrecht（Teil2），VerlagW.Kohlhammer,2Auflage1987,S.1.

[④]我国不少地方也开始出现私人博物馆，2001年北京市制定并实施的《北京市博物馆管理条例》甚至明确鼓励公民、法人兴办私立博物馆。尽管这一规定与《中华人民共和国文物保护法》的规定存在抵触，但是，在目前国立博物馆技术落后、经费紧张的情况下，发挥私人的力量来保护文物将成为我们的最佳选择，没有必要禁止。国家完全可以扩大收藏出土文物的博物馆范围，使一部分私立博物馆也可以替国家代管和保藏出土文物，从而使同样作为公益性事业的私立博物馆也拥有保护重要文物的权利。至于私人博物馆是否应受公物法调整，取决于行政机关是否在其上作出供公用的意思表示。

[⑤]值得争论的是，国家通过设置国有企业以完成给付行政任务（即间接国家行政）的财产是否属于公物，例如提供供水、供电、供气服务的国有企业的财产，国有的邮政、铁路、公共交通运输企业的财产等。

[⑥][德]奥托·迈耶：《德国行政法》，商务印书馆2002年版，第124页。

[⑦]吴庚：《行政法之理论与实用》，台湾三民书局1996年版，第13页。

[⑧][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第755页。

[⑨]乔治·斯蒂纳、约翰·斯蒂纳：《企业、政府与社会》，华夏出版社2002年版，第288页。

[⑩][美]贝奇·布查特·阿德勒：《美国慈善法指南》，NPO信息咨询中心主译，中国社会科学出版社2002年版，第5页。

[11][美]贝奇·布查特·阿德勒：《美国慈善法指南》，第9页。

[12][日]盐野宏：《行政法》，第742页。

[13]WilfriedErbguth/JoachimBecher.AllgemeinesVerwaltungsrecht.S.17.

[14]罗尔夫·斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999年版，209页。

[15]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第953-962页。

[16]凯斯·R·孙斯坦：《自由市场与社会正义》，金朝武等译，中国政法大学出版社2002年版，第278页。

[17]张千帆：《西方体系》（下），中国政法大学出版社2001年版，第332页。

[18]张千帆：《西方体系》（上），中国政法大学出版社2000年版，第224页。

[19]吴庚：《行政法之理论与实用》，第12-13页。

国资委资产管理范文篇2

关键词:西方委托理论国有资产管理有益启示

中图分类号:F273.4文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)03-048-03

一、西方委托理论

在现代产权经济学中,委托理论主要研究委托关系及其激励――约束机制问题。委托关系一般是指的内部关系即人与被人之间的关系。无论从本质上还是形式上,委托关系都是一种契约关系。

1.委托关系定义。詹森(M・Jensen)和麦克林(W・Mecking)于1976年提出人理论,他们把委托关系定义为:“一种契约关系,在这种契约下,一个人或更多的人(即委托人)聘用另一个人(即人)代表他们来履行某些服务,包括把若干决策权托付给人。”人问题的产生是由于管理者拥有公司部分控制权。在契约不完全的基础上,不可能对每一种资产使用情况的所有方面都做出规定,在单一业主企业(传统企业)里,一项资产的所有者拥有对于该项资产的剩余控制权。在现代公司制企业里,由于两权分离必然导致控制权的转移:股东将绝大部分权力交给董事会而仅保留最终投票权,董事会将几乎全部日常控制权交给高级管理者,高级管理者再授权给下一级管理者。这就使得管理者会倾向于非现金性的额外支出,如豪华办公室、专属汽车……,而这些支出则由公司所有者共同负担。此情形在大型公司更为严重,由于股东分散,对于个别投资人更缺乏动力去花费资源监控管理者,即使监控管理者,所费资源仍属于成本。约瑟夫・E・斯蒂格利茨(Joseph・E・Stiglitz)认为,某些关系是“委托人(比如雇主)如何设计一个补偿系统(一个契约)来驱动另一个人(人,比如雇员)为委托人的利益行动。”在委托关系中,委托人与人之间具有一种内部授权关系,它是基于权而产生的委托人与人之间的契约关系。

2.委托理论的特征。从法律角度看,委托是人根据委托人委托的旨意取得法律权而进行,双方所形成的委托关系具有以下特征:

(1)委托人可以是一个人,也可以是一个集团,甚至是一个社会组织。如果委托人是由一人以上组成的集团或社会组织,则要求在这一集团或社会组织中明确委托人的具体承担者和责任者,界定其权益边界。因此,在委托关系中,“委托人自己变成被束缚的”。而我国的国有资产由社会性质决定归全民所有,政府具有代表全社会做出集体共同决定的机制,其作为委托人没有明确具体的承担者。即使有一个代表人也因公有制度的客观现实而无法自主决定,全权委托,即还是委托人主体缺位没有解决。

(2)人既可以是一个人,也可以是一个人格化的组织。人以人力资本等值得信赖的条件依一定的程序取得委托人的委托,享有契约规定的权利与利益,承担契约规定的责任与义务。人权限之外的责任仍要由委托人来承担。而这方面责任的界定因传统文化与制度弊端在我国国有资产的委托关系中模糊不清。但另一方面,人在自身权限之外又不得不承担委托人的责任与义务,国有资产管理公司变成了“二政府”。

(3)委托人与人之间形成的法律关系是双方达成的契约来维系的。从上述定义及分析中提及的:委托人授予人决策权的契约关系、委托人驱动人而设计的一个补偿系统(一个契约)、委托人与人之间所具有的内部授权关系都是基于权而产生的委托人与人之间的契约关系,都揭示了委托关系的本质特征――具有法律效力的契约关系。但在契约规定的职权之内,人往往依自己的而不是委托人的意志进行活动,委托人一般不随意干预人的决策和行为。正如斯蒂格利茨所指出的“在许多情况下,委托人希望人根据人已知而委托人不知的信息采取行动。”如果授权过滥、授权不充分或激励约束机制不健全,都会引至委托人的意志得不到实现,成本高昂,直至委托关系失败破裂。

(4)为了委托人利益,人可以将事项的一部分或全部再委托给第三者,这种再的条件包括:再者的权限不能超过原者的权限,再关系的确立应事先取得委托人的同意等。国有资产管理公司与国有企业之间的再关系,是国有资产管理公司对国有资产运营管理能力的综合体现。它要求一个清晰地把自己局限于产权营运管理的决策与指导,从而把具体经营业务让给专业化国有企业去做的高效资产管理公司。

{1}人的激励――约束机制。为防止人超越契约规定的职权,产生“渎职”或“侵权”等风险,在契约中,委托人对人制定了激励、约束与监督机制。一个有效发挥作用的契约应包括“授权+明责+诱利”,甚至在契约执行的全过程,还必须有健全、灵敏的监督机制,力争使人在追求自身利益最大化的过程中,实现委托人利益的最大化。我国现阶段,有关人的激励机制还没有真正建立起来,约束、监督措施也很不到位,国有资产的委托机制尚未健全。

{2}委托成本。委托理论认为,如果人能够完全按委托人利益行事,则这种关系不会产生额外的成本,也不存在所谓的问题。然而,委托人与人是两个不同的人,他们之间存在着两个方面的不对称:一是利益不对称。如公司股东作为委托人追求的是公司利润的最大化,而公司经理作为人追求的则是个人收入的最大化以及社会地位、名誉、权力和舒适的工作条件等。同时,他们又都是追求自身利益最大化的经济人。因此,当人利用委托人的授权为增加自身利益而侵占或损害委托人的利益时,就出现了成本问题。二是信息不对称。在关系中,委托人能了解的有关人的信息是有限的,因此,人会想方设法为自己的利益考虑,从而损害委托人的利益。由于以上两方面原因,委托人为了防止人损害自己利益,通过制定严密的契约关系和对人活动的监督来限制人行为,由此付出的成本称为成本。

委托理论将成本分为三部分:一是监督成本,即委托人为限制和监督人行为所付出的费用;二是约束成本,即由于人的行为受到限制或约束而不能及时做出决策所造成的损失;三是利润损失或净损失,即在委托人无法监督,而人又不能自律的情况下造成的损失。成本的存在和大小取决于监督成本和经营者偏好等因素。当成本过高时,会使委托人的利益受到损害,就需建立一套既能够有效约束人行为,又能激励人为委托人利益工作,降低成本的机制或制度安排。

二、委托理论在西方国有资产管理运营模式中的应用实践

(一)实践探源

委托理论在西方国有资产管理实践中最为突出的应用成果,就是以国有资产管理公司的组织形式经营管理国有资产,这种做法经过长期探索,已经得到国外理论界和政府实际部门的肯定和采纳。西方国家最早成立的国有资产管理公司是意大利1933年成立的工业复兴公司(IRI),当时意大利政府为了挽救濒临破产的几家大银行,用于管理原属于这几家银行的证券资产。IRI通过承担企业的银行债券、兼并等手段,建立了钢铁工业控股公司等13个次级行业性控股公司。IRI则成为包括各个行业的综合性控股公司。新加坡政府于1974年成立了一家纯粹国家控股的资产管理公司――淡马锡控股公司,该公司没有自己经营的核心业务,主要是管理控股公司的下属股份有限公司。直至二次大战特别是20世纪60年代以后,才比较普遍地出现了国有资产管理公司,成为国有资产管理体制的一个重要组织层次,这主要有三方面的原因:

1.国有资产管理公司普遍出现的历史背景是二战后跨国公司迅速增加,导致国际市场竞争日趋激烈。据统计,“1973年全世界跨国公司约有9500家。其中,在20个国家以上设有子公司的跨国公司有324家(美国113家、西欧各国173家,其他国家38家)。”“1976年,世界跨国公司国外子公司的总销售额为8300亿美元,接近于资本主义国家全部出口总额的四分之一。”正是处在这样一个各国经济相互渗透、竞争日益激烈的环境,才迫使落后国家政府为维护本国利益而以国有化方式日益广泛地进入到国民经济各行业领域。国有经济规模的扩大,特别是在竞争性行业领域国有企业数量的增加,使得政府如何有效管理国有企业成为一个极为重要的现实问题。

2.国有资产管理公司的出现是以现代企业制度的发展和完善为基础。现代工业公司制度的初步形成是以公众性工业公司占据主导地位和工业股票市场以及相关法律制度形成为标志。意大利工业复兴公司的成功典范,促使战后许多国家都倾向于尽可能地依照《公司法》来建立国有企业,规范国有企业的经营行为,使得一部分大中型国有企业,通过企业集团化经营,逐步转变为国有资产管理公司。

3.组建国有资产管理公司也是西方国家在改革国有资产管理体制方面的一项探索。随着战后西方国家国有经济规模的不断扩大,如何完善国有资产管理体制以解决企业效益低、财政负担沉重的问题越来越突出。因此,西方各国做了许多探索,一方面通过建立各种类型的国有资产产权专职管理机构和监督体系,规范政府部门国有产权管理行为,保证国有企业生产和经营的自。另一方面通过将国有企业改组为股份公司、公开出售部分国有股份等方式,尽可能弱化政府行政干预以适应市场经济规律。由于国有资产管理公司主要从事国有企业产权经营管理活动,在国家运用国有资产干预社会经济活动方面,比其他类型的国有企业具有更大的灵活性。首先,在股票市场机制完善的条件下,国家可以根据自身产业政策实施的需要,通过对企业股票的购买与销售,较快地实现国有资产在不同行业之间的转移。其次,国家通过控股,可以达到以较少的资本控制大范围的社会经济活动的目的,并促进了国有经济与非国有经济的相互融合、相互渗透。再次,国家通过国有资产管理公司来新增国有资本比传统的政府拨款方式具有更好的资本经营效益。从产权管理的角度看,国有资产管理公司在《公司法》的约束下,比政府行政行为更具有规范性和公开性,特别是当国内经济发展面临国际市场竞争的严峻挑战时,这种管理体制受到普遍重视,从而导致政府国有资产管理观念、管理组织、管理制度、管理方式、管理素质、管理环境等一系列的变革。

(二)西方国有资产管理体制

1.政府、国有资产管理公司与国有企业之间的关系类型。对西方国有资产管理体制,主要是研究政府、国有资产管理公司与国有企业之间的关系。归纳起来有两种类型,即所有权式的主管机构和监督指导式的主管机构。所有权式的主管机构被授权持有完全的所有权,而监督指导式的主管机构只持有相对有限的所有权。在不同类型的政府主管机构之下的国有资产管理公司或国有企业相应地就是所有权式关系和监督指导式关系,反映出三者之间存在的产权关系类型。

2.政府层面的行政主管机构形式。政府对国有资产采取两种具体管理形式:即以财政部为核心的多部门管理形式和成立专责主管部门的管理形式。

(1)以财政部为核心的多部门管理形式。国有企业分属政府各部门主管,但核心管理部门是财政部。联邦德国就是这一类型,在政府国有资产管理工作中,联邦财政部处于核心地位。它负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份购买与出售等重大资产经营决策措施,规定国有企业必须向政府提交的资产经营计划,并以股东身份,负责选聘联邦一级主要国有企业监事会的所有者代表。原联邦德国的国有企业拥有相当大的经营自。无论是联邦政府还是州政府,其政策都是维持对其参股企业的间接管理。企业的经营实绩主要是用市场指标来评价,而不是看它们对实现政府政策目标所做的贡献来评价。联邦政府也任命人员参加国有企业的监事会,但并不向这些人指示,不要求企业按照政府制定的目标组织经营,而是希望国有企业在市场上与私营企业一样在竞争中求得生存,避免使国有企业成为那些在竞争环境中难以生存的企业的“自然保护区”或市场体系意外事故的庇护所。

(2)成立专责主管部门管理形式。意大利政府的国有资产管理模式可以说是这种形式的典型。1956年,意大利政府成立了一个国家参与部(又称国家控股部),专门负责对国家参与企业的管理。国家参与部执行着连结生产部门与对国有企业负有最终决策责任的社会政治团体的职能。它拥有指导和监督资产管理公司以保证其经营活动符合政府经济政策目标的权力。在制定计划时,国家参与部要负责协调作为管理公司经营活动基础的利润指标与政府部门经济计划委员会制定的总经济决策的关系,以保证政府的总经济政策与国有企业的经营方针相一致。国家参与部的主要职责是:通过各资产管理公司全面管理国家在各个经济部门所参与的股份;任命所属各资产管理公司的领导人;监督、协调本系统各部门的活动,向资产管理公司总的指导方针,保证国家经济政策的实施和政府规定的各种社会经济目标的实施。

(3)国有资产管理公司的组织形式及其产权运营手段。在政府与一般生产经营性企业之间,往往存在多个产权经营层次,需要国有资产管理公司来从事对下属国有企业的产权经营与管理。由于国家独资公司有利于强化政府对公司经营行为的产权控制,往往为第一个层次国有资产管理公司采用;而有限责任公司、股份有限公司比较有利于吸收社会资本和国有资本的流动,可以优化产权。因此,这两种组织形式常被作为国有资产管理公司的产权运营手段。只有根据不同产权运营的特点采取不同类型的公司形式,才能够适应市场经济的内在规律,实现国家计划调控与市场调节、国家资本优化配置与社会资本优化配置的有机结合,最有效地发挥这种现代国有产权运营组织的作用。

3.西方国有企业双重目标的矛盾。国有企业双重目标是指社会目标与盈利目标,二者发生交叉的关系问题是一直未能解决好的一个普遍性难点问题。一方面,政府宣称要把国有企业作为商品生产者看待,对它们实行间接控制,按照与私营企业相同的经营指标进行考核;另一方面,政府又要求国有企业服从和维护国家利益,执行政府指令,作为实施政府经济政策的工具。其结果:一是多个目标常常互相冲突,很难建立国有企业的目标函数,;二是无论何种政治色彩,政府总是抑制不住去干预它们。由于国有资产管理公司是从事产权经营的大型国有企业,它们往往处于庞大国有经济体系的上层,因此,其经营目标的双重性矛盾往往比一般国有企业更为突出。事实上,70年代前后西方国家组建国有资产管理公司主要是出于优化社会资源配置的需要,试图用国有资产管理公司形式纠正所谓“市场失灵”。因此,许多国有资产管理公司在其组建时就明确规定了它所要承担的某些社会职能。但是,如何评价国有资产管理公司在实施政府经济政策方面的作用,国外理论界和实际部门的认识并不一致。例如,瑞典皇家委员会就认为国有资产管理公司的两大目标,一是最大经济增长;二是实施包括充分就业在内的一系列社会目标。这尤需引起我国重视处理好双重经营目标矛盾的问题。

4.两种典型情况的实证分析。

(1)华人社会――新加坡国有企业改革情况。新加坡在1965年独立以后,政府从大力兴办国有企业入手,建立本国的工商业体系,先后设立了经济发展局,市区重建局等法定机构专门负责从事各种基础设施的投资、建设和经营,成为国有经济的重要组成部分。进入20世纪80年代后,由于外部需求下降和内部经济结构失调等多种原因,新加坡经济开始滑坡。1985年,新加坡经济出现了独立以来最严重的衰退,增长率降至1.6%。因此,新加坡政府开始对微利和亏损企业进行改革整顿。根据经济条件变化和社会发展的需要完成特定政府部门、法定机构和国有企业之间的相互转化,调整国有资产结构,是新加坡国有资产管理方面采取的重大举措。新加坡政府机构分为两种:一种是法定机构;另一种是控股公司。法定机构具有行政机构和企业双重身份,既代表政府行使部分行政权力,同时又是自主经营的国有企业,提供社会产品和劳务。与行政机构相比,法定机构享有较大的自和灵活性;与企业相比,法定机构能够独立核算,自主经营,但它要达到一定的社会目标和(下转第53页)(上接第49页)盈利水平。资产管理公司是国有资产管理的一种主要形式,负责对竞争性的国有资产的管理,以利润最大化为目标。改革中,一批法定机构转变为国有公司,直接面向社会,参与竞争。如,新加坡电信局和电报局合并组成的法定机构――电信公司,可以吸收私人资本,实施有偿服务。到1994年末,新加坡法定机构从原来的80多个减少为30多个。这种转化为政府有效解决行政机构、法定机构效率低下问题提供了思路,取得了很好的效果。

(2)传统西方社会――英国国有企业改革情况。从1979年开始,英国对国有企业进行了长达十几年的大规模的改革,由原来的信奉凯恩斯主义,转向信奉货币主义。改革的基本思路是减少政府对企业的干预,更多地发挥市场的调节作用,对国有企业普遍实行私有化,引入竞争机制,提高企业效率。需要说明的是,英国的国有企业私有化除全部或主体资本归资本主义私人所有的形式外,还包括国家控股,向社会公开发行股票的“股份制企业”,甚至连国家所有、公司承包经营,也被列入国有企业私有化范畴。

三、启示与借鉴

研究西方委托理论,剖析西方国有资产管理体制,以及考察最具代表性的传统西方社会,都可以找到对我国有益的启示与借鉴。因此,我们在组建和发展国有资产管理公司时,要根据中国的具体实践,积极借鉴国外经验,避免或少走弯路,才能探索出适合中国实际的国有资产管理之路。

如何真正有效发挥国有资产管理公司的积极作用,这仍然是世界范围内并未完全解决的一个国有资产管理体制改革难题。究其原因是国有资产管理公司自身是国有企业,所管理的下属机构也是国有企业。我们遇到了所有国有企业一直未能解决的世界性难题――国有企业的双重经营目标矛盾。在国有资产管理体系中,无论政府对国有资产管理公司,还是国有资产管理公司对国有企业的关系中,都不能突破社会目标与盈利目标交叉的旋涡。但由此却可以得到新的发现:把政府――国有资产管理公司――国有企业三者关系的两种类型与国有企业双重经营目标对应起来,就可以确定合适的委托关系,找出有效的破解之道。

参考文献:

1.詹森,麦克林.企业理论:管理行为、成本与所有权结构.中文载陈郁.所有权、控制与激励――经济学文选.上海:上海人民出版社,上海三联书店,1998(5)

2.淘大镛.现代资本主义经济研究.湖南:湖南人民出版社,1988

3.约翰・伊特韦尔,默里・米尔,盖物,彼得・纽曼.新帕尔格雷夫经济学大词典.第三卷.北京:经济科学出版社,1992

国资委资产管理范文篇3

一、委托管理行为，是指县国有资产监督管理委员会（以下简称县国资委）作为委托人与接受委托的公司，通过委托管理方式，将县属国有企业或企业部分国有资产（以下简称被托管企业）委托管理的行为。

二、托管的目的，是在不改变被托管企业原产权归属的条件下，由托管公司根据被托管企业的资产财务状况，通过重组、改制、关闭、转让、注销、破产等方式，依法对被托管企业做出妥善处置。

三、县国资委作为县属国有资产委托管理的委托人，其主要职责是：

(一)委托托管公司管理被托管企业的国有资产；

(二)对托管公司和被托管企业履行委托人职责，维护国有资产权益；

(三)指导托管公司对被托管企业的改革和重组，对托管公司提出的改革重组、破产关闭、资产处置等工作方案进行审批；

(四)对被托管企业的主要领导人员的任免建议进行备案管理或审批；

(五)履行委托人的其他职责和承办县委县政府交办的其他事项。

四、托管公司履行下列职责：

(一)根据县国资委要求对被托管企业进行监督管理，维护委托人权益；

(二)推进被托管企业的改革和重组，具体负责督促指导被托管企业改制、关闭、破产方案的制订、报批和组织实施；

(三)通过制定管理制度、统计、内审等方式，对被托管企业国有资产运营、处置和保值增值情况进行监管；

(四)承办县国资委交办的其他事项。

五、托管公司必须具备以下条件：

(一)依法设立公司，建立规范的公司结构和管理机制；

(二)资产负债结构合理，财务状况良好，具有独立的法人和自主经营能力；

(三)公司领导层应具有资本运作、改制重组、合并分立、破产安置等方面的管理经验;

(四)企业管理规章制度和内控机制健全。

六、托管公司接管被托管企业的一般程序：

(一)对县属国有企业或国有资产托管时，县国资委向托管公司提出托管意向并提供被托管企业或资产的基本资料；

(二)托管公司提出托管工作方案；

(三)县国资委对托管工作方案进行研究同意后，做出托管决定。

七、托管公司的托管工作方案的主要内容包括：

(一)拟托管企业的基本情况分析；

(二)对拟托管企业的托管优势分析；

(三)托管后对被托管企业进行重组、改制、关闭、破产的主要工作思路；

(四)为实现工作思路拟采取的主要工作措施。

八、托管公司受托管理期间，如因发生重大事项影响委托管理的正常执行，需变更、解除或终止委托管理关系的，由托管公司提请县国资委同意。

九、县国资委根据下列情况，可以与托管公司解除或终止委托管理。

(一)根据县国资委的动态监督，认为托管公司无法完成托管工作任务时；

(二)托管公司或被托管企业经营状况出现重大变化的，严重不利于托管的；

(三)托管公司在托管工作中发生严重损害委托人利益的行为的；

(四)县国资委根据资产管理运营要求，认为可以解除或终止托管关系的，可以解除或终止托管关系。

十、托管公司必须于半年、年度终了后的20天内向县国资委递交委托管理的工作情况报告及相关说明材料。

十一、建立重大安全生产事故和质量事故、重大经济损失、重大投融资、重大贷款担保、资产重组和企业稳定等重要情况报告制度。当被托管企业出现或预测出现上述情况时，托管公司应当立即向县国资委书面报告。

十二、县国资委应对托管公司的托管工作情况建立档案，根据托管公司的报告，结合企业的各种统计报表，对委托管理的执行情况进行动态跟踪和监督检查。

十三、县国资委对托管公司的托管工作进行年度考核，拟定托管公司负责人年度考核与奖惩意见，并报县政府批复。

十四、托管公司对被托管企业的管理，按照下列管理模式进行管理。

(一)对正常运营的被托管企业的管理：

1．委派产权代表，行使出资人权利或股东权利；

2．推荐或委派董事、监事人员，依法定程序进入董事会、监事会；

3．通过签订经营目标责任书等形式，建立对被托管企业的目标考核体系；

4．审批被托管企业的长远发展规划、年度运营计划和投融资计划；

5．审核被托管企业上报的财务报告；

6．依照委托权限审批或报批被托管企业股权变动、资产处置等事项；

7．推进被托管企业的改革和重组，具体负责督促指导被托管企业重组、改制方案的制订、报批和组织实施；

(二)对已经停业停产、管理不正常的被托管企业的管理：

1．根据工作需要，管理或监管被托管企业的公章、营业执照等所有依法律程序办理的有效证照、印章；

2．管理或监管被托管企业的所有财务资料，负责托管后的企业财务工作；

3．对被托管企业的资产进行必要的清理登记、编造清册，对各项损失、债权、债务进行清查核实；

4．审查被托管企业尚在履行期间的合同，向委托人或受益人提出解除或继续履行合同的建议；

5．清理、处理被托管企业诉讼、仲裁案件；

6．对处于无人管理状况的被托管企业指定留守工作组，并指导、监督被托管企业留守工作组的工作；

7．根据对被托管企业的清查和核实结果，提出资产重组、企业注销、破产等处置方案，并开展相关工作。

(三)对县国资委委托的企业国有资产、债权债务的管理：

1．对委托的资产及债权债务进行独立核算，分项管理；

2．确定托管的资产的经营运作、重组或其他处置方式；

3．确定托管债权债务的处置方式。

十五、托管公司需认真履行托管工作的职责，制定相关的工作规章制度，编制托管工作专项经费预算，切实有效地推进被托管企业的改革、重组和发展。

十六、托管公司经费来源：

(一)政府安排的部分经费；

(二)改制企业资产的部分收入及利润；

(三)破产关闭企业已核销坏账的后续追债部分资金；

(四)企业资产无偿划转给托管公司后的处置利润。

以上事项需报县国资委批准。

十七、被托管企业应按托管公司的管理制度向托管公司报告工作，接受其管理。但当认为托管公司严重损害本企业利益的，可直接向县国资委申诉，也可以提出调整托管关系的申请，报县国资委决定。

十八、托管公司有下列行为之一的，县国资委可对托管公司提出警示、暂停托管业务、并要求托管公司依法对直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分或者纪律处分，责令经济赔偿；涉嫌犯罪的，依法提出追究刑事责任。

(一)隐匿、篡改、伪报托管工作重要情况和有关资料的；

(二)拒绝、无故拖延向县国资委报告托管工作重要情况和有关资料的；

(三)在对受托资产处置时不按规定进行评估或故意低估，造成国有资产严重损失的；

(四)违反规定隐瞒、截留国有资产经营收益的；

(五)违反国家法律、法规、规章和县国资委的管理制度，导致重大决策失误，造成被托管企业出现重大安全与质量责任事故、重大经济损失、重大违纪违法案件、重大企业不稳定事件的。