新经济政策的内容范文

关键词:扩内需政策;绩效审计

美国“次贷危机”引发的金融危机已经渗透到了实体经济,对全球的经济造成巨大的冲击,作为经济增长速度最快的新型发展中国家,中国不能在这次金融海啸中独善其身。在全球各国纷纷出台救市政策的时候,中国也在关键时刻重磅出击,紧急出台了4万亿元的财政刺激计划。该计划一出台,立刻引起业内人士的一些争议。争议的重点在于这4万亿元究竟该如何使用,如何保证其使用效率以及投资的重点该放在哪里等几个方面。如何保证这项计划有效实施,除了制定完善的实施计划以外,相应的制度跟进也是必要的。作为经济监督的主体,审计部门应该在此次扩内需政策的执行中发挥应有的监督、评价的作用。

一、政策绩效审计的必要性

政策绩效审计就是依据一定的标准和程序,对政策的效益、效果和价值进行判断的一种行为。其目的在于取得有关政策的信息,以此作为判定政策变化、改进和废止的依据,是政策得以改进的动力来源。许多政策在制定以后,由于对目标群体本质判断出现了偏差、或者是因为政策方案设计得不合理、又或者因为政策没有得到很好的执行,导致预期的政策效果得不到实现,有时甚至引发出更为严重的经济、社会问题。为此,对政策的制定依据、执行力、实施效果进行跟踪审计、评估,是当前国家审计研究的一个重要领域。

国家审计机关开展政策绩效评估,不仅能够克服内部评估的缺陷,而且也能够弥补其他一般性评估机构的不足,更不会因为经济利益的诱惑而丧失独立性。与政策制定和执行者比较,审计机关具有独立的地位,独立性是宪法和审计法赋予国家审计机关地位所决定的。因此,国家审计机关开展政策绩效审计具有独特的优势,是我国现阶段政策评估主体缺失条件下的现实选择。

我国此次扩内需政策规模空前,因此必须保证政策的有效执行、发挥出应有的效果,同时必须警惕扩内需经济政策的实施过程中,资金被违规违法使用,出现各种隐蔽的形式截留、挪用、贪污等问题的出现。因此,政策绩效审计就要在扩内需经济政策中充分发挥监督、评价的职能,保证政策的有效实施。

二、扩内需政策绩效审计

(一)评估内容

审计机关的行政执法必须依法进行,根据《审计法》的规定,其职责是对法律规定的单位的财政收支、财务收支的真实、合法、效益进行审计监督,因此此次扩内需政策绩效审计的内容主要是政策的执行、政策的效果两方面。对政策的制定,可以适当关注,但不予评估。

政策执行评估的核心是通过绩效审计,反映经济政策实施过程和方法是否与政策规定的目标保持一致,是否有利于实现既定的目标。评估的内容主要有三方面:一是经济政策的实施状况;二是政策资源的投入是否符合要求;三是政策实施中的环境变化评估,要关注政治、经济、文化、法律、体制等宏观环境的变化。

政策效果评估时,内容主要包括两个方面:第一,经济政策投入方面,包括政策活动过程中所投入的人力、物力、财力、信息和时间等;第二,经济政策产出方面,主要是指政策执行过程中产生的结果。经济政策的效率评估内容侧重于经济政策执行过程中的投入产出,是对整个过程的评估。

经济政策的效应评估。主要是对经济政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小进行评估。具体内容首先是生产力,其次是社会公正,第三是公众的回应

(二)评估标准

从政策绩效审计的标准的实践来看,在操作过程中,目前人们比较认同的政策评估标准主要有效果标准、效率标准、效应标准三类。政策的效率必须首先建立在政策的效果上,没有效果的效率是无用的。所谓效应标准是以政策实施后对社会发展、社会公正、社会回应影响的大小作为评估政策的标准,这是最高层次的评估标准。

此次我国的扩内需经济政策包括一系列的具体政策,如“家电下乡”、“汽车下乡”等。目前,各项政策已取得了显著的成效,但同时也暴露出很多问题,比如:“假电下乡”、售后服务跟不上、补贴资金发放不及时等问题普遍存在。能否妥善解决这些问题是影响扩内需政策效果显现的关键因素。因此,在制定扩内需政策绩效评价指标时除了常规的财政绩效指标以外,应针对在政策执行中已经出问题或容易出问题的方面设置专项指标,来监督、防止问题的发生。

(三)审计形式

政策绩效审计的形式是政策监督内容的外在体现,政策监督的内容决定政策监督的形式。根据国家审计对经济政策监督的性质来看,主要有以下几种监督形式:1.日常监督。日常监督是指国家审计对被审计单位政策运用所进行的实时监督。2.专项监督。专项监督是由国家审计针对被审计单位某项特定政策问题而进行的监督。3.专案监督。专案监督是国家审计根据相关线索对被审计单位在经济活动中政策运用问题开展的专门监督。

(四)审计方法

政策绩效审计过程就是评估人员得出结论、实现评估目标的过程。在这个过程中,不论是评估证据的收集,还是评估证据的分析研究,均需要采用恰当的技术方法。政策绩效审计评估的技术方法包括:审阅法、观察法、调查法、访谈法、分析性复核、文献研究法研讨会、利用外部专家的工作、证据分析等九种技术方法。

参考文献:

[1]徐锦婷.国家审计在政策评估应用中的作用[J].浙江审计,2008(9)

[2]李保伟,张孝友.论政策绩效审计的本质[J].财会月刊,2008(12)

[3]季春东.公共政策绩效的审计之维[J].湖北行政学院学报,2006(5)

[4]刘家义等.公共支出绩效审计研究[M].中国时代经济出版社,2007

[5]李季泽.我国国家审计对公共财政的建设性作用[J].审计研究,2008(5)

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关键词：包容性发展；思想渊源；现实意涵；国家治理；实践策略

中图分类号：D61文献标志码：A文章编号：1002-7408（2013）04-0095-04

一、包容性发展的思想渊源

“包容性发展”（inclusivedevelopment）的概念最早由亚洲开发银行于2007年提出，它是在世界银行早期的“广泛基础的增长”、“对穷人友善的增长”以及“共享式增长”等概念的基础上，完善和发展而形成的世界经济发展主题。与之前的经济发展概念不同，包容性发展理念强调经济发展不仅要普惠穷困群体，而且要对中产阶级分享经济发展成果给予足够的重视。2008年世界银行的世界发展报告指出：“构建和实践可持续增长和包容性发展的战略，可取得巨大成果并为民众所广泛共享。合理充分地利用经济增长造福于所有民众，将成为消除贫困的有力武器之一。持续高增长的经济体具有五个明显的共同特征：①充分利用全球经济；②着眼于未来较高的储蓄率和投资率；③充分利用市场机制来配置资源；④保持适度的通货膨胀和可持续的公共财政，以确保宏观经济稳定；⑤拥有敢作敢为、值得信赖和精明强干的政府。可持续增长和包容性发展的战略所涉及的基本政策要素错综复杂，但总体上可分为五类：累积型政策、创新型政策、稳定型政策、分配型政策和就业型政策。”[1]包容性增长模式和理念已成为亚洲开发银行和世界银行等国际机构致力于贫困减除和发展的指导思想和核心战略，并在国际上得到了广泛接受和认可，包括中国在内的许多国家已宣称要致力于推进和实现包容性增长。

先后数次就“包容性”相关话题发表过演讲：第一次是2010年9月出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议时，发表题为《深化交流合作，实现包容性增长》的致辞；同年11月，在亚太经合组织第十八次领导人非正式会议上再次提出，要“倡导包容性增长，增强内生动力”。2011年4月15日的亚洲博鳌论坛上，发表了以“包容性发展：共同议程与全新挑战”为主题的演讲，阐述了中国对这一概念的看法以及中国在“包容性发展”上的实践。

从包容性发展的思想形成历程和脉络可以看出，从“广泛基础的增长”、“对穷人友善的增长”以及“共享式增长”到“包容性增长”再到“包容性发展”的提出，包含了世界各国经济社会发展的实践经验和世界银行、亚洲开发银行以及哲学、经济学、社会学、政治学等多领域学者的智识贡献。从最初围绕贫困、经济不平等、经济增长而展开的理论研究与实践发展到转变经济发展方式、推动人与自然和谐发展，彰显包容性理念的发展的理念嬗变历程，不仅具有推动各国发展之间的包容如“普惠式发展”、“开放性发展”即国际层面的包容，同时也具有对中国在内的发展中国家经济社会各领域、社会各阶层、各地区甚或人自身的包容性发展。对于包容性发展的概念厘清需要从概念的思想渊源出发，整合国际组织、官方机构、专家学者等的观点，并紧密结合中国的发展实际。

二、包容性发展的现实意涵

围绕包容性发展的理论渊源的分析以及当前国际国内发展情势的判断，结合各领域专家学者的研究成果，笔者认为，包容性发展作为一个动态发展的概念内涵丰富，至少包含以下六方面内容：

第一，机会平等。包容性发展注重机会的共享。著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚・森在其代表作《贫困与饥饿》中详细论述了机会对于经济平等的重要性，可见机会共享之于经济社会发展的重要作用，它无疑充当了经济社会协调发展的稳定器和调节器，这可以有效遏制贫富差距的无序扩大。权利剥夺、能力缺失是导致贫富差距拉大的真正原因。发展经济学研究视角下的贫困与经济增长理论在其演变过程中经历了“收入贫困、能力贫困、权利贫困、机会贫困”等发展阶段。人与人之间的差距主要由两个因素决定：“第一，人的背景或者所处环境（包括家庭财富与权势、社会关系、、肤色、性别、所处的地理环境、所工作的行业等）的不同；第二，人的努力与勤奋程度的不同（Roemer，2006）。”[1]包容性发展强调通过机会的共享实现实质自由并从根源上消除贫困，维护社会公平正义。这里的机会主要表现为就业机会、教育机会、就医机会、住房保障机会等的共享，而就业与教育机会的共享则关乎国家的长治久安与可持续健康发展。

第二，成果共享。“共享性是包容性发展的主要特征，或者说，包容性发展本身就是一种共享式发展。共享性的‘共’字充分体现了包容性发展的普遍性特质。”[2]包容性发展之所以受到党和国家领导人的重视是由于该思想可以有效解决当前我国转型期的诸多社会问题。改革开放30余年我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但是改革开放的成果并未实现真正的“共享”。既得利益集团垄断了社会利益的协调分配，当前我国需要重塑社会利益的分配格局，让广大人民尤其是社会弱势群体共享改革开放的成果。这就要求公共政策的制定过程中更多的考虑到社会弱势群体的利益诉求，建立充分的利益表达机制和利益协商对话机制等以保障公民的合法权益得到保护。中共中央党校王贵秀教授认为当前我国的既得利益集团已经成为政治体制改革的最大阻力，如何建立利益集团间的有序博弈机制从而保证利益分配的公正合理，有效缩小区域差距、城乡差距、贫富差距等，是我国社会发展面对的重大课题。

第三，统筹兼顾。党的十六届三中全会《决定》提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求，而包容性发展则更注重经济发展方式的转变，从粗放型经济增长方式到节约型经济发展方式的转变，从传统以资源、环境为代价的低效发展到以创新为原驱动力的新型发展方式。注重经济发展的质量、数量、结构等多重指标，尤其注重生态环境的保护、经济社会的协调发展、人与自然的和谐发展等。一些学者认为，支撑我国过去30年经济快速发展的“要素充裕红利”、“技术后发红利”以及“体制变革红利”等因素正在衰退和消失，人均GDP刚刚超过4000美元的我国很有可能陷入所谓的“中等收入陷阱”。如何从非平衡和非均衡发展转变为包容性发展，成为我国未来经济发展的重要战略任务。曾铮提出“国内经济包容性发展要实现三类发展，即个人公平发展、部门协调发展和地区平衡发展”，实行包容性发展战略需要统筹各个行业、各个领域、各个利益群体、各个区域的发展愿望、发展需要、发展机会等，以统筹推动共享，以共享促进发展。

第四，民主开放。包容性发展强调权利的平等与共享，注重公民权利的维护。强调发展权利的同质均等性，绝不允许国民之间不同的权利配置，绝不允许社会各阶层之间的垄断特权或多元分割，绝不容忍制度化地相互敌视或群体性地彼此仇视。[2]打破社会排斥，实现民主开放在当前中国意义重大，建设中国特色社会主义民主政治与社会管理创新都强调开放格局的构筑与民主政治的演进。包容性发展的发展理念和模式对于消解阶层之间的结构性矛盾或差异具有重大作用，它高度关切社会弱势群体的利益诉求和权益保障。当前我国民主政治的发展主要沿着从党内民主到人民民主、从基层民主到较高层次的民主的方向发展。实行包容性发展需要推动中国特色社会主义民主政治的发展，注重政务信息的公开。建立民主开放的政府以满足公民对于政治参与、经济社会发展信息的需求从而提高公民的幸福指数。包容性发展重视多元利益的考量、注重多重思想的交流、注重不同文化的交流与研讨等。曾培炎认为：“与传统的发展模式相比，包容性发展将更具有开放性、普遍性、可持续性，缓解以往由于发展机会不平等造成的发展结果不平衡，做到权利公平、机会均等、规则透明、分配合理，最终实现人的全面发展。”包容性发展代表了一种民主开放的趋势，表现为对公民基本权利的尊重。美国发展经济学家吉利斯等人也认为：“经济发展的关键因素，是人民必须是这一过程的主要参与者，这样才能带来结构的诸多变化。参与发展过程，意味着享受发展带来的利益，并且参与这些利益的生产过程。如果增长在国内外只是极少数富人受益，那就不是经济发展。”[3]深圳当代社会观察研究所所长刘开明认为：“包容性发展的对立面是对某些人群的歧视与排斥，即通过歧视性的社会排斥制度，对某些人采取区别对待的歧视性政策，并构成对其系统性和制度性的排斥，使其基本政治、经济、社会和文化权利遭受侵害，也缺乏实现这些权利所必需的政治与法律体制的渠道。”阿玛蒂亚・森认为：“社会排斥本身不但是权利剥夺和能力缺失的一部分，而且是造成各种权利剥夺和能力不足的原因之一。”[4]因此，包容性发展不仅注重机会平等、成果共享，更注重经济社会各领域发展过程的普遍公众参与。

第五，兼容并蓄。孔子的“君子和而不同”，《周易大传》的“天下一致而百虑，同归而殊途”，都是主张思想文化的多元开放。中华民族自古崇尚“有容乃大”、“海纳百川”、“天人合一”的人文精神，费孝通先生更提出“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”的思想，其中包含了文化自觉与文化包容的思想。文明多样性是人类社会的基本特征，不同文明有历史长短之分，无优劣高下之别。民族传统、价值观念、、思维方式、社会制度以及发展模式等的差异不应成为各国交流的障碍，更不应成为相互对抗的理由。包容性发展提倡各种文明平等、互补、兼容，主张不同文明间互相尊重、互相理解、求同存异。包容性发展倡导兼收并蓄的精神有利于转型期中国汲取、借鉴国外先进的发展经验和教训从而使国内经济社会的发展“少走弯路”；注重对各国间知识、技术、管理经验、发展模式经验的共同探讨与交流合作，从而推动国际范围内的良性发展局势。此外，由于区域发展差异、城乡发展差异、行业发展差异、经济与社会甚或自然的发展差异等的客观存在以及发展不平衡规律的作用，使得我国各地区的乡村治理状况大相径庭。陈红太教授提出“实际可以构建一种‘包容性的体制机制和文化’。这种包容性的体制机制和文化，就是在中央科学发展的统一部署和指导下，允许各地根据自身的发展实际，选择适合自身发展条件的政策和策略，从而实现在全国范围内群星璀璨的‘包容性发展’格局”。

第六，社会包容。包容性发展是建立在科学发展观指导思想基础上的系统化策略的建构，对于现代经济社会的发展更具有现实指导意义。它倡导经济社会的和谐发展，强调在经济发展的同时注重社会建设。从根本上而言就是提升社会质量，改善公民的生活状况，建立完善的社会安全网与社会保障体系。社会包容是人们进入或被整合入构成日常生活的不同体制和社会关系的程度。公民身份是包容的主题，社会包容为通往可及性的基础环境铺平了道路。[5]包容性发展的内涵中显然包含了和谐社会的内容以及科学发展观中经济与社会的统筹发展，构筑包容性社会是当前我国社会管理与建设的重要内容，该课题具有鲜明的时代意义。构筑包容性社会体现在就业与劳动力市场、公共服务与社会保障体系、社区管理与政治参与等诸多方面的包容，包容性社会的构筑将推进以提升国民幸福指数为依归的包容性城市建设。[6]具体而言，要求建立包容性社会政策体系与社会管理格局从而保障公民权的维护以及包容性价值的彰显，避免社会排斥。包容性社会与社会质量理论具有内在契合，社会质量理论提出现代社会建设包括四个要素，即社会经济保障、社会包容、社会团结和社会赋权。“社会包容性程度就成为衡量社会质量高低的重要因素，一个高度社会质量的社会不可能在一个具有强烈的社会分化和鲜明的等级特征的社会中出现，它也不可能具有许多社会离异者、社会流浪者和各种权利被剥夺者。”[7]因此，构筑包容性社会有助于提升社会质量，推动和谐社会建设。

三、包容性发展的实践策略

包容性发展作为操作性战略方针，对于转型期我国的国家治理具有重大启示。“发展还应当是一种包容性的发展。包容性是科学发展的重要特征，包容性发展是科学发展的题中应有之义，是我们必须高度关注并对实现以人为本的价值理念及其科学发展具有重大现实意义的具体实践道路。”[2]具体而言表现为政治、经济、文化、社会、生态五个方面，以民主政治建设、转变经济发展方式、社会管理创新、文化多元与繁荣、生态建设为主要内容。这里主要探讨包容性发展在社会治理与社会政策创新、国际社会的交流合作、经济发展体系、区域合作发展格局、执政党建设、地方政府创新六个方面的应用。

第一，构筑包容性社会治理与政策体系。孙立平提出，随着上世纪90年代以来社会的分化，资源的重新积聚，中国正在形成一个包括固守土地的农民、进入城市的农民工以及城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层的弱势群体。每当社会发生巨大变化时，都会有一部分社会成员不适应变化而被甩到边缘地带，在社会利益的新的分配格局中被弱势化，逐步转变为社会弱势群体。这就是所谓的“社会断裂”。[8]当前中国出现的“断裂的社会”局面，主要是由国家体制的“社会排斥”因素造成的。无论是劳动力市场还是教育、住房、医疗、户籍都存在着或多或少的社会排斥，从根本上是一种“政策歧视”，通过包容性社会与政策体系的构筑消解“排斥”因素是转型期中国的必然选择，也是基于我国可持续健康发展所做出的正确判断。通过包容性社会治理与政策体系的建构可改变身份歧视、待遇歧视、就业歧视、教育歧视等社会排斥现状。包容性发展要求让更多的人自由选择、更好地加入经济发展的过程当中，加快发展科技、教育和文化事业，全面提高人的素质，使经济发展带来更多社会就业和人的自我实现。具体而言，取消传统的户籍制度；构筑统一的社会保障与社会救助体系；构建公平合理的公共服务体系与公正有序的劳动力市场；围绕教育资源平等共享的教育体制改革；构建公共政策制定与实施、评估的公民参与机制；确立公民利益表达与协商机制等，是包容性发展在社会建设层面的应有之义。推动社会管理创新，坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，需要推动包容性治理的开展，着力加强构筑包容性治理结构、包容性治理程序、包容性治理对象、包容性治理效益四位一体的包容性治理格局。

公共治理的包容性是一个谱系性概念。可以从政府的承诺与努力、信息的可获得性、会议文化、成员资格、决策权力观念、社会评估、预期目标的设定、资源分配和治理责任制等维度，将公共治理的包容性划分为五个等级：积极的排斥、消极的排斥、潜在的排斥或包容、努力走向包容、全面包容。[9]构筑包容性的公共治理谱系，必须构筑包容、效能、民主三重价值相统一的公共治理网络。进一步思考，可以发现包容性治理具有行政典范革命的意涵，新公共管理运动自上世纪80年代兴起后掀起了全球公共管理改革与发展的浪潮，而今天整合工具理性与价值理性，推动治理的技术、方法、手段与治理结构、治理对象、治理程序、治理功能、治理评估体系等走向全面包容则是构筑变革社会的新治理典范的应有之义。[10]

第二，构筑包容性国际社会交流合作机制。包容性发展最初是由亚洲开发银行提出，并围绕国际社会经济社会的交流合作展开研讨；交流合作领域由最初的经济援助、经济发展经验探讨拓展到政治、社会、文化、国家安全甚或军事等诸多领域。随着全球化进程的不断深化，各国都应以包容的心态，加强沟通，密切合作，互利共赢，不能盲目排外、搞狭隘的民族主义，影响国际经济合作。曾铮认为：“对外经济包容性发展，包含四部分内容，即与发达国家共赢发展、与新兴市场国家协调发展、与资源型国家互补发展、与贫困国家对接发展。”曾培炎认为：“亚洲国家应当树立包容性发展的理念，把亚洲看作一个大家庭，把各国的发展与区域一体化进程结合起来。通过本地区不同层次、渠道的会晤、磋商机制，增强政治互信，照顾彼此关切。在处理一些敏感的热点问题上，摒弃冷战思维，通过平等对话化解矛盾，通过友好协商消除争端。除官方机构外，有更多的民间渠道，开展多种形式的交流，充分利用博鳌亚洲论坛，增进亚洲各国人民相互理解与信任，夯实合作的社会基础。”包容性国际社会交流机制旨在通过构筑国际范围内各国家与国际组织交流合作长效机制，实现各国在经贸、政治、社会管理、政府治理、生态保护、科教文卫甚或国家安全等方面的交流合作；通过推进跨国交通、能源、通讯设施网络的建设，提高本地区发展后劲；倡导发达经济体在国际社会发展中应承担更多的责任，通过给予落后国家与地区的资金、人才、技术援助推动其城市化、现代化进程以实现互利共赢。

第三，构筑低碳经济发展体系。推动低碳转型发展是“十二五”乃至今后较长一段时期内中国经济社会可持续发展的重要方向。低碳经济以一种和谐包容的发展方式处理人与自然的关系，实现可持续发展速度、质量、公平三要素的有机结合。包容性发展要求转变经济发展方式，推动经济社会的全面协调可持续发展。要积极推动产业结构升级与经济结构调整，不断提升自主创新能力，大力发展低碳经济，促进实体经济和虚拟经济、内需和外需均衡发展，把发展经济和改善民生紧密结合起来，实现经济社会协调发展。低碳经济不仅倡导经济发展与环境保护的协调，更强调将低碳发展理念贯彻到经济发展体系中去，从而保证经济发展的速度、质量、结构的合理优化。低碳经济是经济再生产与生态再生产相统一的持续经济，经济知识化和全球化条件下市场竞争与生态竞争相统一的持续经济，经济效益、生态效益和社会效益相统一并最大化的持续经济。低碳经济发展体系的构筑要求通过包容性指标与维度的设计建构低碳GDP考核体系，建立经济、社会、生态等多重维度在内的低碳国民经济核算体系。

第四，构筑区域合作发展格局。包容性发展的根本要义在于“共享”、“平等”、“开放”、“兼容”等，通过构筑区域合作发展格局可以一定程度上改变当前我国国内区域发展差距拉大、城乡发展二元化的现状。区域合作发展格局主要根据区域经济学的思想，通过区域内部以及区域间信息、资源、人才、交通等的交流合作制度化平台的构筑促进区域内部的均衡发展，以及区域间差距的缩小和互利共赢。胡鞍钢认为当前中国呈现出“三个世界”的局面，东部地区、中部地区、西部地区发展差距不断拉大，基尼系数已超过国际警戒线。通过区域合作发展格局的构筑，一方面，推动区域内的资源流动互补。例如，江苏省已经形成的苏南地区制造业较发达，苏北资源较丰富，苏中介乎两者之间的格局，通过苏南、苏中、苏北在技术、资源、劳动力、信息等多方面的优劣势互补推动省内经济社会不断发展。另一方面，推动区域之间的合作交流。近年来，我国大力实施西部大开发战略，通过沿海发达地区对西部地区的对口支援推动西部地区的发展。一系列对口援助行动的开展不仅是在“输血”，更是在“造血”，通过激活西部地区的发展热情、改善发展理念、厘清发展思路，使得西部地区的人民群众获得更多的技术援助、创业信息、政策支持等，从而改善当地民生，使得更多贫困地区的人们脱贫致富，共享改革发展的成果。

第五，推动包容性政党建设。执政党建设是一个复杂的系统工程，新世纪党建工作在社会情势深刻变化、改革发展局势不断深化、社会管理形势日益复杂的今天面临着诸多挑战。推动社会主义民主政治建设需要通过党内民主带动人民民主，而推动执政党的包容性建设则是推动社会主义民主政治不断发展的应有之义。保持包容性是执政党有效执政必备的政治品质，是执政党政治智慧和执政能力的重要体现。[11]包容性政党建设包括政党内部包容与外部包容两个方面，执政党的内部包容性主要体现在执政党自身建设的过程中，包括执政理念、执政方略、执政制度、执政能力、执政作风等多方面内容；执政党的外部包容性主要体现在妥善处理执政党与各派、无党派人士以及各类社会团体力量的关系，加强执政党与广大人民群众的血肉联系，增进执政党的执政合法性，改善执政环境，推动国家社会长治久安。归根到底，执政党是否具有包容性直接关系到执政党生命力的延续，关系到整个中华民族的前途与命运。

第六，构筑包容性地方政府创新体系。政府创新，就是探索政府行政的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战，从而不断改善政府公共服务和增进公共利益的过程。（刘靖华等，2002；俞可平，2006）伴随着全球化与信息革命步伐的不断推进，中国地方政府创新的动力、内容、形式、方法、手段都发生了较多的变化。自2000年地方政府创新奖设置以来，我国各地区政府掀起了政务创新的浪潮，在政治改革、行政改革、公共服务三大方面进行了较多的有益尝试。但是，一项有关中国地方政府创新的研究表明，地方政府创新已“成大势”的呼声也许只是表明的浮华。（吴建南，2007）我国政府创新也呈现出地域的极大差异，东中西部地区的地方政府创新能力差距较大。包容性发展理念要求构筑包容性地方政府创新体系，该体系侧重不同地区创新案例之间的互动学习（尤其是中西部地区的地方政府创新工作亟待加强），侧重在技术、理念、制度等层面借鉴与考察西方发达国家的地方政府创新成功经验与失败教训。应该着力加强地方政府创新的理论研究，推进公民社会建设，拓展地方政府创新的制度空间从而为包容性地方政府创新体系构筑创造良好的外部环境。[12]

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［关键词］普通高校；财政学；教学改革

［中图分类号］G521［文献标识码］A［文章编号］1002-2880(2011)03-0151-03

作者简介：朱军(1980-)，男，江苏建湖人，南京财经大学财政与税务学院财政学系，讲师，经济学博士。研究方向：动态财政学、新税制理论、应用财政计量、中国财政问题。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目(10YJC790416)。随着市场化和法制化进程的加快，我国政府机构公务员招录制度的改革带来了高校专业设置的深刻变化。目前，中国高校正从按照“部门模式”设置专业逐渐转变为贴近市场需求和社会需求设置专业。在这一转变的过程中，原先的财政学、货币银行学、计划统计、工商行政管理、基础建设等专业或是被取消，或是被改头换面融入现代市场经济管理的内容。原先专门培养政府财政、税务部门工作人员的财政学专业则面临着一定的挑战。特别是在省属地方院校，财政学专业在学生招录、就业方面面临较大的挑战。尽管各个地区设置财政学专业院校、招录该专业学生的人数在增加，竞争有利于培养质量的提高和财税部门人员组成的分散化，但是目前就业的不确定性、培养体制的制约和教学内容更新的缓慢以及综合社会环境的制约使得普通高校在培养财政学专业人才的过程中面临严峻的挑战。

一、财政学专业教育的困境与瓶颈

(一)不确定性下的专业参与度低

在我国高等院校专业培养口径窄的情况下，学生进入高等院校就读财政学专业之后，较低的公务员考录比、专业不对口的低层次企业就业使得学生对本专业的前途较为焦灼和不安。除少数考研的“应试型”学生外，许多学生从多个方面增强自身的综合素质，例如通过外语水平考试、辅修第二专业、获得各项资格证书等。这使得学生忽视对本专业的学习，并使这样的负面影响和“非参与式”学习氛围在高校不同的届次之间进行传递。加重了专业参与度过低的程度，从而抑制了本学科的发展。

(二)专业内容的空乏性

从专业内容来看，目前中国财政学专业的内容空乏、过时，这在地方省属院校较为突出。由于经济学理论基础的缺乏，地方院校对各专业教育内容的更新非常慢。财政学多数内容以计划经济时代“收、支、平、管”为基础介绍专业基本内容，专业课或是放入了税法的政策措施，或是加入了会计学中的部分内容，或是直接将财政学的内容改头换面细化、套用如目前的《地方财政学》。对此，李秀梅(2009)认为：财政学专业课程内容存在重复现象，总体上，现代财政学内容在省属院校财政学专业的教学中较为不足，使得学生在各个地区之间呈现了“同质化”培养的特征，也使得不同地区重点高校、财经院校之间毫无特色。

相比较而言，北京大学、中央财经大学，虽然涉及公共财政的相关专业办学较晚，但前沿的研究方法、颇具特色的专业内容使其在公共财政学教育中迅速脱颖而出，在国际上和国内产生了深远的影响。相反一些较早设立财政学专业的财经院校，专业教学内容的更新反而步履蹒跚。实际上，现代公共经济理论研究也是一个动态演进、理论成果不断呈现的过程，Stern(2002)对此进行了系统的总结：内容不能够与时俱进，空洞乏味也使得学生对专业的学习兴趣较为缺乏。以笔者讲授的《地方财政学》为例，绝大多数教材是将财政学的理论应用到地方辖区之间，辅之以中国的政策实践和区域间平衡关系。而反映这一学科前沿内容和前沿方法的空间经济学、地理经济学、城市经济学、对策论中的政府间关系、政府治理与合作等问题均没有反映在这一课程体系中。

(三)社会兼容与学生参与问题

公共财政学是一门与社会生活联系较为密切的科学，而中国社会“官本位”的特征以及社区建设缓慢、农村公共产品建设平台缺乏等问题，使得省属院校大学生深入社会、参与公共财政实践的机会较少。实际上，学生完全可以通过关心社会、参与社会来促进自身综合素质的提升。例如，在政府财政部门，学生可以通过实践了解预算编制、财政拨款、财政监督、绩效评价方面的内容；在各个社区，学生可以宣传依法纳税、公民权利义务教育，宣传如何看懂政府预算，如何监督政府财政工作；在大中型企业，学生可以学习企业如何报税、退税，学习如何进行社会捐赠，如何处理“税企关系”；在非营利性机构，学生可以了解机构的运行模式，学习和研究资金来源、去向状况。实际上，就微观经济主体而言，公共财政中的税收、公共支出问题是微观活动中的重要组成部分，通过融入理论经济学和计量经济学的思维、应用高级分析工具可以为各个部门的政策设计、优化调整作出贡献(Stiglitz，2002)。

(四)研究型教学层次不够

目前，省属普通高校在进行财政学教育的过程中对专业基础教育的重视程度不够，学生基础不扎实呈现了“能下不能上”的职业化发展特征。尽管省属高校也有学生通过研究生考试进入其他重点高校，但是专业基础薄弱、选用教材落后、本科阶段学习内容陈旧、应试投入过度使得这类学生的研究素质普遍低于重点院校的学生。就外语水平而言，重点高校基础课的全英文教学(如公共财政学、计量经济学、经济学、数学分析等全英文教学)使得这类学生在研究生教育中英文文献阅读水平明显高于省属院校的学生。对此省属院校财政学专业学生视野不够开阔、前沿文献阅读困难、对外交流能力差也不足为奇。通过上述的概括可知，目前的专业内容多为概念性和框架性的描述，在研究型教学方面的方法论引导和课程设置涉足较少。

二、地方专业教育的优势

(一)各地区强劲的人才需求

在现代大学人才培养、科学研究和社会服务的三元定位之下，地方经济社会发展对大量一线人才的强劲需求可以促进省属院校财政学专业的外延式“扩张”。但公共财政实施过程中的政策失误确实存在(Boadway和Raj，1999)，从而政策实践的客观需求推动了各级政府对省属院校人才的需求。经过现代经济学训练的公共财政管理人才可以为地方财税部门以及其他公共事务部门带来力量。

(二)丰富的社会实践土壤

地方各级政府相关部门和社会机构为省属高等院校的财政学专业提供了丰富的实践领域，而区域内不同部门的工作业绩、运行特色，不同地区的人文社会文化环境为科研和实践提供了实证研究的素材和资料来源。学生可以通过实证分析研究不同地区公共财政福利政策的差异及其政策实践的经验教训。

(三)专项研究的集聚性

地方经济、社会乃至历史与文化特征使得省属地方高校具有获取一手资料和素材的研究优势。对于地方省属高校的科研人员而言，地方经济社会发展的过程中呈现出来的产业特色、文化特色、城市特色、体制特色和环境特色使其在研究的过程中能够集思广益，形成专项研究的集聚性，办出特色。对此，谭彦红(2006)提出了以东盟贸易区、民族特色为代表建设好本地区的公共财政学专业；郝春虹(2010)提出了立足民族区域特色、语言特色、产业特色办好本地区的公共财政学专业。另就城市财政问题而言，城市的历史、现状和未来，塑造城市特色的方向，需要地方院校研究人员的专题研究。

朱军:普通高校财政学专业教育的困境与出路三、未来与出路

(一)深化专业认识、树立专业品牌

公共财政学专业的发展需要通过兼容、宽泛的平台建设提供保障，需要通过深化专业认识的“战略定位和战略管理”进行“专业营销”，树立专业品牌。营销与战略专家特劳特先生就高度重视“定位”的作用。从战略和学科本质上来看，公共财政学专业学生的培养应定位为：1.各级政府财政部门、税务部门；2.各类企业财务部门——从事税务会计与报税工作；3.中介咨询机构、法律机构的业务部门、政策分析部门；4.大型企业公益事业与企业形象工作部门；5.公共事业单位业务部门、政策分析部门；6.社区单位的工作部门；7.继续教育、留学深造等。目前，很多部门对财政学专业的认识还不够深入，这需要高等院校的专业品牌建设，有赖于相关部门工作人员招录制度的调整。通过拉开企业与政府部门的工资、福利差异(前者高于后者)、驱除“官本位”文化将为上述职位的兴趣化、专业化就业产生积极的影响，而不是当前的“功利化”择业。总之，准确定位、转变认识、树立专业品牌将大大有利于专业学科的建设。

(二)丰富社会实践的平台

深化高等院校学生、教师与社会各个部门的联系，搭建社会实践平台将为学科建设提供丰富的实践土壤和研究素材。对于院校科研人员而言，深入到政府财政、税务工作部门或是公共事业单位进行实践有利于理论联系实践，获得第一手的实证研究素材，开展广泛性的政策实验；而本科生进入这些部门实习将为学生理论用于实践、深化理论认识、形成专业兴趣产生深刻的影响，也可以在树立学校品牌、专业品牌方面产生一定的社会效应；对于社会各个单位而言，在融入高等院校师生的知识创新和思想理念的过程中，一方面可以了解到前沿的财政经济理论，提升本部门的公共服务水平；另一方面可以通过与高等院校的对接将公共服务中的“共性化问题”集思广益、讨论解决。

(三)更新专业教育的内容

更新公共财政学专业教育的内容，按照“宽进严出”的模式培养学生是建设公共财政学专业、树立专业品牌的基石。在专业内容方面应该将经济数学、现代中高级宏观经济学、微观经济学和计量经济学乃至数值经济学课程纳入公共财政学专业的教学中；在专业教育中，应将初、中、高级现代公共财政学的内容教授给不同层次需求的学生，包括对策论中的公共财政问题、动态经济学中的公共财政问题等。这其中，通过高级理论模型和经济学基础学科的深入学习形成公共财政理论观点是内容更新的重要方面。如2010年诺贝尔经济学奖得主Diamond(2002)研究的一般均衡下的跨期迭代模型(OLG)、行为经济学中的公共财政问题，在目前国内初、中级的教科书中均没有得到体现。对于中高级的课程，应通过数学课的形式每次课安排作业、批阅作业(交予助教)，让学生在现代经济学的逻辑演绎中学习公共财政学，通过理论联系实际的案例、模型、方法和数据统计分析能够深化对专业的真正认识和理论内涵。总之，教学方式、教学内容的更新是提高专业培养质量、培养学习兴趣的重要保证。

(四)采取分层教学的模式

影响高等院校声誉、品牌和排名的主要因素有两个：一是高校的科研水平；二是高校毕业生在10年、20年后为社会做出的贡献。在此，为了提高省属普通院校的办学层次，通过分层、分类教学培养研究生型的本科生非常重要。这也是提升地方院校发展层次、办学层次，改变部分学生因高考失误而错失高质量、高水平教育的重要措施，也可以为部分“准留学生”提供必备的预科教育。对于研究型本科培养体系的学生，可以通过全校学生“自愿报名、严进宽出”的形式招录，中途部分考核淘汰的学生可以转入一般应用型本科培养体系。这样的高层次教育也应是培养“重理论、重基础”的教育。为推动分层教学模式的实施、减少学生专业参与度低的问题，参加研究型人才体系的学生，可以参照一定的比例“免试”进入本专业研究生的学习行列。

(五)设置针对性的课程

基于分层教学的模式改革，针对性的课程设置内容如下(表1)：

表1地方院校不同培养体系的课程设置

适用对象应用型本科培养体系研究型本科培养体系进入一线岗位的一般本科生进入政策研究部门、重点高校或是出国留学的学生共享授课范围课程

课程现代经济学经济思想史经济数学数学分析概率论与数理统计线性代数计量经济学统计学政策分析的定量分析面向全校初级会计学中级财务会计财务管理学管理理论与实务中级财政学税收法律与制度国有资产评估实务金融理论与实务专业开设专业

课程财务报表分析/税务会计/税收筹划高级宏观经济学/高级微观经济学/高级计量经济学税务实务与案例/投资与项目管理/城市财政学常微分方程/随机过程/实分析/数学模型等公共事务与危机管理/政府合同管理/社会保障动态经济学/时间序列分析/对策论/CGE分析等面向全校非营利性部门税收管理/全球治理与合作高级财政专题/财政思想史/经济哲学/经济伦理等专业开设注释：篇幅所限本文省略了教育部统一开设的公共基础课。研究型课程的设置参照了中央财经大学中国经济与管理研究院(CEMA)“数理经济与数理金融实验班”的课程内容。

对于应用型的本科培养体系，实务课程和前沿理论课程的结合并融入现代政府、社会公共事务管理知识可以让学生迅速融入社会并具备长期的竞争力。

在研究型本科培养体系下，现代经济学的逐渐融合和专业基础课的通用性能够拓宽学生的研究视野。对此，省属高校通过设立基础课、专业课的方式既可以实现学科融合、资源共享、拓宽研究视野，也可以降低课程改革中的经济成本。基础课可以面向全校统一开设，保证授课过程中的规模经济效应；专业课也可以面向全校公开开设，供其他专业选修，改变以往专业“口径窄”的问题。

(六)激励相容的制度设计

高等教育的教学和科研在一定层次上是一个“奢侈品”。研究型范式的财政学专业课程内容的准备、讲授需要花费大量时间、付出较大精力。平均而言每3个小时的课程需要12个小时的准备时间，讲授则是推演式的逻辑分析过程。而目前省属普通高校在“”式的“科研立校、层次提升”战略下大大束缚了研究型教学范式的推进。省属院校普遍存在教条化的教学要求，真正有水平的教学型人才晋级困难等方面的问题严重挫伤了教员的教学积极性。使得大多教员普遍采用中文版简单教材，采用PPT的授课方法，大大降低了课程的难度和内容更新速度。因此，形成良好的激励相容制度非常重要，这也是实现内容更新、构建研究型课程体制的核心。

［参考文献］

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