公共经济与政策范文

[关键词]公共政策；目标；环境

[中图分类号]X01[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2012)02-0035-02

公共政策是社会生活的政治成果之一，是公共意志和理性选择的产出。公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。我国现阶段的公共政策有了很大发展，但是仍然存在很多问题，例如，公众参与问题、执行力问题和公信力问题等诸多问题，除此之外，公共政策对环境的影响问题也是很重要的一个方面，无论从历史还是现实看，公共政策失误是环境破坏和资源浪费的一个重要原因。政府职能主要依赖公共政策来实现，因而公共政策触角也延伸到社会各个领域，公共政策引起的环境问题越来越令人担忧。

一、我国公共政策存在的问题

随着我国政府对公共政策这一行政工具的重视，公共政策在我国的政治、经济、社会和文化等领域发挥着非常重要的作用。然而在应用中也存在诸多问题，除公共性偏离问题、公众参与问题和监督管理问题外，还有政策对环境影响考虑不周的问题。

(一)政治政策往往忽视其对环境的影响

一个社会的政治政策就是经济上占据统治地位的阶级及其政党为调节、处理人们政治关系所产生的问题而设立的种种原则、准则和法规的总称。我国制定和实施各项政治政策的目标是为了维护和增进世界的和平、维护和保卫国家的独立和安全、维护和实现社会的公平、民主和法治。宏观来看，政治政策似乎与环境没有直接的联系，但是政治政策对整个社会发展起着导向和保障的作用。一个国家一定时期的经济政策、社会政策和文化政策都要受这一时期的政治政策的制约，如果政治政策忽略了环境因素，则必然会对经济、社会和文化政策产生不良的导向作用，并最终导致环境问题的产生。例如，我国的南水北调工程，通过跨流域的水资源合理配置，缓解我国北方水资源短缺，促进南北方经济、社会与人口、资源和环境的协调发展，但是工程可能引发枯水期长江水量不足，影响长江河道的航运，长江口的咸潮加深，更有可能引发生态危机。政治政策制定时会考虑政治因素，应对金融危机，关注民生，但是环境与民生有着深层次的关系，环境的质量直接关系到人们的生活质量，这个问题在政策制定时却没有考虑到。

(二)经济政策忽视了政策与环境的关系

经济政策是国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长和国际收支平衡等宏观经济政策的目标，为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施。我国现阶段经济政策的目标就是经济增长、经济效率、经济稳定、经济公平和经济可持续发展。在制定经济政策时，通常主要考虑经济因素，以促进经济发展为最终目的，而忽略了环境因素，最后经济虽然得到了发展，但是对环境造成的污染和对资源造成的破坏却需要付出更大的代价去治理和恢复，得不偿失。政府近年来关注“三农”问题，为了减轻农民负担，提高农民收入，实施了化肥补贴政策，然而在具体执行的时候，却把补贴用在了化肥的生产和销售阶段，的确在一定程度上降低了化肥的销售价格，但是产生的结果却是农民大量地施用化肥。虽然价格比补贴前低，但是施用量却增加了，并没有减少施用化肥的费用，却产生了农业面源污染等环境问题。

(三)社会政策忽视了政策对环境造成的压力

社会政策是国家在一定社会价值观的指导下，通过行政计划、干预和立法，为解决社会问题、促进社会安全、改善生活环境和增进社会福利而制定并实施的一系列行动准则和规定的总称。社会政策的基本目标是为了满足人的基本需要，解决基本的民生问题和促进社会和谐。环境政策也是社会政策的一种，但是除了环境政策以外的社会政策却忽视了政策实施给环境带来的压力。例如，我国的医疗保险就是典型的增进社会福利的社会政策，医疗保险的确实现了增进社会福利的目标，但是因为制度设计的缺陷却产生了“小病当成大病看”的社会现象，造成了医疗资源的严重浪费。如果在政策制定时，就能充分考虑环境因素，本着节约资源的目的，就会在制度设计的时候设法避免这种结果的产生。

(四)文化政策忽视了其对环境的双重作用

文化政策是政府用来解决社会科教文卫中存在的问题，引导科教文卫事业正常发展的各种原则、规范和指导意见。文化政策顾名思义就是促进文化、教育、出版、体育、卫生和科技发展的政策，但是在人类社会的发展过程中，环境的急速恶化是随着科技革命而到来的，科技的发展对环境的影响是不言而喻的。在科技发展的同时要首先考虑到新技术可能对环境造成的影响，而我国现阶段在政策制定的过程中，已经考虑到要研发一些保护环境的新技术，却没有将保护环境的指导思想普遍运用于文化政策制定和执行的整个过程中，从而导致了科技发展对环境的破坏仍在继续并不断恶化。农业部副部长危朝安在十一届全国人大三次会议新闻中心举行的集体采访会上，对记者提出的关于转基因作物的疑问作出回应：“转基因技术是大势所趋，是我国实施科技兴农的重要战略举措。”但是，关于转基因作物的潜在生态风险早在1992年公布的《生物多样性公约》条款中就已明确提出来，既可能对环境产生不利影响，从而影响到生物多样性的保护和持续利用，也要考虑到对人类健康的危害。对环境产生不利的影响，包括了对农田生态系统的影响，以及自然生态系统的影响，可见影响是多方面的。

二、导致我国公共政策出现问题的成因

(一)对公共政策的目标及其特点认识不足

公共政策的目标具有多重性特点，在具备其自身原有的目标的同时也可以兼顾保护环境的目标。公共政策的基本目标包括效率和发展等方面。效率从一般意义上讲就是产品或行动的最小消耗、最小浪费和最小活动量，它谋求的是资源效益的最大化、产品供给和服务提供的成本最小化。不少人把发展单纯地理解为经济发展，而把经济发展又简单等同于国民生产总值的增长。事实上，发展不是单一角度的概念，而是一个生态的、经济的、政治的综合性概念，即可持续发展观，它强调经济、社会和生态环境的协调统一发展，其中生态持续是基础、经济持续是条件、社会持续是目的。从公共政策的效率和发展这两个基本目标可以看出，公共政策是应该具有保护环境的作用的，但是，因

为对公共政策目标的认识不足，导致了我国现阶段的政治、经济、社会和文化政策对环境因素考虑不足，从而在政策实施过程中引发了各种各样的环境问题。公共政策的作用本应该是解决问题，而不是制造问题，对公共政策的目标及其特点认识不足，造成了一些政策在解决问题的同时，又产生了环境问题，需要在政策的制定和执行以及评估过程中对环境因素加以充分考虑。

(二)缺乏环境影响评价制度作为保障

我国现阶段的环境影响评级制度还仅限于规划环评和建设项目环评，还没有针对公共政策的环境影响评价。但是由于公共政策的失误对环境造成影响的例子已经不胜枚举。例如，前面提到的南水北调、化肥补贴、医疗保险和转基因技术等等，对公共政策进行环境影响评价已经势在必行。公共政策环境影响评价是指对公共政策的制定和实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。对公共政策进行环境影响评价可以预防或者减轻在公共政策制定和执行的过程中对环境造成的不良影响，提出具体的对策和解决方法，减少或者避免较大的环境危害的发生。

三、解决公共政策问题的对策

针对我国公共政策存在的问题及其成因，要解决问题就要清晰地认识公共政策的基本目标及其多重性的特点。公共政策的基本目标就包含了保护环境的内容，而且目标的多重性特点也使其具备了这种可能，而公共政策对环境的影响问题可以从政策的制定、实施、执行和评估等一系列环节去调整解决。

(一)制定公共政策要以环境保护为原则

根据公共政策的多功能性特征，各项政策在各自的领域里促进社会发展的同时也可以具备保护环境的功能。在各类公共政策制定时，要以环境保护为指导思想。在政策制定的程序中，引入环境影响评价制度，在政策出台前，首先对其进行环境影响评价，保证其绿色化，避免走先污染，后治理的道路。

(二)公共政策实施要兼顾公共政策的多功能性和目标多重性

要实现经济政策保护环境的目标和功能，就要密切关注经济政策实施过程中可能对资源和环境造成的影响，尽量避免对环境的污染破坏和对资源的浪费。不能只看到经济政策实施后可能带来的经济利益和社会发展，同时也要看到政策实施过程中造成的环境破坏和资源浪费，在恢复的时候所需的费用，在公共政策的实施过程中引入环境影响评价制度。

(三)注重公共政策的执行结果

人们更多关注的是政策的制定而忽略了政策的实际执行。公共政策的执行有变通原则，就是在坚持政策执行的原则性的基础上，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际。政策的执行不仅使原政策得到修正、补充、完善，而且是新政策制定的重要依据。公共政策的执行阶段也要引入环境影响评价制度，对于有可能产生环境问题的政策执行要及时调整。

(四)要把对环境的影响作为公共政策评估的重要因素

多数学者认为，在公共政策评估中需要考虑环境因素，然而目前仅仅将环境因素作为公共政策制定和公共政策评估的一个普通标准，对环境标准没有细化，更没有将环境影响评估作为公共政策制定的必要环节来展开研究。因此，需要把环境因素引入到公共政策的评估程序、评估等级、评估内容、评估主体、公众参与机制和法律责任等具体内容中来，必要的时候可以实行环境影响一票否决制。

随着公共政策的发展，许多新的问题不断产生，公共政策对环境的影响问题已经成为了制约公共政策理论发展和公共政策功能发挥的重要原因之一，因此，要清晰地认识公共政策的基本目标，把保护环境的指导思想融入到公共政策的各个方面。

注释：

①陈潭，公共政策学原理[M]，武汉：武汉大学出版社，2008：5

②徐元善，居欣，公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究[J]理论探讨，2009，(5)：143-146

③申喜连，论公共政策的执行力：问题与对策[J]中国行政管理，2009，(11)：41-44

④韦春艳，漆国生，我国公共政策公信力问题探析[J]理论导刊，2010，(2)：19-20

⑤王达梅，公共政策环境影响评估制度研究[J]，兰州大学学报(社会科学版)，2007，35(5)：471-473

公共经济与政策范文篇2

关键词：公共政策；本土化；特殊性

西方行政学创始人威尔逊在其精华论文《行政学研究》里提出了对行政学研究的对象和主要内容的设想，指出对于美国而言，行政学科是一门“外来的科学”，它是由法国和德国的教授们发展起来的，其各个组成部分是与一个组织严密的国家的需要相适应的，并且是为了适应高度集权的政府形式而建立起来的。如果要在美国使用欧洲行政管理的概念，就必须彻底改造欧洲行政学的目的、思想和原理，使之适合于美国权利高度分散的政府形式。在我国，引进西方政策科学的理论也必须彻底改造西方政策性的目的、思想和原理，使之适合于中国特色国情的需要。我国自改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，随着社会经济的迅速发展，社会公共事务呈现复杂性，公民利益需求多元化，这为公共政策研究领域提供了实践需要。不同于西方发达国家一百多年丰富的政策科学发展史，我国学术界兴起对政策科学的探讨时间晚，起步慢，这就决定了政策科学的研究必须积极吸收国外的先进成果，但更需要注意的是要充分分析和把握实践的特殊性以修正和拓展西方政策科学理论，旨在促使理论更好服务于实际需要。鉴于以上的论述，文章尝试着从经济转型、社会转轨、公共权力结构政治主体等因子剖析我国实际政策过程的特殊性，希望这样的思考能为之后的政策研究提供一定的启发。

经济转型、社会转轨时期的特殊性

经济转型、社会转轨是当前中国基本国情的根本命题。所谓经济转型，是指由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。经济转轨的理想状态是既保持计划经济时期政府有力调控的优势，又获取市场经济所具备的充满活力的高效资源配置。

一般来说，除了经济危机这类特殊情况，在经济模式成熟稳定的社会里，社会群体（包括政府、群众）对问题领域基本属性的认识是相对稳定的。相反，在经济模式转轨时期，一个用于解决基本公共问题的公共政策都可能在社会的认知上形成分歧。例如，教育、科技、体育、文化、卫生在计划经济时期被视为典型的“公共事业”，养老、住房、医疗等被普遍地定义为纯粹的公共产品。改革开放以后，市场机制的引入导致教育产业化、文化产业化、住房商品化等趋势亦是愈演愈烈。倘若在若干年以后，这些曾经被定义为商品的供给呈现出市场弊端，人们又会对公共性回归的问题大加探讨。很明显，在经济转型时期，公共政策的显著变迁是社会对问题领域基本属性认识上的摇摆导致的。

所谓社会转型，是指伴随着经济转轨发生的社会价值观念、社会利益分配、社会管理方式、社会阶层结构等方面的变化。在社会转型过程中，价值观的重新定位处于模糊状态，行为方式处于多样化状态，利益分化导致不同阶层冲突常态化，社会对管理方式的创新显得极为迫切。由此，社会转轨时期的各种分歧与矛盾处于高发期也就不足为怪。

在社会转型期，社会文化价值逐渐脱离原来的轨道，文化价值观的定位趋于模糊和分歧。例如，在个人权利和公共利益价值优先性问题上，改革开放之前是十分明显的社群主义即认为公共利益必须优先于私人利益，如果必要，国家为了社会的公共利益可以牺牲个人的私人利益，公共利益压倒一切；改革开放之后，文化价值观发生改变，自由主义开始流行，即认为正义的原则是绝对的和普遍的，因而个人权利也是绝对的和普遍的，不能为了普遍利益而牺牲个人权利。［1］

当然，到目前为止，两种价值观依然在争议当中此消彼长，两种价值观的过渡与摇摆深刻地影响着政策参与者参与决策的机会程度。在这种情况下，在公益领域中，政策参与者的博弈现象尤为激烈。例如在宁波PX事件就是有力的事实证据。此外不可忽略的是，在社会转型期，社会结构的变化也影响到政策行动者的参与机会程度。例如，致富能人可凭借手中的优势资源寻找更为有效的政治参与途径。

总之，处于经济转型、社会转轨特殊时期的中国，其政策过程的在总体上保持稳定的同时，诸多经济发展问题、民生问题交织在一起共同造成了政策过程的不稳定性。稳定与不稳定性也就导致了中国公共政策过程的特殊性。

公共权力结构的特殊性

政策系统的核心是公共权力。所谓公共权力就是基于特定政治共同体成员的同意或授权，为管理、支配、影响、调控该政治共同体内部的公共事务，而集中起来掌握在法定公共组织手中的一种公共权威力量。［2］

在公共政策过程中，不同权力主体会依据自身利益诉求不同程度上影响政策的制定。由于政策权力分散在不同政策主体之间，因此又存在公共政策权力结构的问题。所谓公共政策权力结构即不同类型的公共政策权力因各自不同地位及其相互作用而形成的公共政策权力的总体构成方式。一般而言，公共政策权力在总体上由权威性和非权威性权力两大部落构成。

总体而言，我国公共政策权力的主体包括以下几部分：政党、国家机关、政府系统、法院与检察院系统、社会主体。具体而言，这些主体在公共政策过程中的权力划分各有其特性和具体性：

1.作为执政党和参政党的公共政策权力。

在多党制国家（如法国），政党所履行的利益聚合的功能要相对小一些，在政策制定的过程中，政党更多的是充当各种特定利益的经纪人而非倡导者的角色。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在制定、执行、评估和监控中起着主导作用，同时在中国的建设发展处于核心地位。在公共政策过程中，这种核心权力地位表现在：制定国家政治、经济、文化、国防建设等各方面的总体方针和战略；另外，作为执政党，民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社、台盟等八个派也是我国重要的公共政策制定主体，发挥政治协商、民主监督、参政议政功能。这些功能也就构成了其在公共政策制定中所拥有权力的主要内容。但要强调的是，中国共产党与派并不属于权力的平等分配地位，在我国，尤其在人大会议以及政治协商会议的召开阶段，执政党和参政党的合作关系表现在主体部分与修补部分的从属关系。

2.国家行政机关的公共政策权力。

国家机关是居于国家规定的法权地位，享有法定的公共权威以制定与执行公共政策的机构。行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在改革开放之前，我国政府行政权力扩张，出现了“以行政为中心“的趋势。在西方，特别是美国，无论政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。特别是在决策权难以分散的国防和外交领域，总统拥有的合法权利和行动自由要大得多。［3］我国是发展中国家，在发展中国家里，德洛尔认为行政部门在政策制定过程中拥有的权力和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和影响还要大。［4］随着社会主义市场经济体制改革的展开，公民社会主体开始呼吁更多权力的社会的回归，政府权力在部分和一定层面上为公众所享有。中央也实行向地方放权，在中央与地方的公共政策权力划分中，一是确地方服从中央、下级服从上级的原则；二是充分发挥地方政府的积极性和创造性；第三，实行民族区域自治和特别行政区制度。但是中央政府依然具有强大的集权化特征。

3.社会主体的公共政策权力。

我国秉持人民当家作主的人民民主制度，社会团体和公民享有参与政策过程的权利。在政策参与过程中，社会团体和公民可以依据宪法和法律规定的的合法渠道进入到政策决策的系统当中。伴随着政治民主法治建设的推进，新闻媒体互联网等科学技术的进步，社会主体的公共政策参与渠道呈现多样化的和扩大化的趋势。

通过此三个方面表现出的政策权力结构的集权化特征是中国政策制定系统区别于西方的最大特征，对中国政策制定系统独特的运作方式影响深远，这与西方大部分政策理论中包含的“政策权威机构”是有着本质的区别。

公共政策功能结构、运行机制与内外因素作用机理的特殊性

西方政策功能的发挥大多取决于公民投票的结果。在中国，公共政策的达成远不像西方国家那样简单地取决于投票结果，而是有更为复杂的因素。中国公共政策功能配置总体功能强大，全能型政府渗透于社会生活各个领域，诸如文化、经济、教育、政治等。其次就是经济管理功能突出与社会管理功能较弱。公共政策必须发挥强大的经济管理功能和社会管理职能，但是与西方国家政府功能倾向于弥补市场失灵的作用不同，我国长期强调“以经济建设为中心“的基本路线，经济功能尤为强大。相反的，社会管理功能薄弱，表现在诸如社会养老、医疗等领域的功能缺失。

结论

由于社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，中国与西方的政策过程存在着差别。总而言之，在中国的公共政策过程中，外部因素、内部因子、社会主体等有别于西方国家政府结构的特殊性，这同时也要求我国政策科学的研究者提出了在实践中应对西方政策理论的方法论、目的、原理进行彻底的改造，坚持“评判的吸收”的原则，使政策科学理论的发展更好更全面地服务于公共政策的实践当中去。（作者单位：福建师范大学）

参考文献

［1］俞可平.政治与政治学［M］.北京：社会科学文献出版社，2005，p27.

［2］宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2005，P245-P246.

公共经济与政策范文

「关键词经济法、经济政策、政策分析

现代国家治理,主要仰赖政策与法律,由此使两者关系成为一个重要的法理问题。近些年来,刑法学、社会法学等部门法学者对于刑事政策、社会政策等相关政策投入了较多关注,经济法学者对经济政策更是重视有加。于是,在部门法学研究中,有必要思考可否和如何把政策分析用于部门法学研究的问题。

在经济法学领域,要进行政策分析,就必须先明确一系列问题。例如,经济政策与经济法是否具有共通性或同一性?哪些政策分析方法可用于经济法研究?可否提炼出经济法上的政策分析方法并有效应用?等等。这些问题的深入研究,不仅对于经济法学的发展很有价值,而且对于刑法、社会法等相关领域的研究及制度建设,也都甚有裨益。

一、政策的狭义界定

政策分析方法,核心是“政策”,如何界定“政策”,是各相关学科都要着力研究的问题。[1]基于政策主体的不同,首先可以把政策分为公共政策和私人政策,[2]私人政策是与政府的“施政之策”相对应的“对政之策”,限于篇幅和论旨,本文把政策定位于公共政策,[3]并往往限缩于更为狭义的经济政策。

从根本上说,公共政策作为政府的策略,是政府为实现公共职能和有效治理而采取的各种对策。为此,一些学者认为,公共政策就是政府在特定时期为实现一定的公共目的而采取的行动或制定的行为准则。它可以体现在政治、经济、社会、文化等各个领域,并由此可以分为经济政策、社会政策等多种类型,[4]是一系列谋略、措施、条例、法令的总称。基于这种理解,法律也可被囊括于广义的公共政策,但在法律的政策分析中,尤其应当研究公共政策与法律的互动,特别是前者对后者的影响。

在公共政策体系中,对经济法理论和制度的形成、发展影响最大的,当属经济政策和社会政策。事实上,两类政策之间的联系十分紧密,从而使经济法会体现出突出的经济性和一定的社会性。[5]当然,相比转而言,经济政策对现代经济法的理论和制度形成所起的作用更大,因而在探讨经济法上的政策分析方法时,一般需要更多地关注经济政策。

经济法作为现代法,具有与传统法治理念不同的现代性,与政策的联系更为密切。[6]其中,经济政策是经济立法的前提,经济法是经济政策的法律化,是对经济政策有效实施的法律保障。[7]这种认识是学界的基本共识,也是进一步对经济法作政策分析的基础。

二、政策分析及其具体维度

“政策分析”(Policyanalysis)一词,由美国经济学家林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)于1958年最先提出。[8]但对于什么是政策分析,始终有不同的理解,例如,奈格尔(StuartS.Nagel)和戴伊(ThomasDye)将“政策分析”等同于“政策科学”,这是一种最广义的理解。此外,奎德(EdwardS.Quade)和邓恩(WilliamN.Dunn)则认为,政策分析是运用一定的科学研究方法去解决社会问题的一个应用性的学科,这是相对狭义的理解;而巴顿(CarlV.Patton)等人则认为政策分析就是对备选方案进行评估和选择的研究过程,这是最狭义的理解。[9]

上述各种有代表性的观点,都有不同程度的可取之处。综合借鉴各种观点,可以认为,所谓政策分析,就是综合运用各相关学科的理论和方法,对政策制定、实施过程中存在的问题进行分析,以便及时发现和解决整个政策制定、实施过程中存在的各类问题。

政策分析的对象是“复杂性问题”,因此,需要借鉴各类相关学科的理论和方法,包括政治学、经济学、社会学乃至行为科学的理论和方法,以及哲学、数学、运筹学等学科的理论和方法。作为一种方法论,政策分析既要包括定量分析与定性分析,也要包括理性分析与超理性分析;[10]既可以是事前分析或事后分析,也可以是整合分析。此外,政策分析既关心事实,也关心价值。因此,它不仅是描述性的,而且是规范性的。

政策分析可以有多种不同的维度,如政治学维度、经济学维度、历史学维度、心理学维度、伦理学维度等。通常,学者们最为重视的是政治学维度和经济学维度,它们对于经济法研究也最为重要。

例如,在政治学上,较为重要的政策分析维度主要有:强调运用系统分析方法的“系统维度”;[11]主张从团体的竞争与协同的角度进行研究的“团体维度”;高度重视杰出人物对政策影响的“精英维度”;以政府能否接纳为评判标准的“政府维度”,等等。这些维度同样可以运用于相关经济法问题的探讨。

又如,在经济学上,进行政策分析的主要维度是福利经济学维度和制度经济学维度。[12]前者主要基于市场失灵问题的存在,强调政府有义务通过政策和法律的制定与实施,通过对政策与法律的成本-效益分析,来有效解决效率与公平的问题;后者强调政策也是一种广义上的制度,同样应当是经济学研究的重要对象,进而从公共选择理论、交易成本理论、制度变迁理论等角度进行政策分析。[13]事实上,这些维度在经济法研究上已经有了一定的应用。

上述各类具体维度,体现了政治学、经济学等不同学科在政策分析方面的视角差别,与经济法调整所欲解决的问题和相关制度的形成有内在关联,这是在经济法研究中提炼并适用政策分析方法的重要基础。

三、政策分析方法的适用基础及其类型

要探讨政策分析为什么可以成为经济法研究的一种重要方法,就必须研究其适用基础和具体类型。因为如果不具备适用基础,该方法就不能进行适用;如果不研究方法的具体类型,就无从知道哪些方法可用。

(一)政策分析方法的适用基础

从总体上看,政策分析方法之所以可以适用于相关的经济法研究,主要是因为政策与法律(特别是经济政策与经济法)有着极为密切的内在关联,存在着诸多的同一性、共通性,尤其表现为如下几个方面:

第一,在主体上的相通性。政策与法律的制定者虽然在严格意义上并非同一,但在制定主体和实施主体上却存在着相通性,有时甚至具有同一性。在议会地位式微、政府大量行使立法权的情况下,“政府造法”的现象和问题非常突出,使得政策与法律的制定与实施主体,往往都统一由政府来担当。在这种情况下,立法便成了“立法机构”的附属工作。[14]基于自身利益、扩大法定权力或强化政策效力等诸多考虑,政府极可能把自己制定的政策直接或间接地写进法律草案,从而对经济法的立法产生深刻影响。这不仅可以用公共选择理论等来说明,也可以通过各国的经济立法实践来证实。上述主体方面的相通性或同一性,必然会带来政策与法律的许多共通性,从而为法律的政策分析奠定了重要基础。

第二,在客体上的同一性。经济政策与经济法所面对的都是经济运行过程中出现的经济问题,其规范或调整的对象(客体)是共通的,甚至是同一的。只不过经济政策往往更具有直接性、应急性的特征,其制定或实施往往是经济法制的铺垫、实验或前期预演。正是它们所共同面对的“市场失灵”问题,被普遍作为经济法研究的重要切入点,从而有力地促进了经济法理论共识的形成。事实上,经济法学者在其研究中已经隐含了经济政策与经济法在客体上的同一性,并自觉不自觉地在运用着政策分析方法。

第三,在目标与手段上的共通性。政策的核心内容是政策目标及其实现的工具。相应地,经济法上非常重要的,便是经济法的宗旨以及确保宗旨实现的调整手段。经济法既然是经济政策的法律化,在其立法宗旨中就必然要集中体现经济政策的基本目标,同时,又要把各类基本的经济手段加以法律化,形成自己的调整手段,从而使经济政策与经济法在相当高的程度上存在着共通性。

与此相关,由于经济政策与经济活动、经济规律、经济机制、经济体制密切相关,并与经济理论存在着互动关系,[15]因而同样会对经济法的理论与制度产生不可低估的影响。发掘经济政策与经济法在上述“关系网”中的地位和作用,对于深入研究经济法问题是至为重要的。综上,经济政策与经济法,从制定主体到实施主体,从目标、宗旨到实施途径、调整手段、政策工具,从价值追求到所要解决的具体问题等,都存在着同一性或者交叉性、相通性,因此,用于政策问题研究的一些政策分析方法,同样也可以适用于经济法的研究。经济政策与经济法在某些方面的同一性或共通性,正是政策分析方法得以适用于经济法研究的基础。

在上述的适用基础之上,政策分析方法就可以适用于经济法研究,并主要体现为两个方面:一是“替换性研究”,即把经济法与经济政策进行“替换”,从分析经济政策的各种具体维度,以及由经济学、政治学等相关理论所生成的各种具体方法,去分析经济法问题;另一是“背景性研究”,即关注政策系统和经济法系统的密切关联和相互影响,以经济法系统为核心,把相关政策的形成和变化看作是影响经济法制度的重要背景性因素,从而更好地探寻经济法制度产生、发展、更迭的政策性因素。由于相关政策对经济法制度有十分重要的影响,因而上述政策性分析尤其重要。

此外,在探讨政策分析方法的适用基础时,还必须关注其局限性。因为政策与法律,虽然具有多方面的同一性或相通性,但两者毕竟并非完全同一,在制定主体、制定程序、实施机制、规范效力等方面都有差别。通常,政策更具有应急性、灵活性、易变性,而法律则更具有稳定性、普适性、原则性。个别性的政策,往往不能放入普适性的法律中;即使偶尔放入,也只能作为“例外”或“适用除外”的情况。因此,在经济法研究中,不能完全照搬政治学上已有的政策分析方法,而应当取其精华,适当重构。