产业化发展规划范文篇1

济南化工产业园区发展规划目录

1园区简介„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

1.1建设济南化工产业园区的必要性„„„„„„„„„„„„1

1.2区位及交通„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

1.3有关批复文件„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

2关于园区第一版用地规划„„„„„„„„„„„„„„„„„7

2.1济南化工工业园区空间布局规划„„„„„„„„„„„„7

2.2济南化工工业园起步区控制性详细规划„„„„„„„„„10

3调整后的济南化工产业园区用地规划„„„„„„„„„„„„13

3.1桑梓片区（济南化工产业园区）用地规划研究„„„„„„13

3.2济南化工产业园区起步区用地规划„„„„„„„„„„„15

4济南化工产业园区产业发展规划„„„„„„„„„„„„„„18

4.1指导思想„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„18

4.2项目准入条件„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„18

4.3项目禁入条件„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„19

4.4着力发展的行业„„„„„„„„„„„„„„„„„„„19

4.5允许发展的行业„„„„„„„„„„„„„„„„„„„20

4.6限制发展行业„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„20

4.7禁止发展行业„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„20

5园区基础配套设施规划及建设情况„„„„„„„„„„„„„21

5.1道路及绿化„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„21

5.2通讯„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„21

5.3供水„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„21

5.4污水处理及排放„„„„„„„„„„„„„„„„„„„22

5.5铁路„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„24

5.6供热„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„24

5.7天然气„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„25

5.8供电„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„25

6园区已入驻企业简要情况„„„„„„„„„„„„„„„„„26

6.1济南化工新材料有限公司年产60万吨国产化PTA项目„.„26

6.2济南裕兴化工厂搬迁项目„„„„„„„„„„„„„„„26

6.3明湖热电项目„„„„„„„„„„„„„„..„„„„„26

6.4皇冠油墨项目„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„27

6.5其他项目„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„27

7园区远景规划„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„27

附件1.《关于省级及省级以下开发区通过土地规划审核情况的函》国土资函[2005]214号，发文单位：国土资源部

附件2.《山东省人民政府关于济南槐荫工业园区等设立为省级开发区的通知》鲁政字[2006]71号（附件1），发文单位：山东省人民政府

附件3.《关于济南化工工业园环境影响报告书的复函》鲁环审[2006]87号，发文单位：山东省环境保护局

附件4济南市水利局供水证明

附件5.《济南化工产业园区铁路专用线工程方案论证会会议纪要》

附件6.《济南市人民政府关于同意将济南化工产业园区供热规划纳入全市城市供热规划的批复》

济南化工产业园区是经国家发改委、国土资源部、建设部审核同意，2006年3月份由山东省人民政府批准设立的省级开发区（见附件1、附件2）。园区位于济南市天桥区北部，与主城区隔黄河相望，是济南市“北跨”黄河发展的第一步，是济南市新的经济增长极和空间载体。

1园区简介

1.1建设济南化工产业园区的必要性

1.1.1建设济南化工产业园区是济南市加快发展、实施“北跨”战略的需要。

在2003年6月26日山东省委扩大会议上，原则审议通过了济南市城市规划建设总体思路、空间布局和基本框架，确认了济南市委、市政府提出的“东进、西拓、南控、北跨、中疏”的空间发展战略，并将“北跨”工程的启动建设提上日程表。

附图：济南市城市空间发展战略示意图

《济南市城市总体规划（2005年－2023年）》第44条提出：发展黄河北市镇组群，该组群地处黄河北平原地带，包括桑梓店和大桥两个市镇。规划该组群积极吸纳主城区迁出的工业，发展化工、物流仓储„，成为主城区产业疏散的承接地之一和物资集散交流基地。

依据该规划分析，济南化工产业园区在北跨战略中具有得天独厚的地理和交通优势，是济南市区北跨发展的起跳点和推进器，对于构建以省会济南为中心、与周边的淄博、莱芜、泰安、聊城、德州、滨州6个城市共同组成的济南都市圈，突出增强省会城市的集聚辐射能力，提升济南区域性中心城市的地位都具有重要作用。

附图：济南都市圈区位示意图

1.1.2建设济南化工产业园区是实施“中疏”战略，全面提升济南市城市形象和环境的需要。济南市主城区内现有各类大中型化工企业60多家，布局分散、污染防治措施不完善，进行综合整治难度较大且不易实现，在安全、环保、交通、环卫等多个方面严重影响了周边居民的生活和工作，尤其是排水和大气污染方面成为广大群众最不满意、引发上访最多的问题；同时，在主城区存在规模较大、数量较多的大中型化工企业，影响了济南市城市形象的全面改善和提升。因此，按照《济南市城市总体规划（2005年－2023年）》确定的“中疏”战略，将市区化工企业集中外迁至环保设施完善的化工园区，对于建设繁荣、和谐、宜居的，彰显“山、泉、湖、河、城”融为一体的魅力泉城、文化泉城是十分必要的。

附图：济南化工工业园周边关系示意图

1.1.3建设济南化工产业园区对当地经济具有较大带动作用。

济南化工产业园区所在桑梓店镇土地贫瘠，长期以来经济发展缓慢，与济南市区经济落差大，是全市较为贫困的地区，同时园区处于黄河盐碱地带，适合发展工业。建设济南化工产业园区对于带动区域经济发展，安置当地农村富余劳动力，提高农民收入水平，加快黄河北部地区工业化、城市化进程具有十分重大的意义。

综上所述，济南化工产业园区对优化全市经济发展格局、加速“北跨”战略实施、提升污染治理水平和保护城市环境都具有十分重要的意义和作用。综合济南市经济社会发展情况，建设济南化工产业园区是必要的、可行的。

1.2区位及交通

1.2.1区位

园区南起308国道，北到天桥区界，东起桑梓店镇环社东路，西到规划京沪高速铁路，总用

地面积21.8平方公里，可规划用地面积20.2平方公里。

附图：济南化工工业园区位示意图

按照园区“分期实施、滚动发展”的规划原则，园区设立起步区，起步区东起桑表路，西至安庄村西侧引水灌渠，南起国道308，北至周闫村南侧规划道路。规划总用地面积约4.7平方公里，起步区内全部土地为建设用地，符合济南市土地利用总体规划、济南市城市建设总体规划和济南市产业布局规划。

1.2.2交通

公路交通：周边有京沪、京福、济青、绕城、青银高速公路，有国道308、309、220、104，和488省道穿过。

铁路运输：周边有京沪、胶济、济邯等重要铁路线，规划建设的园区铁路专用线拟通过扩建桑梓店编组站接入国铁路网。

与主城区的连通：东有黄河公路大桥、西有京福高速黄河公路桥与市区连接，并有泺口浮桥（拟在此处建设穿黄河隧道）、新徐浮桥（拟建的建邦黄河公路大桥已立项，可直达园区）直接连通市区。

附图：道路交通规划图

附图：交通区位示意图

1.3关于园区设立以及用地的有关批复文件

1.3.1《关于省级及省级以下开发区通过土地规划审核情况的函》国土资函[2005]214号，发文单位：国土资源部（见附件1）。

1.3.2《山东省人民政府关于济南槐荫工业园区等设立为省级开发区的通知》鲁政字

[2006]71号，发文单位：山东省人民政府（见附件2）。

1.3.3《关于济南化工工业园环境影响报告书的复函》鲁环审[2006]87号，发文单位：山东省环境保护局（见附件3）。

2关于园区第一版用地规划

2003年11月份，园区委托济南市规划设计研究院编制了《济南化工工业园空间布局规划济南化工工业园起步区控制性详细规划》，因为现已对该规划进行了修编，所以称该规划为园区第一版用地规划，主要内容包括：

2.1济南化工工业园空间布局规划

功能定位：以化工工业为主，兼顾高新技术产业，集生产、居住、商业、文化等配套设施于一体的现代化工业园区。

发展规模：工业园用地规模为20.2平方公里，规划合理人口规模为10万人。

2.1.1布局结构

在空间形态上，采用了有机增长的弹性结构，可概括为“一园两区、两心一带、三片六团”的空间布局结构。

一园两区――指将整个工业园划分为两个片区，即生活片区和生产片区；

两心一带――指两个共享核心区和一条公共设施带；

三片六团――指三个生活居住区和六个工业组团。

附图：济南化工工业园空间布局规划图。

2.1.2分期建设

规划遵循“近期可行，远期合理”的原则，分三期建设。按照土地的市场运作规律，先用空地再改造现状；先生产生活配置、提升吸引力，后文化休闲配置、提升档次的原则；在基地西南侧，将沿308国道二个组团规划为起步区，首先启动建设，待发展一定规模后，逐渐向

中心滚动发展。

附图：分期建设示意

2.1.3经济技术指标：

总用地21.8km2

其中：可规划用地20.2km2

工业用地：8.65km2，占总用地42.8%

仓储用地：0.62km2，占总用地3.1%

混合用地：1.65km2，占总用地8.2%

居住用地：1.89km2，占总用地9.4%

公共设施用地：1.86km2，占总用地9.2%

绿化用地：2.60km2，占总用地12.8%

市政设施用地：0.4km2，占总用地2.0%

道路广场用地：2.53km2，占总用地12.5%

2.2济南化工工业园起步区控制性详细规划

2.2.1规划区用地范围

用地范围：东起桑表路，西至安庄村西侧引水灌渠，南起国道308，北至周闫村南侧规划道路。规划总用地面积约4.7平方公里。

规划功能：规划区内用地以工业用地为主，同时包括以行政办公、商业金融、文化娱乐等为主的公共设施用地和配套建设的相关基础设施用地，形成综合性的生态型工业园区。本规划的规划结构可概括为：“一心、一带、五片区”。

一心――指一个公共管理中心。规划落实《济南化工工业园空间布局规划》的布局结构，在桑表路西侧规划建设工业园的公共管理中心。

一带――指一条公共设施带。规划沿国道308和桑表路建设以商业金融、文化娱乐、科技研发和汇展销售为主要功能的公共设施带。

五片区――指五个分类工业片区。自东向西分别为两个一类工业片区、两个二类工业片区、一个三类工业片区。

附图：起步区规划结构分析图

2.2.2工业用地规划

规划工业用地面积240.77公顷，占规划总用地的50.2%。其中，一类工业用地86.26公顷，二类工业用地90.07公顷，三类工业用地64.44公顷。

①一类工业用地主要有两片。一片位于横一路与横三路、纵一路与桑表路公共设施带之间；另一片位于横二路与横三路、纵一路与纵三路之间。

②二类工业用地主要有两片。一片位于横一路与横二路、纵一路与纵三路之间；另一片位于横三路与横四路、纵一路与纵三路之间。

③三类工业用地主要位于纵三路以西。

附图：起步区土地利用规划图

附图：地块划分与指标控制图则

3调整后的化工产业园区用地规划

3.1桑梓片区（济南化工产业园区）用地规划研究

3.1.1规划用地范围

桑梓店片区位于济南黄河以北，天桥辖区。规划范围西至德州市界，北、东至桑梓店界，南至鹊山龙湖界，总规划用地面积46平方公里。

3.1.2规划用地布局

3.1.2.1公共设施用地。公建设施用地主要布局于308国道、桑表路及东侧规划路两侧，规划形成“一横两带”的公建带，为片区及产业园区服务。

3.1.2.2居住用地。居住用地主要布局于片区东南部及国道308南侧，主要用于居住开发及村民安置用地。

3.1.2.3工业用地。

一类工业用地在：主要位于片区东北部，属于高新产业研发基地；

二类工业用地主要位于片区中部及西北部；

三类工业用地主要位于济南化工产业园起步区及其北侧部分用地；

3.1.3仓储用地。仓储用地主要布局于国道308以南，沿铁路货运北环线北侧。

3.1.4绿地主要为生产防护用地，即道路及铁路两侧绿化用地。

3.1.5片区内部布局。

片区内部根据需要布局了市政公用设施用地，包括污水处理厂、水厂、变电所等设施用地。片区内部主要道路有国道308、桑表路、绕城高速公路北环线等。主要铁路有园区铁路专用线、铁路货运北环线、太济青高速铁路、京沪高速铁路等。

片区内部主要河流为齐济河。另外还有部分耕地及林地布局于片区周边。

附图：桑梓店片区用地规划研究

3.2济南化工产业园区起步区用地规划

起步区规划主要功能以二类、三类工业用地为主，兼顾公共设施及市政设施用地。附图：起步区方案调整图

3.2.1用地规划说明

M2为二类工业，主要集中于起步区西南部，主要是思泰勒水处理厂等企业,用地面积约56公顷。

M3为三类工业，是起步区的主要用地，主要是裕兴化工、济南化工新材料（PTA）、明湖热电等化工、大中型机械制造、冶金建材工业企业。用地面积约323公顷。

C为公共设施用地，主要为起步区配套服务设施用地。位于起步区西南，紧邻国道308，用地面积约4公顷。

U为市政公共设施用地，主要是污水处理厂用地，用地面积约7公顷。

绿化用地，主要是道路两侧的生产防护绿地，用于隔离、卫生和安全的防护林及绿地。用地面积约18公顷。

起步区北部横五路南侧有铁路专用线一条。区内主要对外道路有国道308、绕城高速北环线，红线宽度分别为50、55米。区内工业区道路宽度控制在15－25米。起步区道路用地面积约65公顷。

起步区内部有河流两条，用地面积约4公顷。

3.2.2园区项目建设土地利用要求

进入园区的项目投资强度和容积率控制指标应符合下表的要求：

单位：万元/公顷行业代码1718232425

投资强度≥1680≥1680≥2250≥1680≥2250

容积率≥0.6≥0.8≥0.6≥0.8≥0.4

行业代码2627283031

投资强度≥2250≥3375≥3375≥1800≥1350

容积率≥0.6≥0.6≥0.6≥0.8≥0.5

行业代码3334353637

投资强度≥2700≥2250≥2700≥2700≥3375

容积率≥0.4≥0.5≥0.5≥0.5≥0.5

行业代码394041

投资强度≥2700≥3825≥2700

容积率≥0.5≥0.8≥0.8

注：在本表“行业代码”是指《国民经济行业分类注释》（GB/T4754—2002）的分类目录。

3.2.3入园项目的建筑系数应不得低于30%。

3.2.4项目建设所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7％，严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。

3.2.5项目建设应采用先进的生产工艺和生产设备，缩短工艺流程，节约使用土地。对适合多层标准厂房生产的工业项目，应建多层厂房。

3.2.6入园项目要严格控制厂区绿化率，不得建造“花园式工厂”。

4济南化工产业园区产业发展规划

4.1指导思想

本规划依据山东省环保局对入园项目的准入批复与济南市对园区的功能定位相结合于2007年5月份起进行了修编。

园区产业发展的指导思想：产业发展以拉长化工产业链和循环经济为重点，本着科技含量高、治污达标高、单位面积产出高和对本园区其他企业关联度高的“四高”原则来建设和管理园区。

总的原则是符合工业园的功能定位，禁止严重危及安全生产、环境污染严重、产品质量不符合国家标准、原材料和能源消耗高及国家法律法规规定的禁止投资的项目入园，如列入《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》和《工商领域禁止生产建设目录》的建设项目，禁止入园；限制生产能力严重过剩、新上项目对产业结构没有改善、工艺技术落后（已有先进成熟工艺技术代替）、不利于节约资源和保护生态环境及法律、法规规定的限制投资的项目入区；倡导企业以促进技术进步和调整产业结构为目标，用清洁生产工艺替代落后工艺，污染物排放总量最少。

4.2项目准入条件

4.2.1入园企业应为《产业结构调整指导目录》（国家发展和改革委员会第40号令）中鼓励产业和允许类产业；

4.2.2符合中华人民共和国公布的《国家重点行业清洁生产技术导向目录》（第一批、第二批）清洁生产技术要求的行业企业，清洁生产水平至少为同行业国内先进水平；

4.2.3用水应符合《节水型城市目标导则》和《节水型企业（单位）目标导则》要求；

4.2.4符合“循环经济”理念，有助于形成项目区内部循环经济产业链的；

4.2.5无固体废物产生或固体废物产生量少且固废综合利用率较高的；

4.2.6有助于各类废物资源化的。

4.3项目禁入条件

4.3.1原料、产品或生产过程中涉及的污染物种类多、数量大或毒性大、难以在环境中降解的；

4.3.2可能造成生态系统结构重大变化、重要生态功能改变或生物多样性明显减少的；

4.3.3关联性不强的、能耗高、水耗大且污染较为严重的重化工企业；

4.3.4生产工艺、生产能力落后的。

4.4着力发展的行业

4.4.1以济南裕兴化工有限责任公司为龙头，重点引进钛白粉下游企业，提高钛白粉的附加值。

4.4.2以生产PTA为起点，引进下游化工产品的生产、制造，拉伸化工产品生产链。

4.4.3着力引进全国100强化工企业在园区设园中园，建设国家有关部门鼓励发展的化工项目，形成自己的产业链。

4.4.4能源利用率高、产污少的精细化工、塑料制品业、橡胶制品业、仓储业、废弃资源和废旧材料回收加工业、水污染治理业、粉煤灰制砖、石膏制造业等。

4.5允许发展的行业

适当发展不锈钢深加工产业、石化深加工产业。

4.6限制发展行业

煤化工项目。园区禁止搞地上煤化工。鉴于园区向北地下有10亿吨的煤炭储量,属于济南市的禁采区,当技术成熟时,可以考虑地下煤制气的生产。

4.7禁止发展行业

园区禁止建设造纸、皮革、毛皮鞣制加工业、煤焦化和金属冶炼等高耗能、高耗水、对水环境污染重且难以治理的行业。

5园区基础配套设施规划及建设

5.1道路及绿化

起步区已修建总长度25公里的五纵五横主次干道路网。道路两旁及重要节点进行了无缝隙绿化，绿化总面积30万平方米，形成了大乔木、花灌木、模纹、草皮为主的立体绿化景观。

5.2通讯

全国程控电话、移动电话、小灵通、图文传真、计算机互联网等现代化通讯系统健全，能够满足企业经营高速发展的需要，现园区起步区内已铺设电信管道14公里，企业入驻后可按需求提供通讯服务。

5.3供水

园区范围内及周边地表水、地下水水资源非常丰富。地表水以黄河水为主，主要来源于鹊山水库，园区新建日供水能力5万吨自来水、五万吨水库原水的供水工程正在施工。其中，日供自来水2万吨、原水5万吨的一期工程已经竣工并投入使用，日供水能力3万吨的二期工程正在建设，2007年底竣工投用。原水和自来水供水管道已铺设至园区。供水工程完工后，可向入园企业日供自来水、原水各5万吨，满足入住企业及园区长远发展的需要。

5.4污水处理及排放

5.4.1污水处理

园区规划建设污水处理厂，入园企业生产、生活污水全部进入污水处理厂进行处理后达标排放。污水处理厂选址位于横五路南侧、纵四路西侧区域，日处理规模设计为3万吨，目前已进行完可行性研究和设计，2008年年底前投入运营。

5.4.2污水管网

5.4.2.1起步区内已建中小企业配套污水收集管网。

园区起步区内已建设为中小企业配套的污水收集管网17212米，详见下表。

济南化工产业园区起步区污水管网工程量一览表

道路名称管径（mm）管长（m）

横二路3003116

横三路3001359

5001758

横四路3001356

5001726

横五路300784

600628

800811

500909

纵二路300484

400609

500424

纵三路300743

400604

500445

纵四路400554

700598

800480

合计3007842

4001767

5005262

600628

700598

8001291

总投资2115.00

5.4.2.2起步区内规划建设污水收集管网

针对入驻园区的大型化工企业，园区规划根据入驻企业污水排放情况建设大型化工企业专用污水收集管线，遵循“三同时”原则进行建设。

5.4.3园区外污水排放管线

经园区污水处理厂处理达标的污水通过专用管道排入徒骇河，已对园区至徒骇河的排污路线进行了勘测和设计，新建排污管道约29公里，管底采取防渗处理并采用防渗功能好管材。

5.5铁路

5.5.1铁路规划

园区规划建设铁路专用线并接入国铁路网。园区铁路设计方案和可行性研究报告由铁道第三勘察设计院集团有限公司编制。线路方案为桑梓店编组站扩建为工业站，专用线东端接轨上跨308国道，专用线总长度9.186公里，桥梁长度1586.7米，工程投资30979.9万元；济南铁路局组织召开专家论证会，专家一致认为该铁路建设方案是可行的和必须的（见附件5）。

5.5.2项目进展

铁路专用线工程将于近期进行立项、环评，2008年底前投入运营。（园区铁路专用线线路方案示意图见附件6）

5.6供热

5.6.1供热规划

园区委托北京经济技术研究院华建网源电力设计院编制了《济南化工产业园区供热规划》，并已被济南市人民政府批准纳入《济南市城市供热规划（2005—2023）》（见附件7：《济南市人民政府关于同意将济南化工产业园区供热规划纳入全市城市供热规划的批复》济政字

[2007]11号），依据该规划，在园区纵三路西侧、横五路南侧新建热电厂一座，以满足园区企业生产生活需要。

5.6.2项目进展

已办理完立项、规划、环保、用地手续，2008年底前可投入运营。

5.7天然气

5.7.1天然气源

园区周边天然气源丰富，在园区北部有中石油、中石化天然气主管道各一条。济南港华燃气公司合作建设的禹城至济阳崔寨的天然气主干线2007年11月前竣工。北京华油拟在园区建设管网。

5.7.2供气

园区天然气供应已纳入济南市黄河北部地区供气规划。园区规划建设气门站一座，由济南市公用事业局委托供气企业向入园企业供应天然气。

5.8供电

5.8.1已建供电设施

园区现有110千伏、35千伏变电站各一座，电力充足。其中，110千伏变电站是园区入驻企业专用变电站，位于308国道以北、齐济河东侧。

5.8.2园区电力规划

已委托济南市供电公司对园区内供电网络进行重新勘测、规划和设计，目前规划方案已完成，2008年投入建成投用。

5.8.3发展中的电力供应

按照《济南市及黄河北部地区电力规划》，除现有110千伏变电站外，济南市供电公司规划于2008年在园区西北部新建220千伏变电站一座，为入驻园区的大中型化工企业提供双回路供电。

6园区已入驻企业简要情况

6.1济南化工新材料有限公司年产60万吨国产化PTA项目

该项目占地面积1038亩，一期投资20亿元，预计年销售收入48亿元，上缴税金1.8亿元，是目前济南市引进的最大单体工业项目。该项目现已签订入园协议、办理了立项、规划和征地组卷等手续。

6.2济南裕兴化工厂搬迁项目

该项目一期工程计划投资15.8亿元，建设年产10万吨钛白粉装置，建成投产后可实现年销售收入10亿元。该项目现已签订入园协议，办理了立项、规划和征地组卷等手续。

6.3明湖热电项目

该项目由济南明湖热电厂投资兴建，一期建设规模为3×220t/h高温高压锅炉，配1×CB25MW+1×CC50MW供热机组，占地面积300亩，工程建成投产后可实现销售收入3.2亿元，利润3000万元。目前项目前期手续已基本办完，环评本月将报国家环保总局。

6.4皇冠油墨项目

该项目是由韩国东洋油墨有限公司独家投资的外资企业，占地60亩，投资4755万元，年产高档油墨4000吨，可实现年销售收入1亿元。

6.5其他项目

园区百福特制冷设备、宣威涂料、颐丰半导体、济南银丰化工有限公司（硅制品）、建邦机

械等项目。

产业化发展规划范文篇2

998年文化部设立文化产业司以来，中国文化产业的战略地位不断提升并在国家相关政策的鼓励、引导下，逐步发展壮大。文化产业的顺利发展与党和国家制定的国民经济和社会发展规划对文化产业的重视关系密切。2000年10月，中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于“十五”规划的建议》第一次明确使用了“文化产业”的概念。2001年3月，“文化产业”一词被正式写进九届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“十五”规划纲要》，确立了文化产业作为中国当代文化建设的重要形态的地位。2006年9月，中办、国办印发我国第一个关于文化建设的中长期规划《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，把文化发展纳入国家发展的总体战略加以统筹规划，进一步推动了文化产业发展。除此之外，国家文化部、新闻出版总署、广播电影电视总局等分别出台了国家级文化产业行业内部专项规划，多数省（区、市）、市县制定了地方文化产业专项规划和行业内部专项规划，初步建立了文化产业发展规划体系，在文化产业发展中发挥了重要的作用。

文化产业规划作为我国新形势下文化产业发展的纲领性文件，制定描绘我国未来文化产业发展的宏伟蓝图，其编制水平的高低，直接关系到文化产业政策的实施效果，关系到文化产业能否在整个国家发展战略中发挥应有的作用。随着综合国力的逐步增强，中国已经进入全面建设小康社会的新时期，作为世界经济发展潮流和新型服务业的文化产业日益成为中国转变经济增长方式、优化产业结构的重要推动力量。如今，国际金融危机正推动中国经济转型，我国文化产业也将面临新的发展机遇。时代背景要求我们内外统筹兼顾，推进中国国内文化产业的结构性转型，调整和优化中国文化发展的国际方略，全面推进文化产业迈上新台阶。目前，各级政府“十二五”规划编制工作已经启动，在“十二五”规划中究竟应该如何恰当摆放文化产业的位置？如何在“十二五”文化产业规划编制工作中充分汲取“十一五”文化产业规划的经验与教训，使之更科学、更规范以保证文化产业的持续健康发展？回答这些问题已成为当务之急。

一、文化产业“十一五”规划编制的几个问题

现阶段，我国国民经济和社会发展规划实行三级三类规划体系，按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。目前，涉及文化产业发展的“十一五”规划主要包括四部分：（1）《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和《文化建设“十一五”规划》的文化产业部分。（2）国家级文化产业行业内部专项规划，如《新闻出版业“十一五”发展规划》、《“十一五”时期广播影视科技发展规划》和《信息产业“十一五”规划》、《软件产业“十一五”专项规划》等。（3）除了香港、澳门、台湾以外，大部分省（区、市）、市县级政府制定的地方文化产业“十一五”发展规划或文化建设（发展）、文化事业“十一五”规划中的文化产业部分，如《北京市“十一五”时期文化创意产业发展规划》、《南京市文化创意产业“十一五”发展规划纲要》、《深圳市文化产业发展十一五规划（2006-2010）》、《浙江省文化事业发展“十一五”规划》的文化产业部分等。（4）部分省市级政府出台了文化产业行业内部专项规划，如《杭州市广播影视业“十一五”发展规划》、《苏州市文化广播电视发展“十一五”规划及中远期规划》等。

综观各级“十一五”文化产业规划编制工作，从中央到地方各级部门都以高度负责的精神组织人马精心编制，较为出色地完成了编制任务，为我国文化产业规划的编制工作积累了宝贵的经验，同时，规划对“十一五”期间我国文化产业的发展起到了重要的促进作用。“十一五”期间，我国文化产业发展迅猛，蒸蒸日上，总体态势良好，这些辉煌成就的背后，各级文化产业规划的编制工作功不可没。然而，以更高地时代标准回头审视，可以发现，由于“十一五”文化产业规划编制起步晚，可资借鉴的蓝本欠缺，编制工作还是存在着这样那样的缺陷。兹举其中几个问题予以说明：

（一）部分规划目标失当

一般来说，产业目标分为定性表述和量化目标两部分。例如，《新闻出版业“十一五”发展规划》的目标表述，就既有“扩大国内需求”、“转变增长方式”“优化产业结构、产品结构和区域布局结构”“增强自主创新能力”之类的定性描述，又有量化目标，比如“新闻出版业增加值预期年均增长7%”、“图书、报纸、期刊出版预期达到的数量和种类，以及年均增长5％以上”以及“印刷行业工业总产值预期达到4400亿元”等等。

文化产业“十一五”规划中不少目标措辞模糊，缺乏针对性、可操作性。比如《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中文化产业的发展目标是“抓好文化产业体系建设，重塑市场主体，优化产业结构，……形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局”，把弹性较大的宏观要求当成了阶段性规划的目标。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》还规定“‘十一五’时期，文化及相关产业增加值的年均增长速度明显高于同期经济增长速度，在国内生产总值中的比重有所增加”，至于高到什么程度、增加多少没有量的概念。这些原则性的规划目标是必要的，但是缺少产业规划所必须的产业总量、产业增长目标、产业结构目标、产业空间调整目标等量化目标，难以评估规划的实施效果。

有些定性目标过低，导致发展失去动力。《北京市“十一五”时期文化创意产业发展规划》的发展目标定为“把北京建设成为全国的文艺演出中心、出版发行和版权贸易中心、广播影视节目制作和交易中心、动漫游戏研发制作中心、广告和会展中心、古玩和艺术品交易中心、设计创意中心、文化旅游中心、文化体育休闲中心”。国家首都成为国内文化产业各领域的中心应该是不难实现或者已经实现，目标太低，没有站在全世界文化产业发展格局的高度看待文化产业，没有考虑到北京在文化“走出去”战略中、整个国民经济和社会发展中甚至世界文化产业发展格局中应当承担的责任和义务，起不到首都在文化产业发展领域的引领和榜样作用。其实目标过低不是个别现象，在不少省区市的规划中不同程度地存在。

还有些目标实际上是为指标下降预留了很大空间。比如《文化建设“十一五规划》中虽然注意到了规划目标量化，但遗憾的是，规划目标之一提到“到2010年城乡居民人均文化娱乐服务消费支出占整个消费支出的5%以上”，实际上全国城乡居民人均文化消费占总消费比重早已从2000年的7.47%上升到2005年的8.10%，“十一五”期间，这一指标连续两年下滑，2006年下降至7.97%，2007年再下降至7.64%。据估测，2010年，这一指标将降为7.71%。[1]依据国家统计局《中国统计年鉴》的数据分析测算，“十一五”头两年，东部、东北、中部、西部之间，文化消费总量及人均文化消费支出双双呈阶梯下行趋势，城乡居民中人均文化消费占收入比重、占总消费比重均比“十五”期间大为下降。并且，地区差距继续拉大。“十一五”期间文化消费水平超过“十五”期间的可能性大大降低。[2]虽然后来的发展表明，全国城乡居民人均文化消费指标“十一五”期间确有小幅下降，但在规划编制之初，显然并不能预见到这种情形。在目标起点为2005年的8.10%的基础上，把2010年的发展目标定为“5%以上”实质上是一种倒退的指标，把它作为发展目标欠妥。

当然，目标模糊或偏低便于考核评估顺利过关，但从产业本身发展的角度来说，却难免失之消极。同时，文化产业发展目标设置失当，一定程度上也造成了规划中提出的文化产业发展措施针对性、可操作性不强，产业规划的作用大为降低。

（二）规划衔接协调不够

首先，国家级规划之间未能很好地衔接。以文化部根据《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》和《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》制定的《文化建设“十一五”规划》为例，该规划与《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》即存在着明显的衔接失误。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首先明确规定了重点发展的文化产业为影视制作业、出版业、发行业、印刷复制业、广告业、演艺业、娱乐业、文化会展业、数字内容和动漫产业，强调协调发展优化文化产业布局和结构，加强重点文化产业带建设，加快文化产业园区和基地建设促进区域文化产业发展。这些都是产业规划所必需的核心内容，但是，与之衔接的专项规划——《文化建设“十一五”规划》却对相应的产业发展和空间布局的规划进一步细化、具体化不够，操作性强的政策措施、规划的支撑条件建设等相关内容有待强化，由于谈到这些问题的篇幅不多，重心旁落，造成两个规划之间的衔接不够。

其次，中央级和省（区、市）、市县级等地方行政级别的规划之间的衔接问题是部分地方行政级别制定的规划简单套用中央级规划的表述方法有余，结合自身实际实质性地贯彻总体思路的积极性、主动性和创新性不足，“不求有功、但求无过”的保守心理长期存在。不少地方文化产业规划编制忽略了与区域规划、城市总体规划、文化产业相关的其他规划比如旅游规划等的配合，难以承担分解、支撑国家级总体发展规划与区域规划的重任。某些地方对文化产业规划的重视程度不够，通过让下级部门甚至企业上报产业规划、然后将这些规划简单“打包”的方式来编制文化产业规划，这种自下而上汇总式的规划编制方式也容易致使规划之间出现衔接问题，导致低水平重复建设的现象较为普遍。

再次，编制工作中的协调不够。我国文化行政管理具有条块分割、多头管理、多头执法的特点。从纵向看，有中央、省（区、市）级、市县级按照行政区划编制的规划。从横向看，我国文化产业相关部门有文化部（厅、局）、广电总局（厅、局）、新闻出版总署（局、局）、信息产业部（厅、局）等单位，各部门出台各自的规划。同级部门之间协调尤其困难，导致规划出现空白点或利益交叉点。总之，管理难度大、利益少的真空地带无人问津，相关规划迟迟难出，利益丰厚的领域则趋之若鹜，各方都有自己的规划“小算盘”，协调起来困难重重。

（三）规划编制程序不尽合理

规划编制程序不尽合理首先表现在规划编制过程中政府部门外部人员的实质参与度低上。中国以往编制的规划大多是行政拍板的产物，很少考虑公众参与。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》要求建立健全规划编制的公众参与制度，各级各类规划应视不同情况，征求本级和下级人民政府有关部门和其他有关单位、个人的意见，除涉及国家秘密的外，应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见，要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见，自觉接受指导。由于规定的弹性大，编制部门执行起来随意性强，意见的约束力受到影响，征求意见变得可有可无，造成了规划编制的相对封闭性。

以《××市“十一五”时期文化创意产业发展规划》的编制为例，立项以后，该市发改委出台了《××市“十一五”专项规划编制及分工安排的意见》和《××市“十一五”市级规划体系编制目录及分工方案》，然后根据分工安排由市委宣传部牵头，市发改委、市文化局、市新闻出版局、市广播电视局、市文物局、市档案局、市规划委等部门参与编制。虽然《××市“十一五”专项规划编制及分工安排的意见》规定：在衔接论证阶段“对照综合规划《纲要（框架）》，进行专项规划衔接和专家论证，充分听取各区县、各委办局、人大、政协各专门委员会的意见，必要时可通过适当方式公开征求社会公众意见”，但由于论证过程无人监管，论证往往流于形式，专家论证会在政府各部门的利益博弈面前显得有气无力。而通过举行听证会等方式听取公众意见由于成本过高、收获甚少常常被搁置。美国的综合规划规定，“规划机构在编制规划过程中所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交由公众参加的定期研究会议进行讨论和确定，在提交给规划委员会和立法机构决策之前还必须召开正式的公共听证会”[3]，使规划制定过程保持了较高的透明度和参与度，最终产生出有广泛群众基础的民主型发展规划。当然，中国公众参与规划的能力尚需培养，简单套用美国模式也未必妥当，但从长远看，公众参与，特别是专家参与的程度应该是逐步加强的。

编制程序的缺陷还表现在规划队伍的组织形式上，某些规划或者完全依靠政府部门力量，或完全委托给外来专业规划队伍操作，二者没有很好地结合起来进行。单独由政府部门编制文化产业发展规划，由于基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等工作内容庞杂，费时费力，专业性强，难度很大。而专业规划队伍编制文化产业规划的好处是专业性强，但是对于各地区、各行业的具体情况缺乏了解，容易造成规划与实际脱节。因此，文化产业编制规划宜采取政府部门与专业规划队伍相结合的方式进行，以避免因组织构成人员单一造成的规划编制问题，保障编制工作的相对科学性。另外，在规划编制过程中，招投标的方式正在被越来越多的政府部门所采用。招投标的优势在于程序规范透明，信息、规则公开，竞争机会公平，有利于优秀的编制机构脱颖而出，以保证规划编制之初就站在一个较高的起点上。因此，在一定意义上，招投标是一种较为科学、合理的规划编制队伍选择方式。但形式上的公正公开透明有时未必能找到合适的编制机构。由于招投标中容易出现因较多组织单位过分迷信个别编制机构的名气等原因“蜂拥而至”，致使某些规划编制部门承担规划编制项目过多、任务过重造成规划编制中克隆和翻版现象较多的问题。另外，评标人员组成不科学，导致“以低评高”的现象，或者招投标过程中出现本应避免的人脉关系的影响等，这些都会造成某些水平较低的编制单位入选，而真正高水平的合适的编制机构却抱憾出局。

（四）规划编制评估缺失

规划的价值在于对经济社会文化发展的引导、调控，规划编制最终指向的是实施效果。作为一种中长期计划和一种行动纲领，一般要经历编制——评鉴——方案决策——实施——追踪监控等几个过程，规划被正式采纳，仅仅是规划成功迈出的第一步，一般来说，检验规划工作的最高标准仍然是实施效果。对规划实施情况的科学评估，是规划编制工作中的重要环节。当然，不可能要求规划对未来要发生的所有情况都能够预见到，这在哲学上说是偏颇的。人类的认识能力是有局限性的，任何真理都是相对真理，以对未来的预测为基础的规划更是如此。即使是一部公认为操作性很强的规划，在实施过程中也会因政策体制、投资环境、国内外经济形势、人事变动等许多不可测乃至突变因素的影响，而不可避免地遇到这样那样的问题，这就需要规划编制者与规划实施者必须经常对话，做好规划实施的全程交互追踪与评估、监控工作，及时发现问题并采取果断措施防患于未然，进而不断提高规划的可操作性和解决问题的针对性，强化规划的生命力及导向作用。

《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中明确规定实行规划评估制度，要求编制部门在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估，及时发现问题，认真分析产生问题的原因，提出有针对性的对策建议。而不少的“十一五”规划编制经过研究起草阶段、衔接论证阶段、审议修改阶段、对外阶段以后工作任务就结束了，评估体系的建立就超出了规划编制工作的范围。一般来说，对规划编制的评估分为两部分，一是静态的规划编制流程评估；二是动态的规划实施过程评估。目前，不仅“十一五”规划的静态编制流程中的某些环节评价缺位，而且规划的动态性不受重视，苛刻地要求它完美无缺或是一劳永逸地解决一切问题，动态评估普遍缺失。由于原有规划和现实的发展存在着落差，原有的规划即使已经不适合文化产业的进一步发展，因规划的编制、实施监管机制不健全、指标评价体系缺位等难以评估实施情况，也无法根据变化进行修订。

二、文化产业规划编制问题的原因分析

造成上述文化产业规划编制过程中出现问题的原因很多，这里着重讨论几个方面。

（一）规划总体地位偏低

文化产业“十一五”规划编制中出现的各种问题很大程度上与文化产业规划的地位偏低有关。在国家级文化产业规划中，文化产业是作为“十一五”规划之文化建设（发展）规划的一部分出现的，尚没有国家级的独立的文化产业专项规划。只有部分地方政府制定了文化产业专项规划，其余的仍为文化建设（发展）或文化事业“十一五”规划的一部分。跨越行政区划的文化产业区域规划缺位。

在现有涉及文化产业的“十一五”规划体系中，不少规划对文化产业的重视程度与文化产业的实际地位不相称。“十一五”以来，我国文化产业的基本面一直保持了平稳快速增长的态势。2006年，实现文化产业增加值5123亿元，比2005年增长21.5%，占GDP的比重为2.45%；2007年全国文化产业增加值总量大概在6412亿元，比2006年增长18.4%，占GDP的比重为2.6%。同比增长年年都在两位数以上，远高于同期经济增长速度。[4]金融危机背景下，文化产业的发展态势平稳，部分行业甚至存在着“口红效应”，出现逆势上扬的态势。然而，与之形成明显对照的是，国家级的文化产业专项规划缺失，关于文化产业发展的规划只是《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和《文化建设“十一五”规划》等规划的一部分，未能把文化产业放在应有的位置。同时，相当一部分规划的法律地位低下，有些还仅仅是内部工作思路的书面化表达而已，约束力不强，不能有效地作用于文化产业的发展。由于涉及文化产业的规划地位偏低，造成编制过程中文化产业规划被淹没在文化发展规划中，而且规划的重心往往放在文化事业规划部分，文化产业规划部分处于附属地位，不能享有平等的“国民待遇”。一些产业规划也仅仅是粗浅的概念规划纲要，还没有推进到控制性详细规划的程度。其他诸如规划编制过程封闭，规划队伍的组织形式不科学、衔接协调不够等，其根本原因在于“十一五”时期文化产业规划本身的法律地位偏低，约束力小，导致对规划编制的重视程度不够。

（二）规划编制思路有偏差

现行的文化产业规划模式奠基于计划经济时期，随着经济体制的市场化转型，其弊病逐渐暴露无遗。我国各级“十一五”文化产业发展规划的编制较多地延续了以往计划经济体制下的发展计划生成模式。文化事业的计划编制意识依然牢牢地扎根于规划编制者的头脑中。从目前一些地方制定的文化产业规划看，编制机构对“文化事业”与“文化产业”之间关系的认识依然存在偏差，潜意识里仍然认为文化事业与文化产业的关系是简单的主从关系，文化事业的重要性远远高于文化产业，文化产业只能依附于文化事业而存在。由于文化事业与文化产业关系认识存在误区，并且，中国的文化产业发展迅猛、数据滞后，研究成果不足以支撑政府部门的决策，政府部门不得不使用早已习惯的计划经济的思维模式规划文化产业，导致文化产业规划被淹没在文化建设（发展）规划中，笼罩在文化事业规划的光环之下。

文化事业与文化产业之间孰重孰轻，是分是合？这一看似简单的问题背后，暗含的是如何看待政府的主导作用的问题。显然，现阶段我国文化产业的发展还离不开政府的主导作用。我国文化产业是在文化事业的基础上发展起来的，单纯依靠市场发展文化产业，因市场机制本身存在着先天的缺陷，文化产业要想健康快速做大做强不太可能，特别是在我国文化领域，中国的文化机构大部分还是事业单位，或是从事业单位脱胎转制而来，这种情形下，政府的作用不是发不发挥的问题，而是如何进一步发挥、如何合理有效发挥的问题。更何况文化产业规划本身就是政府发挥主导作用的一种方式。一言以蔽之，就文化产业发展来说，政府当然要发挥其主导作用，不能将其完全抛向市场，但又不能越位，把应该交由市场调控的部分由政府越俎代庖完成，文化产业成了文化事业的一个分支，由此造成文化产业规划编制过程中的诸多问题。

再者，建立在不同利益群体之间博弈基础上的规划不一定符合社会发展理性。各相关部门常常从部门利益出发提出规划意见，至于规划是否符合文化产业自身发展规律和社会公共利益就被置于次要地位。出于政绩和部门利益的考虑，规划的落点自然就放在了最容易看出成绩的重大工程之类的硬件设施上，甚至把目标设在已经实现的基点上，原地踏步。上述把首都分别打造成为国家某种文化产业中心之类的文化产业发展目标即为明证。结果造成规划目标定位不清，规划目标失当在所难免。

（三）规划编制管理不到位

文化产业分属于不同的行业管理，相关规划需要协调不同的部门共同编制。受制于目前条块分割的行政管理架构，我国文化产业专项规划的编制，经常是由宣传部（文产办）或文化部门牵头，然后相关职能部门共同参与编制，不少省市还成立了相应的文化产业协调机构，然而，由于部门协调机制尚不健全，部门间协调机制在文化产业规划编制过程中往往演变成为谋取部门利益的手段，再加上协调机制内各相关部门的权责不够明晰，牵头部门若与相关部门平级，监管乏力，失去了协调机制本来的目的和意义，导致规划编制中出现衔接障碍等问题。并且，协调本身没有建立起长期有效的协调配合机制，一旦规划编制工作完成，部门之间的协作关系即迅速变化甚至终结，不能对编制实施过程进行动态的跟踪监管，也就不能有效评估因编制因素造成的实施问题。

对于“十一五”规划编制工作的监督管理主要依据是国家级、省（区、市）级、市县级政府颁布各级政府的关于“十一五”规划编制工作的意见。全国人大及其常委会的监督检查，对中期报告和规划修订的评估审批也都是原则性规定。无论规划编制有什么偏差都很少见国家或地方因此对“十一五”规划做出修订，中期评估报告的内容大多体现在为下一个五年规划的决策、编制提供参考意见上。由于用语模糊，弹性大，随意性强，没有纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，根本谈不上对规划编制评估和管理，对编制没有约束力，结果各级相关部门改进编制工作的动力不足，依然照搬过去经验，没有彻底清除计划经济时代的某些不当做法，缺乏对编制工作本身和实施效果的评估，规划的实施实际上是处于监管无力的状态，规划编制的作用和效果无法从规划实施评估中表现出来，规划编制的管理不到位就难以避免了。

（四）规划编制研究基础薄弱

目前国际社会尚未形成统一的文化产业定义和行业划分标准，各国之间对文化产业的概念内涵、行业范围、统计口径等均存在差异。再加上文化产业在我国的发展历史不长，文化体制改革处于进行中，理论研究相对滞后，前期调研不充分，造成了规划制定困难。文化产业发展的战略环境、发展模式、产业结构、业态、布局、重点项目等均需要大量基础性研究。并且，文化产业内部的行业种类繁多，数据统计水平参差不齐，评价数据统计体系和指标评价体系尚待完善，尤其是指标评价体系更是如此。科学合理的指标体系是产业发展规划的重要组成部分，它既是对产业发展状况进行综合评价的依据和标准，又是确定规划目标、编制产业发展规划的基础和前提，是产业发展规划具有可操作性的首要保证，产业发展规划的基本思路、目标、内容与规划方案都必须通过一系列的规划指标来进行量化和具体化。“十一五”规划的目标用语模糊的根源就在于指标评价体系缺失，直接导致了相关研究人员很难掌握文化产业发展的基本面，不能清晰预测文化产业的未来发展脉络，规划目标只能指向建构出来的理想主义的终极蓝图或者较容易实现的基点。

（五）编制队伍建设尚待加强

文化产业涉及面广，牵涉众多学科和领域，要求规划编制人员必须具有较高的素质，具备合理的知识架构，既要有敏锐的政治头脑，又要有深厚的文化底蕴和积淀，还要有产业经济学背景，懂经营，会管理，然而，“十一五”文化产业编制团队中，这样的综合性、复合型编制人员却不多见，更多的编制人员“只及一点，不及其余”。一般来说，政界的编制人员政治意识较强，但文化积累和产业意识欠缺，编制规划往往成为御用型研究，受自身利益的掣肘和专业水平的限制，他们不易对文化产业作出客观的评价。而文化研究者谙熟文化发展规律，但往往缺乏产业意识，有时甚至还排斥产业思维。这类研究人员自身相当缺乏产业经济的理论和实践，而文化产业的特殊性要求研究人员在进行分析研究时必须加入经济学的分析元素，导致这些研究人员在编制文化产业规划时心有余而力不足。业界和经济学界擅长产业思维，但又容易忽略文化生产和传播的特殊规律。同时，编制人员的素质问题不仅仅体现为个体局限，而且表现为团队缺陷，整个编制团队知识结构不合理，理论与实践的脱节的问题突出，导致规划编制问题频出。

三、对文化产业“十二五”规划编制的几点建议

（一）高水平、高规格制定国家级文化产业专项规划

在当前的国际竞争的背景下，文化软实力已经上升为国家战略。文化产业的广阔前景要求我们站在人均GDP3000美元、即将全面建设小康社会的时代高度上，审时度势，在科学分析国际国内经济和社会发展的基本态势的基础上编制文化产业“十二五”规划。加之，在国际金融危机的大环境下，中国保持中国国民经济和社会发展平稳增长的任务非常艰巨。大力发展文化产业对保持国民经济平稳增长、扩大内需、调整经济结构、内外统筹，实施文化“走出去”具有重大作用。新的时代起点上，国家级文化产业专项规划对于文化产业来说尤为重要。然而，到目前为止，我国还没有出台一部独立的指导整个文化产业发展的全国性的文化产业规划。虽然文化产业规划被包含于文化建设（发展）规划中只要措施得力，也一样可以促进文化产业的快速发展，但文化发展规划往往面面俱到，考虑到文化事业与文化产业的平衡问题，不可能详细具体地针对文化产业发展的各个方面开出“药单”，而专项规划则可以弥补上述之不足。更何况新的时代背景和我国文化产业的发展现状已经开始呼唤国家级文化产业专项规划的出台。可资借鉴的是，韩国政府1999-2001年就先后制订了《文化产业发展5年计划》、《文化产业前景21》和《文化产业发展推进计划》等，这些规划有力地促进了韩国文化产业的发展，韩国也从昔日一文化产业小国一跃而成为世界文化产业强国。当然，国情不同不能盲目照搬，但文化产业是一个具有特殊意义的战略性产业，同时文化产业又是分属几个部门管理的由若干个行业组成的产业群，它的发展需要较高的协调性和统一性，尤其是在我国的文化体制改革进展缓慢的情况下，打破行政和行业壁垒，从文化产业自身发展的需要出发，整合文化产业资源，更是少不了权威的、站在全国高度的文化产业规划的指导，因此，很有必要高水平、高规格制定国家级的文化产业“十二五”专项规划，帮助文化产业摆脱计划经济思维的束缚，正常乃至超常发展文化产业。

（二）站在时代的高起点上树立新的编制思路

一方面，如前所述，我国文化产业自身已经站在一个较高的起点上，面临新的发展形势，迫切需要文化产业规划编制与时俱进，真正担当起指导未来文化产业发展的重任；另一方面，我国规划编制工作的新发展已经向“十二五”文化产业规划编制提出更高的要求。下面几点需要引起重视。

首先，要全面、准确认识文化产业发展的国际国内环境，加强与“十一五”规划中期评估结果和2023年确定的发展目标的衔接。考虑到2023年是我国提出“三步走”战略目标的关键年份，十七大明确2023年人均GDP比2000年翻两番、实现全面建成小康社会的宏伟目标，必然相应要求经济社会各项指标保持一定的增速，“十二五”规划期是2011-2015年，距离2023年只有5年，所以必须要着眼于2023年国家一系列战略目标的确定和要求。[5]作为“十二五”规划的重要组成部分，文化产业规划的编制也必须服从这一要求。“十一五”文化产业规划已经为“十二五”文化产业规划的编制打下了良好的基础，积累了宝贵的经验，“十二五”文化产业规划在“十一五”文化产业规划的基础上完全可以站得更高，走得更远。

其次，规划编制要具有宽广的国际视野，内外统筹。文化产业自身发展和我国规划编制的新特点都要求“十二五”文化产业规划编制必须高瞻远瞩，立足国内，放眼世界，将文化产业放到世界文化产业格局中去考量。规划编制过程中，要科学评估国际文化产业发展的趋势和我国整体、各省市文化产业的国际地位，从国际和自身文化产业发展双重要求出发确定文化产业发展目标，制定既有一定前瞻性又切实可行的未来文化产业发展策略，内外统筹，加快“走出去”步伐，扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。为此，除国家要制定国家级文化产业专项规划外，各省市也要根据自身发展实际，确立文化产业规划的合理地位。文化产业发展状况良好、业已或正在成为当地支柱产业以及文化产业发展潜力较大的省市可以考虑制定文化产业专项规划。

规划编制还要同时考虑城乡统筹发展的整体思路。2008年10月12日，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，文件对2023年农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措做出重大部署，此举标志着我国农村改革站在了一个新的历史起点上，也是“三步走”战略和文化产业发展的重要举措。文件提出必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。“因地制宜发展特色产业和乡村旅游业。”这无疑已经明确了涉农文化产业的发展机会。我国是农业大国，农村人口比重较大。然而长期以来，农村市场却未能得到有效的开发，农民的消费潜力还未发挥出来。因此，“十二五”文化产业规划编制中，要充分考虑城乡统筹发展的整体思路，给予涉农文化产业一定程度的重视，在大力发展农村文化事业的同时，因地制宜促进涉农文化产业发展，从而不断缩小城乡文化产业差距，城乡协同发展，这也是实现科学发展观和2023年“全面建设小康社会”宏观目标提出的要求。

值得注意的是，在编制规划过程中，要观照到发改委拟定组织实施的规划体系内的其他规划，文化产业规划要与国民经济与社会发展规划、区域规划、城乡规划以及其他相关规划相衔接，避免衔接失当。

（三）夯实规划编制研究基础

创建全国统一的科学合理的文化产业指标评价体系，准确量化文化产业本身发展水平，预测文化产业发展潜力。采用单项指标评价法、综合评价法和偏离-份额分析法等分析文化产业的竞争力，科学测度文化产业效益、产业关联、产业资源、产业结构、产业环境等，为规划编制打下科学基础。有了指标评价体系，政府部门具备正确决策的基础，规划编制的目标才能量化，为规划评估提供数据支撑。

编制规划前，提前文化产业重点研究课题，鼓励经济学和文化界的学者进行相关研究。专家学者在研究中要注意运用产业理论分析文化产业的基本面和竞争力，认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作，及时与有关方面进行沟通协调。

文化产业规划编制的研究基础还包括充分汲取政府部门领导、企业代表、经济团体、外来投资者、文化产业研究人员等不同的利益群体的意见。可采用政府座谈会、圆桌会议、入企（入户）访问、社会问卷调查、产业发展协调会议等方式，提高社会公众参与度。规划过程的每一环节都重视顾问、参谋、思想库、咨询团、智囊团的作用，集思广益，使规划更加符合效率原则和公平原则。

（四）加强对规划编制的管理

健全文化产业规划编制协调机制。设立文化产业规划协调机构仅仅是科学的协调机制的一个环节，在建立机构的基础上，要加强协作对话交流机制、重要信息沟通反馈机制、协调沟通长效机制等。协调机构要充分承担起协调沟通等职责，建立统一的信息库，实现资源共享，对需要共同协商解决的有关重大问题，应当及时向其他各方反馈信息，有效履行编制过程中的监督管理。同时，文化产业规划协调机构不是一个为编制文化产业规划而设的临时组织，而应是一个常设机构，以便动态地追踪文化产业规划的编制、实施过程，做好组织、评估、修订文化产业规划的工作。

组织、确定编制团队的工作要确保公开公平公正，避免受到人际关系不良影响，详加审查编制团队资质，同时要注意选调高质量的评审人员，防范出现“以低评高”的现象。完善编制工作评价体系，提高规制的约束力，根据规划实施状况反思编制工作漏洞，制定奖惩标准，把规划编制、实施纳入经济社会发展综合评价和绩效考核体系。在集中控制的基础上，可分别对规划的编制、评估、决策与实施建立几个相对独立的二级控制机构，分别完成编制目标、评估目标、决策目标和实施追踪目标。

归根结底，对文化产业规划编制的最高管理方式就是用法律法规来管理规划编制，让文化产业的规划编制做到有法可依，同时提高文化产业规划的法律地位、法律效力。我国现有的针对文化产业规划编制工作的主要参照的是《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）、国家发展和改革委员会的《国家级专项规划管理暂行办法》（发改规划[2007]794号）以及各级地方政府制定的规划编制工作意见等。但这些行政法规和部门规章尚没有上升到法律的层次，且对某些环节的规定可操作性不强，因而需要制定相关规划法或修订现有的行政法规和规章，提高文化产业规划的法律地位和约束力，规范规划的编制、实施、评估、修订，保证规划实施和编制效果的最终实现。这对于改进规划编制方法、规范编制程序、提高规划编制的科学性、保障规划的实施效力具有极为重要的作用。

(五)科学整合编制队伍资源

对于编制队伍问题，解决的根本之道即在于编制人员自身要提高素质，加强政治、文化、经济学素养，努力成为一专多能的综合性、复合型人才，打造高水平的团队，然而，这类人才和团队的培育不是短期之内能够完成的。因此，在国家级文化产业规划编制的组织形式上，可以考虑由各相关政府部门、国家级重点大学、社科院、业界合作，组建文化产业编制团队，由学界专家组在听取相关部门领导、行业协会负责人、重点文化企业负责人、中介机构专业人士等方面意见的基础上通过严格、科学的调查研究程序具体编制。学界专家应注意选择国家布局在全国各大区域的重点综合大学的高水平研究人员。国家级重点综合大学学科结构较为完备，文化产业所需的各相关学科、专业门类如新闻传播、历史、旅游、艺术、产业经济、市场营销、公共管理、区域经济、会展经济、企业文化、国际贸易、建筑规划、房地产、软件设计、公共卫生等都较为齐全，水平较高，有利于整合学科资源。当然，所选学界专家最好有较长的文化产业从业经历。业界专家则要重点考虑其行业成就与影响、公正性、学理性等因素。

地方文化产业规划的编制主体则主要应由既熟悉地方情况又有宽广国际视野的国家级研究型重点综合大学的文化产业研究机构担纲，各级行政部门的编制工作应由了解上一级全局的文化产业专业人员承担。例如浙江省文化产业规划应以浙江大学文化产业研究机构为编制主体，联合北京、上海等地甚至海外有实力的大学及浙江省属机构的学者进行编制。规划队伍结构中，应注意当地规划人员与外地规划专家相结合，既充分发挥当地规划编制人员熟悉地方细节情况等长处，又广泛吸收外地专家学者参与规划，以站在全国乃至全世界的角度、以旁观者的身份审视当地文化产业发展的问题，提出更具有战略性、前瞻性的解决方案。

总之，文化产业“十二五”规划的编制是一项工程浩大的动态过程，承担着保证国民经济和社会、文化发展发展的重任，涉及到各方面的切身利益，需要根据国际国内经济社会发展态势的新形势，厘清、优化编制思路，精心组织、协调，各方精诚团结，编制出高水平的科学的“十二五”文化产业规划，以更好地促进中国文化产业的进一步振兴和腾飞。

[注释]

[1]张晓明等.2008年中国文化产业发展报告.北京：社会科学文献出版社，2009.391.

[2]张晓明等.2008年中国文化产业发展报告.北京：社会科学文献出版社，2009.389-392.

[3]刘春波.美国的市规划城：依法、公众参与、开发控制.人民网，2006-12-28.

[4]张晓明等.2008年中国文化产业发展报告.北京：社会科学文献出版社.2009.3.

[5]高国力.制定“十二五”规划应关注的几个重大问题.中国发展观察，2009（5）：19.

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4．杨吉华.文化产业政策研究.中共中央党校博士学位论文.2007.

5．祈述裕.中国文化产业发展战略研究.北京：社会科学文献出版社.2008.

6．吕晓东.现阶段总体规划编制研究--以大城市总体规划编制改革为例.华中科技大学硕士学位论文，2005.

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