村镇银行发展范文篇1

[关键词]村镇银行；市场失灵；政府干预；策略

从2007年3月首批3家村镇银行挂牌开始，新型农村金融机构发起势如破竹，2007年10月开始，新型农村金融机构从试点的6个省(区)扩大到全国31个省市区。截至2010年12月底，全国已有395家三类新型农村金融机构开业。其中村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家，有效的缓解了农村的金融供给不足。然而，和其它新生的事物一样，村镇银行发展过程中出现了许多问题，前进的道路困难重重，需要政府对村镇银行进行积极引导，必要时可以适当干预，以解决其发展中的“瓶颈”问题。

一、政府干预村镇银行发展的理论基础

政府对村镇银行发展进行干预的理论基础为市场失灵。市场失灵是指市场机制不能有效解决资源配置、提供符合经济社会发展所需的产品或服务的现象。造成市场失灵的原因包括信息不对称、外部性、不完全竞争和公共物品。现阶段我国村镇银行的发展过程中也存在严重的市场失灵，具体表现为以下几个方面：

(一)信息不对称增加了村镇银行的甄别成本和信贷风险

村镇银行的目标客户是农产和涉农类微型企业，其生产兼具自然风险、社会风险以及贷款者的信用风险，对其进行贷前资信审查是必需的。然而，农村经济货币化程度比较低，农产和企业的市场交易记录缺失，无法全面掌握其信用信息，逆向选择难免发生。即便可以在事前审查中全面掌握贷款申请人资信状况，银行还面临道德风险，即借款人不按照批准用途使用贷款或者悬空、逃废或者拖欠债务等。

(二)资本的逐利性使得村镇银行网点设立不均衡，“农转非”现象突出

资本的逐利性驱使其流向发达地区和效益高的部门追求快速的资本增值，而村镇银行商业化定位恰恰决定了其资本的逐利性。村镇银行大都将网点设立在经济较发达的县(区)内，且银监会把试点由中西部的6个省放开到全国31个省(区、市)，东部沿海地区网点数量迅速超过中西部地区。截至2010年4月底，在全国开业的172家村镇银行中，东部地区11个省市设立66家，中部地区8省设立46家，西部12个省份共设立60家。银监会出台的东西部挂钩准入政策加大了发起行设立村镇银行的成本，效果并不显著。此外，不少村镇银行资金外流严重。截至2010年11月，我国新型农村金融机构共425家，资本总额150亿元，吸收存款607亿元，发放贷款536亿元，其中农产贷款185亿元，仅占35％，中小企业贷款277亿元，占52％，农产贷款占比远低于中小企业贷款。

(三)设立村镇银行存在正外部性，导致发起人积极性不高

农业生产面临自然和社会的“双风险”，在国内农业保险市场不发达、风险分散机制不完善的情况下，村镇银行服务的对象是农民，帮助发展的产业是农业，故带有一些为政府向农民提供公共金融产品的性质L3，。对于大型国有商业银行而言，害怕村镇银行经营不善会波及到母银行，对母银行的声誉和效益造成损害，远不如设立分支机构划算。目前，农业银行发起的村镇银行有4家，建设银行有9家，交通银行有3家，中行尚且没有。只有城市商业银行、城市信用社和以汇丰银行为代表的外资银行为了规避设立分支机构的政策限制才被迫成为村镇银行的主发起人。

(四)农村金融市场存在非完全竞争，不利于村镇银行发展壮大

农村信用社和邮政储蓄银行等传统金融机构在农村金融市场上一直处于垄断地位，资金实力雄厚，与当地的政府部门建立了良好的合作关系，其国字号背景更是让老百姓觉得可靠放心。而村镇银行作为全新的银行，网点少，公信度低，没加入大小额支付系统，不能通存通兑和发行银行卡，服务范围、业务拓展受到限制。加之很少获得农村信用社享有的支农再贷款，免税或低税率等优惠政策，使得其运行成本高，无力与传统金融机构相抗衡。

二、政府干预村镇银行发展的现状及存在的主要问题

(一)政府干预村镇银行发展的现状

一是出台政策引导村镇银行发展。(1)自村镇银行试点以来，中央政府出台了一系列的政策文件，如《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》等引导村镇银行发展。(2)一些地方政府出台了相应的地方性政策文件，如江苏省政府出台《关于促进农村金融改革发展若干政策意见》(苏政办发[2009)32号)文件，文件规定：“对新型农村金融组织为农服务业务缴纳所得税地方留成部分和营业税，省财政按其50％给予奖励”。

二是政府干预村镇银行经营。(1)出资参股村镇银行，如2010年6月21日开业的安徽繁昌建信村镇银行引进了繁昌县政府所属的投资公司――繁昌县建设投资公司参股。(2)为本地区村镇银行准入进行限制。(3)界定本地村镇银行的存贷款利率浮动范围等。

三是政府加强本地区的生态环境建设。(1)推进农村信用体系建设。截止2010年6月末，全国31个省(区、市)所辖的2657个县(市、区)中已有2426个县(市、区)开展了农产信用档案建设工作，2122个县(市、区)已建立农产信用评价体系。(2)进行征信体系建设。

(二)政府干预村镇银行发展中存在的主要问题

一是政策缺位或效果不明显。(1)一些关键性的问题尚未解决。如人民银行和银监会联合的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策》的通知，虽然解决了村镇银行开户、资金清算、存款准备金和征信、统计管理等方面的问题，但急解决的央行再贷款、银联入网、支付结算等问题仍未得到明确。(2)政策效果不明显。如按财税[2010]4号《财政部国家税务总局关于农村金融有关税收政策的通知》有关规定，对金融机构发放的农产小额贷款(5万元以下)利息收入，免征营业税。但从目前村镇银行向农产发放的贷款结构来看，其贷款额度主要集中在5万至20万，5万以下占贷款总额较少，削弱了优惠政策效果。

二是政府入股村镇银行令人喜忧参半。村镇银行设立之初，由于害怕政府干预经营，不少村镇银行只吸收县域内知名度较高的民营资本入股，而发起银行也不被县域的老百姓熟知，容易被误解为“私人老板开的银行”，导致村镇银行吸储困难。地方政府入股村镇银行有利于提高村镇银行的信誉度，制衡民营股东，令人担忧的是，一旦地方政府干预村镇银行的日常经营，这就对保持发起行的主导地位以及村镇银行的独立性提出了严峻挑战。

三是政府管制限制了村镇银行发展。某些地方政府为了提高农产和中小企业贷款的可获性，使其能够以较低的利率获得村镇银行的贷款，对村镇银行的贷款实行利率管制，利率限制自由波动。但是，村镇银行不具备规模效益，低利率运行很难弥补村镇银行的高成本，而又没有相应的风险补偿，不利于其商业可持续发展。还有一些些地方政府为了追求政绩或者为了快速取得支农效果，对村镇银行市场准入进行了不合理的限制。如：湖北省政府拒绝中小商业银行或股份制银行作为发起人，致使由浙江宁波的中小银行作为发起人、自然人参股的村镇银行计划不能付诸实施。这些政府行为会挫伤村镇银行发起人的积极性，放缓村镇银行建设进展速度。

三、村镇银行发展中的政府干预策略

(一)总体思路

首先，不断提高对政府(中央和地方)干预村镇银行发展的必要性认识，合理界定政府干预村镇银行发展的有效边界。该管的一定要管到位，不该管的坚决不能管。其次，中央政府和地方政府各司其能，有针对性地采取各种措施。在充分尊重村镇银行自主经营权的基础上，为其发展壮大创造有利环境。

(二)具体思路

1加快农村金融生态环境建设

(1)地方政府应当发挥组织协调能力，领导动员工商、税务、公安等部门继续推进农村征信体系建设，并发挥示范带头作用引导各类市场主体积极使用征信产品。(2)加大对发展农业保险的政策支持。建议颁布《农业保险法》和《农业担保法》等配套法律，通过一定的保险补贴或相关税费减免吸引商业保险公司服务于农村领域。(3)加强农村信用评级、信用担保机构建设，拓宽抵押物范围，允许以机器设备、土地使用证和宅基地作为抵押，并建立信用监督和失信惩戒制度，对不守信的借款者予以警告或处以惩罚。(4)加强推进支付结算系统建设，将村镇银行纳入大小额支付系统。

2放开村镇银行管制，建立完善的市场退出机制

(1)放宽准入限制。地方政府应立足长远考虑，只要是治理结构先进、机制灵活的银行业金融机构，不论发起人的类型是否为国有银行都予以许可。退出机制建设与放宽村镇银行准入限制同等重要，在优胜劣汰的压力下，村镇银行的相关利益者才会努力把银行办好。例如，由于没有被市场淘汰的担忧，农村信用社的管理者和工作人员就降低了规避经营风险的意识，造成了大量的呆坏账，而地方政府也才能毫无顾忌地经常干预农村信用社的日常经营，造成农村信用社背负大量的政策亏损和坏账。(2)放开利率管制。设立初期村镇银行的运行成本较高，贷款利率太低会进一步压薄村镇银行利润使其无法实现商业可持续。应放开利率浮动范围，由市场供求决定利率水平，在国家规定村镇银行涉农贷款比例的情况下，村镇银行会把贷款利率定到农产可以接受的水平，否则涉农贷款任务就无法完成。

3进一步加大对村镇银行的优惠扶持力度

(1)通过多种渠道增强村镇银行的资金实力。地方政府可以根据本地区的实际情况给予村镇银行一定的支农再贷款支持；给予其稳定性较好的以工代赈、农田水利等涉农性财政资金的对口支持；在村镇银行建立财政账户，并保证不干预村镇银行经营。(2)正向激励各大银行类金融机构设立村镇银行。可以将发起村镇银行数量和涉农贷款量与发起银行的业绩挂钩，予以适当的奖励。给予外地金融机构较其他村镇银行更多税收优惠和财政补贴，使其增加发起村镇银行的动力。(3)鉴于村镇银行设立刚刚起步，经营风险大收益小，给予村镇银行实行较低的存款准备金率。此外，要充分考虑相关优惠的实施效果，建议政府制定补贴优惠政策时要做到全额补贴。

村镇银行发展范文

关键词：村镇银行；存在问题；对策建议

中图分类号：F83文献标识码：A

原标题：村镇银行发展现状、存在问题及对策建议

收录日期：2012年2月28日

一、村镇银行发展现状

（一）村镇银行发展迅猛，但仍与监管部门规划有较大差距。截至2011年末，全国共组建村镇银行726家，在已组建机构中，有473家设在中西部省份，占比60%。已开业机构各项贷款余额1，316亿元，80%以上用于“三农”和小企业，其中农户贷款余额435.5亿元，小企业余额631.5亿元，中西部贷款农户数占到全部贷款农户数的70%以上。

截至2011年末，已开业村镇银行加权平均资本充足率为30.5%，总体上运行平稳，风险处于可控范围。从图1中我们可以看出，2007～2011年我国村镇银行机构设立增速是十分快的，分别为378.9%、52.6%、135.8%和50.2%，年平均增长率为154.4%。但是，由于银监会将村镇银行限定于中西部及欠发达县域农村地区，发展前景不明朗，大中型金融机构发起设立热情不高，村镇银行数量增长缓慢，与监管部门规划的2010年村镇银行大提速、2011年成立1，027家的目标相去甚远。（图1）

（二）注册资本金不断增加。据统计，2007年9月之前，在6个试点省市成立的前12家村镇银行平均注册资本为1，060万元，最大注册资本为2，000万元，最小注册资本仅200万元。截至2009年末，正式成立的148家村镇银行平均注册资本上升为4，930万元，注册资本超过亿元的村镇银行有14家，最大注册资本规模上升为2亿元。2010年6月末，“全国最大村镇银行”的名号已归东莞长安村镇银行所有，注册资本3亿元；2010年12月末，“全国最大村镇银行”的记录再一次被刷新，河南南阳村镇银行股份有限公司于2010年12月30日正式宣告成立，注册资本金5亿元。（表1）

村镇银行注册资本规模的扩大，主要源于做大贷款规模的冲动。根据规定，村镇银行对单一客户的最大贷款规模为注册资本的10%，注册资本越大越易争取县域内资金需求量大的大中型企业。未来，不排除有注册资本达到全国性商业银行注册资本要求的村镇银行出现。

（三）盈利能力较强。农村地区旺盛的资金需求为村镇银行提供了绝佳的发展环境。从已开业村镇银行的运行状况看，绝大多数村镇银行各项业务发展较快，资产规模不断扩大，取得了较好的经营业绩。据统计，截至2010年6月末，全国村镇银行存款余额401.6亿元，贷款余额349.3亿元，所有者权益为110亿元。以较早开业的3家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行、甘肃庆阳瑞信村镇银行和吉林东丰诚信村镇银行为例，除四川仪陇惠民村镇银行在开业的2007年出现亏损外，2007～2010年间，3家村镇银行都实现了盈利连续增长、商业可持续发展的目标。

二、存在的问题

（一）市场定位有偏离“三农”倾向，发展偏离政策初衷。“村镇”一词同时也刻画了村镇银行设立区域、服务对象，即“在农村地区设立，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”。但从已开业的村镇银行来看，除先期试点的仪陇惠民村镇银行、固阳包商惠农村镇银行现将总部设在乡镇，先后通过开设分行和搬迁总部的方式“回县城”，其他村镇银行大多将其总部设立在经济发达的县、市一级。从客观来看，这并不完全符合在金融服务空白地区布局的经营思路，更有甚者，大部分村镇银行都没有专注“高风险、高成本、低收益”的小额贷款业务，而将目光放在了贷款金额较大的小企业上，在一定程度上严重偏离了设立村镇银行的政策初衷。

（二）总体设立步伐较为缓慢，与监管规划差距很大。截至2011年5月末，全国村镇正式开业的村镇银行为539家，与《关于新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》中截至2011年末村镇银行总数达到1，027家相比，还有很大的差距。

按照监管规定，村镇银行必须由一家银行业金融机构作为主发起人。目前村镇银行设立难，很重要的一个因素就是村镇银行的主发起行难找。截至2010年末，全国村镇银行中，由国家开发行及四大行发起的村镇银行约占总数的7%，全国性股份制商业银行发起的约占10%，城市商业银行发起的约占50%，农村商业银行（含农村合作银行、农村信用社）发起的约占30%，外资银行发起的约占3%。在现有体制下，村镇银行对于大多数大中型银行不具有足够的吸引力，城市商业银行和农村商业银行是目前成立村镇银行的主力，但受制于自身资本规模和管理能力，城市商业银行和农村商业银行发起设立村镇银行能力有限。

（三）存贷比过高。存贷比过高是村镇银行目前普遍面临的问题。造成存贷比过高的原因是村镇银行吸收存款难而发放贷款易。村镇银行吸收存款难的原因主要有以下三点：一是汇兑结算难。村镇银行多数未纳入人民银行结算系统，与央行结算系统不畅，使清算、汇兑等业务无法办理，与外界相关机构和发起行也没有实现相应的网络连接，代收代付、通存通兑、信用卡及网上银行等业务难以开办。二是村镇银行成立的时间较短，居民对其缺乏了解，与国有商业银行、邮政储蓄银行、农村信用社相比，居民对村镇银行的认可程度较低，因而不敢将个人存款放到村镇银行。三是村镇银行网点少，现代化手段缺乏，吸引力小。

（四）人才瓶颈问题。人才问题也是村镇银行目前面临的瓶颈因素之一，一支优秀的人才队伍是一家银行能够获得成功的重要前提。由于村镇银行主要设立在较为偏远的农村地区，在吸引人才方面，很难与国有银行和股份制银行相媲美，更难以与外资银行相竞争。村镇银行应在人才招聘方面更具灵活性，但应该严格避免“近亲繁殖”。其员工大部分是从农村信用社转来的，来自大银行有经验的专业人才很少，即使一些大学毕业生对村镇银行也缺乏“入行”的兴趣，因此村镇银行业务急需专业人才。

三、对策建议

（一）坚定“支农”、“支小”的发展方向，立足于长期价值和长远发展。村镇银行及发起人应立足于对长期价值的追求，不能为了当前利益而“紧盯”商业银行的传统领域，走进同质化发展的“死胡同”。各家发起行务必立足长远，以追求长期价值为目标，为村镇银行经营管理确定科学的发展规划和目标。还应力求在“农”、“小”领域形成特色化、差异化经营，是村镇银行的成立之本，发展之源。村镇银行要不遗余力地专注于“农”、“小”领域金融服务需求的特点，通过强化客户细分和差异化管理、不断推出高度契合市场需求的高质量创新产品、不断优化业务流程等举措，打造比较优势与核心竞争力，力争早日形成“支农”、“支小”特色品牌，实现银行与客户共同发展的目标。

（二）主发起制度应适当改革，从制度上推动村镇银行设立步伐。目前，对于村镇银行能否实现商业可持续，仍需在实践中摸索。而在这一过程中，民间资本无疑可以担当重要角色。但目前的监管制度束缚了民间资本的能力。同时，银监会在2009年规定小额贷款公司可转制为村镇银行，但转制除了要满足一系列条件外，还要满足村镇银行股权的有关规定。这等于是民间资本在经营几年后，若想将小额贷款公司转制为村镇银行，就得将控股权拱手送出。上述出于风险考虑的制度设计，限制了民间资本在激活和推动农村金融市场中的能力释放，也从机制上束缚了村镇银行作为新型农村金融机构组织的作用发挥。

要想推动村镇银行组建步伐，切实发挥在实现农村金融可持续发展中的示范作用，可从制度上充分释放民间资本的活力。目前，江浙地区出台的村镇银行具体规定中，有的已经对银行控股的最高比例进行了适当的限制，以保证村镇银行的机制优势得以真正发挥。同时，对于符合条件的小额贷款公司，也应允许转制后的控股股东可以为非银行业金融机构，以尽可能激发民间资本的积极性。

（三）多策并举，提高业务发展水平，缓解流动性风险。村镇银行应积极配合当地政府进行宣传，进一步提高知名度和可信度，并适时设立分支机构，以充分吸收当地资金来源。同时，主发起行应在系统网络、产品提供、品牌宣传等方面给予村镇银行有力支持，解决村镇银行在吸收存款方面的技术“硬伤”，提高村镇银行的社会认同度；监管部门应从制度上解决村镇银行加入人民银行大小额支付和征信系统、加入银联系统、进入全国同业拆借市场、发行金融债券、获得支农再贷款、村镇银行存款保险等问题，使之更具可行性和操作性，在技术、系统和机制上为村镇银行吸收存款和筹集资金提供支持。同时，建立人民银行对村镇银行的流动性风险处置机制，确保在村镇银行暂时出现流动性问题时，可以向当地人民银行申请动用存款准备金或争取其他资金支持。

（四）创造良好环境，吸引优秀人才。首先，制定较高的薪酬待遇，吸引高素质的人才加入；其次，村镇银行应当加强员工培训，尽快提高现有人员素质，适应业务发展的需要。要鼓励、支持村镇银行组建既懂信贷业务又了解市场和企业、实践经验丰富的信贷业务管理团队，提高化解风险的能力。村镇银行要积极培养专业人才，开展日常业务培训；支持村镇银行从业人员到国有大型商业银行实习，帮助他们练习和培训职业技能和业务素质。

主要参考文献：

[1]李向，贺风.村镇银行发展现状及存在问题探究[J].内蒙古金融研究，2011.6.

村镇银行发展范文

目前，虽然中国农村金融的基本框架已经确立，理论上对于构建竞争性农村金融市场、促进机构多元化发展已经达成共识，但是围绕农村金融基本框架的存量改革变得举步维艰，于是，进一步开放农村金融市场，逐渐增加新型农村金融组织，以增量改革推进存量改革就变得异常迫切。3月1日以来陆续成立的村镇银行、贷款公司以及农村资金互助合作组织，标志着我国农村金融领域增量改革的开始。尤其是村镇银行的成立与发展，将对农村金融的发展具有重要意义。

村镇银行设立的积极意义

从根本上改变了原来对农村金融体系存量改革的思路。由于多种原因，相对于城市金融而言，我国农村金融改革启动迟、进展慢，还存在一些深层次矛盾和问题。农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，已经成为制约农村经济发展的重要瓶颈。具有低门槛、多元化资金来源、灵活多样的股权与治理结构的村镇银行进入农村金融市场，不但为农村金融市场引入增量因素，而且村镇银行从成立之始，就对其设立条件、股权设置、治理结构、经营管理、内控机制及监管方面都做出了严格的规定，对股东在财务状况、经营管理能力等方面的要求更形成了机构经营者的优胜劣汰，这必将推动农村金融的不断发展。

有利于竞争性农村金融市场的构建，能够在一定程度上缓解农村金融供需的矛盾。长期以来，农村金融改革的重点始终围绕着农村信用社这一存量机构展开，可是从结果看，无论是规范合作制，还是提供多种模式的改革尝试，效果都不甚理想。深究其原因，一个不容忽视的问题就是农信社在农村金融市场上处于近乎垄断的地位，造成一方面农信社本身缺乏改进的动力，另一方面政府也难以下决心彻底清除绩效差的信用社。而村镇银行的建立，无疑将会与农信社形成一定程度的竞争，在促进其改革与发展的过程中，逐渐促成竞争性的市场环境。

为民间资金提供了良性的发展渠道。在我国长期的金融抑制条件下，为了从金融领域内获取高额利润，大量的民间资金以“灰色”身份参与着各种形式的地下金融活动，难以寻找到正规的发展渠道，这不仅在一定程度上扰乱了国家金融秩序，也为资金所有者带来了巨大的风险。村镇银行成立的相关规定，明确了民间资金可以入股，这是继“只贷不存”小额信贷机构试点以来，正规金融机构再一次对民间资金打开大门。

能否解决农村金融问题

农村金融的全部问题，都是围绕着向农村人口提供有效的金融服务展开的，这是许多发展中国家面临的一个难题。尤其对于中国这样一个农村人口庞大的发展中国家而言，解决这一问题任重而道远。这次通过降低市场准入门槛，引入村镇银行这样一个新的金融机构，旨在提高金融机构覆盖面，从根本上解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，其初衷是好的，但是就操作而言，村镇银行的设立对于部分经济相对发达的中西部县乡（镇）是可行的，但是在较多的传统农区、经济欠发达的农村乡镇，以盈利为目的的村镇银行恐难涉足。

同时，村镇银行由于其较低的市场准入门槛，在县（市）和乡（镇）新设立的村镇银行，其注册资本分别不得低于人民币300万元和100万元，决定了其主要针对的客户群体是那些中低收入者和小规模金融需求者，解决的主要是农村地区较低层次的金融需求问题。

而农村金融市场的需求包含了多个层次，有农业产业化发展之后的农业企业的资金需求，有兼业经营的农工商户、较大规模的种养殖户、传统的农业经营者以及部分需要政府补贴的农业综合开发、扶贫等资金需求。不同的需求需要不同的资金供给主体，单一的机构，无论是农信社或者新引入的村镇银行，都难以从根本上解决农村金融的问题。

因此，在推进新机构的增量改革的过程中，农村金融存量部分的改革也需要同步进行。围绕逐步完善竞争性农村金融市场、推动机构多元化才是解决农村金融的关键所在。这需要做好四个方面的工作：一是注意发挥现有商业性金融机构的作用，利用一定的政策措施引导包括各国有、股份制商业银行，尤其是农业银行的资金回流农村；二是强化政策金融机构，这不仅包括政策性信贷，更主要的是农业发展银行的改革问题，还包括构建政策性保险、政策性担保机制等；三是进一步推动农信社改革，在许多传统农区、贫困地区，尽管农信社存在一系列的问题，但是其事实上一直在发挥着重要的作用，并且在可以预见的很长一段时期，其作用还无法为其他机构所取代，因此需要通过不断创新，积极推动农信社改革与发展；四是关注农村金融领域内已经出现的资金供给创新形式，包括以前存在的非政府小额信贷项目，“只贷不存”小额信贷机构，此次银监会批准的的贷款子公司，以及长期存在于民间此次被肯定的资金互助合作社，这些创新形式必将丰富农村金融市场的供给主体，有利于竞争性市场的形成。

能否“常驻”农村

从村镇银行现行制度安排的剖析可以看到，村镇银行从其资金来源看，包含了国内外的银行资本、国内的产业资本以及民间资金，这些资金所追求的无一不是利润最大化，因此在这样的前提之下，事实上村镇银行也属于商业性银行机构的范畴。如何保证其长期留在农村地区，尤其是传统农区、经济欠发达地区，需要政策的引导与配套。

同时，从村镇银行的股权设置看，虽然民间资金参与了新设的村镇银行，但是由于《村镇银行管理暂行规定》中明确规定，村镇银行的最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，所以村镇银行仍然不能脱离现有金融机构独立存在。如果国内商业银行作为村镇银行的惟一股东，那么其能否在解决农民贷款难的问题上有所作为就十分值得商榷了。因为长期农村金融实践已经说明，国内商业银行距离农村越来越远，其不仅很难为农村地区提供资金支持，且其在县域以下的机构反而成为农村资金外流的重要渠道。另外，国有商业银行长期“做大”的信贷方式，是否能主动去适应农村金融需求的小额、分散特点也是一个不容忽视的问题。

再者，对于国内商业银行而言，如果真要留在农村地区，开设分支机构的成本应该比建立或控股村镇银行更低一些，其是否会“舍近求远”也是值得关注的。因为作为一个以盈利为目的的机构而言，“舍近”而“求远”必是有隐蔽的利益所在，诸如民间资金可能会通过幕后交易获得村镇银行的控股权，届时可能在监管上产生一些难以预料的新成本。因此，对于村镇银行的制度设计而言，显然还存在许多亟待完善之处。

能否可持续发展

村镇银行按照现有的制度安排建立起来，假设其也愿意留在农村地区，那么还有一个问题需要关注，即其是否能够在覆盖面与机构可持续发展中找到平衡点。从非政府小额信贷项目在中国的实践来看，这两者之间的矛盾很难解决。覆盖面要求尽可能通过提供小额、灵活的信贷服务来满足更多人的金融需求，而小额、分散的服务成本相对较高，这就需要相对较高的贷款利率来覆盖成本和风险。