规章制度论文篇1

关键词：科研单位劳动纪律管理实践

1制度先行，健全劳动纪律管理体系

规章制度是劳动纪律管理的基础，只有完善的规章制度才能促使劳动纪律管理工作逐步走向规范化、制度化、科学化。

1.1健全组织网络，实现管理全面覆盖

规范的组织网络机构是劳动纪律管理的重要依托，没有组织网络机构，劳动纪律管理仅是泛泛而谈。建立健全劳动纪律管理领导小组及专项检查督导组，主要负责劳动纪律统一管理及检查与督导。以强化劳动纪律、严格操作规程、落实规章制度和规范职工行为为重点，以随机抽查、日常检查、专项检查、举报专查和年度检查为手段，强化监督检查及职工违规违纪的处理。

1.2建立规章制度，实现管理工作有章可循

规章制度的建设是管理体系建设的基础。所有的管理思想和管理承诺都要通过管理制度来体现，没有完善的制度，管理混乱就是必然，职工也就得不到有效的激励。结合企业实际，制定关于加强劳动纪律、建立院劳动纪律检查员制度的有关文件，坚持从实际出发，结合科研生产特性，修订完善职工请销假制度；编印职工请假记录本、请销假申请单，将劳动纪律管理规范化、程序化。注重配套制度建设，制定适合科研生产的《劳动考勤与工资管理制度》、《职工奖惩制度》等一系列管理制度，为确保加强劳动纪律管理工作提供制度保障。

1.3统一管理标准，实现劳动纪律管理体系化

劳动纪律管理要以工作对象为主制定相应的标准，方能形成一个体系。标准的各环节、内容要全面、统一、配套，同时保证其适用性、延续性和可操作性。笔者认为，劳动纪律管理标准主要内容包括：工作范围、内容和要求；工作人员的职权与必备条件；工作人员的考核、评价及奖惩办法等以及针对特殊人员实现制度化、灵活动态化管理模式等等，惟有如此，方能以管理活动的共性因素为对象，科学探索符合科研单位发展需求的配套运行机制，实现劳动纪律管理的体系化。

2执行为重，推动劳动纪律管理工作的“落地”

劳动纪律管理工作，完善各项规章制度是基础，但关键是在执行上，否则制度就成了“挂在墙上，锁在抽屉里”的一纸空文。为提高劳动纪律管理的执行力，应在强化劳动纪律督查制度的基础上，规范检查程序，注重过程督查，加强重点抽查，统筹兼顾，全力促进职工执行落实加强劳动纪律的各项规章制度，确保劳动纪律管理工作实实在在的效果。

2.1规范方法程序，充分体现劳动纪律管理的约束力

劳动纪律管理的组织实施是重心，在企业发展的实践中，充分发挥劳动纪律管理规章制度的约束力。在组织实施劳动纪律管理上，坚持“注重全面，突出重点，加强督导”的原则，细化工作任务、工作职责、工作步骤及工作要求，通过听汇报、查资料、看现场、问询等多种方式，进行全面、细致地检查，充分发挥劳动纪律的约束力，实现劳动纪律管理的目标。

2.2注重过程督查，充分发挥组织机构的职能作用

劳动纪律管理的重要体现之一是督查工作，推进过程督查工作可以使企业各组织机构的职能作用发挥的淋漓尽致，并保证组织机构的可行性、适用性。加大调研力度，明确劳动纪律检查的内容、次数以及检查方式，及时了解掌握企业劳动纪律管理工作动态，指出薄弱环节，明确主攻方向，有的放矢地督促、实现加强劳动纪律的过程管理和督查，及时通报前期劳动纪律检查情况并针对各阶段存在的问题，采取有效手段，督促相关管理人员及时整改。

2.3加强重点抽查，充分展现劳动纪律管理的执行力

劳动纪律管理作为企业管理的一部分，不应是孤立的管理，与其他各项专业管理是相互联系、密切相关的，只有与各项专业管理相结合，形成联动管理效应，才能有效地实现管理的目的。劳动纪律管理工作涉及多个方面，既有寻常意义上对迟到早退的管理，又有对违反操作规程等深层次方面的管理。在统筹部署、整体推进劳动纪律管理工作的基础上，针对涉及到危险药品、存在安全隐患的重点岗位或重点安全单位加强抽查力度，强化措施，加强监管。抽查有关单位是否严格执行有关劳动纪律的规定，是否严格按照本岗位或本单位的操作规程进行安全生产，是否结合本岗位的工作实际认真查找纠正在生产过程中不规范的操作行为和习惯性违章做法等，从而全面强化重点岗位和单位遵章守纪的执行力度。

3文化润心，深化劳动纪律管理内涵

当今，企业文化是一种具有品牌效应的无形资产，具有强大的生命力和扩张力，虽不能直接创造经济效益，却能通过对人的管理，影响企业的效益。将加强劳动纪律管理工作与加强文化建设结合起来，积极探索，创新思路，充分发挥文化“润物无声”的作用，通过由点到面的文化熏陶，引导广大职工由制度的刚性约束逐渐转变为行动的自觉，实现劳动纪律管理层次的进一步深化。

3.1大力倡导“遵章守纪、爱岗敬业”的理念

“没有规矩，不成方圆”，爱岗是敬业的前提，敬业是爱岗情感的进一步升华，是对职业责任、职业荣誉的进一步深刻理解和认识。以规章制度和工作纪律来约束自己的行为是爱岗敬业的一种具体体现。从加强员工的思想和职业道德建设入手，运用多种途径和方法，适时开展员工的思想道德和职业道德教育。广泛开展文明科室与文明班组建设活动，倡导科学文明的生活方式，培养敬业理念、创新意识和奉献精神；通过网络、媒体等形式大力宣传相关规章制度，使广大职工知纪、懂规，遵章守制，依法依规办事，依法维护企业和职工的正常权益，使企业行为合法化、制度化、规范化，真正实现固化于制，外化与行。

3.2全面倡导“人人参与”劳动纪律管理的理念

坚持以人为本，采取多种形式积极听取各基层单位针对劳动纪律检查的反馈意见，对下步如何整顿劳动纪律广泛征求基层各单位建议，公开讨论，让广大职工能积极参与到劳动纪律管理中来，使广大职工的思想观念与企业所倡导的精神理念和核心价值同频共振。同时，利用简报、橱窗、局域网络、会议等宣传载体，多方位多渠道加强信息宣传和文化交流，激发职工的劳动热情和主人翁积极性，激励广大职工把自身发展融于企业的发展之中，想企业事，尽主人责，干主人活，提高认识、端正态度，使各项规章制度真正内化于心，实现“人企合一”。

参考文献

[1]张静抒“金苹果”理论与员工承诺管理[A]；中国经济60年道路、模式与发展：上海市社会科学界第七届学术年会文集（2009年度）经济、管理学科卷[C]；2009年

规章制度论文篇2

【关键词】行政规章/经济分析/立法寻租/公共利益

【正文】

由波斯纳（Posner）开创的法和经济学理论最先倡导对法律规则效果进行实证分析，用效益所体现和蕴含的理性价值反衬实存法律制度的缺陷，又在效益基础上构造适应经济自由和社会自由的法律秩序。法律经济分析的主要角色是驱散某些假公正的论调，藉由向社会表明必须放弃达到某些非经济的公正思想，使法律具有“经济推论的特色”和“明显的参考经济概念”，立法者尤其要具有“扎实的经济学素养”〔1〕（P14—18）。而行政规章的经济分析是指：运用经济学的基本原理和原则分析规章这一立法现象，从成本——效益的角度寻求和实现规章效益最大化，包括借助法律经济学、福利经济学、公共选择论、规制经济学的概念和理论，分析和阐明规章的必要性、收益性、合理的调控范围以及规章效益的归属主体，揭示和防范规章立法寻租现象等。

一、行政规章的必要性

简而言之，行政规章的产生是各种需要综合作用的结果。这种“需要”主要包括：

1.立法权的分化在现代社会，行政机关的独特性在于，它有权通过制定规则或作出裁决来决定私人的权利和义务，拥有“立法权”、“行政权”和“司法权”等联合权力。其“立法权”主要是制定和颁布具有法律效力的行政规章，这种权力传统上属于议会（国会）的领地，但是它被授给立法和司法系统之外的行政机关。主要原因是社会发展带来了管理方面的巨大变化，议会等代议制机构的作用日渐衰微，无法满足管理的诸多新特点、新变化，不得不把立法权再分配，转移国家权力，重塑国家权力结构。立法机关的授权和司法机关的妥协，使行政机关在有限的资源环境里得以采取必要、灵活而又实际的行政规章手段，实现福利国家的价值目标。从根本上看，立法权结构所回应的是社会的需要，其唯一的源泉和真正的基础是社会生活本身。

2.政府作用的嬗变立法控制和司法审查是防止行政立法滥用的两道防线。其中，立法对行政规章裁量权控制的路径是：由紧到松，又由松到紧，与人们对政府作用逻辑史的认识是一致的，政府在经济、社会中作用的变化导致了人们对行政立法观念认识的转变。经济危机以及深度经济结构、社会结构变迁所带来的市场失灵、社会诸问题，凸现了政府的作用。斯蒂格勒茨总结了历史上对政府作用认识的两次变化，其一是：承认风险和信息的不完全在经济中的重要性，这种不确定性的风险涉及到经济生活的每一个市场，若没有政府的帮助，许多国家的经济已经达到极限。历史经验证明，政府作用对于经济发展的成功是必不可少的〔2〕。行政法学者欧内斯特·盖尔霍恩认为，通过行政规章进行经济规制的主要原因是：自然垄断、破坏性竞争、物资匮乏和外部性问题。当市场不能通过竞争理论产生可预期的收益时，社会有几种可能的选择：（1）容忍市场所谓的效果；（2）通过运用反托拉斯法重塑充满竞争活力的环境；（3）以政府所有权取代市场之下的公司私人所有权；（4）通过规制公司活动而保持公司的私人所有权。资本主义的经验是选择了政府规制手段，也“毫无疑问地，规制机关是通过行政规章和法规运作的制度化的官僚政治。”〔3〕（P5）“行政规制，是我们法律制度的永久性特征”〔3〕（P384）。中国在近代化、现代化进程中，表现为政府推进型或变法型模式。行政权不再是社会生产生活的“外在变量”，而是不可或缺的“内生变量”，国家也不再是单纯的“保护性国家”，而是“生产性国家”。因此，行政立法显得尤其重要，行政规章成为政府行政规制强有力的法律武器。

3.普通法的局限生行政规章的替代性在美国，联邦、州以及地方行政机构的各种行政规章的法律效力在普通法规则之上〔4〕。波斯纳研究了公共管制和普通法的关系问题，认为普通法的重要功能是通过创设产权减少交易成本，从而实现或推进（不同于模仿）市场过程。私人实施权利的普通法制度，其管理方法的基本（和相关）特征有两个：（1）这种方法对政府官员的依赖程度最小，主要依据公民自己——受害人及其律师；（2）守法的激励产生于这样的威慑：如果加害人违反规则，他必须对受害人实施损害赔偿。而直接的行政管制恰恰相反，它对政府官员的依赖性极大，而且首先是竭力防止侵害的发生而不是对受害人实施损害赔偿。法律经济学派虽然极力推崇普通法增进“财富最大化”时的价值，但“鉴于司法职能的自然限制，普通法法官无力实施增进社会福利的广泛规划”，从而承认“体现公益目的的调整性法规有时也是必要的”，承认警察权力在福利国家中的作用〔5〕。通常，行政规章进行的管制缘起于市场和普通法规定的市场规则的失灵，即行政规章的特殊性在于，在社会和经济的诸多领域内，用传统的私法规范不能解决复杂的问题，且在效益上不划算。规章立法选择是趋利避害的产物，其不治“已病”而治“未病”。

4.行政规章普适性的效益规章作为行政立法的一种类型具有普遍适用的特点，它能给行政相对人遵守行政法规范提供清楚的行为规则，使其获得明确的依据。规则也是一种制度。经济学家诺思认为，制度是人类设计的构成政治、经济和社会相互作用的强制，用以把人与人之间的作用具体化，在交往中建立秩序和减少不确定性，从而决定交易成本以及参加经济活动的获益性和可知性〔6〕。而经济分析表明，通过法律形式所建立的普遍性规则，可以避免或减少交易主体在确定和认同规则方面的成本。行政规章实质是具体行政行为原则的制度化，它所表现出来的规则普适性与具体行政行为表现出来的个案性，具有不同的经济效益和实际用途。欧内斯特·盖尔霍恩指出：“在过去的20年里，行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则（rules）制定——将其作为制定政策的一种手段”。“规则制定程序较之个案的裁断要更为有效，因为前者可解决在单一活动中的大量问题。一条明确的普遍规则能够在受到影响的公司或个人中间产生迅速和统一的遵守行为；而经裁断的先例的范围却难以界定，因为先例的适用在一定程度上通常取决于特定案例的事实。同时，规则制定可为个人提供重要保障”。“在未来的岁月里，规则制定过程完全有可能是行政法最有生气的领域之一”。〔7〕

二、行政规章的适度规制

承认行政规章的必要性和法律效力并不意味着它们可以随心所欲地介入社会生产和生活，规章的种种负效应和不良迹象表明，规章的干预和规制只在必要的法律事项和限度内才是合法、合理的。

1.行政规章立法经验与反思美国人发现，对工作环境完全标准的立法并未带来事故发生率降低，对汽车安全标准的规定带来的却是汽车交通事故总量和损失额的增长。一项研究表明：1977年48家公司仅为遵守联邦政府的规章（主要是环境方面的规定）就花费了26亿美元。1994年，共和党宣称美国企业为遵守各项政府规定而开支的费用为5000亿美元〔8〕。为实现行政规章的效益性，美国总统曾行政命令，要求行政机关在制定行政规章之前必须先向联邦管理和预算局汇报，以便审查规章是否真正需要。所制定的规章必须能够得到最大的经济效益，如果有花钱较少的方案可供选择，而行政机关没有选择时必须说明理由。法律经济分析方法在北美取得长足进步后，澳大利亚法律改革委员会亦率先在英联邦的各法律改革组织中推广。该委员会的要旨是：“法律改革及其一般的实际意义上的立法，必须关注其内在的经济因素。我们必须谨慎地衡量法律的成本及效益，并且只要可能，就应该对此作出比现今更科学的评估……，在考虑法律改革的方案的过程中，委员会理所当然要对它们进行成本——收益测试。”〔9〕

在我国，计划经济年代的行政法律规范统称为“文件”或者政策，它的经济效益如何需要历史性地检讨。否则，我国行政立法仍走不出以往的思维误区，依旧认为规章立法、规章分配权利义务关系是行政机关“天然”的内部行政行为。如同把“市场经济”误作为多盖几个带篷的“市场”一样，把“依法行政”或“依法治国”误为多颁布低层次的“法律”。因此，规章立法常常扭曲权利义务机制，产生各种各样的负面效应。40年的计划经济，特殊的国情，要求我们面对现实进行反思，设法使非经济性干预最小化。值得庆幸的是，我国行政立法机关已经认识到了这一问题。1998年5月21日国务院办公厅的《关于国务院立法工作的若干意见》中指出：“一切政府机关要依法行政”，“要以人民的最大利益为出发点和落脚点”，“行政机关行使权力要与其经济利益彻底脱钩”，“防止法繁扰民”。

2.行政规章调控的广度和深度诺贝尔经济学家斯蒂格勒（Stigler）开创的“管制经济学”以及日本植草益博士研究的“微观规制经济学”，其核心任务都是：解释发生规制的原因、规制的得益者和受损者、规制的形式以及评价规制的效果尤其是规制对资源配置的影响。规制经济学对行政规章立法启示之一是：为何要制定规章、规章应规制什么、如何规制以及达到何种规制效果。行政规章调控范围不当会带来“规制失灵”（政府失灵），造成行政资源和社会资源偏离帕累托最优，从而损害个人利益和公共利益。

在现代社会，行政立法已渗透到了细微的领域，私人行为深深地打上了公法的强制性烙印。行政规章调控的广度首先要解决行政立法与其他部门法尤其是民商法的界限。例如，在与民法、经济法的关系上，行政法从行为主体、内容、客体上制约着民事行为的发展，客观上阻碍或促进着市场经济的进程。某种意义上，若不对行政法的调整对象、调控广度、深度和强度做细致的经济分析，可以说中国没有真正意义上的民商法。德国法学家拉德布鲁赫早在1929年就预言“行政法是社会的法律，在将来社会主义的福利国家中，如我们所料，民法可能会完全融合在行政法之中。”〔10〕行政规章过多地干涉民商法的内容，使中国民商法在行为标准上成为行政法的附庸，规章中膨胀性的行政权力配置悄然地“蚕食”着民事权利。因此，我们认为，规章制定者将哪些行为和主体视为调控目标和约束范围必须具有合理的限度。应该看到，规章立法活动不仅仅是一种政治行为，而且是一种经济活动，行政规章的规制行为并非是免费的“物品”或“财货”（goods），必须坚持效益最大化原则，重视市场和法律的替代性。从社会角度看，实施规章所需的费用也是一项成本，是否制定规章应取决于一定条件下成本和收益的对比关系。某些不受欢迎的行为，试图用行政规章禁止它们是不明智的，因为不会有效或代价太昂贵，最好是在民法或刑法范围内解决，以矫正行政立法本身的腐化。

行政规章的深度定位，即是必须给行政相对人一个合理的空间。否则，不断“具体化”、“细则化”的行政规章会窒息行政相对人的活力，从而事实上剥夺了他们的权利。“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。因为，在一切能够接受法律管理的人类社会中，没有法律，就没有自由。这是因为，自由意味着不受他人的束缚和侵犯，在没有法律的情况下这是不可能实现的；但是，……自由并不是每个人随心所欲的。”〔11〕就世界范围而言，通过行政规章进行的经济性规制正在有序放松，而通过行政规章进行的社会性规制不能放松。社会性规章主要是以保障劳动者和消费者利益为目的，通过行政机关制定一定的标准去禁止或限制特定行为的规章，如健康、药物、医疗、劳动安全、公路交通、污染等保护国民健康、环保为目标的行政规章。

行政规章作为社会生产、生活的“内生变量”，其制度供给是否对路，需要测度规章的效用。但是，单纯的行政规章目标不能检验规章的必要性和合理性，必须通过规章规制的效果大小来分析。规章的规制效果，是指规章所约束的行为有多大部分是只能由规章加以说明的，规章效果在本质上独立于以文字、条文等形式所表现的规制内容，规章目标不等于其实际效果，规章的实际效果往往与规章的内容和目标发生偏差。规章效果检验极其复杂，时间虽是最好的评估维度，但是，它对已造成的资源浪费于事无补，因此要倡导实验立法。“公众对法律的信任不能再只是指望异想天开的争论和政治运动的诱人力量。用实验方法证明法律的效力可以为这种信任提供更坚实的基础。在实验观察表明法律的某个方面无效或者有反作用，并对此加以改变的同时，法律自身也会随之得到改进。”〔12〕重新思考以行政立法为代表的政府干预的合理性与有效性后，西方不规制运动主张回到私法优越地位。

3.行政规章决策成本和外在成本行政规章作为“公共物品”，其集体决策带来两个成本即外在成本和决策成本。决策成本在规章制定过程中产生，包括制定规章与协商规章时所耗费的各种资源和费用（时间在内），决策成本的大小与参与决策的人数和决策所需赞成票成正比，随之增加而增加。在极端情况下，如果决策是独裁性质的，由一人说了算，则决策成本最低为零。外在成本是集体决策通过后在规章实施过程中产生的对某些人的不利影响或净效用损失。一项行政规章总会给人带来有利影响，使其处境改善，也会给一些人带来不利影响，使其处境变坏。对于后者而言，这种不利影响是外部力量强加的，因而谓之外在成本。在西方开放的行政规章制定程序中，参与人数越多，则规章外在成本越低。在极端情况下，如果采用全体一致同意规则，外在成本就会消失。从另外一个角度看，规章的法律成本可分为立法成本、执法成本、守法成本和违法成本。立法成本指制定、修改、废除规章所耗费的人力、物力和财力；执法成本指保障规章运行而支付的一切费用；守法成本指行政相对人因遵守规章而必须支付的最低费用；违法成本指相对人因违反规章规定而付出的代价。比较而言，行政规章决策成本实为立法成本，而外在成本统为行政主体实现规章的成本和规章实施中某些相对人损耗的成本，是上述执法成本、守法成本、违法成本的总和。

行政规章决策成本和外在成本之间呈现非严格对称的反比例关系。实践证明，在规章制定中投入必要的费用，能保证外在成本的最大降低，看似决策过程影响了行政效率，提高了行政成本，实则是一个思维误区。因为，行政效率和成本的检测是一个过程化的行为，效率高低与否只能是规章效果对规制目标的肯定或否定。理性化的规章决策成本应是通过行政程序有法律程序进行的。法律程序体系的经济目标，在于减少错误和程序体系的直接成本。行政听证会可预期地降低错误总和及其直接成本而增进效率〔1〕（P397～398）。“它们旨在推进思想和意见市场上的竞争……。这样做既为推动市场制定良法，又通过鼓励那些其观点没有被采纳的人们去尊重根据已采纳的意见制定的法规，来加强人们对市场经济的信任。”〔13〕当今的中国，没有完善的行政程序制度，公众对行政规章的参与处于原始的、受排斥的状态，一人拍板想当然的规章，其决策成本是小的，但其公正性、可接受性和效益性可想而知。行政规章利害关系人参与制度、听证制度、说明理由制度，与其说是消耗了相当成本，勿宁说是为取得规章公共效益而有意识进行的一项“生产性投资”。当然，制定规章的决策过程应注意“扯皮成本”〔14〕。参与行政程序的人们为自己一个个特殊的既得利益而互相“扯皮”，会更多地耗费时间、精力和金钱，可能反倒增大了“交易成本”。

4.行政规章丛生困境“具体的、适合一个国家的法治并不是一套抽象的无背景的（Decontextual）原则和规则。”〔15〕行政规章只是规制社会各个领域的必要条件而非充分条件，它在一个利益极其复杂和经常性冲突的关系网络中制定、修改、废除，常常带来规章的不必要代价。规章投入不足或过剩，都会导致与规章目标实现没有内在必然联系的某种损失。

最早关注规章制度环境的是经济学家C·瑟罗，他归纳了有关法规（规章）的八个基本命题：〔16〕（1）所有的经济制度都是由一系列法规组成——无管制的经济制度根本不存在；（2）存在许多愚蠢的政府法规，在用不适当的方式试图达到一个值得争取的目标；（3）在许多领域里，规章应该更少一些。但是，许多行业应该取消规章这个事实并没有导致许多行业将会取消规章这一结论，利益冲突导致不同的主体反对取消既存的规章；（4）在美国各种规章几乎从来不是源于意识形态，而是源于实际问题；（5）当论及管制和取消管制的优点时，不存在“”和“左派”的对立，主张管制的左派与反对管制的经常由于所讨论的问题不同而改变立场；（6）经济成就的大小与管制程度两者之间不存在简单的相互关联；（7）规章所导致的规章；（8）必须避免长期物价管制。C·瑟罗同时指出，政府规章的增加是由于我们缺乏其他类型的政府干预。由于单个经济活动产生于经济体系之中，因此，这个体系中的任何一个部门实施规章对其他部门都会产生影响。用于保护某一群体利益的规章容易损害另一群体利益，并导致保护第二集团利益的规章产生。如能源部门的管制规章，每一种新规章都迫使我们增加另外的规章。规章正面临着制度性困境。在充满矛盾的法律制度中实施规章，这样一旦规章被制定成法律，也就拉开了斗争的序幕。在很大程度上，这个过程所引起的时间上的拖延及不确定性，对于经济的反作用比规章制度本身还要大。规章遭到破坏以后，无论规章是否产生人们所向往的结果，都得花费一笔巨大的费用。如果没有达到预期目标，它不会回复到以前的状态，必须采用一套新的甚至更加苛刻的行政规章。

从权利的角度看，规章增加是权利相互性的体现，即“权利链”或“系列性关联权利”要求的结果，制定规章有利于权利界限清晰。按照边际成本规律，行政规章的供给在达到社会需求饱和状态之前，每增加制定和实施一项新的行政规章时，由于法律规范的体系化及相互支持，其边际成本呈递减趋势，即行政规章配套有其积极意义。所以，在美国行政规章需要制定而未制定时，也是一种违法行为。相反，我国的行政规章已陷入丛生困境，该有规章的地方未规制，而有些领域则规章过剩。非但未能清晰权力（利），而且造成了行政主体按其部门意志扩张行政权力以至侵害相对人权益现象。典型的例子是“乱收费、乱罚款、乱摊派”等“三乱”现象，各级行政主体为治理“三乱”了无数个规范性文件，但效果欠佳。究竟原因，规章丛生困境靠规章制定主体自省式解决已不可能，必须由更权威的机关介入，在框架下控制行政规章立法主体的自由裁量权。

三、行政规章立法寻租

1.寻租与立法在经济学界，“寻租”又称“直接的非生产性寻利”（DUP）。寻租活动就是非生产性追求利益的行为，是利用行政和法律的手段阻碍生产要素在不同产业之间自由流动和自由竞争的办法来维护或攫取既得利益的行为。“租金”是政府干预的结果，行政主体可能是利用行政权力进行寻租的一方，利益集团常通过对行政部门的社会性接触和规章制定听证会制度或秘密渠道来实现自己的利益。国会立法寻租被称为“淘金峡谷的战斗”，“它越来越从国会的门厅转向（行政）机构的走廊”，亦被称为“走廊上的活动”。〔17〕寻租是“看不见的脚”对市场平等原则的践踏。在寻租活动中，受到损失的是消费者和不成功的寻租者以及公共利益、国家利益。

在旧中国，典型的行政立法寻租存在于官僚资本家之中。例如：孔祥熙之子孔令侃掌管的中央信托局为整垮民族资本，采用高层次的“寻租”手段，通过其父“运动”了，于1939年9月颁布了《全国猪鬃统销办法》。新办法与旧办法有两处重大变动：原来规定经营猪鬃必须由中信局委托，现改为向贸易委员会登记；原来规定私商收购的猪鬃应售与中信局，现改为可以自行收购、加工、售与贸易委员会。这个新规定，实际上取消了孔令侃的统购统销的“专利”〔18〕。目前，我国尚未有新闻机构披露行政规章立法寻租现象，倒是有篇小说〔19〕描写的故事值得注意：在市场竞相生产助力车时，某市交通管理局下达禁令，禁止助力车通行，目的是维持交通铁序。港商陈遇花钱买通交管局，推迟出台管理办法，赢得了时间，又转入其他未管制的城市生产。某国有企业因不知此行政规章而使运作中的转产助力车改革失败，全体职工重新陷入生活困境。

我国当前的行政寻租高密区是“管钱管物的部门最为活跃”。有学者指出：政府部门立法热、法规相对过剩，原因之一是存在着政府部门利益的寻租因素，以“行政管理向法律管理转变”之名，使本属市场机制的行为纳入政府管理范畴。一些部门所依之法，不过是按其部门意志扩大行政权力，限制或收回宪法或基本法律赋予市场主体的权利。〔20〕这种法规和规章的泛化，不但使法律结构失衡，而且加大了行政规章的外在成本。同时，瑕疵的行政规章成为某些行政主体和个人渔利的“法律武器”。

2.行政规章目的：公共利益规制经济学对行政规章立法启示之二是：借助其方法解释和分析谁从管制中得益、谁因管制受损。行政规章规制的背后存在一系列利益矛盾和目标冲突，识别规章的目的，说明规章背后真正的利益动机，搞清楚究竟谁是一项规章的受益者而谁是受害者，没有“全民利益”或公共利益这个参照系，很难说清问题。季卫东先生认为：“制度有必要由目的来引导。目的能够设立批判既存的法律制度的基准，并据此开拓出变革之路。同时，如果真心真意地贯彻目的，那么目的也自然可以制约行政裁量，从而也可以缓和制度屈服于任何社会压力的危险。”〔21〕

行政规章公共利益目的被各个民主社会所承认，但其确切含义模糊不清，并因各个时期、各种法律制度而有差异。一般说来，公共利益的意义视社会价值观的现存体系而定。在西方学者看来，“公共利益”存在于福利国家之中，并超越于管理国家的政治家和公职人员之上，“促进公共利益”就是采取政策和实际步骤以便直接或间接地促进所有公民的福利。提供公共住宅、社会保障以及法律援助、消费者保护、环境保护、公共卫生和安全等都被视为公共利益。过去的二十年间，公共利益法律在美国经历了快速的发展；在大陆法系各国，公共利益曾一承不变地被看作是一种共同利益，其中有国家的利益，也有社会共同体的利益，或者由政府官员为某些私人谋求的利益也变成了公共利益。在社会主义法律制度中，公共利益的范围由于许多私人权利被取消或受到限制而大大地扩大了，现存的绝大多数经济、社会关系都变成了公共利益问题。亚里士多德认为，与个人利益相比，“最多的人共用的东西得到的照料最少，每个人只想得到自己的利益，几乎不考虑公共利益”〔22〕，易产生经济学家所谓的“公用地的灾难”现象。在公共利益代表模式上，大陆法制度采用“同属模式”，在这种模式中，公民信赖政府的代表们会为其谋求共同利益；英美法制度采用“斗争模式”：一般认为，政府不能代表公共利益，甚至认为政府对于公众的真正利益持敌视态度，宁愿由社区发言人来代表公共利益。〔23〕

在我国，人们一般认为，政府是公共利益或全社会利益的代表，因而行政规章规制的形成过程也就自然地被认为是政府出于社会福利最大化的考虑而实行的一种政策，政府应该代表社会全体的利益。但是，应该是什么是一回事，实际是什么又是另一回事。〔24〕我们有必要区分开规章中的国家利益、公共利益和部门行业利益。例如，我国名目繁多的电话收费引发的激烈争论中，消费者的观念正悄然发生着变化：行业利益并不是公共利益，行业职能管理机关的行为可能是一种官商行为。〔25〕我们认为，行政规章的目标是公共利益，没有公正无私的决策人将是行政规章致命的弱点，有必要强调行政目的公共性与行政手段的协调关系。只有在管理管理者的前提下，公共利益才能越来越接近被管理的对象的利益。在行政规章公共利益目的上，“一个理想的国家可能会选择中间道路：一种拥有一个信得过的政府的同属模式，同时也有一种补充政府主动权的公民积极参与的机制。”〔23〕

3.行政规章立法寻租的根源和对策行政规章立法寻租表现出来的部门和个人利益倾向和追求，带来的核心问题是：在市场经济条件下，政府在代表公共利益的同时，是否要有自身特殊的经济利益。从西方国家成熟的法治经验看，市场经济发展在一定程度上会加速利益群体的分化，导致多元利益主体格局的形成。政府在社会利益分配中承担的重要职责，就是通过政策制定实行价值的权威性分配，使社会利益在不同的利益主体之间保持相对平衡，而这种平衡，往往又是社会良性发展的重要条件。从理论上说，政府在市场经济条件下可以有自身的特殊经济利益难以成立，但是我国的实际情况是：在新旧体制转轨过程中，许多政府机关事实上默认了自身特殊经济利益的存在，并在实践中强化了这种默认，使政府内部的不同部门收入差距迅速拉开。当利益驱动使愈演愈烈的部门、行业不正之风很难有效遏制时，都可能影响到政府作出果断选择的决心。〔26〕可以说，行政规章立法寻租是更隐蔽、更高级、更“合理”、“合法”的非正当利益行为的追求。违法规章是一种设租行为，从而展开寻租、护租等活动，这与公用企业和某些大型国有企业同行政权不分有关。行政规章制定机关与其所创立的各种实体有千丝万缕的利益关联，规章立法难免以“法”谋私。从这个意义上说，行政法的理论基础应是公共利益本位。“公共利益的标准”就是行政授权和政府行为的试金石〔27〕。

解决规章立法寻租的办法有：（1）在新闻舆论上大力揭示行政规章立法寻租现象，观其是否符合公共利益目的；（2）建立行政公开和行政参与制度，通过利害关系人内含的制约权控制规章的公共目的性。（3）进行政府机构改革，彻底实现政企分开，行政机关只有中立性的行政管理权和立法权，而不能以自身利益为取向参与经济生产。

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规章制度论文篇3

关键词:违宪审查;违宪审查模式;违宪审查步骤

中图分类号:D9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)08-0243-02

我国正在成为社会主义法治国家,我国《宪法》、《立法法》对违宪、违法的情况都做了规定,但现实中仍然有许多违宪的法规存在。在人权和民生越来越来得到关注的今天,如何进一步完善我国的违宪审查制度,不仅具有重大的理论价值,而且具有非凡的现实意义。

1我国违宪审查制度的现状

违宪审查是指特定的国家机关为保障宪法的实施,依据一定的程序,审查立法和行为是否违反宪法,并作出具有法律意义的裁决的行为。我国宪法确立的是最高代表机关审查制,即由全国人民代表大会及其常务委员会监督宪法的实施。《中华人民共和国宪法》规定,在我国宪法作为根本大法,具有最高的法律效力,任何国家机关制定的规范性文件都不得与其相抵触。我国现状的法制建设取得了长足的进步,特别是立法事业的发展,全国人大提出要尽快社会主义的法制体系,从某种意义上说,现在是一个“立法爆炸”的时代,各级国家权力机关、行政机关根据宪法以及其他法律的授权,制定了大量的规范性文件,且其内容往往涉及公众的权利与义务。因此,如何经由合宪性审查以保障这些形形的规范性文件不与宪法相抵触,保证国家法制的统一性,就成了重要的问题。

现代国家通过两种方式对法律及法律性文件的合宪性进行审查。一是事先审查,即在法律、法律性文件颁布生效之前所进行的合宪性审查,一旦被确认违宪,该项法律、法律性文件便不得颁布实施。二是事后审查,即法律、法律性文件颁布实施之后,在执行和适用过程中进行的合宪性审查,这种审查或由公民以诉讼方式提起,或由行使违宪审查权的有权机关主动进行。我国的法规备案审查制度就是事后审查的一种方式。从审查方式上看,事先审查主要体现在:根据《立法法》规定,对列入全国人大及其常委会议程的法律案,要经过法律委员会的统一审议才可最终付诸表决,统一审议的内容包括法律案是否与宪法相抵触、是否与其他法律有冲突等;全国人大及其常委会在审议决定法律案时,同时必须审查法律案是否与宪法相抵触。只有不违宪的法律案才可成为法律。事后审查主要体现在:《立法法》规定,当法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有第八十七条规定的情形之一的,由有关机关依照相应的权限予以改变或者撤销;行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照规定报有关机关备案。有关机关、组织和公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求或建议,由常委会工作机构研究办理。我国违宪审查制度的问题在于:一是还不完善,比如没有规定审查的期限和审查后可能产生的法律责任,二是在实践中,本来非常重要的事后审查权未被真正行使过。

2我国违宪审查制度存在的问题

2.1违宪审查的对象问题

(1)现在我国无论是《宪法》《立法法》还是《行政复议法》等法律,都没有对全国人民代表大会制定的法律的违宪审查问题作出规定,对于这类法律的合宪性问题同样没有任何被动审查机制的约束。这就说明了全国人民代表大会制定的法律在我国现实的条件下是不存在任何监督和约束的,游离于违宪审查制度之外。

(2)除了《行政复议法》以及《法规规章备案条例》在被动审查方面的一些零星规定,对于法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以外的其他规范性文件,也未能建立起全面的合宪性审查制度。而事实上,规范性文件备案工作中制而不备、备而不审的问题比较突出。

2.2关于法规合宪性审查的程序

在主动审查(备案审查)方面,虽然《立法法》等法律法规对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案机关与备案时限作了规定,但备案只是存档备查,并不当然启动审查程序。实务中,一般是由备案机关进行主动审查。然而,主动审查并不是一个法定的程序,不能要求备案机关在一定时间内必须进行主动审查。对主动审查没有发现问题,也不意味着该法规就没有问题,更不意味着以后备案机关就不能再次进行审查。并且,由于备案法规的数量通常较大,备案机关往往难以进行实质性审查。

就被动审查而言,已有的法制规范主要体现为《行政复议法》、《立法法》以及《法规规章备案条例》的相关规定,如《行政复议法》第7条、《立法法》第90条、《法规规章备案条例》第9条等的规定。这些法律法规的规定在主动审查(备案审查)之外为我国合宪性审查制度开辟了另外一条进路,具有审查主体多样、灵活的特点,为社会公众启动合宪性审查提供了可能。然而,从具体的规定内容来看,依然存在一些问题。

首先,从法规合宪性审查的启动程序来说,《立法法》区分不同的主体,规定了不同的权利――审查要求权与审查建议权。(《法规规章备案条例》则没有以主体为标准来区分审查要求权与审查建议权,而统一规定为“可以向国务院书面提出审查建议”。从国务院法制办公室对该条例所作的释义来看,这一规定赋予了公民以法规合宪性审查启动权。提出审查要求是一种正式的审查启动程序,一旦有权机关提出了审查要求,就要进入正式审查程序。而提出审查建议,能否进入正式审查程序,还要经全国人民代表大会常务委员会工作机构的研究,看是否必要。所以,审查建议权虽然使公民获得了一定的启动法规合宪性审查程序的权利,但由于这项权利无法当然启动审查程序,这就使得建议者的预期目的往往无法实现。从《立法法》的原意来看,规定公民的审查建议权而非要求权,主要是出于这样的考虑:如果是在法律执行过程中,其他机关、组织和公民个人发现法规、规章同宪法、法律相抵触时,应当逐级向有权提出审查要求的机关提出,由这些机关依法向全国人大常委会提出。立法者的原意或许是合理的。例如,公民可以在具体的法律执行个案中,提出法规合宪性审查的问题,然后,再由有关机关逐级上报至有权提出法规合宪性审查要求的特定国家机关。但事实上,《立法法》施行以来,全国人民代表大会常务委员会还没有收到过具有审查要求权的特定国家机关提出的“审查要求”。

其次,从法规合宪性审查的回复机制来看,根据《立法法》以及《法规规章备案条例》的规定,公民提出合宪性审查建议后,有关机关必须进行研究。至于研究之后,是否将结论回复给建议人,则没有规定。虽然,从《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的规定以及国务院法制办公室对《法规规章备案条例》所作的释义来看,全国人民代表大会常务委员会办公厅和国务院法制机构应将处理结果分别“书面告知”、“及时告知”建议人。但是,《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》只是全国人民代表大会常务委员会委员长会议所确立的一个内部制度与规范,且“书面告知”、“及时告知”的规定本身也比较原则,而在实践中,也未能真正执行。这就导致建议人无法知道自己的建议是否被有关机关采纳了,使建议书往往陷入一种石沉大海、杳无音信的境地。可以说,尽管我国现行的法规合宪性审查制度存在这样那样的问题,但总的说来,还是灵动而多元的,既有集中的主动审查方式,又有以特定国家机关及公民的要求、建议或申请为依托的被动的个案式审查。遗憾的是,这些制度规定之间未能真正贯通、衔接,也就没能发挥实效。

3制定法的背后

尽管法律的规范性标准和一般性概括会防止法律变得过于不确定或不稳定,但是它的安排却要受制于人们根据社会生活的需要和公平与正义的要求所作出的定期性评价。可以说,在已有法制规范的背后,人们更为关注的是这样一个问题:如何完善并真正启动我国的法规合宪性审查制度?在理论界,学者们提出了各种建构设想,具体说来,又有单一模式与复合模式之别。并且,不同于这些学理上的改革主张,人们还积极以《立法法》的规定为依托,尝试通过制度上的通道,寻求启动合宪性审查的良机。2003年5月14日,三位公民向全国人民代表大会常务委员会提交了审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书。这一事件经媒体报道后,激起了一池的涟漪。伴随着这些民间的呼声,(最高)人民法院亦作出了自己的努力。

除了这种个案式的探索之外,最高人民法院亦努力在规范的层面寻求可能的突破口。例如,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条第2款规定:“人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”这一规定将《中华人民共和国行政诉讼法》第53条中的“参照规章”解释为法院对合法有效的规章可以引用,体现了法院对行政规章及其他规范性文件在某种程度上的审查,即审查其是否合法有效。进一步地,在2004年,最高人民法院于一次座谈会纪要中明确指出:“当前许多具体行政行为是依据下位法作出的,并未援引和适用上位法。在这种情况下,为维护法制统一,人民法院审查具体行政行为的合法性时,应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的,应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。”面对我国法规合宪性审查制度的种种困境,全国人民代表大会常务委员会内部亦作出了可贵的改进。

4我国违宪审查制度的完善

我国的违宪审查制度具有主题多样,方式灵活,但是在现实中难以得到贯彻的特点。面对这样的现实学者们纷纷提出了自己的改进设想。比较有代表性的有以下几种:(1)在不改变现行的宪法监督体制下,增加设立专门委员会性质的“宪法委员会”,辅助全国人大及其常委会实行宪法监督。(2)主张采取美国模式,赋予法院主要是最高法院以宪法监督权,受理宪法诉讼。(3)采用复合型的宪法监督机制。笔者认为我国的违宪审查制度可以从短期和长远两方面来构建和完善。我国要靠循序渐进的实践而不是学者的理论和假设一夜之间就建立起一套完善的违宪审查制度。笔者不是认为我国不建立一套理论完善的违宪制度,而是认为现阶段如何从我国现有的制度和框架出发,先改进我国的违宪审查制度,待到实践和理论成熟时,再谈我国的违宪审查模式的选择问题。笔者认为在先阶段的中国这是现实的也是可行的路径选择。我国短期的目标就是如何从我国现有的制度资源中挖掘出违宪制度的基因,并作出一些改进已适应先阶段对违宪审查的需求。

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规章制度论文篇4

【摘要】依法治国的新形势使档案法制化的理论研究成为新热点。本文从档案奖励制度角度，对现行档案奖励法规、研究成果进行调查分析，提出建立档案奖励制度的必要性与措施。

关键词档案；奖励；制度；调研

依法治国的新形势，使依法治档的呼声越来越高，对档案法制化的理论研究成为新热点。目前理论界针对档案法规的研究很多，但有关档案奖励的研究内容近年来少有提及。本文对档案奖励法规、研究成果进行了简要调研，对档案奖励制度的构建提出几点思考。

一、有关档案奖励的法规调查

对档案法规中有关奖励内容的研究主要围绕三方面展开：

（一）国家档案基本法中，有关奖励规定的调研。《中华人民共和国档案法》中有关表彰与奖励的规定仅仅简要提及两个方面：一是在第二章“档案机构及其职责”中，提到对档案工作成绩突出的单位或个人，由各级人民政府给予奖励。二是在第三章“档案的管理”中，提到对档案的捐赠行为给予奖励。而《中华人民共和国档案法实施办法》则进行了系统的阐述，在第五章“奖励与处罚”中，列举了五项应给予奖励的事项。笔者通过查阅资料，发现有关奖励的国家专项法规仅有一部，为2001年颁布的《国家档案局优秀科技成果奖励办法》，旨在鼓励对档案科学研究取得突出成果的集体和个人，以促进档案研究水平和现代化发展水平。

（二）地方档案法规中，有关奖励规定的调研。值得一提的是，有关档案工作的奖励制度及办法，在省市区域档案工作中存在较为普遍。通过查询31个国内地方档案机构网站，以及百度搜索“省市名+档案+奖励”词组，发现制定了专项档案奖励办法的省市不在少数，且大多是针对档案研究成果的奖励。如《北京市档案科学技术研究优秀成果奖励办法》《辽宁省档案局优秀科技成果奖励办法》《山东省档案局优秀科技成果奖励办法》等。

（三）高校档案法规中，有关奖励制度的调研。以中国档案局网站公布的开设“档案”专业的28所高校为例，在对其校园档案信息网站中“档案法规”板块里上传的的法规进行统计分析，发现设立档案奖励制度的高校只有两所，分别是云南大学和河北大学。其中，云南大学制定了《云南大学档案工作年度检查评比奖惩办法》（以下简称《办法》），规定对档案工作进行年度测评，根据测评结果进行奖惩。《办法》中对年度测评的组织、时间、内容、标准和条件进行了较为详细的说明，并附有《云南大学档案工作年度检查评分标准》作为参考；河北大学制定了《河北大学综合档案室考核、奖励与处罚制度》，列举了予以表彰奖励、处分的事项。

二、有关档案奖励理论研究成果的调研

笔者对2000年之后我国档案奖励制度的科研论文篇数进行统计调研（截至2014年12月），以中国知网“中国期刊全文数据库”为检索工具，以“档案”“奖励”并含词组进行“主题”搜索，得到文章330篇，但针对性较差，涉猎范围太广，不适用于本研究；以“档案”“奖励”进行“

关键词”搜索，得到文章0篇；以“档案”“奖励”并含词组进行“篇名”搜索，得到文章16篇，最后这种检索方式针对性较强，得到文章符合研究要求，因此本文采用此类检索文章作为研究对象。

（一）文章发表年度分析，通常可以反映出不同时期研究领域的发展程度。16篇文章中，2000至2009年发表11篇，2010至2014年发表5篇。15年中总共发表文章16篇，且年度分布相对平均，其中2003和2011年发表数量较多，均为3篇。2006年、2008年、2013年、2014年均未有文章发表。由此可见，长期以来对档案奖励问题的研究比较匮乏，且近两年少有人问津。

（二）文章发表期刊分布，可以体现出业界对研究领域的重视程度。16篇文章中，有14篇发表于档案类省级非核心期刊，2篇发表于科技类期刊。一方面说明地方档案机构对档案奖励兴趣较浓，另一方面说明档案理论研究的核心领域对此问题并不感兴趣。

（三）文章核心作者分布，可以反映出该领域主要研究人员情况，从而体现出研究水准。16篇文章中，明确注明作者机构的有9篇，其中有6篇的作者为国家和地方档案机构，其中国家档案局作者1人。另外有2篇作者为高校研究人员，1篇为科学技术情报机构人员。从文章作者的分布情况，也可以证明地方档案机构对档案奖励的关注度。

（四）文章探讨的主要问题及建议。16篇文章中，有7篇为学术研究论文，9篇为新闻报道类文章。新闻报道类文章旨在对地方出台的档案奖励制度、政策进行新闻报道，其中有宏观奖励制度，也有单项奖励制度，比如对档案宣传工作、学术研究的奖励等。另外7篇学术论文中，有2篇是关于“档案行政奖励”的研究，5篇关于“档案科技成果奖励”的研究。

关于“档案行政奖励”的研究认为档案行政奖励是档案行政执法的一种形式，是受档案法保护与授权的行为，不同于一般企事业单位或组织的机构内部奖励行为。其中，李雅柳在《对我国档案行政奖励制度的思考》一文中分析了档案行政奖励制度的现状、问题以及完善途径；胡春华在《档案行政奖励简论》一文中阐述了档案行政奖励的特征、形式、原则、范围和程序。两篇论文均从法学研究的角度展开分析，对档案学意义不大。另外5篇关于档案科技成果奖励的论文研究范围涉及到奖励机制的建立及意义，奖励办法、获奖人员的研究，奖励成果的申报等方面。

三、档案奖励制度设立的必要性

（一）档案奖惩法规不对称。目前关于档案处罚的法规有《档案行政处罚程序暂行规定》（国家档案局令〔2013〕年第30号）和《档案管理违法违纪行为处分规定》（国家档案局2005年）两部，而档案奖励法规只有《国家档案局优秀科技成果奖励办法》一部。相比较而言，两部档案处罚法规是具有指导意义的宏观法规，而档案奖励法规则为专项奖励法规，在宏观指导性以及覆盖面上都有差距。指导性档案奖励法规的缺失，使各级地方法规在制定时缺乏准确的政策指引，直接导致了档案奖励机制的不完善。

（二）档案奖励制度的建立，可以提高档案工作生产力。档案工作在行政工作中一直处于非核心地位，在行政资源的分配上处于劣势。以高校为例，学校档案馆（室）作为教学辅助机构，通常得不到优势资源，档案室工作人员多为年纪较大，专业优势不明显人员。由于高校体制的原因和档案专业人才的缺失，使得高校档案馆（室）工作人员中非档案专业人员大量存在，都是“半路出家”“现学现卖”。通常仅仅能达到应付日常工作的水平，学习提高专业修养的意识较淡薄，缺乏工作积极性与能动性。档案奖励制度的建立，可以促进工作动力的产生，在一定程度上缓解此问题。

（三）完善档案奖励机制，能有效提高档案管理工作水平。建立完善的档案奖励机制，可以弥补档案管理体制的缺陷，为促进档案管理向现代化水平推进奠定坚实的法治基础。档案奖励机制的形成可以在更大程度上提高档案工作生产力，有效促进各类档案研究成果的产生，将更多先进管理经验应用到档案实际工作中。奖励机制途径的拓宽，范围的扩大，可以提高档案工作人员的工作动力和工作满意度，为推动档案事业发展，提高档案管理水平带来充足的动力。

四、关于建立奖励制度的探索

（一）建立档案奖励机制遵循的原则。档案奖励机制的建立，应遵循“自上而下”“宏观到微观”的原则。“自上而下”是指从国家档案法规层面入手，制定具有纲领性和指导性作用的档案奖励法规，地方各级档案管理机构按照国家法规的精神和要求，制定结合地方和部门工作实际的档案奖励制度。自上而下的构建方式，一方面可以减少阻力，另一方面可以减少误区，避免出现地方法规与国家法律相悖的情况；从“宏观到微观”指得是先制定宏观全面的法规，后细化到微观专项的奖励制度，将奖励具体化、类别化，只有将制度细化，才能便于贯彻落实。

规章制度论文篇5

第一条为规范国土资源部立法工作程序，加强立法协调，保证立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，结合国土资源部立法工作的实际，制定本规定。

第二条国土资源部起草法律、行政法规送审稿，开展相关法律、行政法规的立法协调，制定、修改和废止部门规章的活动，适用本规定。

第三条国土资源部立法工作应当坚持改革创新，改革决策与立法决策相结合，坚持民主立法、科学立法与开门立法，维护国家利益和人民群众合法权益。

第四条政策法规司负责组织、协调国土资源部立法工作。

第二章规划和计划

第五条政策法规司根据全国人大常委会立法规划和国务院立法工作要求，结合国土资源管理改革和发展的需要，组织拟订国土资源部立法规划草案，报部务会议审定。

拟订立法规划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。

第六条政策法规司根据国土资源部立法规划，按照全国人大常委会立法规划和国务院年度立法计划的安排，结合国土资源管理工作的实际，在每年年底前组织拟订下一年度立法计划草案，报部长办公会议审定。

拟订立法计划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。部有关司（局、厅）应当提供拟列入立法计划的法律、行政法规和部门规章项目的必要性与可行性分析、拟设立的重要制度、争议的焦点等相关材料。

第七条列入年度立法计划的立法项目分为出台类、论证类和研究类。

出台类项目是指经过研究论证，立法条件成熟，各方意见协调一致，在本年度已完成起草工作并能够在当年提请部务会议审议的立法项目。

论证类项目是指立法条件比较成熟，各方意见基本一致，但尚需进一步协调、论证，正在进行起草工作的立法项目。

研究类项目是指立法条件尚未成熟，基本制度尚需深入研究，需要进行储备的立法项目。

第八条列入年度立法计划的立法项目，由政策法规司根据部机关各司（局、厅）的职能分工，确定起草负责单位；立法项目内容涉及两个或者两个以上司（局、厅）的，由政策法规司确定一个司（局、厅）作为起草牵头单位，其他相关司（局、厅）参加。

第九条列入年度立法计划的立法项目按照出台类、论证类和研究类的顺序实行滚动管理。

没有形成条文的项目，原则上不列入出台类；已列入立法计划，但连续两年未启动起草工作的立法项目，原则上不再列入下一年度立法计划。

第十条立法规划和年度立法计划由政策法规司负责组织实施和监督执行。在执行过程中，政策法规司可以根据工作需要，提出调整规划和计划的建议，报部长办公会议审定。

没有列入年度立法计划，但实践中又迫切需要出台的立法项目，由有关司（局、厅）向政策法规司提出调整计划的建议，政策法规司组织论证，报部长办公会议审定后，开展相关的立法工作。

第三章起草和审查

第十一条立法项目的起草司（局、厅）应当按照立法规划和年度立法计划的要求制定起草工作方案，确定专人或者成立工作小组从事起草工作，并及时向政策法规司通报起草中的有关情况。

第十二条起草司（局、厅）应当按照年度立法计划的要求如期完成起草工作。

根据工作需要，法律、行政法规和部门规章送审稿的起草可以邀请有关专家、单位参加，也可以委托有关专家、单位起草。

第十三条法律、行政法规和部门规章送审稿的内容应当包括制定的依据和宗旨、适用范围、调整对象、主要制度、法律责任、施行日期等。送审稿的每条内容均应有说明本条内容的提示语。

部门规章的名称为“规定”或者“办法”。对某一方面的行政管理关系作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一项行政管理关系作比较具体的规定，称“办法”。

第十四条法律、行政法规和部门规章送审稿应当结构严谨、条理清晰、概念明确、文字简练、规范。

法律、行政法规和部门规章送审稿应当分条文书写，冠以“第×条”字样，并可分为款、项。款不冠数字，空两字书写，项冠以（一）、（二）、（三）等数字。

草案内容繁杂或者条文较多的，可以分章、分节。必要时，可以有目录、注释、附录、索引等附加部分。

第十五条起草司（局、厅）形成征求意见稿后，应当征求地方国土资源行政主管部门和部有关司（局、厅）的意见，涉及国务院其他部门职责的，还应当征求有关部门的意见，必要时可以组织专家进行论证。

第十六条法律、行政法规送审稿拟设定行政许可的，起草司（局、厅）应当按照《行政许可法》的规定，采取听证会、论证会的形式听取意见。

采取听证会形式听取意见的，依照《国土资源听证规定》的程序进行。听证结束后应当制作听证会纪要。

法律、行政法规送审稿报送政策法规司审查时，应当附具听证会纪要或者论证会的相关材料。

第十七条起草司（局、厅）根据征求意见和专家论证、听证会等情况，对征求意见稿进行修改，形成送审稿。不能取得一致意见的，应当在送审稿报送政策法规司时，将不同意见一并提出并说明情况和理由。

报送的材料应当包括送审稿、起草说明、汇总的主要意见及采纳情况。起草说明应当包括立法目的和依据、起草过程、需要说明的问题。

送审稿报送政策法规司前，起草司（局、厅）应当报经主管部领导同意。

第十八条政策法规司对符合本规定要求的送审稿，应当及时审查。在审查过程中，有下列情况之一的，由起草司（局、厅）修改：

（一）不符合本规定第十五条、第十六条、第十七条规定程序要求的；

（二）意见分歧大，主要制度需要作较大调整的；

（三）内容违反上位法的；

（四）条文内容不明确，适用性、可操作性差的。

起草司（局、厅）修改后再送政策法规司。

第十九条政策法规司应当在征求各方面意见的基础上，对送审稿进行修改。对属于有重大分歧、影响较大、专业性强的法律、行政法规和部门规章送审稿，政策法规司可以组织召开专家论证会充分论证。

第二十条除涉及国家秘密或者不宜公开的外，法律、行政法规和部门规章送审稿应当在中国政府法制信息网、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网上公开，征求社会各界的意见。

第二十一条政策法规司应当在研究采纳各方面提出修改意见的基础上，对送审稿进行修改，形成报部务会议审议的草案，提请部务会议审议。

在送审稿审查阶段，有关司（局、厅）对草案的内容不能协调一致的，由政策法规司报部领导裁定。

第二十二条法律、行政法规送审稿和部门规章草案应当经过部务会议审议。

部务会议审议法律、行政法规送审稿和部门规章草案时，由政策法规司负责人作起草说明。

法律、行政法规送审稿经部务会议审议通过后，由政策法规司按照部务会议的决定进行修改，形成法律、行政法规送审稿草案，报部长签发后提请国务院审议。

第四章、修改和编纂

第二十三条部门规章草案经部务会议审议通过后，由政策法规司起草国土资源部令，报部长签署，颁布部门规章。

与国务院其他部门联合颁布的部门规章，由各部门联合签署命令予以公布。

部门规章应当在国土资源报、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网予以公布。

部门规章的标准文本由政策法规司统一印制。

第二十四条政策法规司应当按照《法规规章备案条例》的规定，将部门规章报国务院备案。

第二十五条部门规章的修改，包括修订和修正。

对部门规章进行全面的修改，应当采取修订的形式。

部门规章因下列情形之一需要修改的，应当采取修正的形式：

（一）基于政策或者事实的需要，有必要增减内容的；

（二）因有关法律、行政法规的修正或者废止而应当做相应修正的；

（三）规定的主管机关或者执行机关发生变更的；

（四）同一事项在两个以上部门规章中规定且不相一致的；

（五）其他需要修改的情形。

部门规章修改的程序，参照本规定第三章的规定办理。

第二十六条部门规章的编纂、汇编工作和国土资源管理法律、行政法规的汇编工作，由政策法规司负责。

第二十七条政策法规司负责部门规章实施的后评估工作，定期对部门规章的实施情况进行评估。

第二十八条部门规章有下列情形之一的，应当予以废止：

（一）规定的事项已经执行完毕，或者因情势变更，不必继续施行的；

（二）因有关法律、行政法规的废止或者修正，没有立法依据的；

（三）同一事项已由新的部门规章规定并施行的。

第二十九条修改或者废止部门规章，应当经部务会议通过，由部长签署国土资源部令予以公布。但因第二十八条第（三）项原因废止的除外。

第五章解释和翻译

第三十条对省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门关于部门规章具体应用的请示，由政策法规司负责组织解释草案的起草工作，报部领导审定。

拟订解释草案时应当听取有关司（局、厅）的意见。

凡部门规章已经明确的内容，不予解释。

第三十一条行政法规和部门规章的英文译本由科技与国际合作司牵头组织翻译，在行政法规后20日内，部门规章后30日内，将英文译本送审稿送政策法规司。

行政法规英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后送国务院法制办公室。

部门规章英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后正式对外。

科技与国际合作司可以委托专业翻译机构承担英文译本的翻译工作。

部门规章以中文文本为标准文本。

第六章立法协调

第三十二条政策法规司、部有关司（局、厅）应当配合全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室，做好国土资源部上报的法律、行政法规送审稿的审查工作。

在法律、行政法规送审稿报送全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室审查期间，政策法规司应当会同有关司（局、厅）认真准备关于送审稿的相关背景材料，包括国家相关规定、与相关法律的关系、征求意见协调情况、国外的相关立法情况等。

第三十三条全国人大各专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室就法律、行政法规草案征求国土资源部意见的，由政策法规司会同有关司（局、厅）开展协调工作。

立法协调意见由政策法规司汇总后报部领导审定。

第三十四条部领导列席国务院常务会议审议法律、行政法规草案的，政策法规司应当会同有关司（局、厅）收集以下材料，并及时送办公厅：

（一）党中央和国务院领导批示；

（二）该草案过去的办理情况及相关材料；

（三）国土资源部对该草案反馈的修改意见；

（四）相关法律法规和政策文件。

第七章附则

第三十五条国家海洋局、国家测绘局起草的法律、行政法规送审稿草案和部门规章草案，报国土资源部审议，由政策法规司负责组织协调、修改，报部务会议审议。