决算审计应急预案篇1

关键词：专家可信度评价；模糊聚类；模糊数学评价；层次分析；应急救援能力

中图分类号：X913文献标识码：A

Abstract：Withtheincreasingnumberofhigh-risebuildings，accidentratealsoincreases.Constructioncompaniesneedimmediateemergencyrescuework.Inordertoenhancetheconstructioncompanies’reliabilityofemergencyrescueandimprovethecomprehensiveevaluationresults，theexpertcredibilityevaluationmodelhasbeenintroducedtoselectandadjustevaluationexperts.Thismodelcanquantifytheevaluationexpertdependentfactorsandimproveconfidenceoftheevaluationmethod.Theengineeringapplicationexamplesshowthat，theresultofemergencyrescuecapabilityassessmentisconsistentwiththeactuallevelofbusiness，whichisbasedonthefuzzycomprehensiveevaluationmethodandthesafetyevaluationsystemwithaconfidencelevelof0.95.Itcanbeclearthattheexistingdefectsofthebusinessworkprovidethebasisforupgradingtheemergencyrescuecapabilityoftheconstructioncompanies.

Keywords：expertcredibilityevaluation；fuzzyclustering；fuzzymathevaluation；analytichierarchy；emergencyrescuecapability

引言

近年来，建筑行业已逐步成为我国支柱行业，就山西省建筑行业现状来看，缺少专业知识的农民工大量涌入，工程多层分包等问题使得在建项目施工难度越来越大、风险也随之越来越高，给山西省建筑业的安全生产带来了难题。针对这一问题，一些企业特别是国有企业加快了编制应急预案的步伐，以通过应急预案的应用将事故危害降到最小。而对企业的应急救援体系进行合理评估，能够为进一步完善企业应急救援能力建设及减少企业的人员伤亡和财产损失提供保障。

齐锡晶等人[1]基于粗糙集的高层建筑施工安全评价研究中指出：在我国高层建筑不断增多、推行施工总承包等背景下，国家颁布的施工企业安全生产标准存在着范围过宽、针对性不强等问题。这一问题导致对建筑施工企业应急救援能力的评估不准确。侯琨等人[2]在深入研究建筑工程项目应急管理相关理论的基础上，构建出建筑工程项目安全应急管理能力评价指标体系、基于粒子群和人工神经网络建立安全应急管理能力评价模型，并通过应用实例验证了该模型是有效准确的，具有一定应用价值。但文中对影响建筑工程项目安全应急管理能力主观性强的因素所占权重并未考虑，还需进一步完善。徐林生等人[3]评审专家可信度评价模型及应用中对评价过程中具有强烈主观性的人进行评价量化，为其他评价方法的改进提供依据。韩晋平等人[4]运用灰色-模糊综合评价法对煤矿应急救援能力进行综合评价研究，其分析结果理想。该模型中应用的模糊数学评价方法可以将评判者的主观因素限制在一定的范围内，能够真实反映各因素的影响作用。通过对多种方法的分析研究，本文试用模糊数学综合评价方法对建筑施工企业的应急救援能力进行评价，并应用评审专家可信度评价方法减少评价过程中产生的人为因素，提高置信度，榧跎偈┕は殖∪嗽鄙送觥⒉撇损失提供保障。

1.建立评价模型

1.1评审专家可信度定量评价

在模糊综合评价中，指标体系及评判依据的建立主观性强，影响量化的评价结果。为解决这一问题，应用专家可信度定量评价方法对主观性强的评价过程量化，提高综合评价结果的可信度。

1.2评价指标的确定

企业的应急管理分为四个阶段：事故预防、应急准备、应急响应和应急恢复。因此评价指标的确定也围绕这四个过程进行。根据评价动态过程及评价准则，结合多位专家建议，为实现事故预防需要提高未发生事故前企业日常应急管理能力及发生事故后对现场事故的综合救援能力。

企业日常应急管理能力体现在事故预防和应急准备阶段。日常应急管理能力从企业综合组织控制能力和作业人员反应能力中实现。企业综合组织控制能力包括：企业规章制度的完善、各机构职能分配、增强企业监控设备及能力、应急预案的制定及对企业工作人员的应急救援能力的培训演练、应急通讯能力、应急物资及设备和应急人员的充足保障。作业人员反应能力包括作业人员的应急反应意识及应急反应能力的提升。

发生事故后对现场事故的综合救援能力体现在应急响应和应急恢复阶段。现场事故的综合救援能力包括危险检测预警能力、紧急救援能力和应急恢复能力。危险检测预警能力包括危险辨识能力、企业综合检测能力和预警能力。紧急救援能力包括通讯报警能力、事故现场指挥协调能力、抢救人员物资能力和疏散避难能力。应急恢复能力体现在规划恢复内容、资金、技术和人员配备能力四个方面。

1.3各层次指标权重的确定

结合专家评审员意见编制评价指标体系各要素重要性调查表，面向企业职工进行调查，将回收的数据进行统计分析，得出各个评价要素在评价指标体系中的相对重要性，在此基础上应用层次分析法计算出各个评价要素的权重。

运用层次分析法计算权重需要构造两两比较判断矩阵，解判断矩阵，得出特征根及其对应的特征向量即权重向量。引入九级标度法（见表1）确定判断矩阵的最大特征值，并进行一致性检验。度量判断矩阵偏离一致性指标为：

用三级指标单因素的模糊综合评价结果作为二级指标的评价矩阵，同理一级指标的的评价矩阵为二级糊综合评价结果。根据最大隶属度原则确定最终评价结果K。

2.工程应用

山西省第二建筑工程公司隶属于山西建筑工程（集团）总公司，随着公司规模不断壮大，建筑事故发生概率不断增加。该企业常见事故类型为：高处坠落、物体打击、坍塌、触电，近五年常见事故统计数据见图1。由图可以看出该企业近五年共发生物体打击事故49例，占事故总数的49%，伤亡115人。物体打击事故危害性大，人员伤亡不可避免，造成的损失严重。因此企业应着重预防物体打击事故的发生。

2.1评审专家选择

应急救援评价指标体系及评判依据的建立依赖专家给定意见。选取高信度专家可提高评价水平。设定此次评审活动从10位专家中选取5位高信度的评审专家。

2.2应急救援能力分析

针对企业常发事故类型，若想要事前做好计划和应急措施，需对该企业应急救援现状进行评估。以该建筑施工企业应急救援系统为评价对象，基于应急救援全过程，运用上述应急能力指标体系和评价模型进行评价。确定评语集V={很强、较强、一般、较弱、很弱}，采用层次分析法计算权重值如表3所示，利用表3中三级权重及评判矩阵，可计算出二级指标的评价矩阵，利用二级指标评判结果计算出一级指标评价结果如表4所示。则模糊综合评价方法计算得最终评价结果为：

结合建筑施工企业应急综合能力评价等级集V=（很强、较强、一般、较弱、很弱），按最大隶属度原则，“一般”的隶属度最大，故该建筑施工企业应急综合能力为“一般”。

2.3评价结果分析

根据计算结果分别对未发生事故前企业日常应急管理能力及发生事故后对现场事故的综合救援能力进行详细的分析。

（1）在该企业日常应急管理体系中，同样利用最大隶属度原则，从表4中二级综合评价结果可以看出：企业综合组织控制能力和作业人员反应能力均为“一般”，因此还有待加强。再结合表3中企业应急综合能力专家评价结果对企业综合组织控制能力分析，其中的规章制度、各机构职能分配、应急预案、应急设备和应急通讯对一般状态的隶属度是0.6，说明企业规章制度的制定，机构职能的分配，应急预案的编制、修改、评价能力，对应急救援体系的教育培训还需进一步加强，应急设备需进一步进行检测，确保设备完好无损；教育培训对“较弱”状态和“一般”状态的隶属度均为0.4，反映了企业对职工教育培训的力度一般，有待加强。

（2）在现场事故的综合救援体系中，利用最大隶属度原则，从表4中二级综合评价结果可以看出：危险检测预警能力较弱，急需加大投资力度，再结合表3分析企业危险辨识能力对“一般”和“较强”的隶属度均为0.4，说明企业的危险辨识能力较强；危险监测预警能力中检测能力一般，预警能力对“很弱”和“较弱”的隶属度为0.4，说明急需加强预警能力，监测预警能力较弱也体现在日常应急管理中监控检测力度不够，长期监测漏洞恶性循环所致；紧急救援能力对“一般”和“较弱的隶属度均为0.4，说明企业救援能力相对较差，这充分说明企业现场事故的综合救援能力薄弱，需加大投资、建设力度。

综上所述，企业日常规章制度完善、机构职能分配合理、应急预案编制完整、应急物资准备充分，但在日常综合管理中缺乏对职工的应急救援教育培训和演练，导致事故发生后，现场人员应急意识相对薄弱，应急能力低下，造成现场救援工作不理想，抢险救灾力度不够强。

3.结论

（1）上述方法对山西省二建建筑工程公司应急救援能力的评价结果与企业实际情况吻合，分析了企业日常应急管理中存在的问题，为企业提升应急救援能力提供了依据。

（2）专家可信度评价模型对评价工作中评审专家选择、调整作了依据，选取专业水平高的专家群进行评审工作，增强了企业应急综合能力评价指标体系选取的可信度；在模糊综合评价过程中，评判矩阵的建立依据专家评价结果，专家可信度评价模型将专家的可信度量化，同时量化了评判矩阵的可靠性，较大程度的减少了人为因素在评价过程所产生的误差，提高了模糊综合评价结果的可信度。

参考文献

[1]齐锡晶、王志智、韩飞飞.基于粗糙集的高层建筑施工安全评价研究[J].工业建筑，2011（s1）：889-994.

[2]侯琨.建筑工程项目安全应急管理能力评价研究[D].天津.天津财经大学，2009

[3]徐林生、王执铨、戴跃伟.评审专家可信度评价模型及应用[J].南京理工大学学报，2010，34（01）：30-34.

[4]韩晋平、毕永华、侯金玲等.基于灰色-模糊综合法的煤矿应急救援能力评价研究[J].西安科技大学学报，2011.31（02）：146-151.

[5]陈威威.建筑施工企业突发安全事件应急管理研究[D].南京.南京林业大学，2008

决算审计应急预案篇2

关键词：应急救援事故途径

中图分类号：U642文献标识码：A

自2001年美国911事件之后，世界各国尤其是发达国家意识到在各个层面、各个领域构建应急救援体系的重要性。我国自2005年开始构建政府层面、同时要求企业建立起完善的应急救援体系。并于2007年8月30日颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》（同年11月1日实施）。

近年来，应急救援体系及预案在应对重大突发事件时起到了相当重要的作用，在一定程度上减少了人员伤亡和财产损失。建立健全完善的应急救援体系成为政府和企业共同需求。

一、应急体系的建立

由于事故的发生和发展是人的不安全行为、物的不安全状态以及管理缺陷等方面相互作用的结果，所以为了实现对事故发生后的紧急作用，减少或避免事故的发生，从安全管理战略的角度出发，应针对事故特点建立安全生产事故应急救援体系。

1、应急预案的编制

应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。制定事故应急预案时贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”方针，提高应对风险和防范事故的能力，保证职工安全健康和公众生命安全，最大限度地减少财产损失、环境损害和社会影响的重要措施。

《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（AQ/T9002-2006）中第3.2条规定了生产经营单位编制安全生产事故应急预案的程序，下面就应急预案的编制进行讨论。

1.1准备工作

①编制的组织

结合本单位部门职能分工，成立以单位主要负责人为领导的应急预案编制小组，针对可能发生的事件类别和应急职责，结合企业部门职能分工抽调预案编制人员。

②企业风险的辨识与评价

在危险因素分析及事故隐患排查、治理的基础上，确定本单位的危险源、可能发生事故的类型和后果，进行事故风险分析并指出事故可能产生的次生衍生事故，形成分析报告，分析结果作为应急预案的编制依据。

③组织机构安全职责、应急职责划分

规定应急组织体系中各部门的应急工作职责、协调管理范畴、负责解决的主要问题和具体操作步骤等。

④企业应急能力的辨识与评价

对本单位应急装备、应急队伍等应急能力进行评估，并结合本单位实际，加强应急能力建设。

⑤应急预案编制导则的学习

编制应急预案前对编制导则进行学习，了解并掌握应急预案编制的目的、内容、原理、指导方向，逐步完善应急预案的全面性及综合性。

1.2编制关注点

1.2.1体系应急预案

体系应急预案应符合以下几点要求：

①应急组织人员和职责分工明确，指挥的流程与交接情况清晰，并有具体的落实措施。

②应急器材设施完好备用，并有相关维护、保养记录，签字齐全。

③有明确的应急保障措施，并能满足本地区、本部门、本单位的应急工作要求。

④预案内容与相关应急预案相互衔接。

2.1外部评审

外部评审是由上级主管部门、相关企业、环保部门、周边公众代表、专家等对企业的预案组织审查。参加应急预案评审的人员应当包括应急预案涉及的政府部门工作人员和有关安全生产及应急管理方面的专家，评审应当形成书面纪要并附有专家名单。

2.2内部评审

内部评审由本单位主要负责人组织有关部门和人员进行。评审后，按规定报有关部门备案，并经生产经营单位主要负责人签署。企业内部评审有利于提升预案的及时性、充分性和有效性。

企业内部应定期评审应急救援预案，至少每三年评审修订一次，尤其在潜在事件和突发事件（如出现了机构、人员、工艺、设备的变更等）发生后及时评审修订预案。

3、应急预案的培训与演练

为了使演练相关策划人员及参演人员熟悉演练方案和相关应急预案，明确其在演练过程中的角色和职责，在演练过程中，可根据需要对其进行适当培训。在演练方案批准后至演练开始前，所有演练参与人员都要经过应急基本知识、演练基本概念、演练现场规划、应急预案、应急技能及个体防护装备使用等方面的培训；对评估人员要进行岗位职责、演练评估办法、工具使用等方面的培训；对参演人员要进行应急预案、应急能力及个体防护装备使用等方面的培训。当然，在演练的过程中，要特别注意关注演练的实战性、习惯性，严防误导。

演练方式主要分为桌面演练、单项演练、专项演练和综合演练四种。

①桌面演练是一种圆桌讨论或演习活动；其目的是使各级应急部门、组织和个人在较轻松的环境下，明确和熟悉应急预案中所规定的职责和程序，提高协调配合及解决问题的能力。桌面演练的情景和问题通常以口头或书面叙述的方式呈现，也可以使用地图、沙盘、计算机模拟、视频会议等辅助手段，有时被分别称为图上演练、沙盘演练、计算机模拟演练、视频会议演练等。

②单项演练是指只涉及应急预案定特定应急响应功能或现场处置方案中一系列应急响应功能的演练活动。注重针对一个或少数几个参与单位（岗位）的特定环节和功能进行检验。

③专项应急演练是针对具体的事故类别（如煤矿瓦斯爆炸、危险化学品泄漏等事故）、危险源和应急保障而制定的演练形式，是综合演练的重要组成部分，应按照综合应急演练的程序和要求组织制定，并作为综合应急演练的附件。

④综合演练是指涉及应急预案中多项或全部应急响应功能的演练活动。注重对多个环节和功能进行检验，特别是对不同单位之间应急机制和联合应对能力的检验。其中综合应急预案是从总体上阐述事故的应急方针、政策，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件。

二、应急体系的持续措施

1、日常职责的明确化

为保证应急救援工作的反应迅速、协调有序，必须建立完善的应急机构组织体系，包括城市应急管理的领导机构、应急响应中心以及各有关机构部门等。对应急救援中心承担任务的所有应急组织，应明确相应的职责、负责人、侯补人及联络方式，并要求全部相关人员24小时手机保持通畅。

2、应急能力的持续提升

定期的组织应急演习是对应急能力的综合检验。合理开展由应急各方参加的应急演习，有助于提高应急能力。同时，通过对演练的结果进行评估总结，有助于改进应急预案和应急管理工作中存在的不足，持续提高应急能力，在事故发生后，最大程度上减少损失。

3、应急器材、物资的完好备用

应急器材、物资的完好备用在应急过程中起着举足轻重的作用，没有好的应急器材或应急器材不备用，轻则贻误抢救战机，重则扩大伤亡损失，造成人员的二次伤害。所以，日常应急器材的维护、保养、查验显得尤为重要。

4、防范措施持续有效运行

防范措施有两点，一是事故的预防工作，即通过安全管理和安全技术等手段，尽可能地防止事故的发生，实现本质安全；二是在假定事故必然发生的前提下，通过预先采取的措施，达到降低或减缓事故的影响或后果的严重程度，如加大建筑物的安全距离、工厂选址的安全规划、减少危险物品的存量、设置防护墙以及开展公众教育等。从长远看，低成本、高效率的预防是减少事故损失的关键。防范措施的有效运行是减少事故发生的根本条件。

5、预警系统的建立与实施

为了实现对事故的预警作用，减少或避免事故的发生，从安全管理战略的角度出发，应针对事故特点建立安全生产事故预警管理体系。在构建预警管理体系时，保证预警的上下统一和协调。完善的预警系统为实现事故预警提供了物质基础，预警系统通过预警分析和预控对策实现对事故的预警和控制，预警分析完成监测、识别、诊断与评价功能，而预控对策完成对事故征兆的不良趋势进行纠错和治错的功能。

6、实战演习定期校验

通过实战演习的定期校验，可以查找实战演习中存在的问题，进而完善应急预案，达到提高应急预案的实用性和可操作性的目的。

7、预案备案与上级应急队伍之间沟通

企业的应急预案应报当地安全生产监督部门备案，这样应急预案就建立了与上级单位和部门应急救援体系的衔接。通过编制应急预案，可以确保发生超过本级应急能力的重大事故时与有关应急机构的联系和协调。

8、记录的收集、存档与分析

演练组织单位在演练结束后应将演练计划、演练方案、各种演练记录（包括各种音像资料）、演练评估报告、演练总结报告等资料归档保存。同时比较演练人员表现与演练目标要求，并提出演练过程中发现的问题，做到全面、正确分析演练效果，在以后的演练活动中予以不断的改进。

三、结束语：

总之，企业应急救援体系的建立有利于做出及时的响应程序，降低事故后果，有利于促进各方面提高风险防范意识和能力。

决算审计应急预案篇3

从议会发展史来看，议会制度从产生就是与国家财政紧密相关。素有“之母”之称的英国议会，从诞生到成长壮大，都是与争夺控制财政权分不开的，甚至于从中世纪开始，议会便与国王展开了激烈而持久的斗争，而议会控制了财政大权，是其至尊地位确立的重要标志[3]。伴随近代民主理论的发展，议会确立了在国家财政中的特定地位，议会作为国民代议机关在国家财政政策形成中肩负着重要的职责。

（一）为财政政策提供合法性

国家财政政策应有政治上、制度上的合法性。根据现代民主制度的安排，议会由公民选举产生从而获得政治上的合法性地位。因此由议会组成政府或者批准政府政策过程中，同时将这种合法性再次传输至整个国家体制之中，使政府及其政策具有合法性基础。作为财政政策的决策过程，无疑也是议会的一项最为重要的职能。

各国宪法规定将财政审议作为议会的主要职权之一，国家财政的收支安排均由议会来审议或通过相关法案安排。美国《宪法》第1条第7款规定，所有征税议案应首先在众议院提出；英国1911年《议会法》规定，议会对政府财政的监控完全转移到了下院，上院无权通过和否决财政议案，只能对下院的决定表示同意；法国1958《宪法》第39条规定了国民议会在财政立法方面的优先权，第47条又规定国民议会在审议时限内国民议会未能对其进行一读裁决，政府方可将其送至参议院审议；德国在19世纪早期的德意志邦联时期的议会便引进了预算监督。需进一步指出的是，在两院制的议会中，财政的审议权也倾向于由下院（众议院或称平民院）审议，这是现行宪制发展之趋势。由民众选举代表组成的下院，被视为民主代议职能的主要机构，由它们审议表决，更能体现财政政策民意的要求。

（二）掌握财政议会控制政府的方式

国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。议会对政府进行控制最原始、最有效的手段就是财政，即所谓的“不出代议士不纳税”，后来被称为议会“掌握钱袋的权力”，在日本也称为“财政议会主义”。

市场经济的自由发展带来了大量社会问题，国家为了保证社会公平，保持并促进经济结构的繁荣，必须对社会和经济进行全面的干预[4]。在这样的背景下，社会福利、社会民生等经济政策频繁出台，国家在财政经济领域的功能日益强化，政府角色由“守夜人”转变为一个强化国家职能的政府，特别是在经济方面的职能日益强化。最为显著的结果是国家行政权的疆域得到大大地扩展，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”[5]。与此同时，以议会为中心的国家权力运作模式在效率方面的缺陷也暴露无遗，迫使议会不得不将大量国家权力转移至行政机构，由其来直接行使。议会通过控制财政来控制政府，已经成为为数不多的有效途径。

（三）议会决策的民主价值

代议民主制度体现了国家财政政策政治上、制度上的合法性。但审议民主理论的倡导者威廉?葛德文指出，代议制政治有着无法避免的缺陷：“多数必须压服少数，而少数在提出反对意见和表示异议之后，实际上竟然屈从于自己表示过异议的意见。”[6]进而认为审议民主更为重要。威廉?葛德文还认为，合法政权应该是以共同审议为真实基础的政权。

因为政权是为人类的幸福所必要的，政权结构最重要的原则应该是：“政权是以全体人民的名义为全体人民谋福利的，集体中的每个成员都应该对它采取的措施参加意见。”[6]（P145）约翰?斯图亚特?密尔也认为，协商可以纠正错误的判断，从而减少认知错误的产生[7]。

据此，可以进一步看出由议会审议财政的另外一种民主价值。在审议民主中，开放、自由的辩论过程和畅通的利益表达渠道，有利于传递政治信息，表达和回应各种利益诉求，从而促进公民之间、政府和公民之间的相互理解、沟通与合作，最终能够及时化解社会冲突，增进社会和谐，有助于促进公共决策的合法性。

当然，无论是代议制民主还是审议民主，在实现财政政策的制定过程中，实质隐含了功利的目的，即试图通过大家投票（直接或间接）或其他表达的方式来反映多数人的共同利益，因为国家如何来合理分配财政，关乎每个民众的利益，“孔多塞定理”再次论证了这种代议制作为一种工具主义统治模式的可能性、正当性。当然，跳出这一窠臼，议会在审议财政方面的决策，体现了民主的内在价值。民主内在价值本身关涉非工具意义上的价值目标，即通过民主可以使参与人自己满足，有助于个人自由、平等诸多目标的实现。

二、现实的反思：议会控制抑或政府控制

如前所述，议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的掌控，由代议机关来掌握政府财政预算大权似乎已成为现代最为重要的制度设计。但在现实生活中，它却并非能取得如设计预期般效果，议会受到政府的威胁已经成为普遍存在的现实问题，使得议会对财政大权的控制成为理论上的假说，回到现实生活中却是另一番景象：政府代替议会控制财政大权。其情形主要表现在以下一些方面：

一是预算案提起主体为政府。预算案的提出与一般法案不同。一般法案可由议员、政府、其他提案主体提出，提出预算案的权力，通常属于政府。美国的预算案原规定由国会提出，1921年的《预算及会计法》颁布以后，将编制预算的权力改归总统。实行议会内阁制度的国家，由内阁向立法机关提出预算案；实行总统制度的国家，预算案的提案权由总统行使[8]。将财政法案的提案权限归于政府，针对政府提出的财政法案，再由议会来实施审查控制，议会在这个阶段的审查，往往仅仅是停留在形式上。

二是议会审议预算案的限制。议员审议预算案，能否随意增减预算案或是否有其他权力，各国宪法、法律规定不尽一致。据对82个国家统计，议员审议预算案时，规定议员有权增减财政收支的国家有32个；规定议员有权减少得不得增加财政支出的国家有17个；规定议员有权减少财政支出，但增加财政支出须得到政府同意的国家有4个；规定议员有权增减财政支出，但只能择其一而用之的国家有13个；未对议员审议预算案权利作出专门详细规定的国家有15个；无此方面的规定的国家只有1个[8]（P292）。

事实上，议会权力对政府提出的财政审查时，议会受到的压力，在现实中时常可见。从经验来看，即便规定议会有权增减财政方案，但这种增减不可能是随意的，增减权往往也是停留在理论层面，议会审议过后作出增减的情形可谓少之又少。1997年，美国第105届国会因没有按政府要求的时间通过政府预算，政府竟以“关门”相胁。法国第五共和国的实践中，议会两院从没有逾期未完成对财政法案的审议的例子[9]。英国议会形成以来就一直担任着政府的出纳员角色，政府实际上控制了财政大权，只要政府想花钱，议会就得打开钱袋。在财政问题上，是国王要钱，议会给钱。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来，任何财政议案由政府提出，下院方予受理[10]。

我国1954年《宪法》第27条规定，全国人民代表大会行使决定国民经济计划及审查和批准国家的预算和决算；现行《宪法》第62条规定，全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。我国坚持人民代表大会制度，现行《宪法》条文规定全国人大的职权是“审查及批准”，而不限于“批准”权限，这与全国人大是最高权力机关的地位相符。但从我国全国人民代表大会及其常委会对中央政府预算、决算方案的审议报告来分析，（注释3：以下关于第一届至第九届全国人大及其常委会审查通过的预算决算文件集，来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编，中国财政经济出版社。）全国人大对政府的审查一般也只是形式上的审查。具体特点包括：一是由人大预算委员会或者人大财政经济委员会先作初步审查意见；二是由人大全体会议根据初步审查意见，进行形式审查。可见，人大预算委员会或者人大财政经济委员会的审查意见对于全国人大及其常委会的审查起到关键作用；三是审查内容方面，一般仅是作财政收支平衡审查，并提出行政管理应倡导厉行节约原则等等无实质性或具体性的审查意见，从未对政府方案作出过否决；四是全国人大对中央政府提案改动非常谨慎。当然全国人大作为作为全国最高权力机关，偶尔会行使政府提案的改动权。（注释4：改动的情形包括：1957年第一届全国人大第五次会议，提出对增加收入及增加支出，全国人大修正批准1957国家预算；1981年第五届全国人大第三次会议原则通过，便因形势需要，作出调整于第五届全国人大常委会第17次会议通过国民经济计划和国家财政收支报告；对于1996年“赤字”等问题，1月30日依据人大议事规则和预算法汇报后，财经委提出意见，预收入偏少，赤字压缩小，国务院作了修改，第八届人大五次会议，同意财经委的报告，审查批准国务院报告；第九届全国人大二次会议通1998预算执行情况，1999预算情况，人大常委会批准1998年中央决算，但鉴于审计署审核出现较多问题，提出国务院应责成严肃处理，6个月内将处理结果报告人大常委会。）

此外，相较于议会内阁制国家，总统制国家的行政权在财政控制方面显得更为强势。议会内阁制国家，议会具有至高的地位，对于内阁的方案，议会有全面审查及决定权。我国实行人民代表大会制，全国人大是最高权力机关，对国务院的财政方案有全面审查及批准权。而在实行总统制的国家，议会仅是立法机关，不是绝对意义上的最高权力机关，总统在财政方面有更强的控制能力。美国总统不仅有权提出财政决策方案，且议会批准的财政方案还须总统签署才能生效，其事实上行使着议会审查批准后方案的事后监督作用。又如，俄罗斯联邦议会已不再是苏联解体前的最高权力机关，议会已经失去了国家决策权，实际上听从于执行权力机关，在国家内，主要由总统对国家事务的安排。所以联邦议会下院国家杜马与总统，往往在有关经济改革问题的一些法律草案、联邦预算方案上矛盾重重，甚至有时剑拔驽张。但是，由于国家杜马对总统缺乏相应的制约力，而大多数议员又不愿意国家杜马被解散，所以在绝大多数情况下只能批准总统的决策[11]。

不容忽视的是，政党在议会与政府的财政政策的控制过程中影响至深。从某种意义上讲，议会俨然就是政党的“代言人”。政党或者利益集团可以促使社会各方面的利益分化或集中，并成为制定政策的依据。往往政党在议会或政府提出或者批准方案过程中进

行“幕后操纵”，最终整合的结果，不仅使多数成为政策的得益者，也可以使少数看到自己的要求已经在国家制定政策的过程中得到了反映。

三、职能转型：控制抑或监督

议会最初的功能主要是对政府财政权或征税权的控制，其对王权和行政权进行限制的要求是出于对封建君主和独裁的恐惧[10]（P21C22）。但是，由于议会的控制权的力度不够，议会对财政的职能已经由实质上的控制转向了对政府财政权的监督。

（一）议会监督理论

其一，从历史角度看，政府对财政大权一直起到主导作用。1706年，英国议会下院还通过决议规定：不经国王提议，下院对有关国家事务的任何金额的请愿不予受理，对要求从国家收入中动用款项的任何动议不予审议。如前文所述，议会一直以来就担任着政府（国王）的出纳员角色，政府（国王）真正控制了财政大权，只要政府（国王）想花钱，议会就得打开钱袋。国王的行政权由内阁制取代后，分享财政权的模式也被承袭下来。现代国家议会虽然作为代议机构，对政府提出的公共财政方案、政策，仍倾向于监督而非完全、事实上的控制。现实的状况与议会形成的历史惯例不可能是毫无关联的。

其二，法治要求议会不能独揽财政权。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，民主制议会的基本原则是多数决是而不是通过分权制衡来制约权力的腐败，议会民主因而也被不少人讽刺其虚伪性的一面，指出其易于为专制者和独裁者操纵，容易滋生权力的腐败。因而，议会的民力并不能绝对崇拜，也必须依靠法治来加以约束受到普遍认同。这在西方，民主与法治的结合体制，也称之为“自由民主制”。体现在财政政策的制定上，议会绝对控制财政并不会受到欢迎，相反议会通过民主来监督政府财政权，在现实中倒成为制度的常态。

其三，保障公共财政决策的高效率及科学性。政府作为行政部门，在民主合法性上自然无法与议会相媲美，但其决策的高效率、科学性上可能存在优势。考虑到这一点，无论是议会内阁制国家还是总统制国家都给予政府在财政政策上的决策权、提案权充分的尊重，议会的职能转向对政府财政决策的审查监督。这一点，从英国对议会内阁制的“良苦用心”解释中，更能体现所蕴含的意义。英国议会将财政提议权授予政府认为是与英国制度的特点密切相关，即责任内阁制要求内阁拥有决策权，而财政决策是各种国事决策中首要的决策。责任内阁制就决定了必须由政府掌握财政决策权，而议会应该维护政府的财政决策权。如果议会自行提出征税、拨款方案，或者对政府提出的征税和开支项目以及金额任意增减，势必会打乱政府的财政决策，进而会影响政府决策效率和执政能力[10]（P21C22）。

其四，基于功能分权的再反思。有学者指出，随着社会的变迁，权力分立原则理论有新发展，不再拘泥于传统的分割权力。防止滥用权和保障权利的目的虽仍然坚持，但在方式上已从组织型权力分立转向了功能型分立要求[12]。新的功能性要求权力分立在目的上，不仅一方面要节制政府权力以保障人民权利；另一方面更期待适当地分权与制衡，促使政府部门能顺利有效地达成自身之任务。德国联邦在1984年德国“飞弹部署”判决中再次提出，根据功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能。究竟是归于立法或行政，取决于该事项由行政决定或立法决定较能达到尽可能正确的境地决定[15]。根据功能分权的反思，我们认为，由行政权提出财政政策，再由议会审查监督，较符合现代国家在社会经济领域的功能要求。

（二）体现监督职能

从各国议会对财政监督的立法相关规定来看，监督内容、监督方式有以下特征。

监督财政的对象主要是两方面，即财政收入和财政支出。法国财政法还规定了监督国家收支的性质、数额及用途[14]。韩国国会监督政府的财政方面包括多个方面：国债同意权，对预算外的、可能成为国家负担的契约缔结的同意权，对有财政负责的条约缔结的同意权，预备费支出的承认权，紧急财政、经济处分的承认权[15]。

监督方式包括事前监督和事后监督方式。事前监督即通过审议、表决，并最终转化为立法，财政方案方能生效；事后监督主要是指议会仍对财政法案在通过后的运作过程行使监督权。法国财政的立法程序有3个主要特点：严格的审议顺序、表决的单元性、对不可接受性的特别规定[14]（P195）；英国议会在监控财政的主要方式则主要为3个方面：一是辩论；二是质询；三是立法[10]（P78）；德国联邦议会的监督权特点表现为对联邦政府行为的经常性控制，“监督”不等于马上采取行动，而是对政府的活动进行经常性的牵制，监督的形式包括：预算权、决议权、质询权、调查权、专门委员会的监督、弹劾和诉讼权等[16]。无疑，议会如何有效的完成对政府的财政监督职能，有赖于一系列现实条件的保障。这些保障包括：议会的召开时间[17]、议会的辅助机构[17]（P428）及独立于议会的调查或审查机构。

（三）公共财政的司法审查

必须注意，国家权力中另外一种重要权力——司法权，相较于议会的监督权及行政内部监督强化的趋势，司法权在财政政策方面的监督功能却日渐式微。即使自称最为严格的“三权分立”制度的美国，同样可以得出这样的结论，并不主张司法权对议会的财政政策过多介入。美国宪法将开支权与联邦征税权视为一对孪生权力，包含在美国宪法第一条第八款之中。国会有权力为了公共福利进行开支，国会被宪法授予基于公共福利进行征税及分配财政的权力[18]。在UnitedStatesV.Butler案中联邦最高法院对联邦经费开销权力采取了非常宽松的解释。该案多数观点认为，国会为了公共目的而作的公共经费的开销并不受到宪法明示的立法权的范围局限[19]。在1937年，联邦最高法院拒绝适用宪法第十修正案来限制国会财政开支权力[20]。自1937年后，法院更是倾向于给立法者极大的发挥空间，完全持“最小限度合理性”的理念，作为纠问政府的政策的惟一问题[21]。在Buckleyv.Valeo案中，法院认为不应事后来批评（揣测）国会在设立总统候选人资金是否有助于公共或普遍的利益，该项公共资金的设立并不违反联邦权力分权原则，因而肯定了国会建立总统选举资金的做法[22]。此外，与此相关的宪法问题是，西方国家一直以来围绕着经济权利、福利国家政策问题能否落实，法院多大程度上负责监督既定的关于分配福利救助金决定的“公共目的”之立法判断展开激烈争论。南非在Grootboomp案中，法院还承认，宪法义务能够在地方上得到充分贯彻，而且迈特罗角（CapeMetro）政府也已经制定了自己的土地工程来专门解决那些人的燃眉之急。但该工程并没有得到实施，主要是因为它未能得到中央政府足够的财政支持。“如果意识到全国住房工程所存在的这种需求”，中央政府就应该“制订计划，作出预算，监督解决燃眉之急并处理各种危机。这样肯定能保证许多急需住房的人能得到救济，尽管这不是所有的人都需要立刻获得救济”[23]。法院为了既尊重民主特权又顾及有限的预算，法院回避了对民主的审查，而是审查政府是否制定合理计划的行政行为。在笔者看来，南非法院的确是以一个崭新、独特以及很有前途的方法来处理民主宪法的社会经济权利与国家财政分配问题，因为从各国财政方案的形成过程分析来看，这样做确实是抓住了问题核心。新晨

结语：经济宪法的道路选择

随着近代自由市场经济的深入发展，国家获得了全面干预经济的正当性，规范和限制国家经济权力的经济宪法应运而生。宪法学关注公共财政问题，这是传统宪法学作为公法学由注重公民个体权利向重视防范国家财政权力滥用的转型。正如德国经济法学学者指出，经济宪法是指“国家为了确定经济自由的范围，施行监督或经济统制，所为依据的基本法律原则与宪法规定”[24]。

通过对议会在国家财政形成中理论与实践问题梳理，对当前世界各国在国家财政权力运作能让我们有一个更加清晰的认知。在笔者的分析中，不难发现，在议会与政府的博弈过程中，充斥着议会民主与行政效率之间的平衡，而议会法治成为了弥补议会民主的一种良好的选择道路。这些认识有助于我国宪法学者反思并完善中国的财政制度。在人民代表大会制度的民主功能、监督功能尚待完善的情况下，似乎更应从制度方面来加以完善财政制度。而且，在主张发挥民主代议功能之时，也要警惕泛民主化的倾向，特别是在因素尚不充足的条件下，法治是我们更加必要的道路选择，况且法治本身就是民主的制度化、程序化。惟有在此基础之上，才能再论如何完善公民或者社会组织参与监督国家公共财政开支之途径。

注释:

[1]RichardB.Mckenize.ConstitutionEconomics.Lexington,1984：Preface.

[2]赵世义.经济宪法学基本问题[J].法学研究，2001，（4）：33-41.

[3]刘建飞，刘启云，朱艳圣.英国议会[M].北京：华厦出版社，2002：76.

[4]A.J.P.Taylor.EnglishHistory1914—1945.Oxford:ClarendorPress，1965：1.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法.第三版[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007：9-10.

[6]威廉葛德文.政治正义论（下卷）[M].何慕李，译.北京：商务印书馆，1980：394.

[7]登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角[M].王英伟，译.北京：中央编译出版社，2006：2.

决算审计应急预案篇4

关于计划审批监督的指导思想和原则

在计划经济休制下，政府编制的国民经济和社会发展计划一般是既有宏观调控方面的政策措施，又有指令性的、微观的、具体的指标，而且是必须完成的，人大及其常委会对计划的审批及计划执行情况的监督也是刚性的、具体的，如果计划完不成，政府必须向代表大会作出解释或说明；如果计划执行中有部分变更，则需报人大常委会决定。但是，随着计划经济体制向市场经济体制的转变，政府的职能也在转变，对计划的管理方式也由指令性的、微观的、具体的变成为指导性、宏观性和预测性的。毫无疑问，人大及其常委会对计划的审批监督也应随之发生变化。那么，这种变化在实际工作中如何体现？以什么样的指导思想和原则开展监督工作？监督的切入点、监督的角度和尺度应如何把握？等等。特别是在我国加入世贸组织之后，这些已成为我们急需解决的问题。

关于计划审批监督的法律依据

一、关于计划审批的法律依据问题。人大及其常委会如何对计划进行审批，还没有专门的法律、法规规定，目前依据的只是宪法和地方组织法的原则规定。例如，关于人民代表大会对计划的审查批准。地方组织法第八条第一款第二项规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”，明确授予了地方人民代表大会审查和批准本行政区域内计划和预算及其执行情况报告的职权，但对如何行使这些职权，却没有具体规定。因此，在实际操作中有很多问题不好把握：

一是审查内容问题。是对计划草案的所有内容全面审查，还是对主要内容进行审查？如果是全面审查，从目前情况看很难做到；如果是对主要内容进行审查，那么主要内容包括哪些？衡量的标准又是什么？由于没有法律依据，在操作中带有很大的随意性。

二是审批程序问题。目前还没有任何法律、法规对计划的审批程序作出规定，虽然《北京市人民代表大会议事规则》规定：“计划预算审查委员会根据各代表团的审查意见，对计划草案进行审查，向主席团提出审查结果的报告和决议草案，经主席团审议后印发代表，并提请大会全体会议对决议草案进行表决”，但仍有些问题不明确，如以什么方式进行表决？以多少代表同意为通过？如果没有被通过将如何处理？如果有代表提出对计划草案的修正案又将如何处理？等等。这些都没有规定，一旦出现上述问题，将会给工作造成很大被动。

三是审查报告的法律效力问题。审查报告是代表大会计划预算审查委员会根据会上代表们的审议意见，同时参考了财经委的初审意见，在对计划草案和计划报告经过认真审查之后形成的。但审查报告经过主席团通过后具备什么样的法律效力？审查委员会提出的意见和建议如果政府不执行，算不算违法？如何处理？这些都没有任何法律、法规给予规定。人民代表大会所作的决议，只是说根据审查委员会的审查报告，决定批准计划和计划报告，而没有反映审查委员会的意见和建议，这不太利于对计划执行情况的监督。据了解，全国人大在关于计划的决议中，一方面表示会议同意全国人大财经委在审查报告中提出的各项建议，另一方面把审查报告中的意见和建议也纳入了进去，其法律效力是不言而喻的。这一作法值得我们仿效。

四是经人代会批准的计划的效力问题。既然计划是指导性、宏观性、预测性的，是否可以说，年底计划执行结果和年初人代会以决议方式批准的计划有一定出入也是合理的？如有些投资项目，除了预算资金是确定的以外，其他社会资金都是不确定的（因为社会资金不是靠强制手段，而是靠政策引导和市场调节投入的），如果社会资金投入没有到位，计划项目没有按期完成，那么人代会批准的计划的法律约束力如何体现？计划执行得好与不好的评价标准又是什么呢？这一问题不仅关系着对计划审批的质量，也关系着对计划执行监督的质量。

二、关于计划执行情况监督的法律依据问题。目前，只是在每年一次的人代会上审批计划草案时，一并审批上年计划执行情况的报告。但这只是事后的监督。在执行过程中如何进行监督，监督什么，法律没有规定，只是在地方组织法第四十四条第一款第五项规定了“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”。但对什么情况和内容、多大幅度的变更属于计划的部分变更？政府是变更前还是变更后向常委会提出变更建议？人大常委会如何决定？或者说通过什么方式决定？这些都不具体明确。实践中也很少有常委会根据政府的建议，决定计划部分变更的情况。

由于没有法律依据，为了保证计划的贯彻落实，全国各省市人大常委会分别根据各自情况，采取了一些相应的措施，如审议本级政府计划上半年执行情况的报告；对计划中重大事项、重大项目实施情况进行审议或进行审议批准；通过决定或制定地方性法规，规范监督的内容和方式；财经委每季度听取一次有关部门关于计划执行情况的汇报等。但这些作法都没有通过全国人大或全国人大常委会以立法形式给予确认。

此外，计划中的许多内容不属于财经委业务范围，由财经委组织是否合适？这些问题如不明确，事必会影响计划审批监督工作的深入开展。

决算审计应急预案篇5

关键词:中长期预算;预算改革;国际比较

中图分类号:F12文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)15-0005-03

一、建立中长期预算体制的必要性与可行性

1.预算体制应与宏观政策一致。财政预算作为财政收支的基础和政策执行的依据,应及时有效地体现国家政策的指导方向。而中国现行年度预算制度,由于时间跨度短、编制过程缺乏持续性而不能满足政策制定与执行的连贯性。

中长期预算体制的建立,能弥补中国预算体制的上述缺点,从整体上量化项目投资的后续支出,明确资金来源;同时,预算体制中的最高额限制和绩效评价预测机制使得项目成本与收益紧密联系,既增加了资金使用透明度,又能有效控制投资总量。通过绩效考核严格监督项目实施,避免盲目投资造成烂尾现象。

2.在中国,建立中长期预算体制条件基本成熟。亚洲开发银行(2001)在《公共支出管理》中提出,有能力建立跨年度预算的集体应具备四个条件:[1](1)经济较为稳定。(2)有可靠的宏观经济预测、分析能力和严格的政策决策过程。(3)预算制度具有纪律性。(4)社会制度能有效支撑预算体系。

中国自改革开放以来,社会体制不断完善,经济发展环境也较为稳定。同时,政府制定的五年规划给宏观经济的可预测性创造了条件;统计人员计算分析技术的提高、政府对会计制度的规范、《预算法》的改革和预算体制的完善,表明中国已基本满足建立中长期预算制度的条件。但改革不能一蹴而就,由于中国现有的预算体制和编制水平同预算机制健全的国家相比仍存在较大差距,需要经历适当的过渡阶段,以实现预算体制的平稳改革和对资金、技术的要求。

二、国外中长期预算体制主要特点

1.预算基础。澳大利亚、美国和南非作为预算机制较为成熟完整的国家,在编制中长期预算时都采用了滚动式预算编制方法,即每一个财政年度报告都在上一年预测的基础上,以固定年限跨度对随后的一年进行滚动计算。前一年度编制的预测被用于评估与现有政策承付款项有关的预测,而支出最高限额则作为编制部门预算的基础。若政府政策发生重大改变,则及时做出评估并更新预算。另外,零基预算法已被广泛采用,即按照影响项目支出的所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算支出需求。同时,绩效评估被普遍用于政府重大投资项目,以体现项目“成本―收益”情况和对现有状况的改善程度。

2.预算规划期间。澳大利亚采用“1+4”年的规划期间(见表1)。以2009年5月公布的财政报告为例,“1”为已过的2008财政年度,“4”为中长期规划部分的2009―2013年4个规划年度。其中前两年着重实际预测,数据的准确性较高,可以作为政府各部门的绩效考核的标准;后两年着重规划,准确性稍弱,旨在对宏观经济形势进行政策性指导。

同时,对于长期的投资项目和重要的国民权利性指标(如就业率、退休金总额等),澳大利亚采取二十年的预测期间,以完整反应较长时期的变化。在2007―2008年度预算报告中,对政府赤字情况更做出了长达四十年的超长期预测[2]。

由于受金融危机的冲击,美国经济形势剧烈变动,在原来基础上预测出的数据已不具有准确性。所以,美国预算体制已由1995年的“1+4”年更改为“1+2”年,以着重反应当期的政府支出情况。美国政府预算由各部门的分部预算组成,采用了“1+2”年的规划期间。在2010年2月1日公布的政府财政报告中,“1+2”分别为2009财年全年实际统计数据和2010―2012年的预测数据。对于涉及政府整体指标(如政府总收支等)和重要法案支出额度多采用十年的长期预测。同时,预算体制中配备了完整的绩效考评机制以对大型政府支出进行评估,监督项目的执行情况。

南非政府预算采用“1+4”年的规划期间,包括前一财政年度的数据、本财政年度预测与后3个财政年度的预测。与澳、美不同的是,南非在长期规划阶段采取了分段平均的计算方法,通过对未来的初步估计以显示政策影响,如2009年财政预算报告中政府对就业政策绩效预测(详见表2)。

3.预测项目。预测项目分为中期和长期预测项目,以中期预测项目为主。长期预测体现在对大规模的政府投资决策、国民权益性项目与重要宏观经济数据的估计和规划。

中期预测项目包括政府收支总况与细则、政府赤字规模、政府资产与负债情况、宏微观重要经济参数、税收总况及个人税收负担等。支出情况为报告的重点,对从上到下的资金限额、从下到上的现有政策经常性成本和中期成本进行预计,展现出政府对资源的优化配置和政策的指导方向[3]。

作为长期预测项目,各国因实际政策不同有所差异。相同点体现在对重要宏观经济参数和国民权益性项目的统计上,包括国债和地方债务规模、政府长期收支、GDP增长、就业率、养老保险金规模等。具体投资项目均为大规模的投资计划,重在对项目收支进行整体规划,如澳大利亚在2009年报告中对政府公共保障政策的社会需求、养老金规模、老龄人数等数据做了五十年的预测估计;美国政府对当期各项经济刺激计划的具体影响提出十年估计等。

4.编制机构、编制程序与预算决策。澳大利亚财政年度为每年7月1日到次年6月30日,国库部负责编制预算,采用“两上两下”的编制程序。每年9月,国库部对下年度经济形势进行预测,确定年度财政收入总规模;10月由财政和行政管理部根据国库部测算数据,将年度预算编制原则和设想报告给总理,总理向下级各部门征求意见。各部门编制部门发展计划和部门预算细则,提交给财政和行政管理部;此过程在12月至次年2月再度循环,最终由财政和行政管理部将报告提交至内阁;通过审议后的草案由政府交予国会众议院审议,通过后即形成具有法律效力的国家预算。

美国的财政年度为每年的10月1日到次年的9月30日,白宫的管理与预算办公室编制联邦预算,国会负责审批预算。美国的联邦预算程序非常复杂,从联邦政府各机构编制预算到联邦预算执行后的审计,长达33个月。在一个财政年度内,联邦政府要同时执行本财政年度预算,审核上一财政年度的预算并编制下一财政年度的预算。联邦预算程序分为预算的编制、审批、执行和审计。在形成预算决议案之前,美国总统、管理与预算办公室和国会需要对预算草案进行反复商讨。双方一致通过后的预算决议案才具有法律效力,成为政府拨款和征税法案的基础。

南非政府的财政年度是从每年的4月1日到次年的3月31日,预算由财政部编制。编制和审议过程与澳、美两国大致相同,每年2月由当届财政部长将预算草案报告给国会,国会通过后政府才能够根据预算进行对应的支出行为。

三、对中国构建中长期预算体制的启示

构建中长期预算体制不可一日而就,得在现有基础上平稳过渡。改革分为两步:第一,实施过渡性中长期预算制度,即构建基本预测框架,确定预算方法、规划期间、编列最重要的预算项目(如总收入-支出预计)和重要宏观经济指标、对编制部门和机构进行相应调整、制定部门战略、在少数重点部门编制支出计划;第二,全面推进中长期预算制度,规划跨度加长,规划范围拓宽,预算精确度提高。具体包括建立准确的政府资产-负债预计和绩效评估机制等。

通过对澳大利亚、美国和南非的中长期预算体制及报告的分析,可以得出对中国建立中长期预算体制的几点启示:

1.预算方法。滚动预算、零基预算和绩效预算作为国际整理的预算编制方法,在世界各国长期的实践中已体现出其科学性和实用性。中国于2000年开始试运行零基预算,并在其后引入了绩效预算机制,在实践中已积累了大量经验。因此滚动预算、零基预算和绩效预算作为构建完整科学的中长期预算体制的技术基础,在中国具有很高的可行性。

2.规划期间。考虑到中国现有的技术水平和改革将带来的成本,建议结合三个国家的预算跨度,在过渡期阶段,财政预算主体选取折中的“1+2”年中期预算期间,以“1+4”年的中期预算期间作为最终目标。重大投资项目和宏观经济指标则以五年或十年为长期规划期限。

在过渡期实行“1+2”年的中期预测能够更好地保证预算的准确性,避免对现有统计技术要求过高。因为随着预测跨度的增大,对技术要求更为严格,预测数据的准确性下降,使预测本身失去指导意义;过渡期之后,中长期制度的框架基本建立,技术水平和基础设施有所提高,此时则应以“1+4”年作为主要的预测期间,这样更加切合国家五年计划的时间节点,加上五或十年的长期规划,使得预算和投资项目与国家政策能够紧密联系。

3.预测项目。中国预测项目大致可分为收入-支出、资产-负债以及重要宏观经济指标三个方面,其中收入和支出作为主要预测项目,用于国家财政的总量控制和政府工作的绩效考核。同时,公布收支的长期预测数据有利于政府控制支出,实施优质管理,减少债务压力。

实施阶段的第一步包括编列总收入-支出预计、重要宏观经济指标、制定部门战略、在少数重点部门编制支出计划;第二步包括编制资产-负债预计和与政府政策及具体项目配套的绩效评估。

4.编制机构、组织程序与预算决策。《预算法》规定,①中国预算包括中央预算和地方预算,编制机构分别为国家财政部和省、地、市、州各级财政部门和行政部门。整个预算编制采用与澳大利亚相同的“两上两下”程序,过程划分为八个阶段,分别为:采集信息、布置预算编制、编制预算建议计划、财政审核、征求意见和编制部门预算文本、专家论证、编制并上报预算草案、批复预算[4]。将中长期预算的编制融入现有程序体现在:(1)从上到下:中央明确界定规划期内总收入和可用于公共支出的总资源,建立完善的宏观经济框架;明确符合年度政策重点计划要求的部委和地方最高支出限额。(2)从下到上:各部委、地方在支出限额内各自制定年度支出计划并计算成本。最后,财政部将编制的预算法案交由政府预算委员会审核,审核通过后由财政部代表政府向人民代表大会报告,全体代表投票审议。通过审议的预算法案具有法律效力,财政部门依据预算报告分配财政资金,执行政府政策。

四、即将面临的问题与解决方案

1.中长期财政预算体制的执行缺陷。政府对中长期预算的执行力度不足,中长期财政预算对执行机构约束力低,可能导致两种问题。其一,若预算低于执行机构所需资金,则无法约束执行机构按照最高限额缩减成本,部委和地方可能通过预算外支出、专项支出等途径获取超出最高限额的资金,使中长期规划“形同虚设”;其二,若因原料价格的大幅变动导致成本大幅减少,支出机构也会将以前年度的预测作为政府拨款的倾向,使得随后年份的支出削减难以开展,即使事实已经很清楚。

而解决问题的关键在于准确预测数据和加强政府对中长期预算的执行力。一方面,根据澳大利亚、美国和南非的成功经验,预算制定部门应当建立健全预测机制,依据经济形势及时有效地更新、评估以前年度的预测结果,在财政年度中期的规定时点提出预算调整;另一方面,政府推动预算的决心成为执行机构是否严格按照预算机制的关键。南非政府在推行中期规划之时便郑重承诺实施的决心,并开展了大量工作以支持中期规划的实施,这一做法使得规划取得成功的几率大大提高,并极有可能在不久的将来实现其核心目标。

2.中长期财政预算体制的技术问题。(1)或有事项。当环境缺乏可预测性时,预测的不定性会约束执行机构职能的正常执行和投资项目的实施,在这种条件下,比较简单的方法是设立或有事项准备金,以应对环境变化带来的收入-支出差额。这部分准备金既可用于超预计通货膨胀所带来的超额支出,也可作为政策支持,为那些在年度预算中未曾考虑的新增优先投资项目提供支持。但须注意的是,准备金制度必须由政府对相关项目进行严格审批,准确评估现实情况,否则,将加重预算与实际执行项目的现有冲突。加拿大在20世纪60年代就曾因为准备金制度的滥用导致中长期预算制度与实际支出严重不符,政府支出陷入混乱[5]。(2)实际价格与名义价格。中国在经济刺激政策的影响下,市场货币供应大幅增加带动物价上涨,形成通货膨胀。而在通货膨胀的情况下实行中长期规划对年度预算造成了很大的压力。在这种情况下,采用实际价格能够有效反应支出成本;同样,在面临较高通货膨胀率的情况下,用实际价格而不是名义价格才能够维持正常的政府运作和政策实施。

根据英国在20世纪70年代取得的经验表明[6],政府若将控制通货膨胀率作为目标,以名义价格进行预算能够在一定程度上缩减政府支出。这对于政府投资过多,急需产业转型、提高居民消费能力的社会现状能起到改善作用。通过名义价格制定预算,适当控制政府在营利项目上的投资和控制,加以民间投资渠道的优化和市场秩序的管理也是缓解楼市、股市虚热,实现经济转型、拉动国内需求的一种方法。

参考文献:

[1]萨尔瓦托雷.斯基亚沃―坎波,丹尼尔.托马西,公共支出管理[M].北京:中国财政经济出版社,2001.

[2]澳大利亚国库部.2007―2008政府财政预算报告一览[R],2007:9.

[3]世界银行,年度发展报告[R],1998:46.

[4]姚绍学,李小捧.地方政府制定中长期财政预算的构想[J].财政研究,2004,(8).