关于职业教育的提案范文

关键词职业教育法；多元立法主体；多重博弈；美国

中图分类号G719.712文献标识码A文章编号1008-3219（2014）01-0072-05

收稿日期：2013-11-05

作者简介：荣艳红（1972-），河南沁阳人，河北大学教育学院副教授，硕士研究生导师，教育学博士，研究方向：英美教育史；崔爱林（1964-），女，河北宣化人，河北大学教育学院副教授，硕士研究生导师，教育学博士，研究方向：高等教育，学前教育；张哲（1986-），女，河北保定市人，保定学院教育系教师，研究方向：教育学。

基金项目：全国教育科学“十一五”规划2009年度国家青年基金课题《美国联邦职业技术教育立法研究（1917-2006）》（CA

A090093），主持人：荣艳红。

孟德斯鸠说过：绝对的权力导致绝对的腐败。作为法治国家的代表，美国联邦立法、行政与司法机构三权分立的制度设计较好地体现了权力分担、权力制衡的原则。由于创制和参与立法的权力被分配给了多个主体，因此，立法主体的多元性以及立法过程中权力的相互制衡性，使几乎所有的联邦法案都成了多元立法主体多重博弈、相互妥协的结果。由于“法的功能在于调节、调和、调解各种错杂和冲突的利益，以使各种利益中大部分或者最重要的利益得到满足，而使其他利益最少牺牲”[1]，只有经历过相关多元利益主体多重博弈和相互妥协斗争的立法才能真正体现立法公正，并被其社会成员最大程度地认同、遵守，并为进一步维护法案的权威性奠定良好基础。因此，承认立法主体利益的多元性、合理推动立法过程中的利益博弈是追求立法公正的必由之路。美国联邦1963年《职业教育法》就是这样一部经历多元立法主体多重博弈、相互妥协过程的法案。

一、提议职业教育立法阶段的利益博弈

客观地说，美国联邦1963年《职业教育法》最早的立法建议是由约翰·肯尼迪总统提出的。肯尼迪总统之所以在当选后不久就提出了包括职业教育立法在内的一揽子教育立法建议，主要是基于如下考虑：首先，受其一贯冷战思维的影响。肯尼迪总统一直以来将教育作为自由世界的保障，比如，在总统竞选活动中他就声称：“教育是未来社会发展的关键因素”[2]，因此，他在就职后不久即呼吁教育立法也是自然而然的事情。其次，当时美国国内的困境迫使肯尼迪关注职业教育和其他各类教育的发展。尽管20世纪60年代依然是美国经济发展的黄金时期，但是由于贫富差距的拉大，“富裕美国”之外的另一个“贫困美国”的问题日益凸显，在这种情况下，肯尼迪在国内发起了“新边疆”改革运动，职业教育正是“新边疆”的基石。再次，为兑现总统竞选时对于包括职业教育在内的多种教育利益集团的立法承诺。在肯尼迪总统递交给第87届国会的教育咨文中，除了描述美国普通教育发展的困境之外，还提出了多项教育立法建议[3]。在教育咨文的结尾涉及了职业教育。他说：“职业教育的基本目标是理性和多元地为未来社会的需要服务，目前发生在所有领域的技术变革，都呼唤着国家对先前的职业教育法案重新进行回顾和评估，以最终实现职业教育的现代化。”[4]借鉴1917年《史密斯——休斯法案》创制之前组建“国家资助职业教育委员会”开展需求调查的方法，肯尼迪动议国家健康、教育和福利部召集各界专家，承担重新审议和评估国家当前职业教育法案的责任[5]。

但是，由于第87届议会是第83届议会以来最为保守的一届议会，大部分握有实权的国会委员会都控制在老资格的南方议员手中，他们对肯尼迪总统关于教育、医疗、民权、国外援助等一系列的新边疆改革建议大多持否定态度，因此，在众议院第一次会议期间，肯尼迪的主要教育立法提案均被。但是，肯尼迪关于组建职业教育调查小组、开展国内职业教育需求调查的提议并没有受到影响，主要由职业教育领域专家组成的总统职业教育咨询小组随即成立，并于1962年11月咨询报告。该咨询报告建议大幅增加联邦资助职业教育的额度，即由先前的7968万美元提升到4亿美元，同时取消《史密斯—休斯法案》和《乔治—巴登法案》中所形成的根据职业类别进行资助的方法，改为以年龄段或特殊需要的人群的分类方法进行资助。尽管报告出台后饱受非议，但其却起到了厘清国内职业教育需求的作用，同时其部分建议还为随后职业教育提案的部分内容奠定了基础。

二、职业教育提案起草阶段多元立法主体的利益博弈

1962年深秋，美国健康、教育和福利部教育办公室着手起草职业教育提案。由于肯尼迪一开始就将职业教育与其他各类教育放置于同等重要的位置通盘考虑，因此，以健康、教育和福利部为代表的肯尼迪政府提案起草方与以美国职业协会为代表的职业教育团体之间就有着极为不同的利益诉求，由此导致两份不同的提案出现。

肯尼迪政府起草的这份提案包括了高校学生贷款项目、好转高等教育质量项目、强化初中等教育项目、继续教育扩展项目等24个主要的教育立法项目，而仅仅在第五章A款（TitleV-A）中提及了职业教育的立法问题。肯尼迪政府之所以如此起草提案，首先，是为了避免第87届议会中出现的由于递交单个教育提案而引发的多个教育利益集团相互争夺的局面，此外，教育以一揽子综合教育提案的面貌出现，在一定程度上似乎更容易吸引国会委员的注意；其次，考虑到1964年即将到来的总统选举，为了获得更多利益集团的选票，就需要在当前的立法草案中考虑到每一个教育集团的利益。该提案递交众、参两院审议后，其编号分别为HR3000和S580。

肯尼迪政府这种看似聪明的做法反而招致了众多教育利益集团的不满。因为根据以往的立法惯例，任何领域的一揽子立法提案在众议院完全通过的机会几乎为零，加之众议院管理小组一般不会允许一份综合议案完全被挫败，因此，提案的拆分将成为后期不得不做的工作。但是，由于提案中并没有关于哪一种教育应该被优先考虑的条款，因此，恰如一名游说组织成员所评论的：立法起草者太聪明了，但是他们仅仅聪明了一半[6]。综观该提案的内容后，以美国职业协会为代表的诸多职业教育民间团体对该提案表现出了强烈不满。特别是美国职业协会更是倍感失望，因为其对于国内职业教育的资助额度远远低于协会的预期，比如，该条款仅提议1964财政年度为职业教育提供2300万美元新的资助，而总统职业教育咨询小组所建议的额度是在目前可用的联邦职业教育拨款基础上再增加3.5亿美元的拨款，同时，该草案还决定废除《乔治——巴登法案》、更改先前所设定的资助模式，这无疑将对《史密斯——休斯法案》出台以来所形成的稳定的职业教育管理结构造成强烈冲击。因此，为尽快扭转不利局势，美国职业协会果断决定通过自己的律师，在参众两院教育小组委员的帮助下，重新草拟了一个非官方的立法提案。提案完成后，协会邀请众议院首席教育小组主席卡尔·帕金斯（CarlPerkins）将其提交国会审议，该提案的编号为HR4955。

三、众议院审议阶段多元立法主体的利益博弈

提交到国会的职业教育提案还必须经过两道至关重要的审议程序。其一是众参两院专门委员会的审议，其二是众参两院全院的审议。首先来看发生在众议院的利益博弈。进入提案审议阶段后，在重压下，众议院教育和劳工委员会不得已对综合提案进行了拆分工作。拆分后的职业教育由一般常务小组委员会负责。由于一般常务小组委员会的主席卡尔·帕金斯正是HR4955的提交者，这无疑将有助于法案的通过。

从1963年3月25日起，卡尔·帕金斯主持了HR3000和HR4955共计12天的公众听证会。在听证会上，各方围绕着联邦职业教育的资助方式、资助类别、资助额度、管理监督方式等进行了激烈辩论。比如，对于联邦资助职业教育的方式，来自肯尼迪政府一方的代表支持HR3000，坚持对现存的以职业类别为基础的资助方式进行改革。其中，教育委员弗兰斯·克派尔（FrancisKeppel）坚持：“当前职业教育条款中的职业分类已不能充分应对迅速变化的劳动力市场的需求。”众议院共和党议员古德尔（Goodell）也指出：“从各州职业教育的发展来看，创建更具弹性的职业教育分类方法更为有益。”[7]以上观点得到了美国劳联——产联（AFL-CIO）的支持，他们认为在必要的时候和必要的地方，联邦政府资助特定的职业类别能够较好地推动职业教育的发展，但是目前的经济发展阶段早已经不同以往[8]。以美国职业协会为代表的另一方一开始就对这一提议非常不满，因此在听证会上，当协会主席、明尼苏达大学的米罗·皮特森（MiloPeterson）博士被问及此事时，他直接表示：“如果撤销先前创建的且一直在发挥作用的职业教育资助框架和结构，将面临职业教育的混乱和毁灭。”由于对HR3000的许多条款都非常不满意，当成员弗里林海森（Frelinghuysen）继续追问：“与HR4955提案相比，您更赞成HR3000的哪一部分内容？”皮特森更是直率回答：“没有。”[9]与美国职业协会的观点相一致，一些专门领域的组织机构，如美国商业部、劳工部以及国家农场主协会、国家商业教育协会等的代表也从各自利益出发，大多赞成保持现有的联邦资助方式。对于职业教育的管理和监督问题，来自政府的代表威尔伯·考赫（WilburCohen）建议增加职业教育管理资金额度并创建职业教育咨询委员会（NationalAdvisoryBoard），定期对职业教育项目进行周期性的再评估，以免职业教育落后于经济发展，部分众议员、美国职业协会代表均对此建议，表示积极支持；来自各州首席学校官员理事会的代表，尽管其主要的利益并不在职业教育方面，但是为了阻止教育立法中的联邦控制，其代表不仅参加了听证会，而且还在听证会上反对给予联邦教育委员过多的权力。

公众听证会以HR4955力挫HR3000结束后，在接下来的15场同样激烈且令人筋疲力尽的小组委员会内部会议期间，HR4955又被逐条评议并增删。比如，结合公众听证会上的建议以及HR3000的部分条款，为HR4955增加了3%的管理经费、增设职业教育咨询委员会和职业教育理事职位；进一步明确各州匹配资金的规定，同时对于接下来四个财政年度的拨款额度在高于HR3000、低于HR4955的范围内进一步达成了妥协；在资金分配方式上，会议最终还是决定以某一职业类别相关年龄段的人数为基础，而不再考虑各州人均收入的因素……可喜的是，与第87届议会不同，保守的和南部议员如今已经不再主导议会，而第88届议会众议院教育和劳工委员会本身就是赞同教育改革的，加之其他各方面的努力，HR4955最终进入全院审议阶段。在该阶段，尽管共和党和议员曾经为HR4955是否应该增加反种族歧视附加条款而争议不休，但是HR4955仍获得两党大多数支持，最终以377∶21通过了表决。

四、参议院审议阶段多元立法主体的利益博弈

从1963年4月29日至6月27日，与众议院听证程序相似，参议院劳工和公共福利委员会教育小组委员会也开始对S.580进行听证。但是，与众议院立法环境不同的是，综合教育提案在参议院并没有面临被拆分的命运，因为参议院有通过某类一揽子提案的经历。参议院在差不多两个月的时间内共举行了17天的听证会，对综合教育提案的每一个细节都进行了讨论和修改，仅其听证记录就多达7卷4429页。然而，由于参议院的听证会主要针对的是综合教育立法提案，因此，单独就S.580第五章A款职业教育部分来说，最初其在提案中并没有什么特殊的位置。但是，6月19日肯尼迪总统民权咨文中的一段话却出人意料地扭转了职业教育的不利地位。肯尼迪在咨文中提议：“为了进一步扭转处于经济困境或不利地位的白人或黑人的培训、技术以及经济地位，应该推进该方面的立法并修订预算。”[10]自此，职业教育立法在参议院的不利地位发生了戏剧性转变。其变化突出表现在三大方面：首先，参议院在权衡众议院递交的HR4955拨款额度的基础上，再度提高了年度职业教育拨款总额；其次，新增或增加了原有职业教育的单项资助额度，特别是增加了对居住在贫民窟的青年或拥有较多辍学、失业青年的社区开展职业培训的资助力度；最后，参议院将重新修订过的缩微版的S.580重名为新的HR4955（包括4部分：PartA-D），其中职业教育被置于第一部分（PartA）的位置。

9月25日，参议院劳工和公众福利委员会内部会议决定将新的HR4955PartA-C部分与其他三个立法提案共同递交参议院全院审议。在参议院审议阶段，他们在某些项目方面达成了一致意见，比如，同意在1964年度及之后的四年内，联邦职业教育资助总额在高于众议院HR4955版本但又低于参议院新的HR4955版本的基础上确定一个新的额度；对高中肄业或毕业生进入区域职业学校的资助比例，在各方协商的基础上，最后选取了30%……但是，由于新的HR4955是综合教育法案，其所要协调的利益差异远比众议院HR4955要大得多，很快地，在工作—学习项目、居住地学校项目以及资金分配模式等问题上，两党议员谁都不愿意再做出让步，直至参议院休会，统一意见还没有达成。肯尼迪总统遇刺后，约翰逊成为美国新总统，为了贯彻“向贫困宣战”的改革精神，11月27日，约翰逊在国会两院的联席会议上发表演讲，他强烈呼吁：“采取有远见的行动，有力地促进一些悬而未决的教育法案的审议通过。”[11]与此同时，约翰逊还充分发挥自己国会知情人的作用，利用各种渠道强调教育立法的迫切性，亲自接触持有不同意见的议员。在约翰逊的努力下，12月3日，参议院决定对HR4955重新审议。经过艰苦的讨价还价，12月13日，参议院最终以82∶4通过了新的HR4955。12月18日，约翰逊总统签署该法案，1963年《职业教育法》正式颁布。

五、案例立法博弈过程所体现的美国联邦立法制度的特征及其启示

首先，在美国联邦层次的立法过程中，立法博弈是无时无处不在的现象。由于构成美国社会的不同宗教、文化、语言、思想等团体的多元利益诉求是客观存在的，通过一定的程序设计，使利益各不相同的组织或机构均能够参与到立法的过程中，这种制度设计方式使得立法博弈成为美国联邦立法过程中一种不可避免的现象。综观1963年《职业教育法》创制的全过程，不仅可以看到多元利益主体直接创制或参与立法的身影，也可以体会到他们之间利益的博弈和斗争。其次，立法主体的多元性以及立法博弈机制的存在，使美国联邦层次任何法案的创制和出台均不是一件容易的事情。哈佛大学史蒂文·凯尔曼教授曾经说过：“正式的权力分享的人越多，一项决定就越难做出，因为需要有更多方面的同意。”[12]美国联邦立法本质上就是一个多种力量多重博弈的均衡解，这样的立法机制使得任何一个立法关口，如果不能获得大多数人的支持，想要继续推进立法的进程将是非常困难的。从以上案例也可以看出，在国会两院，以何种方式、何时、由谁递交哪一种提案，在辩论中应该坚持什么或作何让步，均制约着提案的下一步命运，而1963年《职业教育法》正是克服重重困难后才得以出台的。再次，立法主体的多元性以及立法博弈机制是保障美国联邦立法公正性的基础。从一般意义上来讲，人们往往只从立法程序公正和立法结果公正两个角度来理解法律公正问题[13]，很多时候却忽略了立法公正所立足的基础，即多元政治架构对于立法公正的保障作用。在这方面，美国国家制度的设计者们很早就注意到了这一点。比如，参与《联邦宪法》和《人权法案》制定的美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊就认为：“一个教派可能变为邦联某一部分的政治派别，但是散布在邦联四面八方的各种教派，必然会保护全国议会不受来自那里的任何威胁。”[14]也就是说，一种社会制度只有允许不同政治派别、利益集团的存在，才能有效预防个别派别或利益集团所导致的公共利益的丧失。与此同时，美国联邦宪法第一修正案又进一步赋予了民众或民众团体在最高权力机关表达诉求、争取自身利益最大化行为的合法性[15]。多种政治派别或多元民众团体合法参与政治过程，有效降低了权力集中和滥用的风险，而无所不在的利益博弈机制的存在，也为多种政治派别和多元民众团体争取自身利益诉求提供了有效载体，两相结合，美国联邦层次立法的公正性就有了坚实的基础。

改革开放前的中国社会是高度集权的一元化社会，来自最高权力机关的指令构成了全民行动的纲领，在社会缺乏多元利益和多元主体的背景下，根本谈不上立法过程弈机制的出现。经过30多年改革开放的洗礼，伴随着社会多元利益和多元主体的逐渐形成。近些年来，全国人民代表大会非常重视吸收各民族、各阶层、各党派、各方面的代表，同时在立法程序的设置上，也非常注意为社会各界表达意见和建议广设渠道。但是，我国全国人大立法的多元主体参与和立法博弈机制还很不完善。因此，要继续推动中国多元社会的创建和发展，以更为宽容的心态面对不同文化、不同宗教、不同思想、不同职业群体的出现。此外，还应加大宣传并鼓励民众参与立法，在继续完善立法听证制度的基础上，还应该借助各种渠道，大力宣传民众参与立法对于保障民众利益的意义，逐步培养民众参与立法的习惯，以促进形成良好的立法博弈机制。

参考文献

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OntheFederalVocationalEducationActintheUSA：ATypicalCaseofMultipleGamingofPluralLegislativeSubjects

RONGYan-hong1，CUIAi-lin2，ZHANGZhe3

（1.CollegeofEducation，HebeiUniversity，Baoding，Hebei071002；2.BaodingCollege，BaodingHebei071000，China）

关于职业教育的提案范文篇2

美国职业教育终身化的做法和经验

在终身化进程中,美国职业教育积累了一些具有借鉴意义的做法和经验,具体如下:

政府以法制手段推进职业教育终身化首先,立法具有针对性。每一项法案的颁布都不是为了解决所有的问题,而是尽力解决最迫切的问题,因此更集中、更有效。其次,立法具有客观性。每一次立法都是由专家学者经过几年的调查研究、分析考证才最终确立的。因此,法规具有很强的客观性和科学性。再次,立法具有连续性。每一个法案的确定都是建立在上一个法案的基础之上。前后法案有继承关系,后一次法案往往是前一次法案的补充和修正,前一次法案又是后一次法案的前提和基础。最后,政府的财政支持是推动法案实施的重要手段。政府在资金上的大力支持是美国职业教育终身化发展迅速的一个主要原因。从《莫雷尔法案》到《从工作到学校机会法》,每一个法案的实施,联邦政府不仅都给予财政支持,并且力度逐次增加、范围逐次扩大。

整合学术教育与职业教育走综合发展的职业教育改革道路,是美国推行职业教育终身化的历程中涉及面广、综合性强、影响很大的一项改革举措。

第一,在普通教育机构中广泛开展职业教育。社区学院的办学方针是依靠社区、服务社区、发展社区。其办学形式灵活,学历证书教育、职业岗位资格证书教育和各种非学历培训并举,满足了社区公民各年龄段的多样化的学习需求。美国高校是培养高层次人才的继续教育基地,不但面向社会开设各类高层次培训班,而且与企业联合办学,根据企业的需求,有针对性地为职工开设各类相关课程,举办各种短训班,接受企业委培本科生、研究生的任务,以多种方式为职工提供进修提升的机会。第二,各类教育互相沟通,构建人才培养的立交桥。美国实行职业资格证书与学位文凭并行、并重及有条件沟通的制度,促进了职业教育和其他教育之间的有效沟通,搭建人才培养的立交桥。第三,美国学校大多采用学分制,实行灵活学制和弹性管理制度,实现职业教育与普通教育之间的广泛沟通,实行不同类型的学校和教育机构之间的相同学分互认,允许学生分阶段完成学业,使学习和就业(创业)可相互结合、交替进行。

构建开放性社会教育体系大力推行职业教育终身化,使美国的职业教育融入终身教育的各个阶段,形成了一个具有多目标、多渠道的社会开放性及教育手段现代化的职业教育终身化体系。

为满足广大成人职业教育终身化的需求,美国创设了许多独立的成人教育机构,并采取经费补贴政策,鼓励民间机构举办各种技术培训。在成人教育中心学习的学员,一般不缴纳学费,其中的经济困难者,甚至还可得到一定的生活补贴。在职业教育终身化的经费投入方面,美国政府建立了劳动力培训专项拨款、再就业培训专项拨款、就业保障专项拨款等制度,来资助企业和学校的职业教育工作。政府为培训机构提供的经费额度,除与参加培训的人数有关外,还和培训后能实现的就业率有关。这样做既保证了培训质量,也促使培训机构按社会需要来设置培训课程。美国企业内部的职业教育通常直接与工作相关,追求针对性和实效性。企业用于职业教育的开支与用于厂房和设备的开支一样被看成是资本投资项目,可计入产品的成本,并能通过提高生产率得到回报。

美国个人参加终身化职业教育的经费一般由企业提供或由政府资助。为了加快职业教育终身化的发展,除了对各种职业教育终身化计划的拨款外,美国政府还通过各种渠道为成人学习者尤其是非传统学生提供财政资助。对接受终身化职业教育者的财政资助还体现在一系列的奖学金、助学金和贷学金上。

对我国职业教育终身化发展的启示

我国的职业教育终身化正处于关键时期,学习、借鉴美国的先进教育理念、教育模式和具体做法,并将其与本国的实际情况结合起来,以形成有中国特色的职业教育终身化体系、模式等,无疑是十分必要和有益的。

建立健全职业教育终身化的法律体系依法治国是一项基本原则,依法治教更是推进职业教育终身化必要的政治和法律基础。近些年来,我国在教育领域,包括职业教育领域,制定和颁布了一系列的法律法规,诸如《教育法》《高等教育法》《职业教育法》以及国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》等,对推进职业教育终身化的发展起到巨大作用。但当前我国有关职业教育终身化的法律法规仍不健全,特别是在具体操作层面上更显得匮乏。

由于缺乏法律的保障和约束,致使在职业教育终身化的推进过程中,尤其是在一些关键节点上,要么出现了梗阻,要么雷声大、雨点稀,表面上热热闹闹,实际上问题多多。如产学结合、校企合作问题,社会各界参与办学特别是行业企业参与办学问题,构筑不同类型教育之间立交桥问题,对教育的客观评估问题等,应认真研究、借鉴美国等其他国家的成熟经验,建立健全职业教育终身化法律体系。

整合教育资源,加大职业教育的投入实现职业教育终身化是一项浩大的系统工程,需要全社会的参与和努力,政府的主导作用,教育部门的主体作用,行业、企业的关键作用和社会各界的基础作用,都是实现这一系统工程必不可少的。

政府的主导作用不仅指政府在制定和实施职业教育终身化法律法规方面发挥着独一无二的领导作用,而且各级政府还应是职业教育经费投入的主渠道,保证该项经费的投入随着财政收入和人口的增加而等比、甚至更高比例增加。对于职业学校而言,要把职业教育终身化作为自己的崇高事业,并成为这一事业的主力军。不断拓展与行业企业和社会各界沟通、合作的深度与广度,积极、主动地为社会各类人员进行不同层次、不同类别的教育与培训,最大限度地满足人们对职业教育的共性需求和个性需求。

关于职业教育的提案范文

关键词：美国；职业教育；发展历史；启示

中图分类号：G719文献标识码：A文章编号：1672-5727（2016）10-0082-07

一、研究背景

改革开放以来，我国职业教育整体发展态势良好，整体发展能力显著提高，尤其在顶层设计、发展速度、发展规模、校企合作、产教融合等方面取得了一定的成就。然而，我国职业教育目前仍存在以下几个方面的关键问题：

第一，社会吸引力不强，社会认可度不高。近年来，我国职业教育取得了长足发展，但仍然存在吸引力不强、认可度不高的问题。造成这一问题的原因主要有：以升学为导向教育价值观念的束缚，职业教育人才培养质量有待提高，职业教育服务社会功能和特色弱化，职业教育投入渠道较单一，职业教育内涵建设有待提升等等。从某种意义上讲，有效增强职业教育吸引力，提升其社会认可度，是当前我国职业教育改革与发展的核心任务。因此，需要把握职业教育吸引力的核心要素，逐步改善职业教育发展生态，提高职业教育质量，提升职业教育服务产业转型发展和区域经济发展的能力。

第二，职教人才培养质量不高，难以适应职业岗位要求。从教育功能来说，职业教育是我国现代教育体系中的一种特殊类型，是人力资源开发的重要组成部分，肩负着培养高素质劳动者和技术技能型人才的时代使命。但现实情况是，我国职教人才培养质量不高，难以适应职业岗位需求，突出表现为职业素质不高、专业化发展理念淡薄、服务和创新意识不强、高层次技术人才相对缺乏、可持续发展后劲不足等。依据教育经济学观点，职教人才作为职业院校向就业市场输出的一种教育产品，其自身具有公共性和商品性双重属性。从商品性视角分析，职教人才自身质量高低决定了其能否获得用人单位的聘用和认可，决定了其自身成长空间、职业生涯规划、职业晋升通道的可持续发展。

第三，职教政策法规保障体系不完善，职教发展缺乏必要的社会支持。政策法规是职业教育合法性和职教功能合理性的法理依据。职教政策法规对我国职业教育体系、实施、保障条件等方面均作了相关规定，明确了我国职业教育的发展目标和改革方向。如《中华人民共和国职业教育法》《现代职业教育体系建设规划（2014―2022年）》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等政策法规在推动现代职业教育体系建设、加快发展现代职业教育路径等方面提出了具体明确的要求。但从体系建设的视角看，目前我国职教政策法规保障体系尚不完善，职教发展缺乏必要的社会支持，这不利于形成职业教育发展的有力支撑，不利于提升职业教育的社会服务能力，不利于提升职业院校的办学效益。

当前，我国职业教育发展已进入攻坚期的历史关头和现代转型的新阶段。在此背景下，影响职业教育可持续发展的深层次问题逐渐显现，其中制度改革和体制创新是制约我国职业教育深入发展的重点和难点。破解新阶段我国职业教育发展所面临的诸多理论建设和实践创新方面的深层次问题，是今后我国职业教育改革与发展的主攻方向。从比较借鉴的视角看，美国已经形成了较科学、完善、成熟的现代职业教育发展模式，其职业教育在不同历史发展阶段的历史探索和实践创新，有助于开拓我国职教改革的新思路，科学规划我国职教发展的新路径。例如，美国联邦政府注重提升职业教育供给与社会需求的契合度，在职业教育法律保障体系、管理体系、教师资格制度等方面及时变革，不仅提升了美国职业教育发展的整体水平，还为美国经济社会发展提供了强有力的人力资源支撑。

二、美国职业教育发展的历史演进

（一）殖民地时期的学徒制――美国职业教育发展的缘起

17世纪初，英国伴随着经济的繁荣以及打败西班牙等老牌海上霸主赢得海上霸权，对新大陆财富的觊觎重新点燃了英国殖民者对于北美的向往。在英国等殖民国家对北美的开拓和争夺过程中，促使本民族文化、教育被引入北美大陆，使殖民地时期的美国呈现出教育活动形式多样性特征，如主妇学校、阅读和写作学校、慈善学校等。在殖民地发展后期，富兰克林受到启蒙思想影响，主张学校应传授学生实用知识，培养殖民地所需的熟练工匠，并在1747年的《关于宾夕法尼亚青年教育之提议》中描绘了文实学校的蓝图。由此，促进了北美殖民地文实学校的兴起。

学徒制作为职业教育的初始形式，起源于中世纪行会制度，伴随欧洲殖民活动而进入美洲。美国殖民地时期的学徒制主要包括两种形式：一种是以儿童获得一定的就业技能为目的，以家长的允诺为前提，跟随行业师傅进行技能学习，具有自愿性；另一种则是失去父母的孤儿或者贫家乞儿在政府的强制之下成为学徒，具有强迫性。在1642年的《马萨诸塞教育法》中，明确规定家长和师傅必须教授孩子阅读和理解宗教教义以及国家法律等能力，任何家长或师傅违反了该法，都将被处以罚款，并应将孩子送到那些愿意执行该法的新主人那里。1647年的《老骗子撒旦法案》又进一步强化了学徒制中的教育因素。

学徒制以契约形式约束师徒双方的权、责、利关系，一旦匠师签约接受培训任务，市镇当局便会提供给师傅传授技艺的资料和工具。同时，由匠师和家庭或者儿童保护人签订契约，契约中一方面规定匠师进行教育并传授技术，不准苛待或只用不教；另一方面规定学徒为匠师服务，不准犯规或有不良行为。学徒制契约涵盖多个行业，包括纺织工、印刷工、船工、医学等。对于学徒的学习期限，1665年纽约市颁布了一项法令，规定学徒必须注册登记，从10岁左右开始接受学徒培训，且学习期限不得少于4年。1711年，将学徒制的学习期限延长至7年。在规定的学徒期完成后，师傅根据学徒的学习情况判定学徒是否完成学徒培训。如果予以认可，师傅便会在市民大会上对这一事实予以承认并载入大会记录，由此学徒便可独立从业，而那些师傅对其学业不满意的学徒将无法从业，并且面临着延长培训期的后果，直至师傅对其学业予以认可为止。

美国殖民地时期的学徒制不仅成为美国殖民地时期初等教育的重要组成部分，也成为殖民地的青年人获取从业技能的有效途径。

（二）独立战争后的农业与技工教育――美国职业教育的初步发展

18世纪上半期，伴随着启蒙思想对英属殖民地的影响，英属殖民地民族的民主意识逐步觉醒。1785年，独立战争的胜利使美国正式脱离英国，成为独立国家。独立战争后的美国社会逐步趋于稳定，出口贸易发展势头强劲，社会对棉花、大豆等农产品需求旺盛，但传统的农业生产设施落后、手工加工方式粗糙，难以适应当时经济建设和社会发展的刚性需求。在此背景下，美国农村职业教育和技工教育应运而生，开创了美国职业教育发展的先河。

1775年，美国在费城创办了旨在推动地方农业生产发展的自治团体“农业促进协会”。该协会在州立小学积极开展农业科学技术教育，倡导在青年农民工群体内普及农业科普教育，并要求教师将农业科技知识与各科知识教学相结合，开创了美国教育史上将职业教育纳入普通教育的新模式。

1812―1815年，在反英的第二次独立战争后，美国从半殖民地经济进入独立自主经济状态。产业革命的兴起，有力地推动了美国工农业生产的快速发展，也促使一批农业职业技术学校诞生。1820年，纽约成立了第一所机械学校，成为美国职业教育史上最早的职业学校之一。但由于这些学校多为私人所办，师资、经费、设备等缺乏保障，而且人数较少，因此尚处于职业教育发展的初始阶段。

1840―1860年，由于工商业不断发展，中高级技术工人培养乏力，美国开始高度重视职业教育的可持续发展。针对学生严重缺乏职业准备的状况，1751年富兰克林在费城创办了文实学校，教授测量学、航海术、机械等课程，这也是美国历史上第一所将古典课程与现实实用学科相结合、兼顾升学与就业双重目标的中等学校。到19世纪中期，美国共建立文实学校六千多所，招收学生26.3万人。但文实学校由于其私立或半私立的性质，属于收费教育，从而导致贫困家庭的孩子无望接受教育。同时，由于规模有限，后期的不少文实学校更倾向于学生的升学而非就业，成为变相的拉丁文法学校，从而难以为工商业的发展提供足够的、合适的人才。在此背景下，1821年在波士顿诞生了美国教育史上的第一所公立中学，该类中学具有大众性、实用性特征，不以学生的升学准备为目标，而是面向学生的就业，由此也被誉为美国的实科中学。

19世纪30年代，美国城市的不断发展以及工业化进程的不断推进，不仅对技术工人的需求量大大增加，而且对技术工人的文化和技能水平提出了新的要求。工人阶级无法负担子女教育费用的处境，促使政府萌生了通过建立公共学校以满足受教育者需求的想法。这也成为美国公共学校运动兴起的诱因，其中贺拉斯・曼作为美国公共学校运动的代言人，创立了美国第一所提升教师能力的学校。由此，美国的职业教育发展逐步走上了正规化发展的道路。

（三）南北战争后的赠地学院和初级学院――美国职业教育的勃兴

南北战争后的美国，日益发展的农业和工业对于工程和农业职业教育产生了新的需求，但由于缺乏对职业教育的经济刺激，使得职业教育发展速度缓慢。为此，1862年美国国会通过了美国第一个职业教育法案――《摩雷尔法案》，并提出：国会的每位议员应按照每人3万英亩公共土地的标准向各州赠地，所赠土地的经营收入用于资助已建的农工学院，称之为“赠地学院”。由此使得《摩雷尔法案》成为美国历史上联邦政府对公共教育最早的干预。1887年，由于赠地学院师资不足，加之学习工程类的学生远多于学习农学类学生，美国国会颁布了影响颇为深远的《哈奇法案》，该法案提出要资助赠地学院建立农业试验站。1890年，美国制定了第二部《摩雷尔法案》，明确规定联邦第一年补助各学院1.5万美元，以后每年追加1000美元，直到每年补助2.5万美元为止。赠地学院的蓬勃发展，促使高等职业教育成为美国高等教育的有机组成部分。

中等教育的大众化、普及化程度高一度成为美国教育发展史上的骄傲。针对当时许多家长欲使其子女接受中等后教育而又无力承担费用的状况，芝加哥大学校长哈珀于1901年和1902年呼吁修改学制，并率先将大学的四个学年划分为两个阶段，前两个学年和中学最高年级构成一个教育段落，即初级学院；后两个学年命名为高级学院，学生在完成初级学院学业后可获得文科副学士学位。1901年，伊利诺伊州成立了美国第一所初级学院――乔利埃特初级学院（JolietJuniorCollege）。随着美国职业教育的发展，大多数初级学院设在社区，并把社区服务作为办学宗旨，因此，也被称为社区学院，并成为高等教育系统中的一个独立层次，由此成为美国职业教育发展史上的一大特色。

1914年，美国政府颁布了《史密斯―莱韦斯法案》。该法案规定联邦政府应协助各州开展农村职业教育，不断扩大土地授予法案权限。1917年，国会修订并颁布了新的《史密斯―休斯法案》。新法案提出联邦政府须协助各州进行职业教育师资培训，积极开展农、工等五类教育。该法案颁布实施后，高中阶段开始分设学术科、普通科和职业科，这种在普通中学进行职业和职业预备教育的情形，使普通中学逐步变成了综合中学。由此，美国全国范围内的中等职业学校系统逐步形成。同时，《史密斯―休斯法案》也成为美国历史上首个关于中等职业教育经费的法案。1918年，美国中等教育改造委员会提出《中等教育的基本原则》，改变了美国中学以往单一的升学功能，对美国综合中学体制的形成具有重要意义，被誉为美国中等教育史上的里程碑。

1929―1933年，美国经济的大萧条使职业教育在全国青年失业问题突出的背景下愈加受到重视。在此期间，美国政府为了发展职业教育，先后颁布了《史密斯―本赫法案》（TheSmith-BankheadAct）、《乔治―埃尔译法案》（TheGeorge-EnlrzsAct，1934）等法案，使职业教育的制度保障体系更加完善。无论从职业教育的社会功能还是从个体发展的角度，该阶段的职业教育立法都满足了当时美国经济建设和社会发展对不同层次技术技能型人才的需求，有助于培养农民工等其他群体从事专业实际工作的基本技能和能力，有利于解决美国青年失业率极高的社会问题。可以说，职业教育立法是美国职业教育发展的必然趋势。

（四）二战后美国职业教育的大发展

第二次世界大战爆发后，美国凭借其高科技和发达的军事工业成为盟国军火的主要供应者。为满足军事工业快速发展对高级技术技能人才的需求，美国国会在1940年通过了《国防职业教育法案》，并紧急调拨一亿美元财政专款用于开展军事工业人才的职业技能训练。1946年，美国教育总署颁布了《关于中学生活适应教育法案》。此外，还成立了青年生活适应教育委员会，提出了“生活适应教育”思想。同年，美国国会通过了《乔治―巴登法案》，将2900万美元分配给农业、家政、工业、商业四个部门，这有助于中等职业教育和本科层次职业教育获得政府财政资助，也有利于推动美国职业教育的极大发展。

1957年，前苏联第一颗人造卫星的成功发射使美国上下为之震动，美国的教育家及公众猛烈抨击本国的公立学校教育，并将美苏军事竞赛中的劣势归咎于美国教育，要求尽快进行教育改革。在此背景下，美国国会于1958年通过了《国防教育法》（NationalDefenceEducationAct），该法并非针对职业教育的发展而颁布，但其对于建立地区职业教育制度，完善美国职业教育体系却发挥了积极作用。1967年，美国国会再次通过相关法令，继续延长《国防教育法》的有效期并扩展了其内容。

20世纪60年代以来，美国现代科学技术的发展突飞猛进，因此，对工人和技术工程人员的技术水平要求日益提高。面对日益攀升的失业率，政治家们将目光聚焦在职业教育上。1961年，美国总统肯尼迪成立了“职业技术教育顾问委员会”，该委员会主要负责评估美国职业教育的发展状况。肯尼迪就任后还敦促美国国会分别于1961年和1962年颁布了《地区开发法》和《人力资源开发训练法》。从法案的影响来看，有助于增加当时的职业教育发展经费，扩大职业教育范围。1963年，美国国会颁布了《职业教育法》，这是美国职业教育立法发展史上的里程碑。该法案涉及职业教育的内容如下：组建全国性职业教育委员会；重立职业教育培养目标，扩大职业教育对象范围；增加2亿美元职业教育拨款，支持职业教育科研和实践。在1963年《职业教育法》的基础上，美国国会于1968年颁布了《1968年职业教育法修正案》。该修正法案着重强调扩大美国职业教育的适应范围，增加对职业教育的资助力度，将学术教育、技能训练与工作实习有机结合，使职业教育不仅成为教育的重要组成部分，也成为终身教育的重要形式。

20世纪70年代，随着产业部门的日益增加，职业变换速度加快，由于普通教育基础知识与基本技能薄弱等原因，使美国的经济发展缺乏有力的技术支撑。1971年，美国教育总署署长西德尼・马兰首次提出了“生计教育”的概念。“生计教育”是一种广义概念上的职业教育，并不是指某类特殊的职业教育，其核心内涵是培养学生从事某一行业所必备的职业知识和基本技能，旨在提高学生对职业生活的认知水平，提升学生的职业竞争意识和能力。1974年，美国国会颁布了《生计教育法》。1977年底，联邦政府制定了“生计教育五年计划”，并划拨4亿美元财政专款用以鼓励州立职业教育发展。但生计教育过分强调职业、劳动和实际经验，而忽视学生多方面能力的发展，无法从根本上解决美国的失业问题，因此，生计教育并未在美国全国范围内普遍推行。1988年，《美国经济竞争力强化教育、训练法》的颁布，进一步突出了职业训练的现代性，明确指出90年代职业教育和训练的焦点在于发展经济，并强调职业教育与普通教育的一体化设计，将接受过高等教育的劳动力也纳入职业训练的对象范围内。

（五）新世纪以来，美国职业教育发展的新趋向

20世纪90年代以后，美国面对新世纪国家发展的机遇与挑战，逐步开始将职业教育的现代化提上议事日程。为确保劳动者的职业能力更加符合新世纪美国经济发展要求，继1984年颁布的《帕金斯法（I）》之后，1990年又通过了《帕金斯职业和应用技术教育法》（即《帕金斯法（Ⅱ）》）。该法案倡导“技术准备教育”，建议各州制定“技术准备教育计划”，规定联邦政府每年向州政府和地方培训计划投资16亿美元，主张将地方或州的高中与社区学院衔接在一起，整合职业教育与学术教育内容，为学生做好从学校生活向职业生活过渡的准备。1992年初，美国著名学者雷・马歇尔在《教育与国家财富：思考生存》一书中提出，美国若想建立高工资、完全就业的经济体系，就必须提升劳动力的就业技能和效率，借助德国从学校到工作岗位的过渡计划。该书的出版引起了社会上的极大反响，并促使1994年美国《学校到工作机会法案》（School-To-WorkOpportunitiesActof1994，简称STW）问世。该法案强化了职前职业教育，面向所有学生提供从高中二年级开始为期三年的学校职业教育加企业培训，完成计划者可获得高中文凭和产业界认可的职业技能证书。STW教学计划主要包括三个部分：以学校为基地的学习、以工作场所为基地的学习和连接两者之间的教学活动。通过STW的实行，在1997―1999年间，美国中学阶段接受中等职业教育相关课程的人数由100万增加到250万。但由于受到政府换届影响，许多政治家对该法案当初制定的合理性产生怀疑并持反对态度等多方因素的影响，《学校到工作机会法案》在2001年被废止。

20世纪90年代以来，美国经济与科技的快速发展对人才的要求由专门型向多元型、综合型转变，促使人们对学生生涯成功所需的持续发展能力、职位适应能力等内容愈加关注。在此背景下，STW逐步被STC（SchoolToCareer）理念所代替。STC是在继承STW核心理念的基础上提出来的，结合时代所需强调终身性、全面性和动态性，主要包括终身职业教育、全民职业教育、关注个体发展以及加强职业教育与企业合作等内容。STC改变了以往职业教育仅对学生适应工作岗位的能力加以关注的观念，使职业教育形成终身教育体系，开始为个体的生涯发展提供支持。STC理念的执行，不仅使职业教育更加符合21世纪经济发展对人才多方面、综合性的需求，也有利于个体可持续发展能力的培养和职业生涯的成功。因此，STC在今天美国职业教育的发展中依旧发挥着重要影响。

三、美国职业教育发展史对我国职业教育改革的启示

美国作为职业教育发达国家之一，在不同历史阶段都能够及时地颁布促进职业教育发展的相关政策，从而使职业教育在有效提升生产效率、市场竞争力和生产效益的同时，自身也得到了可持续发展。从比较借鉴的视角看，应理性思考美国职业教育发展的先进理念，科学借鉴美国职业教育发展的成功经验；同时应结合我国职业教育发展的实情，积极探索美国经验在我国的本土化实践，为当前和今后我国职业教育的改革与发展提供借鉴。

（一）彰显以人为本的理念，注重可持续发展能力的培养

20世纪70年代美国生计教育运动的开展，使美国职业教育的发展开始关注个体生涯发展。1974年颁布的《生计教育法》明确提出，生计教育作为一种广义的职业教育，应通过学校模式和社会模式，对学生和社会成人开展从小学阶段到大学阶段乃至在职的各种教育和培训，从而提升学生的岗位适应能力。20世纪末，美国职业教育发展理念由STW向STC的转变，凸显出美国职业教育对个体可持续发展能力培养和促进生涯成功的不断关注。美国著名的教育家杜威曾在《民主主义与教育》一文中论述了其职业教育思想，他指出，职业教育的目的在于关注个体的自然成长、对于学生终身学习能力的培养以及个体对社会的改造，职业教育的设计应该满足学生可持续发展的需要。这也体现出美国职业教育发展过程中以人为本理念的逐步彰显，注重对个体可持续发展能力的培养。这对推进我国现代职业教育体系建设，突破传统职业教育仅着眼于学生某一职业能力的培养，实现向学生适应某一岗位群职业能力培养的过渡，不断加强对个体生涯规划能力和可持续发展能力的关注都具有重要的借鉴意义。

（二）及时把握市场需求信号，主动进行职业教育改革

美国在职业教育发展过程中，及时把握市场需求，主动进行教育改革，从而使职业教育在美国不同的历史阶段都能有效发挥其时代功用。例如，二战后，针对退役军人顺利转入平常人生活的问题，1944年，美国国会先后颁布了《退役军人重新适应法》和《退伍军人就业法》，为大量的退役军人提供了受教育机会。在此阶段，社区学院通过开设短期课程、专业培训，与军队签订合作协议，服务于二战期间以及二战后的形势需要，使社区学院在此背景下获得了良好的发展机遇。当下我国职业教育的时代功能未能充分发挥的一个重要因素就是职业教育培养的人才规格与市场需求的脱节性、滞后性。随着我国经济社会全面转型升级，职业教育在促进经济社会又好又快发展过程中的时代地位愈加重要。因此，职业教育要在国家发展背景下获得大的发展机遇，就必须增强职业教育发展规划的前瞻性，以市场需求为导向合理进行专业和课程设置，积极营造多方参与、多元评价的人才培养模式，不断提升职业教育人才规格与市场需求之间的匹配度，增强职业教育服务经济社会全面转型的有效性。

（三）完善职业教育立法体系，营造职业教育发展的良好生态

完善的法律保障体系不仅为美国职业教育的发展提供了资金等多方面的有效保障，也促使美国的职业教育体系不断健全。从某种意义上讲，美国的职业教育改革发展与职教立法协同共生。1862年颁布的《摩雷尔法案》不仅是美国政府资助职业教育发展的开创之举，也推动了以农工学院为代表的高等职业教育成为美国高等教育的一部分。1917年《史密斯―休斯法案》的颁布，促使美国中职学校系统形成。1958年颁布的《国防教育法》，标志着美国地区职业教育制度的初步建立，也有利于美国职业教育体系的进一步完善。1994年《学校到工作机会法案》的颁布，有效地促进了学生实现由学习到工作的顺利过渡和学生职业生涯的发展。而我国职业教育发展过程中法律体系的不够完备是校企合作未能有效开展、现代职业教育体系不完善、职业教育发展保障体系不健全的重要原因。因此，在职业教育的改革中，不仅应及时更新我国的《职业教育法》，还应不断制定和完善推动职业教育各方面发展的配套法规，从而为职业教育的发展形成覆盖面全、权责明确、各方利益协调的法律保障机制。

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