碳排放管理方案范文篇1

关键词：碳减排；全球碳减排方案；中国节能减排；低碳经济

中图分类号：X16；X51文献标识码：A文章编号：1009-055X（2011）05-0001-06

收稿日期：2011-01-13

作者简介：卞家涛（1983－），男，博士研究生，研究方向为能源金融、金融机构管理。

余珊萍（1949－），女，教授，博士生导师，研究方向为国际金融、金融机构管理。

一、引言

哥本哈根气候大会后，碳减排问题再次引起国际社会的高度重视和广泛关注。其中，全球碳减排方案（或碳排放权分配方案）由于关系到各国的发展权益和发展空间，成为关注的焦点。同时，中国作为世界上最大的发展中国家和CO2排放大国，今后的长期排放数量及排放路径被全球广泛关注，面临的国内外压力与日俱增，未来的经济发展也受到严峻的挑战。

因此，对全球碳减排方案和中国碳减排相关研究进行系统性的文献梳理，以厘清研究脉络和进展、明确未来研究方向，对于公平的确立“后京都时代”的全球碳减排格局，更好地维护我国的权益，高效实施节能减排、发展低碳经济具有重要的理论意义和现实必要性。

二、全球碳减排方案述评

鉴于全球气候变化给人类带来的灾难和危害，减少碳排放已逐渐成为世界各国的共识，但由于涉及经济代价、发展权益和发展空间，一个覆盖世界各国的碳减排方案始终没有达成，争论的核心是“如何界定或分配各国的碳排放权”，对此有很多不同的方案。

（一）主要国际组织、国外学者提出的碳减排方案

曾静静、曲建升和张志强（2009）通过研究主要国际组织、国家、研究机构和一些学者所提出的温室气体减排情景方案后，得出：温度升高的控制目标总体以2℃为主，即到21世纪末，将大气温度控制在不高于工业革命前2℃的范围内；一般都倾向于在2050年将大气温室气体浓度控制在450×10-6～550×10-6CO2e（二氧化碳当量）的范围内，但各个方案中有关具体的减排责任分配、减排措施和减排量分歧仍然较大。［1］IPCC（政府间气候变化专门委员会）（2007）提出《公约》中的40个附件Ⅰ国家，2023年在1990年的基础上减排25%―40%，到2050年则要减排80%-95%；对非附件Ⅰ国家（主要是发展中国家）中的拉美、中东、东亚以及“亚洲中央计划国家”，2023年要在“照常情景”（BAU）水平上大幅减排（可理解为大幅度放慢CO2排放的增长速率，但排放总量还可增加），到2050年所有非附件Ⅰ国家都要在BAU水平上大幅减排。［2］UNDP（联合国开发计划署）（2007）提出全球CO2排放在2023年达到峰值，2050年在1990年的基础上减少50%，发达国家应在2012―2015年达到峰值，2023年在1990年基础上减排30%，到2050年则减排80%；发展中国家在2023年达到峰值，到2050年则要比1990年减排20%。［3］OECD（经济合作和发展组织）（2008）提出以2000年为基准年，2030年全球应减排3%，其中OECD国家减排18%，金砖四国排放可增加13%，其他国家增长7%；到2050年全球减排41%，其中OECD国家减排55%，金砖四国减排34%，其他国家减排25%。［4］GCI（英国全球公共资源研究所）（2004）提出了“紧缩趋同”方案,设想发达国家与发展中国家从现实出发,逐步向人均排放目标趋同，发达国家的人均排放量逐渐下降，而发展中国家的人均排放量逐渐上升，到目标年都趋同于统一的目标值，实现全球人均排放量相等。［5］Stern（2008）提出到2050年，全球温室气体排放量至少应该在1990年水平上减少50%，即2050年排放量应该减少为每年不到20GtCO2e，以后进一步降到每年不到10GtCO2e。到2050年全球人均排放量应该控制在2tCO2e左右，发达国家应该立即采取行动，到2050年至少减排80%；多数发展中国家到2023年应该承诺具有约束力的减排目标。［6］Srensen（2008）提出在2100年比2000年升温1.5℃目标下，对2000－2100年期间不同排放主体的排放空间直接作了分配，同时为各国匹配了明确的年人均排放额度。根据“人均未来趋同”（即当前排放高者逐渐减排，低者可逐渐增高）的分配原则，到2100年左右时，达到不同国家人均排放相同。［7］Browne和Butler（2007）提出创建一个国际碳基金组织（ICF）来解决减排问题。ICF的首要任务是设定减排量，将碳浓度保持在参与国一致同意的上限水平之下，然后通过政治磋商来分配减排目标比例，以反映目前人均收入和排放水平的变化。［8］（二）国内学者关于上述方案的评价

丁仲礼、段晓男、葛全胜等（2009）认为IPCC、UNDP和OECD等方案不但没有考虑历史上（1900－2005年）发达国家的人均累计排放量已是发展中国家7.54倍的事实，而且还为发达国家设计了比发展中国家大2.3倍以上的人均未来排放权，这将大大剥夺发展中国家的发展权益。并指出IPCC等方案违背了国际关系中的公平正义原则，也违背了“共同但有区别的责任”原则，因此没有资格作为今后国际气候变化谈判的参考。当前发达国家倡导的从确定全球及各国减排比例出发，构建全球控制大气CO2浓度的责任体系的做法，实质上掩盖了发达国家与发展中国家在历史排放和当前人均排放上的巨大差异，并最终将剥夺发展中国家应得的发展权；认为以人均累计排放为指标、从分配排放权出发，构建全球控制大气CO2浓度的责任体系，最符合公平正义原则。［9］潘家华、陈迎（2009）认为GCI提出的“紧缩趋同”方案，从公平角度看,默认了历史、现实以及未来相当长时期内实现趋同过程中的不公平，对仍处于工业化发展进程中的发展中国家的排放空间构成严重制约。［10］吴静、王铮（2009）采用MICES系统对Stern方案进行模拟，得出Stern方案虽然能明显控制全球气候变暖，但不论从经济发展的角度还是从人均排放的角度来看，均牺牲了较多发展中国家的利益，在世界上制造了新的不公平。认为Srensen方案的设置较为激进，在实施上存在技术困难。［11］黄卫平、宋晓恒（2010）对Browne&Butler提出创建ICF的提议给予了肯定，但认为ICF必须以全球合作为基础，实行一国一票制（基金以消费基数形成认缴义务），并主张ICF初始资金的认缴必须考虑历史因素，不能根据各国的经济规模来确定，即初始资金发达国家承担50%，剩下的50%再由世界各国根据各自的消费基数认缴。［12］国务院发展研究中心课题组（2009）发现：在温室气体排放权分配方案方面，有些缺乏内在一致的理论依据，有些则充满实用主义和主观价值判断。这些方案或多或少都有一个共同特点，就是有意无意地忽视发展中国家的权益。［13］（三）中国学者提出的碳减排方案

陈文颖、吴宗鑫和何建坤（2005）提出了“两个趋同”的分配方法：一个趋同是2100年各国的人均排放趋同（或不高于2100年的人均排放趋同值），另一个趋同是1990年到趋同年（2100年）的累积人均排放趋同。趋同的1990－2100年的累积人均排放以及2100年的人均排放趋同值将根据温室气体浓度控制在不同的水平这一目标来确定。并认为：在这种分配模式下，发展中国家可以获得较多的发展空间，其人均排放在某一时期将超过发达国家从而将经济发展到较高水平后开始承担减排义务，这是发展中国家实现工业化和现代化、建立完善的基础设施体系、提高国民生活水平、实现可持续发展所必需的。［14］丁仲礼、段晓男、葛全胜等（2009b）根据人均累积排放相等原则，通过计算各国的排放配额和剩余的排放空间，将世界各国或地区分为四大类：已形成排放赤字国家、排放总量需降低国家或地区、排放增速需降低国家或地区、可保持目前排放增速国家。［15］樊刚、苏铭和曹静（2010）基于长期的、动态的视角，提出根据最终消费来衡量各国碳排放责任的理论，并根据最终消费与碳减排责任的关系，通过计算两个情景下1950－2005年世界各国累积消费排放量，发现中国约有14%－33%的国内实际排放是由别国消费所致，建议以1850年以来的（人均）累积消费排放作为国际公平分担减排责任与义务的重要指标。［16］潘家华、陈迎（2009）设计了一个同时考虑了公平和可持续性的碳预算方案，即以气候安全的允许排放量为全球碳预算总量，设为刚性约束，可以确保碳预算方案的可持续性；将有限的全球碳预算总额以人均方式初始分配到每个地球村民，满足基本需求，可以确保碳预算方案的公平性。碳预算方案涉及初始分配、调整、转移支付、市场、资金机制，以及报告、核查和遵约机制等，建立了一个满足全球长期目标、公平体现各国差异的人均累积排放权标准。［10］国务院发展研究中心课题组（2009）假定T0代表工业革命时期，T1代表当前，T2代表未来某一时点（如2050年）。首先，根据目前大气层中温室气体总的累计留存量以及人均相等的原则，界定T0―T1期间各国的排放权。各国排放权与实际排放之差，即为其排放账户余额，从而为每个国家建立起“国家排放账户”。并将超排国家模糊不清的“历史责任”明确转化为其国家排放账户的赤字，欠排国家的排放账户余额则表现为排放盈余。其次，科学设定T1―T2期间未来全球排放总额度，并根据人均相等的原则分配各国排放权。每个国家在T1―T2期间新分配的排放额度，加上T0―T1期间的排放账户余额，即为该国到T2时点时的总排放额度。方案既保留了《京都议定书》的优点，又克服了其覆盖范围小、发展中国家缺乏激励，以及减排效果差等缺点。是一个具有理论依据且能很好维护发展中国家正当权益的“后京都时代”公平减排方案。［13］通过对碳减排方案的回顾，我们可以发现：我国学者提出的碳减排方案基本上都是基于考虑历史责任的人均累积排放相等的分配原则。在此原则上形成的方案，与其他国家尤其是发达国家提出的碳减排方案相比，充分体现了“共同但有区别的责任”原则和“可持续发展”原则，维护了发展中国家的权益，具有公平性、正义性、合理性。

在今后的国际气候问题谈判中，我们可以将我国学者提出的方案作为谈判的重要依据和参考。同时，要加大对外宣传力度，使国外相关主体能够逐步了解、认同我国学者提出的碳减排方案，以便在“后京都时代”碳排放权分配中最大程度地维护我国的正当权益。

三、中国碳减排相关研究进展

中国作为CO2排放大国，面临的国内外压力与挑战与日俱增，深入剖析影响中国碳排放的因素，积极寻找减排途径与对策，既是中国顺应世界发展潮流的需要，又是高效实施节能减排、加速发展低碳经济，实现可持续发展的内在要求。

（一）影响中国碳排放的因素与碳减排对策

王锋、吴丽华和杨超（2010）研究发现：1995－2007年间，中国CO2排放量年均增长12.4%的主要正向驱动因素为人均GDP、交通工具数量、人口总量、经济结构、家庭平均年收入，其平均贡献分别为15.82%、4.93%、1.28%、1.14%和1.11%，负向驱动因素为生产部门能源强度、交通工具平均运输线路长度、居民生活能源强度，其平均贡献分别为－8.12%、－3.29%和－1.42%，提出通过降低生产部门的能源强度来实现碳减排。［17］

王群伟、周鹏和周德群（2010）对我国28个省区市1996－2007年CO2的排放情况、区域差异和影响因素进行了实证研究，结果表明：我国CO2排放绩效主要因技术进步而不断提高，平均改善率为3.25%，累计改善为40.86%；在区域层面，CO2排放绩效有所差异，东部最高，东北和中部稍低，西部较为落后，但差异性有下降趋势，CO2排放绩效存在收敛性；全国范围内，经济发展水平和产业结构高级化程度具有显著的正面影响，能源强度和所有制结构则抑制了CO2排放绩效的进一步提高。作者建议：既要注重科技创新，又要大力加强管理创新、制度创新和提高人员素质，以更有效地控制CO2排放；针对区域CO2排放绩效的差异性，可加强节能减排技术、制度安排等方面的交流和扩散；把经济发展、产业结构调整和降低能耗结合起来，并考虑所有制的变动，以这些因素的综合效果作为改善CO2排放绩效的重要举措。［18］陈劭锋、刘扬、邹秀萍等（2010）通过IPAT方程理论和实证分析表明，在技术进步驱动下，CO2排放随着时间的演变依次遵循三个“倒U型”曲线规律，即碳排放强度倒U型曲线、人均碳排放量倒U型曲线和碳排放总量倒U型曲线。依据该规律将碳排放演化过程划分为碳排放强度高峰前阶段、碳排放强度高峰到人均碳排放量高峰阶段、人均碳排放量高峰到碳排放总量高峰阶段以及碳排放总量稳定下降阶段等四个阶段，发现在不同演化阶段下，碳排放的主导驱动力存在明显差异，依次为：碳密集型技术进步驱动、经济增长驱动、碳减排技术进步驱动、碳减排技术进步将占绝对主导。并指出：碳排放三个倒U型曲线演变规律意味着应对气候变化不能脱离基本发展阶段，必须循序渐进地加以推进。由于发展阶段不同、起点和基础不同，发达国家应以人均和总量减排指标为重点，而发展中国家包括中国的减排行动则应以提高碳生产率或降低碳排放强度为目标导向。提出中国可通过调整经济结构；大力发展低碳能源或可再生能源，优化能源结构；加大技术创新力度；加强国际合作，积极争取发达国家的技术转让和资金支持等途径来减缓碳排放增长态势。［19］除了上述文献在研究影响中国碳排放的因素之后，提出的针对性碳减排对策，学者们又从以下几方面提出了一些碳减排的途径。

魏涛远、格罗姆斯洛德（2002）研究发现：征收碳税将使中国经济状况恶化，但CO2的排放量将有所下降。从长远看，征收碳税的负面影响将会不断弱化。［20］高鹏飞、陈文颖（2002）研究也得出：征收碳税将会导致较大的国内生产总值损失。［21］不过，王金南、严刚、姜克隽等（2009）认为征收碳税是积极应对气候变化和促进节能减排的有效政策工具。征收低税率的国家碳税是一种可行的选择，低税率的碳税方案对中国的经济影响极为有限，但对减缓CO2排放增长具有明显的刺激效果。［22］周小川（2007）指出金融系统应始终高度重视节能减排的金融服务工作，要从强化金融机构在环保和节能减排方面的社会责任意识和风险防范意识、建立有效的信息机制、对与环境承载能力相适应的生产能力配置给予市场和政策方面的支持、理顺价格发挥市场基础作用等角度入手，运用金融市场鼓励和引导产业结构优化升级和经济增长方式的转变。［23］梁猛（2009）提出通过转变资金的使用方式，将直接投资于节能减排项目的资金转变为项目的坏账准备；完善配套的运行机制、建立二级市场；发挥保理工具在节能减排融资方面的独特作用等途径来加强金融对节能减排的支持力度。［24］彭江波、郭琪（2010）认为金融具有的资金、市场、信用等禀赋优势可以通过引导社会资金流向、创造金融工具完善风险管理机制、创造流转交易市场、改变微观主体资信等级等途径支持节能减排市场化工具的创新与应用，从而助推节能减排产业的发展。［25］潘家华、郑艳（2008）认为减排可以通过以下途径实现：可再生能源的开发及利用；充分利用各种市场机制：进一步拓展CDM的范围和规模，发挥其在引进国外资金、技术方面的积极作用；通过设立一种作为个人消费性排放标准的碳预算，对于超过标准的碳排放征收累进的碳税，对于低于碳预算的消费者进行适当补贴，从而约束奢侈浪费性碳排放；在积极自主研发的同时，也可以尽可能地利用发达国家成本较低、更具适用性的一些成熟技术推动减排。［26］陈晓进（2006）提出：在近期，通过节能降耗，尤其是大幅降低建筑能耗和提高工业用能的效率，能有效地减少CO2排放；在中期，发展和利用CO2捕集和封存技术，是我国减排温室气体的最佳途径之一；在远期，调整能源结构，用低碳燃料或者无碳能源替代煤炭，是减少我国温室气体排放的最终途经。［27］（二）碳减排与中国能源结构、产业结构和工业增长

林伯强、蒋竺均（2009）利用传统的环境库兹涅茨模型模拟得出，中国CO2库兹涅茨曲线的理论拐点对应的人均收入是37170元，即2023年。但实证预测表明，拐点到2040年还没有出现，分析了影响中国人均CO2排放的主要因素后发现，除了人均收入外，能源强度，产业结构和能源消费结构都对CO2排放有显著影响，特别是工业能源强度。提出降低中国CO2排放增长的关键是，通过提高能源效率来降低能源强度，建立透明的价格形成机制，引导能源的合理消费和提高效率。［28］林伯强、姚昕和刘希颖（2010）从供给和需求双侧管理来满足能源需求的角度，将CO2排放作为满足能源需求的一个约束。通过模型得到反映节能和碳排放约束下的最优能源结构，并通过CGE模型对能源结构变化的宏观经济影响进行了研究，研究表明：中国的经济发展阶段、城市化进程以及煤炭的资源和价格优势，决定了中国目前重工化的产业结构和以煤为主的能源结构。所以，现阶段通过改变能源结构减排的空间不大，应该通过提高能源效率等途径来节能减排。［29］张友国（2010）研究得出：1987年至2007年经济发展方式的变化使中国的GDP碳排放强度下降了66.02%。指出：大力发展第三产业和扶持高新技术产业、限制高耗能产业发展的产业政策、投资政策、贸易政策等政策措施有利于优化产业结构并降低碳排放强度。建议进一步加大投入，通过引进、消化和吸收国际先进技术、国际合作开发和自主创新等方式提高整个生产部门的能源利用技术。［30］张雷、黄园淅、李艳梅等（2010）研究发现：东部地区的碳排放始终在全国占据着主导地位；中部地区碳排放在全国的比重表现出稳中有降的态势；西部地区比重虽较小，但基本保持着上升趋势。通过分析中国碳排放区域格局变化的原因发现：产业结构的演进决定着一次能源消费的基本空间格局，地区产业结构多元化程度越成熟，其一次能源消费的增速越减缓；缓慢的一次能源消费结构变化是导致难以降低地区碳排放增长的关键原因。提出：积极引导第三产业的发展，加快产业结构的演进速率；推行现代能源矿种的资源国际化进程，最大限度地改善地区、特别是东部沿海地区的一次能源供应结构；加大对非常规一次能源开发利用的研发力度。［31］陈诗一（2009）把能源消耗和CO2排放作为与传统要素资本和劳动并列的投入要素引入超越对数生产函数来估算中国工业分行业的生产率，并进行绿色增长核算。研究发现，改革开发以来中国工业总体上已经实现了以技术驱动为特征的集约型增长方式转变，能源和资本是技术进步以外主要驱动中国工业增长的源泉，劳动和排放增长贡献较低，甚至为负。指出为了最终实现中国工业的完全可持续发展，必须进一步提高节能减排技术。［32］陈诗一（2010）设计了一个基于方向性距离函数的动态行为分析模型对中国工业从2009－2049年节能减排的损失和收益进行了模拟，认为“工业总产值年均增长6%，通过均匀降低二氧化碳排放的年均增长率，使得二氧化碳排放在2039年达到最高峰，其后继续均匀减排至2049年的－1%的减排率”是通向中国未来双赢发展的最优节能减排路径。在此路径下，节能减排尽管在初期会造成一定的损失，但从长期来看，不仅会实现提高环境质量的既定目标，而且能够同时提高产出和生产率，最终实现中国工业未来40年的双赢发展。［33］通过对中国碳减排相关研究的回顾，我们可以发现：影响中国碳排放的因素很多，学者们从不同角度提出了针对性的对策建议。这启示我们：在制定我国碳减排目标时，需要综合考虑产业结构、能源结构、能源利用效率、技术水平、发展阶段、地区发展等具体因素，从战略高度系统性地实施碳减排行动，大力发展低碳经济，努力实现保护气候和可持续发展的双赢。

四、展望与结语

综上所述，在文献回顾和梳理的基础上，结合我国碳减排面临的问题，我们认为要注重以下几方面的研究：（1）加强定量估算以增强全球碳减排方案科学性和可操作性方面的研究；（2）以人民币为碳交易结算货币，争取碳定价权和推进人民币国际化进程方面的研究；（3）碳减排的市场机制和政策效应方面的研究；（4）碳减排与碳政治的关系研究。

何建坤、陈文颖、滕飞等（2009）为我国当前碳减排行动指明了方向，即要统筹国内国际两个大局，在对外要努力争取合理排放空间的同时，对内要把应对气候变化、减缓碳排放作为国家的一项重要战略，统一认识，提前部署。推进技术创新，发展低碳能源技术，提高能源效率，优化能源结构，转变经济发展方式和社会消费方式，走低碳发展的道路，是我国协调经济发展和保护气候之间的根本途径。［34］

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ReviewandForecastofCarbonEmissionReduction

BIANJia-tao,YUShan-ping

（SchoolofEconomicsandManagement,SoutheastUniversity,Nanjing211189,Jiangsu,China）

碳排放管理方案范文篇2

一、碳排放权交易的法律属性

(一)碳排放权的法律性质

准确、清晰界定碳排放权的法律性质是碳排放权交易的前提条件。但是碳排放权的法律性质一直是理论界争议的热点问题。当前一种主流观点认为碳排放权是准物权。比如王明远教授从分析大气层容纳温室气体的能力出发，认为碳排放权是一种适用于大气环境容量的准物权，并根据《京都议定书》规定的发达国家的碳排放权，总结了碳排放权的三种特征:确定性、支配性、可交易性。邓海峰博士从一般准物权理论出发，论证碳排放权的准物权性质。其实，碳排放权这一概念产生的背景是对碳排放的限制，在管制温室气体排放之前，碳排放是一种自由行为，无权利或义务可言。碳排放权的性质应当是一种附义务的行政许可权利，其本质是一种特殊的行政权。理由如下:

首先，只有不超过环境容量的碳排放行为才是正当的，通过行政许可的方式设定碳排放限制的程度、方式，对碳排放进行管制，是一种有效、可行的手段。单位和个人正常生产生活必须向环境排放适量的温室气体，这是单位和个人维持自身发展的不可或缺的基本条件。而什么是适量呢?《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)第2条规定:根据本公约的各项有关规定，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。该条所提到的大气中温室气体的浓度……水平实际就是大气环境容量。即大气这种自然环境要素所具有的通过物理的、化学的和生物的过程扩散、贮存、同化人类活动所排放的污染物的能力(容纳功能)。从环境自身的特性来看，单位和个人不超过环境容量的排放温室气体，这不但不会破坏大气条件，而且是合理利用环境容量的行为，只有向环境排放过量的(即超过环境容量的)温室气体才会引起全球变暖的问题。《京都议定书》第3条第1款规定:附件一所列缔约方应个别地或共同地确保其在附件A中所列温室气体的人为二氧化碳当量排放总量不超过按照附件B中量化的限制和减少排放的承诺以及根据本条规定所计算的分配数量，以使其在2008年至2012年承诺期内将这些气体的全部排放量从1990年水平至少减少5%。在附件B中，议定书对附件一所列缔约方的温室气体排放规定了明确的量化限制。如何限制碳排放的程度、方式?我国《行政许可法》第12条规定:下列事项可以设定行政许可:……(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。可见，通过行政许可的方式设定碳排放限制的程度、方式，对碳排放进行管制，是一种有效、可行的手段。

其次，保障持续削减碳排放总量的需要。设定碳排放权交易制度的目的是为了应对气候变暖，减少二氧化碳气体的排放，持续削减碳排放总量是碳排放权交易的最终目标。而碳排放总量持续削减势必影响到碳排放者持有的碳排放配额。如果碳排放权是财产权的话，收回碳排放配额涉及到行政征收、行政补偿等问题以及诸多物权法上限制，不利于保障持续削减碳排放总量。相反，将碳排放权定位为需要经过行政许可取得的权利，可以根据我国碳排放的总体控制目标，分阶段逐步削减排放者的排放量。

第三，他山之石的借鉴。以美国为例，2010年《美国能源法》要求美国自2013年起实施全国性的排放限额与排放许可交易制度，在限额——交易计划下，交易标的主要是经分配的排放配额，也可以说是依法排放、受限制的许可。对于此种排放配额的性质，美国《清洁空气法(1990年修正案)》中明确规定不属于产权范围，《气候安全法案》第二章也规定任何排放配额都不应是财产权利，同时法律赋予了环保署特有的权力，环保署享有终止或限制排放配额的权力，本法案的任何事项或任何其他的法律规定都不应对该权力作出限制。可见，美国的碳排放交易只是排放许可，并没有视其为一种财产权利。

(二)碳排放权交易是兼具公法与私法性质的法律行为

我国碳排放权交易采用的是总量+交易机制(Capandtrade)，即政府设定配额总量，发放给企业后让其自由交易，其核心思想是:在限定总量的前提下，赋予特定主体合法的碳排放权权利，并允许这种权利像商品那样买入和卖出。碳排放权交易是一种融合了政府权力与私主体权利，兼具公法与私法性质的法律行为。

公法介入的出发点是为了分配碳排放权指标以及对碳排放权交易行为的监督管理，其目的还是保障碳排放权主体之间的交易行为。环境资源是典型的公共——私人复合物品，由于人们的逐利本性，在使用环境时存在竞争性，争相谋取更多环境资源，而忽视其容量问题，一旦超过一定的限度，公地悲剧的出现将不可回复。除非我们退回到科学幻想中，并设想一个强有力的世界政府承担全球生命支持系统的有效拥有权，且控制人与环境相互作用的各个方面。否则，这种公共物品私人性的问题必然出现。因此，环境资源这种特殊物品的公共特性部分要求通过立法将碳排放容量资源的使用限制在特殊使用者阶层，并且必须要由国家来对有限的环境资源作合理之分配。另一方面，碳排放权交易的成功关系国计民生及公共利益的实现，尽管交易的进行更多地需要交易主体的自觉性，但是不受监管的市场化行为必然会因为对私利的追求而丧失对社会公共利益的作用，政府适时的监管在此时就成为必需。

大气环境容量的平衡依赖于碳排放配额的交易，交易相对应的概念即为可交易许可证、可转让许可证等。然而，根据我国《行政许可法》规定，行政许可不得转让是原则，法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的是例外。那么，碳排放权许可是否属于可转让许可呢?从我国目前的环境立法情况看，我国的排放许可可以分为两类:广义上的排污许可证和在污染物排放总量控制制度下颁发的许可证，即狭义上的特定许可证，也就是政府基于其对资源的所有权或垄断经营权而通过颁发许可证的方式将使用权、开采利用权或经营权有偿转让给公民的许可，这实际上就是所谓的赋权或者特许，特许的本质是由行政机关代表国家依法向被许可人授予某种权利，这种权利是可以进行转让的，这种许可也属于行政法上的财产权利转让许可。对大气环境容量这种稀有资源的分配，采用行政特许的方式由行政机关代表国家依法向被许可人授予权利，以使被许可人有权利用大气环境容量这一有限资源进行碳排放的许可证符合上述财产权利转让许可的特点，属于可以转让的行政许可。

二、我国碳排放权交易的发展及法律困境

(一)我国碳排放权交易的发展现状

1.密集政策，明确发展方向

2010年10月国务院下发《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中提到:要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度。十二五规划、十二五控制温室气体排放工作方案中提出要建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场2011年10月国家发展改革委员会办公厅下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》批准两省五市开展碳排放权交易试点工作。中国共产党的十八届三中全会上指出:发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。再次重申了碳排放权交易制度的重要性。2013年5月国务院批转发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》指出:深入推进碳排放权交易试点，研究建立全国碳排放交易市场。2014年5月9日国务院印发《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》指出:发展商品期权、商品指数、碳排放权等交易工具，充分发挥期货市场价格发现和风险管理功能，增强期货市场服务实体经济的能力。2014年5月15日国务院办公厅印发《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》指出积极推行市场化节能减排机制，推进碳排放权交易试点，研究建立全国碳排放权交易市场。2014年9月，国家发展改革委印发《国家应对气候变化规划(2014—2023年)》，明确提出将继续深化碳排放权交易试点，加快建立全国碳排放交易市场。在2014年11月签署的《中美气候变化联合声明》中，中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。《声明》首次明确了2023年后中国减排目标和时间表，既与中国未来实施低碳发展的国家战略高度契合，又能对全球温室气体减排产生实质性的推动作用。

2.国家领导人高度关注

2014年9月李克强总理出席达沃斯论坛时指出:中国正在研究2030年前后中国控制温室气体排放行动目标，包括二氧化碳排放峰值、碳排放强度比例下降、非化石能源比重上升等。在北京APEC会议期间，主席在谈及中国在世界事务中的作用时强调，随着中国国力的增强，中国将承担越来越多的、与中国自身国力相适应的国际责任。而2014年《中美气候变化联合声明》的也表明我国领导人已经将气候变化视为人类面临的最大威胁，将气候变化问题的重要性和紧迫性提升到最高层面。同时，将气候变化与国家安全和国际安全紧密联系在一起，对气候变化问题的性质有了更具体更全面的认识。

3.碳排放权交易试点成绩显著

目前碳排放权交易试点工作主要取得了以下方面的进展:

第一，出台了碳排放权交易的工作方案和管理规范。2012年10月，深圳市人大常委会审议通过的《深圳经济特区碳排放管理若干规定》是国内首部专门规范碳排放管理的地方法规，该规定建立了碳排放管控制度、碳排放配额管理制度、碳排放抵消制度、第三方核查制度、碳排放权交易制度和处罚机制六项基本制度。其他试点也相继了碳排放权交易相关法规、规章以及实施有关工作方案。从深圳、上海等地相对有成效的履约情况来看，主要得益于对碳排放权交易管理政策及相关法律法规的出台，纳入企业才会重视碳交易、积极参与碳交易、把碳交易融入企业的正常运作中。第二，确定了碳排放权交易试点企业的范围。现行碳排放权交易主体以高污染、高排放企业为主。

例如，上海市于2012年11月公布了第一批碳排放权交易试点企业名单，共191家企业纳入试点范围，包括上海市行政区域内钢铁、石化等工业行业，年碳排放量2万吨及以上的重点排放企业，以及航空、港口、金融等非工业行业年碳排放量1万吨及以上的重点排放企业。

第三，制定了碳排放额度分配方案。上海、北京、湖北等省(市)实行碳排放额度无偿分配，根据试点情况，适时探索拍卖等有偿分配方式。

我国碳排放配额初始分配方式目前采用混合方式:以无偿分配为主，有偿分配为辅，即基本上依溯往原则进行无偿分配，另外为了新设排放源的需要，将部分排放权以拍卖方式予以分配。采用这种方式的理由有:首先，在初期分配时，分配对象不须负担任何成本或仅须负担极少成本，即可取得维持原产业规模营运所需之排放权，故易为企业多接受，最具可行性。第二，采用有偿分配和无偿分配的混合机制可以避免政府一刀切的做法，在形式上更加灵活，尤其对于一些价格不能灵活变动的行业(如石油、火电行业等)，或者当经济面临较大物价上涨压力时，将排放额度免费分配给企业，相对而言是一种更有效且不会产生明显社会冲击的政策选择。第三，因系根据过去排放实绩决定分配量，因此，排放者可及早规划其防污计划。第四，对未能依溯往原则受无偿分配之新设排放源提供取得碳排放配额许可之机会。广东引入有偿分配制度，并在首年履约时要求企业有偿购买3%。这一方法在初期受到了许多质疑，但也提供了国内唯一的配额有偿分配经验。而目前广东省政府计划将配额竞价募集到的6亿元用于筹建区域性碳基金——广东省低碳发展基金。这一思路突破了试点的常规模式，在交易之外建立了新的碳金融机制，将具有较大示范作用。截至2014年10月底，7个试点省市碳交易市场配额拍卖合计成交量1521万吨，共获得拍卖收入7.6亿元人民币。

第四，建设了碳排放权交易公共服务平台。深圳市是我国第一个正式运行的强制碳交易市场，建成了碳排放信息管理系统、注册登记簿系统和碳排放权交易系统。2013年6月18日首日共进行8笔交易，成交21112吨额度。随后，各试点省(市)碳排放权交易公共服务平台相继建成，2014年在北京、上海等7省(市)的碳排放权交易试点累计成交量约1568万吨二氧化碳，累计成交金额近5.7亿元人民币。

(二)我国碳排放权交易面临的法律障碍

1.碳排放权交易管理体系立法效力等级不高

目前我国关于碳排放权交易的规范性文件除了中央的部门规章——2014年国务院发展和改革委员会颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》以外，主要是地方性政府规章和相关政策性文件。

上海市、广东省、湖北省规定的都是地方政府规章，而天津市、重庆市只有规范性文件，属于地方性法规的只有:2012年10月深圳市人大常委会制定的《深圳经济特区碳排放管理若干规定》和2013年12月北京市人大常委会制定的《关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》。除此之外，政策在碳交易发展中起着重要的支持作用，主要集中在涉及碳交易的申报流程、税收优惠、上网电价等方面的政策。

从我国目前碳排放权交易的制度体系看，其立法效力等级明显不高。首先，政策数量远多于法。众所周知，政策作为非正式法源，在《立法法》中没有任何地位，虽然在实际中必须遵守，但其不是依靠国家强制力保障实施的，约束效力不足。其次，政府规章数量多于地方性法规，而地方性法规的效力比政府规章高。地方性法规的首要任务，是以立法的形式创制性地解决应由地方自己解决的问题以及在国家立法普适性之下不可能有针对性或有效解决的本地实际问题。地方政府规章的主要任务是对上位法进行具体化、细则化，一般不存在创制性立法的情况，在内容上侧重于规范行政主体行为和程序性规范。地方性法规的立法效力等级比政府规章强具体表现在:首先，两者分属于不同立法权限。地方性法规的制定归属于我国立法系统，其行为本身是国家立法权在地方的体现，是在与宪法、法律不相抵触的前提下对地方意志的一种表达。而政府规章的制定则归属于我国行政系统，是行政权行使过程中依行政程序进行的，属于抽象行政行为。其次，两者立法权限范围不同。地方性法规只要不与上位法抵触即可根据本地实际制定调整社会关系的准则，即地方性法规可以涉及上位法没有调整到的领域，可以创设实体性权利和义务。而政府规章只能在上位法已经存在的前提下制定，不能创设实体权利和义务。同时，根据《行政处罚法》规定，地方性法规除了限制人身自由和吊销企业营业执照的处罚不能设定外，其他处罚种类都可以设定;而政府规章只能设定警告和一定数额的罚款，罚款的限额还必须由省级人民代表大会常务委员会规定。第三，两者在诉讼中的法律效力不同。在行政诉讼中，法律、法规是法院审理案件的依据，即地方性法规是法院审理案件的依据，而对于政府规章则只能作为法院审理案件的参照

2.碳排放权以及碳排放权交易主体的合法性问题

首先，碳排放权的法律确权问题。碳排放权交易的标的是企业节余的碳排放配额，如果没有这种节余的碳排放配额，碳排放权交易就会成为无米之炊。但是目前我国并没有法律确认这种节余的碳排放配额，也没有从法律上确立企业对于其通过减排而节余的碳排放配额拥有所有权、使用权、收益权和处分权，如《水法》、《大气污染防治法》等中都没有直接规定关于碳排放权以及排放权取得的法律条文。交易标的的合法性决定了交易本身是否受到法律保护，是否能够成功交易，因此这是建立碳排放权交易制度必须首先解决的问题。只有经过法律对碳排放权的确权，碳排放权交易才能受到法律的保护，才有可能形成稳定的、有序的交易生态。

其次，碳排放权交易各方主体的创设、准入的法律条件问题。比如面对各地地方政府或投资者的申请创设碳排放权交易平台，发改委不能暗箱操作、随意决策，应明确规定碳排放权交易平台设立条件和程序，确定合理的市场准入制度。再如，碳排放交易的另一类重要主体就是交易的相对方，即碳排放权的卖方和买方。通常认为，卖方是依法取得碳排放配额并且有富余的企业，而买方是用完自身的碳排放配额且不得不继续实行碳排放的企业。但从国际碳交易实践来看，碳排放权的买家身份复杂得多，主要有以下五类:(1)合规产业部门买家，主要是一些大型能源、电力产业部门，如国内外的一些火力发电公司等;(2)政府参与的采购基金和托管基金，如荷兰政府设立的专项基金，世界银行托管的各类碳基金等;(3)商业化运作的基金，由各方资本汇集且以盈利为目的的专项从事减排额开发，采购交易经济业务的投资机构。此类买家目前在国内CDM市场更为活跃;(4)银行类买家，为其旗下的一些中小型产业部门提供一种创新金融服务产品，以扩大的银行服务能力和竞争力;(5)其他类买家，包括个人、基金会等以缓和全球气候变暖为目的的非商业性组织〔21〕。这些买家购买排放配额的目的不一定是供自己超额排放使用，随时都可以从买家转换为卖家，比如在全球碳交易中，西方中间商在我国以8～10美元的价格收购初级经核证的减排量(CER)，在欧洲碳市场包装成欧盟碳排放交易机制(EUETS)第二阶段的CER期货合约，价格就涨至15～17欧元，增值幅度达100%。复杂的碳排放权交易主体和目的，提高了碳排放权交易的投机性和风险性，进而产生影响交易正常秩序的可能。因此，笔者认为，法律应对碳排放权的购买者尤其是对专门进行碳排放权交易的各类专项基金和碳基金，以及专项从事减排额开发、采购、交易、经济业务的投资机构，设置一定条件，通过市场准入法律制度调控碳排放权交易的买方和卖方，维护正常的碳排放权交易秩序。

3.碳排放配额初始分配不公平

碳排放权交易的标的是企业结余的碳排放配额。从法律角度看，碳排放配额是占用一定环境容量的权利，因此碳排放配额初始分配的实质是对环境容量资源这种特殊资源的初次分配。而环境资源的两个基本特点是具有稀缺性和有用性当我们需要用这种稀缺且有用的环境资源去满足不同利益主体的各种层次需求时，公平有其福利最大化的工具合理性，它强调对环境资源享用的机会和利益的平等性。同时，碳排放配额初始分配的本质是一种行政许可。所谓行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为碳排放配额初始分配是一种自上而下的活动，体现了行政主体对碳排放行为的监督、管理和调控，政府地位和权责在很大程度上决定着初始分配各方权利主体的分配结果。只有在公平的价值指引下，依法约束政府分配权力和划定权力边界，才能避免碳排放配额初始分配成为政府与个别碳排放主体进行合谋的工具。

国务院发展和改革委员会颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》第9条对碳排放配额初始分配的方式进行了原则性规定，即排放配额分配在初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例。在国家发展和改革委员会批准建立的7个碳排放交易试点实行的碳排放配额初始分配方式也是以无偿分配为主，有偿分配为辅的方式。但是这种分配方式会产生明显不公平现象:

首先，在污染企业与节能减排企业之间产生不公平。无偿分配的标准大致可分为两种:一是政府在总量控制前提下，依据企业历史产出或排放水平直接进行分配;另一是依据企业现实的产出或排放水平来进行分配。比如《广东省碳排放配额管理实施细则(试行)》中规定综合考虑排放企业历史碳排放量和行业基准水平，合理分配配额。历史或现时的碳排放水平是企业生产和历史的产物，这实际上是鼓励了现时排放，对于已经通过技术改造进行节能减排的企业等于是一种惩罚。

其次，在新旧企业之间产生不公平。无偿分配给原有的排污企业，而新企业试图进入同一生产领域则必须出资购买指标或者安装更严格的治理装置，这造成了原始取得和转让取得之间的巨大差别，实质上是对新企业设置了进入障碍。如《广东省碳排放配额管理实施细则(试行)》规定项目申请核准(竞争性配置)时，新建项目企业需承诺足额购买有偿配额。这种优惠原有企业，歧视新企业的指标分配方法显然不利于市场主体的公平竞争。

第三，对于其他社会公众不公平。碳排放配额分配的环境容量资源既是有限的，又是公共的，无偿取得碳排放配额的生产者，在占用本身环境容量份额的同时也无偿占有了其他社会公众的环境容量份额。这种占有使其他公众失去了使用自己份额的环境容量资源的机会，在环境受到损害的时候还必须支付高额的费用才能得到本应自然拥有的清洁的水、清新的空气、优美的环境等，这不符合环境公平所称的每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利，任何个人或集团不得被迫承担和其行为结果不成比例的环境污染后果

4.碳排放权交易监管体制不畅

在碳排放权交易过程中，政府的任务之一是制定富有效率的交易程序和规范，对各类交易主体和服务主体的行为进行严格监管，以增加碳排放交易的透明度，提高交易主体的履约率，从而提高碳排放交易的效率。然而，实践证明碳排放权交易监管体制不畅。从碳排放权交易试点省(市)可以看到，碳排放权交易管理是由发改委牵头安排。而作为重要的碳排放规制对象和碳排放权交易主体——工业企业一直由工业和信息化部管理，企业能耗数据大多在各地经济和信息化工作委员会。负责牵头碳排放权交易试点工作的发改委未必能便利地获取重点用能企业的能耗数据。此外，随着碳排放权交易的发展，交通运输领域也会纳入交易范围，其行政主管部门自然也会成为监管体制的组成部分，交易所和交易平台的管理还会涉及证监会和证监局等部门。为解决管理体制问题，湖北和天津成立了碳排放权交易试点工作领导小组，由发改委、经信委等各部门组成，负责统筹部署碳排放权交易试点各项工作，协调解决试点中的重大问题。然而，这类领导小组并非长效机构，并不能完全解决碳排放权交易的管理体制问题。碳排放权交易管理体制不明晰，将直接导致信息获取障碍和管理的低效率，从而影响碳排放权交易在成本控制和减排量等方面的有效性。

5.各地自行立法制章造成碳交易市场的人为分割

尽管北京环境交易所、上海环境能源交易所等交易所的成立为我国应对气候变化奠定了坚实的市场基础，但是，各地自行立法制章造成碳交易市场的人为分割，比如由各地自行确定温室气体种类，纳入碳交易行业、纳入门槛势必导致无法形成统一的全国碳交易市场。

其实，碳排放权交易的本质是通过市场化的手段推动企业节能减排。各地激进推行碳排放权交易，能调动节能减排的积极性，却很容易形成地方保护主义和地区垄断，无偿配给的碳排放额度还可能成为政府对企业的变相补贴。过度分散和独立的交易机构反而会对交易市场的运行起到反作用。跨省或者区域性交易还会受限于各地经济结构模式、计量办法、交易规则等因素，难以形成一定规模的交易量和提高交易效率。也正因为此，国家发改委也曾明确反对我国各地方政府分别设置碳交易场所。2015年2月4日中国碳排放交易高层论坛上，国家发展和改革委气候司国内政策和履约处处长蒋兆理表示，我国将在2016年启动全国碳市场。全国碳交易市场初步将纳入5+1个行业(电力、冶金、有色、建材、化工和航空服务业)的年排放量在2.6万吨以上的企业，碳排放交易量可能涉及30亿～40亿吨。2019年以后，我国将启动碳市场的高速运转模式，使碳市场承担温室气体减排的最核心的作用。可见，建立全国统一的碳排放权交易市场势在必行，从法律上根除人为分割碳排放权交易市场的现象也是必然。

6.对超额碳排放处罚强度偏弱

我国碳排放权交易市场采用的是总量+交易机制(Capandtrade)，即政府设定配额总量，发放给企业后让其自由交易。由于1单位配额相当于1吨二氧化碳当量，限制了配额总量就等于限制了排放总量，因此能够很好的实现控制排放量的目标。因此，碳排放权交易市场也是一个强制市场，纳入企业必须遵守排放限制的要求，否则将被处以各类惩罚措施。表五显示我国碳排放权交易试点省(市)对超额碳排放处罚的情况。

对于碳实际排放量超过碳排放配额情况，试点省市一般采取罚款+责任不可免除的惩罚机制。比如湖北省对差额部分按照当年碳排放配额市场均价予以1倍以上3倍以下但最高不超过15万元罚款，并在下一年度分配的配额中予以双倍扣除;广东省在下一年度配额中扣除未足额清缴部分2倍配额，并处5万元罚款。但也有省市对碳实际排放量超过碳排放配额情况只处以罚款，如北京、上海、重庆。此外还有其他约束机制，主要表现在对企业信用信息记录、不得享受融资支持和财政支持优惠政策等方面，但这些约束并不具有法律效力。

研究表明，对违法行为的处罚强度与对重复违法行为和潜在违法行为的威慑作用成正比关系。正如美国当代著名哲学家桑德尔(Sandel)教授指出:对于掠夺环境而采取的罚款和费用之间的区别不应被轻易放弃。

同样，对于超额碳排放行为的处罚方式也应该根据违法主体的动机、违法行为方式、程度、后果等来设置处罚方式。我国当前对超额碳排放行为主要采用罚款这种行政责任方式，处罚形式单一，而设定碳排放权交易制度的目的是持续削减碳排放总量，因此对超额碳排放行为的处罚也不应该一罚了之，而应该植入更多的行为罚和资格罚，才能使企业自身从收益最大化的角度来进行减排规划。

三、我国碳排放权交易的立法跟进

(一)对《宪法》中资源概念进行立法解释

碳排放权的客体是环境容量，它附存于自然界的大气之中。在《宪法》第9条中有关于资源的规定，在进行立法解释时可以对此处的资源界限进行进一步的解释。因为资源是由人而不是由自然来界定的，资源的价值也正是源于人的能力和需要，是动态的，没有己知的或固定的极限，随着知识的增加、技术的改善而随时剧烈变动，同样环境容量资源也是动态的，响应于人类价值、渴望和生活方式的变化，正是随着物质生活的不断丰富，人才有能力将注意力转向非物质的价值。因此我们可以通过解释对资源的概念进行扩展，确定环境容量资源的所有权性质，弥补目前有关这类无形资源所有权的法律法规的立法缺位问题，为碳排放权提供合法的依据。

(二)制定《碳排放权交易法》

我国应制定《碳排放权交易法》，通过立法将长期的、基本的目标或举措由政策上升为法律，给包括清洁发展机制在内的碳交易市场一个稳定的法制环境，对更好地推进我国碳交易市场的发展是非常关键的。《碳排放权交易法》应对碳排放许可、分配、交易、管理、交易双方的权利义务、法律责任等做出规定，尤其应当重点解决以下问题:

1.明确规定碳排放权的法律性质。如前所述，碳排放权是一种行政许可权利，其实质在于碳的排放是对环境容量资源的使用，在法律上赋予其权利性质才能使排放者的排放行为与交易行为合法且正当。我们可以借鉴《水法》第48条第1款及《取水许可制度实施办法》第3条、第4条有关法定水权的规定，在《碳排放权交易法》中规定:直接向大气进行碳排放的单位和个人，应当按照国家碳排放许可制度的规定，向主管行政主管部门申请领取碳排放许可证，取得碳排放权。但是，家庭生活等少量碳排放的除外。

2.设定碳排放主体的法定减排义务。欧盟建立了迄今为止世界上覆盖国家最多、涉及行业最多的碳排放权交易法律体系，2011年欧盟碳排放交易金额高达1175亿美元。而美国芝加哥气候交易所、区域性强制减排及交易计划无论规模还是交易金额，都不能与欧盟排放交易机制相提并论。发生这种结果的主要原因在于美国没有国家的强制碳排放立法，只有部分州政府主动采取减排行动，主要包括区域气候行动倡议、美国西部区域气候行动倡议、环保人士推行的绿色标签产品等，这些区域性减排组织共同制定减排目标，自愿履行减排义务，自然在规模与影响力上就无法与欧盟相提并论。因此，区域碳排放总量控制指标确定之后，只有通过配额落实到具体的碳排放主体，并且确保配额的法律约束力，碳交易市场才有可能形成。《碳排放权交易法》应该明确规定碳排放权交易纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准，在全国范围内统一标准，并结合产业政策、行业特点、碳排放管控单位的历史排放量等因素，确定碳排放管控单位的碳排放额度，以法律而不是行政法规、地方性法规等形式明确碳排放主体应承担的法定减排义务。

3.理顺碳排放权交易监督管理机制。就现阶段而言:发改委应作为节能减排和温室气体自愿减排交易的行政主管部门，对碳排放权交易实施统一监督管理，负责用能总量、碳排放总量的核定和管理，确定交易主体范围、碳排放额度分配方案，协调跨区域碳排放权交易工作，建立碳排放权交易管理平台，定期有关交易信息，对碳排放报告与核查等碳排放权管理和交易工作进行综合协调、组织实施和监督管理。其他部门则按照各自职责做好碳排放权交易有关工作，例如，工业主管部门配合做好用能量与碳排放量的监测和折算工作;财政部门负责碳排放权交易专项账户的监督管理;物价部门负责碳排放权交易的市场价格信息;碳排放认证机构的监管工作应由认证主管部门负责，各地认证主管部门应建立健全碳排放认证监督管理执法机构。环保监管部门主要是负责温室气体防治措施的落实、排放的监测、违法排污行为的查处等。同时，碳市场作为金融市场的一部分，碳衍生品市场的监管主要依靠金融监管机构进行，应充分发挥中国人民银行、银监会、财政部等政府部门实施对碳金融业务的监督管理和市场调控作用。

4.明确碳排放权交易各主体的法律责任。碳排放权交易的责任承担主体主要包括碳排放权交易主体、辅助参与人及行政主管部门相关责任人员。碳排放权交易产生的法律责任一般包括民事、行政和刑事责任。如在新西兰，未能完成减排任务的主体还要同时承担民事或者刑事责任，对于故意不履行减排义务，不能提交符合要求的排放单位的主体，要以1∶2的比例提交高一倍的补偿额和60美元每吨的罚金，且参与主体还要面临被定罪的可能性。新西兰排放交易计划的参与主体如果没有履行除减排之外的其他义务也要受到惩罚，对于过失性违反非核心义务的参与主体的民事惩罚是一次4000美元，第二次8000美元，第三次12000美元;对于故意不履行其他义务的参与主体要面临大额的罚金和个人定罪。

首先，民事责任。碳排放权交易引起的民事责任主要有两种:一是合同责任，发生在碳排放权交易市场行为中，合同责任能够明确市场交易主体之间的关系，有利于市场交易主体直接根据合同约定向相对方追究违约责任，寻求救济。另一是侵权责任，碳排放权主体由于行使碳排放权造成损害产生的法律责任。我国现行法律对环境侵权行为归责原则采用的是无过错责任原则，即行为人承担责任并不以其有过错为前提。笔者认为在碳排放权交易侵权法律责任追究中亦应明确规定采用无过错责任原则，最大限度保障受害人的利益，同时也可以与环境法律体系保持一致。

其次，行政责任。主要是行政主管部门对碳排放权交易市场主体的违法行为所做出的行政处罚。同时，负责国家碳排放权交易管理的行政机关对其责任人员的违法作为或不作为行为造成的后果应承担行政责任，对由此造成的损害负有赔偿义务。另外，行政机关的直接责任人员也应当为其违法管理行为受到相应的行政处分。

第三，刑事责任。国家对于交易主体及行政机关直接责任人行为严重违法，触犯刑事法律的情况下，追究其刑事责任，对其进行刑事处罚。

最后，规定碳排放权交易辅助参与人应承担的法律责任。目前我国的碳排放权交易市场机制尚不完善，难免有些中介机构妄图利用制度的不健全，从事违法行为，以牺牲环境保护为代价赚取非法利润。对此，应当撤销核证机构的资格，追究其法律责任，如果给利益相关人造成损失的，核证机构还应当承担民事赔偿责任。

5.明确碳排放权交易纠纷处理的法律制度体系。违反碳排放权交易法律规定和合同约定的义务以及不合理地行使碳排放权在一定情况下还会产生环境纠纷。碳排放权交易纠纷处理是确认碳排放权和实现碳排放权的方式，只有完善责任与纠纷处理的法律制度体系，才能促进碳排放权交易市场的稳步发展。

(三)制定配套行政法规、规章

1.行政法规——《碳排放配额总量控制与分配条例》

在碳排放初始分配方面，国家和各地发展和改革委员会是配额管理主管部门，负责提出配额分配方案，组织年度配额免费和有偿发放，配额日常管理及配额登记系统监管，受理企业和单位申诉，向社会公布相关信息等工作。但因为碳排放额度初始分配涉及全国二氧化碳排放总量、地区基本排放额度、重点行业排放额度等确定，需要电力、水泥、钢铁、石化、陶瓷、有色金属、纺织、塑料、造纸等工业行业、公共建筑、交通运输领域的行政主管部门的协同、配合。可见，碳排放配额总量控制与分配涉及众多且复杂的行政机关。而国务院发展和改革委员会只能规定部门规章，在中央层级立法体系中属于效力最低层级，难以对国家发展和改革委员会以外的其他部委起到很好的约束作用。建议由国务院制定行政法规——《碳排放配额总量控制与分配条例》，在该条例中尤其应注意加强排放权配额分配制度和程序的透明度和参与度，将碳排放指标分配的各个步骤、程序、环节和事项以及分配的基本原则和具体规则加以充分的公开，各地区、各企业甚至民众都能充分参与并发表自己的意见。要充分听取各产业部门、各行业协会或经济组织的意见，对于重要问题应当组织专家、学者、经济实务界人士，以及民众代表进行充分论证。通过程序公正对于这种特殊行政许可行为予以更严格法律约束，保证相关行政主管部门依法行政，公平分配碳排放配额。

2.部门规章——《碳排放配额拍卖规定》

采用公开竞价方式分配这种具有资源使用性质的许可证是我国《行政许可法》肯定的。广州试点于2014年9月26日开始进行有偿竞价碳交易，最终成交价格为26元/吨。碳排放配额通过拍卖转让不仅形成了合理的市场价格，解决了某些物品不易定价的难题，而且扩大了碳排放配额的流转渠道，提高了配额的利用率〔38〕。可见，公平价值指引下，有偿方式是我国碳排放配额分配方式的必然趋势。但是，拍卖作为一种特殊的商品出售方式，涉及不特定多数人的利益、多重法律关系，事关碳排放交易安全，完全有必要用法律来约束该行为。而我国其他专用拍卖行为在《拍卖法》统领下均制定了专用拍卖规章，如对于烟草专卖品的拍卖行为，烟草专卖行政主管部门颁布了《国家烟草专卖局关于加强烟草拍卖行管理的通知》，对于国有土地使用权拍卖行为，国土资源行政主管部门颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等等。因此，对于具有资源使用性质的碳排放配额拍卖行为应该制定专门部门规章——《碳排放配额拍卖规定》，规定碳排放配额拍卖的目的、遵循的原则、碳排放配额拍卖监督管理部门及其职责、各当事人及其权利义务关系、拍卖实体规则及其程序要求等等内容，使碳排放配额拍卖行为有法可依，保障其公正、公平的进行。

3.部门规章——《国家碳市场交易机构管理办法》

依托排放权交易所建设碳排放权交易平台，开发建立包括交易账户管理、交易产品管理、资金结算清算、交易信息报送等功能的交易系统，交易所本身虽不参加交易，但为各类市场参与主体提供碳产品的撮合成交、场地、设施、结算等服务，同时履行期货市场一线监管职责，监管会员、投资者及市场其他参与者的碳期货业务，及时发现和处理期货违法、违规行为，防范和化解市场风险等，因此有必要制定《国家碳市场交易机构管理办法》规范交易所行为。

4.部门规章——《国家碳市场调控办法及交易细则》

中国碳排放权交易市场刚刚起步，相当一部分人抱着投机的心理来进行买卖，完善市场规则，防止市场滥用非常必要。碳排放权交易体系最重要的功能是以最低社会成本实现减排目标，而不仅仅是实现减排目标一个完整的交易制度通常由交易主体、交易场所、交易品种、交易规则、行为准则、交易方式、结算交收、交易费用、风险管理、信息披露等部分组成，碳排放权交易也不例外。制定《国家碳市场调控办法及交易细则》需要赋予交易机构的法律地位，确定交易规则、交易品种、交易费用和结算交收的方式，同时还要明确交易主体的行为准则以及交易机构在风险管理与预警、交易异常情况处置等方面的义务。

5.部门规章——《碳市场交易第三方机构管理办法及核查指南》

碳市场中，第三方核查机构起着非常重要的作用。例如，美国东部地区温室气体倡议(RegionalGreenhouseGasInitiative，简称RGGI)市场委托第三方机构参与监管可以解决政府内部技术及专业监管力量不足等难题。核证机构的核证行为决定了出让人的碳排放权是否可以进行交易，是保证碳排放权交易制度公正性和科学性的关键，核证机构必须严格遵循法定程序和业务要求，审慎履行职责。如果核证机构严重不负责任，为了牟取非法利益出具虚假的核证报告，甚至与被核证的交易主体勾结起来欺诈社会公众，逃避监管，无疑会对相关方造成严重损害，违背碳排放权交易制度设立的初衷。因此，应加强对核证机构的监管，制定《碳市场交易第三方机构管理办法及核查指南》，规定碳排放第三方核查机构的准入制度和核查标准，明确第三方核查机构的工作程序和流程，建立核查机构评级制度、保密制度等，建立碳排放评价标准体系和监测报告核查体系以及相应罚则等内容，规范第三方核查机构核查行为。

碳排放管理方案范文篇3

在七个区域碳交易市场试点3年后，全国碳市场目前已渐行渐近。国家发改委2016年1月份印发了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，对全国碳市场建设作出了统一部署，要求确保2017年启动全国碳市场；3月份，《碳排放权交易管理条例》（以下简称《管理条例》）送审，并被国务院办公厅列入立法计划预备项目；6月13日，国家发改委副主任刘鹤主持召开发改委改革专题会议，提出要“加快推进碳排放权交易制度”，全国碳市场建设全面进入快车道，2016年也将成为碳市场从“试点”走向“全国”的关键年度。

自2013年以来，我国已在七个省市陆续展开碳交易试点工作，在市场体系构建、配额分配和管理、碳排放测量、报告与核查等方面进行了深入探索，为全国碳市场的建设积累了宝贵经验。结合试点经验，《管理条例》基本明确了全国碳市场的总体框架以及管理规则，但交易平台设置、配额分配及使用规则、交易主体准入、核证自愿减排量（CCER）抵消机制以及由碳交易市场衍生的碳金融体系发展等具体问题则仍有待进一步研究和明确。

从地区试点走向全国统一

碳金融产品和服务的创新，能够从两个方面促进碳市场的健康发展。首先，碳配额衍生产品为交易主体提供风险控制的手段，有利于引入机构投资者，增加市场的深度和广度；其次，碳资产管理相关的服务能够充分发掘碳资产的价值，提升企业参与碳交易的意愿和能力，促进碳资产的形成。

在碳衍生产品方面，广州、湖北先后推出了碳配额现货远期产品，上海也计划于2016年下半年推出远期产品；北京推出了碳配额场外掉期合约。全国碳市场启动后即将面临的一个问题就是各市场远期产品的整合。针对非标准远期以及掉期合约等场外交易的衍生产品，也需要出台针对性的监管规则，避免投机行为放大市场风险。此外，2014年5月的《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（又称“新国九条”）特别提出：加大期货品种创新步伐，研究发展商品期权、商品指数、碳排放权等新交易工具。随着全国碳市场的启动，碳市场总体规模和流动性将大幅提高，碳期货的发展条件也将成熟。2015年4月国务院印发的《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》提出，在广东自贸区研究设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所，意味着国家已经在为即将到来的全国碳市场框架下的碳期货交易作准备。而全国各大期货交易机构也已先期展开了碳期货产品和交易的研究工作。

碳资产管理服务包括碳基金、碳信托、碳债券、碳保理以及碳资产抵押/质押贷款、碳资产授信等。兴业银行2007年起便率先参与国内碳交易市场建设，目前已与全部7个试点碳市场达成合作关系，在碳交易制度设计咨询、交易及清算系统开发、碳资产质押授信、节能减排项目融资、碳排放权质押贷款等方面提供一揽子产品与服务。随着绿色发展理念被纳入“十三五”规划，越来越多的金融机构对包括碳交易在内的绿色金融业务的重视程度不断提高。与此同时，各试点市场交易所也积极与银行等金融机构合作，探索碳金融产品与服务的管理体制，针对部分碳金融产品和服务出台了相关管理规定。全国市场启动后，一方面需要统一已有管理规定，填补空缺的管理规则，同时还需要推广有关现有机构参与碳金融市场、开发碳金融产品与服务的经验，引导更多的银行、券商等金融机构积极参与，真正推动我国碳市场及碳金融体系深化发展。

从试点向全国市场过渡的准备

以碳市场试点地区为中心，探索开展跨区域碳排放权交易，建设区域性碳市场，不仅是对全国碳市场建设的有益探索，也可能是全国碳市场启动之前，我国碳市场主要的运行模式。目前，北京与深圳已经分别与河北承德、内蒙古包头展开了跨区域碳交易，为其他试点地区的推广作出了初步的探索。后续在法律和规则的协调、交易机构的对接以及跨区域综合管理等领域还需展开更深入的探索。在统一市场、统一标准、统一方法、统一监管的原则指导下，建立区域的环境和气候联合的管理体系、提出跨区域与市场统一制度与方案设计，细化碳资产管理的会计制度、审计制度、税收制度等，将是下一步建设区域碳市场的核心要求。

此外，逐步扩大碳市场的行业覆盖范围，也是我国碳市场未来发展的必由之路。按现有政策，全国碳市场覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、民航等8大类32个子行业。在经济“三期叠加”的大背景下，上述高能耗、高排放部门往往承担的转型成本最多、利润受损最严重。建立碳市场，推进节能减排政策的落实，有助于加快产业结构调整进程，但客观上也增加了这些部门显性的减排成本。随着配额总量逐渐趋紧、免费分配配额占比逐渐下降，这种显性的减排成本也将随之不断增加。此外，随着我国产业结构和消费结构的改变，服务业以及居民部门能耗和排放占比也相应提升，高耗能、高排放产业占比则将相应下降。在这样的背景下，固守现有的碳市场行业覆盖范围不利于总体减排目标的实现。逐步将建筑业、交通运输、餐饮酒店和零售业等能耗和排放较为集中的服务业以及大型公共建筑纳入碳市场，一方面可以扩大碳市场的覆盖范围，优化减排政策效果，另一方面也可以适度转移工业部门的履约成本，缓解经济结构转型过程中的阵痛。

上海、深圳、北京试点碳市场过程中，已经纳入了服务业以及部分公共建筑设施，但考虑到全国其他地区的基础条件，这些部门没有纳入全国碳市场。但如前所述，随着碳市场的不断发展和完善，行业覆盖范围也将逐渐扩大，而这些市场的试点经验也将发挥重要的作用。因此对于这些地区而言，在完成全国碳市场建设“规定动作”之外，适时增加行业覆盖范围，进一步研究更加科学且可复制、可推广的排放核算标准及配额分配方案，不仅能够帮助全国碳市场更快发展，也有助于本地区在全国碳市场未来的建设进程中，占据更主动的地位。

关于交易平台设置

对于未来的全国碳市场来说，到底是在一家交易所集中交易，还是在统一规则下由多家交易所分散交易，目前尚存争议。

集中交易模式的优势是便于统一标准、集中管理，有利于价格发现；同时也契合我国节能减排行动“自上而下”的推进路径，便于国家主管部门灵活调整，使碳交易机制与其他能源气候政策形成合力。但由于拟建的全国碳市场预计将覆盖全球最大的40亿吨碳配额，巨大的体量对交易平台以及交易规则的设计完善提出了非常高的要求。在市场设立初期，单一交易平台如果存在交易规则的不完善，可能会对市场造成较大的冲击，也缺乏竞争机制，不利于促进规则相关服务的优化。

分散交易的模式是指在严格统一的核算标准与交易规则下，由多个交易平台同时进行交易，通过自由竞争、优胜劣汰的方式，促进市场体系的成长和完善。分散交易是目前欧美碳市场所采用的主要模式：一是设定统一、明确、公开的碳排放核算标准，保证不同市场交易的标的具有绝对的同质性，杜绝跨市场套利空间；二是设定统一的注册登记系统，保证跨市场交易信息的可靠性。在保证上述条件的前提下，允许多家交易机构同时开展碳交易，有利于交易平台之间引入竞争，倒逼提升服务水平和创新动力，加快我国碳市场的成熟和完善。

此外，在分散交易模式下，地方交易平台可尝试构建“交易平盟”等合作机制，实现会员资格互认，或者借助金融机构经营网点实行开户等服务，优化开户注册和账户管理流程，提高跨市场交易便利度等方式，真正推动全国碳市场的一体化发展。

关于配额分配与使用

配额的初始分配是碳市场的核心要件，从国际市场和国内试点经验看，也是决定市场运行平稳性、有效性以及减排效果的关键要素。按照全国碳市场建设工作的总体安排，要在2017年启动全国碳市场，就需要在2016年完成配额分配方案的设计，这也是2016年我国碳市场建设从试点走向全国过程中最为关键的任务之一。

按照《管理条例》，我国碳市场配额分配遵循“统一行业分配标准”“差异地区配额总量”“预留配额柔性调整”的原则，即国家发改委根据各地区温室气体排放、经济增长、产业结构、能源结构、控排企业纳入情况等因素确定地区配额总量，并预留部分配额用于有偿分配、市场调节和重大项目建设。地方配额则由地方政府按照发改委设定的分配标准向控排企业分配。地方配额的分配可以从严执行，实际分配量与地方配额总量之间的轧差，可由地方政府用于有偿分配，具体方式由地方确定。

这样设置旨在兼顾地区差异和市场公平，但值得注意的是，由于地方配额有偿分配的方式和标准由地方自行确定，可能导致各地区在免费分配部分“从严”，而在有偿分配部分“竞次”，即压低有偿分配的价格，间接提升本地企业在碳市场的竞争优势。为避免地区保护带来的无序竞争，有必要对有偿分配的方式和标准进行限制，如要求各地统一采取拍卖方式进行有偿分配，并向外地企业开放。这样能够统一不同地区企业获得配额的实际成本，而配额总量分配的地区偏向性仅仅会影响到各地方政府拍卖收入，而不会对市场公平性造成影响。地方政府的拍卖收入可以用于支持低碳技术、产业的发展，或用于低碳基础设施投资，达到兼顾地区差异的目的。

自愿减排项目核证减排量抵消机制