村集体土地管理法篇1

集体土地所有权的行使主体比较复杂，《土地管理法》第十条规定了不同情况下相应的行使主体：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

目前的集体土地所有权行使主体制度是历史的产物。时期，我国农村集体所有制实行的是“三级所有，队为基础”的制度，生产队是农村生产、分配和支配集体财产的基本单位。实行家庭承包制后，原来的生产小队变为村民小组，生产大队改为村委会。但在社会转型过程中，随着土地长期承包给农户耕种，生产队不再从事生产经营和分配，作为土地所有权代表的权力大大弱化。同时，乡（镇）农民集体经济组织大多已经不存在，原来乡（镇）所属的集体土地要么由乡（镇）集体所有制企业占有，要么由乡（镇）人民政府行使所有权。这就造成了集体土地所有权行使主体的“缺位”或“越位”：乡（镇）政府保留一定数量的镇属集体土地，名为集体所有，实为政府所有和经营；村委会替代村经济组织和村民小组行使集体土地所有权，如对全村土地进行统一调整、掌管集体土地所有权证、统一支配土地征用款等。

如何界定集体土地所有权行使主体的路径辨析

关于如何规定集体土地所有权的行使主体，有人认为，乡（镇）政府、村委会拥有和经营集体土地，是不伦不类的土地“三级所有”形态的复燃，违背了宪法关于农村土地为农民集体所有的原则，应在物权立法过程中取消乡（镇）集体经济组织和村委会代表集体行使所有权的有关规定。

但这种观点也不完全合理。如果取消了乡（镇）集体经济组织和村委会代表集体行使所有权的有关规定，现实中存在的乡（镇）农民集体所有的土地，究竟由谁来行使所有权？让更缺乏组织性的村民小组行使集体土地所有权难道不会造成更大的滥用权力？因此，对于集体土地所有权行使主体的具体界定，应坚持在宪法和法律的框架内稳步推进的思路，采取渐进式的改良之路。

植根于制度现实的两点建议

1．应在《物权法》中规定集体所有的土地“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表农民集体行使所有权；已经没有村集体经济组织的，由村民会议或经村民会议授权的村民委员会代表农民集体行使所有权。”其理由在于，根据《土地管理法》第十条和《村民委员会组织法》第五条的规定，简单地取消村民委员会代表集体经营、管理土地，目前不太适宜。但为防止村民委员会滥用权力侵犯农民土地权益，可以规定在村集体经济组织缺位的情况下，由村民会议代表农民集体行使所有权。考虑到实践中村民会议可能不方便直接行使，通过“经村民会议授权”这一要求对村民委员会代表农民集体行使所有权施以严格的程序约束，这与《村民委员会组织法》的立法精神完全吻合。

村集体土地管理法篇2

【关键词】集体土地所有权；执行主体；确权登记；发证

1.实施农村集体土地所有权确权登记的目的

（1）农村集体土地确权登记发证是指：对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权等土地权利的确权登记发证工作，覆盖全部农村和城镇范围内的集体土地，包括依法属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。

（2）开展农村集体土地确权和登记发证工作，是依法确认集体土地所有权的位置、界线、范围、用途和面积，通过依法确权发证，严格保护耕地，维护农民和农村集体经济组织合法权益。

2.实施农村集体土地所有权确权登记的影响

（1）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要。通过农村集体土地确权登记发证，有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。

（2）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平的客观需要。土地确权登记发证的过程，是进一步查清宗地的权属、面积、用途、空间位置，建立土地登记簿的过程，也是摸清土地利用情况的过程，从而改变农村土地管理基础薄弱的状况，夯实管理和改革的基础，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，可以进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性。

（3）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。

3.实施农村集体土地所有权确权登记工作中面临的问题

（1）存在权利主体难以确定的集体土地。

《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的。”由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有权的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

（2）集体土地与公路、水利设施等的界线难以确定。

根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》，“县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。……县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。”但纵观《土地管理法》、《水法》、《公路法》等有关的法律法规，均找不到“公路线路用地”和“水利工程用地”的明确定义，致使实地指界时难以进行。

4.解决建议

4.1根据《土地管理法》和《物权法》，集体土地所有权的主体应该是农民集体，也就是一定范围内的集体成员全体。改革开放后，体制被乡、村、组体制所替代，不再有集体的劳动组织形式，原属于生产队范围的土地即转归为村民小组集体所有，生产大队范围的土地转归为村集体所有，公社范围的土地则转归为乡（镇）集体所有，即分别为村民小组、村、乡（镇）各自范围的居民全体所有。集体所有制土地的重要性，在于它为每一个农村居民提供了平等获得生存保障的保障。农村集体经济组织土地被依法征收，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，纳入城镇社保体系，尽管还剩余少量集体土地，但这部分土地随着原农村集体经济组织的撤销，也不再是原农村集体经济组织成员赖以生存的保障。这种情况下，集体土地所有权的主体已经不再存在，但按照国务院法制办公室、国土资源部《关于对第二条第（五）项的解释意见》，这部分土地须经国家依法征收后，方可转为国有。也就是在还没有经过征收后，该部分土地尚不能确定为国有。建议该部分土地只调查、不发证，调查意见中说清该部分土地的有关情况。

4.2对于集体土地与公路、水利设施的界线问题，参照《公路管理条例》和《水法》等，建议按下列原则确定：国有公路、水利工程用地有市、县土地主管部门审批、登记资料的，按照审批、登记资料确定权属。无审批、登记资料的，在农民集体代表同意的情况下，按以下情况办理：（1）公路用地，有保护网按保护网外缘定界；有截水沟或护坡的按截水沟或护坡的外缘定界；无截水沟或护坡，有行道树按行道树外缘定界，无行道树按公路缘石外缘定界。（2）水利工程用地：有河堤的，以两侧河堤的外坡脚定界；无河堤有护岸的，以护岸上沿为界；无堤岸的以天然河岸定界。

5.结束语

农村土地确权登记发证工作是一项打基础、立长远的系统工程，到2012年底基本实现把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织，时间紧迫，需要各级政府高度重视。当前，改革发展稳定的任务繁重艰巨，历史遗留问题繁多，新情况、新问题层出不穷，农村土地确权登记发证工作面临诸多新挑战新要求，更需要各级政府和相关部门发挥政治智慧，确保如期实现“全覆盖”的目标任务，为保护农民土地财产权、全面建设小康社会夯实制度根基。

参考文献

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村集体土地管理法篇3

[论文关键词]城中村改造集体土地所有权农村集体经济组织村委会

一、城中村改造中集体经济组织面临问题研究的背景

2010年1月，广州市出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，提出遵循政府主导、市场参与的原则，力争用10年时间基本完成全市“三旧”（主要是旧城区、城中村、旧厂房）改造，用3年至5年时间基本完成位于城市重点功能区的旧城成片重建改造工作，基本完成杨箕、琶洲、冼村、石牌、三元里等52条“城中村”以整体拆除重建为主的全面改造工作，以及不符合城乡规划的旧厂房搬迁改造工作。

“2008年8月，琶洲村琶洲经济联合社向琶洲村全体社员公告琶洲村改造及拆迁补偿方案提请表决，得到了该社2/3以上的社员表决通过，该方案也经相关部门审批通过。在拆迁过程中，房屋产权人冯某某、胡某某成为“钉子户”。2010年9月7日，琶洲经济联合社以宅基地使用权纠纷为由向法院提起民事诉讼，要求收回冯某某、胡某某的宅基地使用权。2011年，法院作出一、二审判决，琶洲村联合社有权收回两被告的宅基地使用权。而后冯某、胡某因拒不履行法院已生效判决，被海珠区法院依法予以强制执行，法院将他们的三栋宅基地使用权强制收回，交给琶洲经济联合社。”

在广州市越秀区杨箕村改造中，此类纠纷也在发生。“2011年5月25日，越秀区杨箕‘城中村’改造纠纷案首批8起审结宣判。其中杨箕股份合作经济联社（下称经济联社）状告‘钉子户’案件6起，判决结果均为钉子户败诉；而村民状告经济联社案件2起，由法院裁定驳回起诉。”

上述城中村改造过程中出现的纠纷虽然通过司法程序得到解决，并且都是城中村集体经济组织胜诉，但是关于集体经济组织在城中村改造过程中的一些问题，依然存并亟待解决。

二、城中村改造中集体土地所有权归属之争

（一）城中村集体经济组织对集体土地所有权享有管理经营权

在上述提及的琶洲村城中村改造纠纷案件中，被告就原告的主体资格及其对涉案房屋范围内土地权属享有权利存在异议，主张原告的主体资格不适格，无权提起诉讼。究竟城中村集体经济组织能否在城中村改造中对集体土地享有所有权，我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《物权法》对农村土地集体所有权都有明确规定。

《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《民法通则》第74条第1款规定：“法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等为劳动群众组织所有的财产，属于劳动群众集体所有。”第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。”《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体土地所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，由村内各该农业集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

上述相关法律规定，农村集体土体所有权归集体所有，而集体经济组织并非集体，城中村集体经济组织在城中村改造中，只是代表集体行使集体土地所有权。

（二）城中村村委会与集体经济组织两者的关系定位

“从我国现行立法的情况考察，两者之间的关系若即若离，时而相互并列，时而相互取代。”国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》指出，“集体经济组织是集体资产管理的主体”。国家工商行政管理局《关于公司登记管理中几个具体问题的答复意见》指出：村中由集体经济组织行使集体经济管理职能的，由农村集体经济组织做为投资主体；没有集体经济组织，由村民委员会代行集体经济管理职能的，村民委员会可以做为投资主体投资设立公司。村民委员会投资设立公司，应由村民委员会做出决议。”《村民委员会组织法》第5条第2款规定：”村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”在这里，村委会与农村集体经济组织是相互独立的组织，前者对后者的经济活动有监督和保障职能。该法第5条第3款还规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”据此可知，村委会在集体土地等资产的管理方面，有时可取代农村集体经济组织。

从职能上看，村委会具有浓重的民主政治色彩，兼有成员自治、公共管理、社会服务与保障和集体财产的管理与经营等多种职能，而农村集体经济组织则相对比较抽象，法律更多地看重其在土地等资产集体所有制上的形式和概念，对其作为农村集体经济组织的经济实体性职能和特征关注不足，而其职能还与村委会出现交叉，农村集体经济组织并没有成为具有独立地位的法人实体。“村委会存在的主旨是以村民为根，以自治为本；而农村集体经济组织的存在主旨是以土地为根，以土地等财产的集体所有为本。”因此，笔者认为，在城中村改造中，在存在村委会和集体经济组织的情况下，应由城中村集体经济组织行使集体土地所有权，村委会对其经济活动行使监督作用。

（三）城中村集体经济组织行使集体土地所有权的限定条件

上述法条明确规定，城中村集体土地归集体所有，而城中村集体经济组织只是集体的代表机构，那在什么情况下，集体经济组织能够行使集体土地所有权？我国《物权法》及《土地管理法》均存在为了公共利益的需要征收集体所有土地的规定。在城中村改造中，农村集体经济组织收回土地所有权，往往都是依据公共利益这一“霸王条款”。

“公共设施是指由政府或其他社会组织提供的、属于社会公众使用或享用的公共建筑或设备，按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等。”城中村改造，目前基本采取的形式是通过与房地产公司合作开发，建造商品房等，虽然涉及部分公共设施建设，但绝不会仅仅为建设公共设施。而关于公共利益，公共事业建设，在我国《土地管理法》中没有明确规定。本文提及的案例，原告琶洲经济组织主张，“琶洲村城中村改造完成后将大大改善琶洲地区的面貌和居住环境，全面提升社员的生活品质、壮大村集体的经济实力，使全体社员获得丰厚收益，因此属于公益事业建设。”这样的理由在法院判决中也得到了支持，可是没有统一的可采性。目前，我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益作出了明确的规定，然而城中村改造是属于农村集体土地的改造，并不适用该条相关规定。

城中村改造中建设商品房销售，涉及商业利益。“商业利益一般都不会是公共利益，但在任何一个国家和地区，也都不会绝对说商业利益一定不是公共利益，应结合具体情况作出判断。所以，公共利益的决定程序至关重要。”笔者认为，在目前关于城中村改造中，集体土地在涉及公共利益方面规定不明确，即在实体法规定不明确的情况下，应采用程序进行保障，避免公共利益对城中村村民私权利的侵犯。如在城中村改造中集体经济组织收回集体土地所有权及其改造方案应通过政府的有关部门进行论证，还要通过论证会、听证会等其他方式听取被征收人、社会公众和专家的意见。如果对城中村改造决定不服，原城中村房屋所有权人有关的利害关系人可以申请行政复议或向法院提起行政诉讼，而法院在判决过程中应当采取个案原则，对城中村改造涉及的公共利益与城中村房屋所有权人的私权利做出权衡，当然关于城中村改造的公共利益问题，相关法律也应该进行明确规定和完善。

三、城中村改造中农村集体经济组织存在的其他具体问题及其解决措施

在本文提及的案例中，琶洲村琶洲经济联合社向琶洲村全体社员公告琶洲村改造及拆迁补偿方案提请表决，得到了该社2/3以上的社员表决通过，该方案也经相关有权部门审批通过。这样的程序是否合法合理？而城中村集体经济组织的自身运作机制如何？集体决议需要社员多高的比例投票通过才符合程序要求？相关法律对城中村集体经济组织拆迁程序等是否有明确规定？这些都是决定城中村改造能否良性发展的一些重要条件。

（一）城中村改造中农村集体经济组织面临的问题

城中村改造中，农村集体经济组织与村委会关系不明晰，自身运作机制不完善，对集体土地所有权回收、管理等程序的规定不明确，这些都是城中村改造中，农村集体经济组织面临的问题。

1.农村集体经济组织与村委关系不清晰。农村集体经济组织与村委会两者之间的关系若即若离，时而相互并列，时而相互取代。而在现实当中，农村集体经济组织与村委会、村党支部是三块牌子、一套机构、一个班子。导致村干部在自身素质与思想觉悟有限的情况下，在城中村改造中容易出现以权谋私，村民经济利益无法得到保障等。

2.城中村集体经济组织自身运作机制不完善。城中村集体经济组织在当前也存在自身组织机构、制度等机制不完善问题，如组织规范化程度低，自我发展机制不健全，民主管理机制不完善，城中村集体经济组织在实际运行过程中，集体经济组织最高和最终决策权往往不在集体成员手中，会员大会多流于形式，外部力量介入过多使民主管理成为一句空话。

3.城中村集体经济组织具体决议程序相关法律规定不明确。目前，我国对村委会组织的法律有《村民委员会组织法》相关规定，但是对于集体经济组织的相关法律规定较少。城中村改造中，集体经济组织如何按明确的程序去开展工作，如对改造工作的公告、听证、村民及村民代表如何表决，2/3的比例是否足以通过决议，等等繁琐的程序性问题需要相关法律规定作出明确的规定。

（二）解决城中村改造中集体经济组织存在问题的相关措施

针对上述问题，笔者认为，应该从以下几个方面进行解决。

1.明晰城中村村委会与集体经济组织的关系。“当公共服务职能与经济管理职能交错在一起时，就会出现公共权力的滥用和生产经营的不担风险；利用公共资源去从事营利性的事业，甚至运用公共权力侵犯村民的合法权益却不承担任何后果”。笔者认为，农村集体经济组织与村委会的关系必须明确，村委会的宗旨本应是为村民服务，不具有营利性，市场规律对其运作不起作用，不需要承担市场风险，适用民主、公开、公正的原则。而经济组织管理者的宗旨是

谋求经营效益，以营利为最大目的，必须依照市场经济规律运作，承担市场风险，效率是其运作的根本原则。城中村改造中，集体经济组织需从行政职能中脱钩出来，否则对农村新型集体经济组织的发展不利。

村集体土地管理法篇4

关键词：土地承包经营权《土地管理法》不动产权利登记

中图分类号：DF521文献标识码：A文章编号：1673-8330（2017）01-0126-07

一、经营体制转型《土地管理法》却始终未变的土地承包经营权登记

1978年党的十一届三中全会后，我国经济体制改革首先从农村开始，与农村改革相关的各种法律法规的制定也相继进行。历经36个年头，农村关于集体所有土地的占有、使用、经营等情况，已经发生巨大变化；与农村土地相关法律法规也在适应农村变化情况中适时修改、完善和健全。

（一）中国农村三十余年的变化

我国是传统农业大国，农村土地远远大于城市土地。所谓农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农村土地包括农村中的建设用地、宅基地以及农用地。所谓农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。①农村土地中直接用于农业生产的农用地，其数量巨大，远远多于其他农村土地，对其规范化管理，具有重要意义。然而，农村土地从取消农地私有、建立农村互助组、合作社直到，实行集体土地公有、统一经营之后，国家对农用地就仅仅规定为生产队、大队、公社三级所有，基本就没有重视其登记管理。

当然，这并不意味着农用地不重要。r用地是农民的命根，农民在土地上耕作、生产，即能获得维持生存所需的物质；农地生产收入是农民的首要的、基本的生活来源，农民依靠耕耘农用地收入解决种种生活之需。土地是农业生产的基本要素，拥有土地，即使没有太多的资金、技术、设备的投入，土地上的产出也能保证基本生存、生活，也能勉强实现农民的就业。农用地也是国家最重要的财富，经营的好坏直接关系到国家粮食安全、金融投资安全、地质安全、生态环境安全乃至社会安全，直接关系到国计民生。我国实行经济体制改革后，与农用地相关的农村土地承包经营权从1986年我国第一部《土地管理法》开始，耕地与林地、草原以及水面等不动产权利就适用不同的法律。本文所称的土地承包经营权，仅指耕地承包经营权，不包括林地、草原以及水面等不适用土地管理法的不动产权利。的产生、运作、保护，对于农民的生活生存至关重要，对农业发展、农村经济的兴盛衰退，有着不可忽视的重要作用。由农户家庭承包的直接用于农业生产的农用地以及由此产生的农地承包经营的权利，应当说，是我国数量最大、与国计民生最为密切相关的不动产及不动产物权，是最具有重要意义的农用地及其权利，从而也应当是我国农村土地产权基本架构最基本最不可或缺的内容。

与1979年改革开放之前的30年相比，我国农村发生巨大的变化：首先，从经营体制看，1978年以前，基层农村政社合一，实行土地统一经营，生产队直接组织生产、收益、分配的公社大队生产队三级所有的经营体制；在改革开放以后，转变为“农村家庭联产承包责任制”，以后发展为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。其次，从土地权利及其流转看，集体土地从只有集体经济组织行使土地所有权，在集体土地由家庭承包、分散经营后，逐渐形成土地所有权与使用权分离；从禁止买卖或者以其他形式非法转让土地，转向土地使用权依法可以转让。第三，从土地用途、分类看，发生了从无土地用途管制、无土地利用分类到实行土地用途管制、进行土地分类利用的转变。1986年、1988年《土地管理法》无土地用途管制、分类利用的规定，1998年《土地管理法》增加土地用途管制和分类利用的规定后，2004年《土地管理法》照搬适用。第四，从对集体土地的登记看，集体所有土地从不登记、到所有权登记，再到集体建设用地使用权登记；直至集体土地使用权又分为建设用地使用权、宅基地使用权、集体农用地使用权的登记。第五，从集体土地权利的划分、管理看，集体土地权利从以单独的所有权为中心，逐渐分化至土地使用权、再到建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权等划分，国家对土地的管理从弱至强。

（二）我国宪法对农村经营体制变化的确认

我国农村的种种巨变，与我国经济体制改革带来的变化相存相依，与我国由计划经济转向市场经济的体制改革相依相随。在市场经济条件下，社会经济现象的存在取决于一国的经济基础、经济规律的运行。一国之中，社会不会以法律为基础，相反，法律应当以社会为基础。唐烈英：《商品住房担保贷款制度的法律建构》，载《现代法学》2007年第2期，第82页。与法律的制定一样，法律的修改也应当以社会为基础。一国之土地，一向是国家法律制度设计的重心，陈小君：《农村土地法律制度研究――田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第5页。一国土地法律的制定、修改，自然应当关注社会实况。1982年颁行的我国第四部《宪法》规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地属于集体所有；同时还规定：禁止任何组织或者个人买卖或者以其他形式非法转让土地；明确确认农村家庭联产承包责任制是集体所有制经济。1983年，党中央确认联产承包责任制优点，在《当前农村经济政策的若干问题》中指出：“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”

农村家庭联产承包责任制的重要内容之一是分田到户。“分田”实行的是均田制，按其集体经济组织成员（以下简称集体农民）的资格，人人有份。每一农户、农民在不同时期对农地的占有、使用、利用、需求不尽相同。有经营农地技艺又愿意耕耘的与不愿意务农的人，有着相同的农地数量却对农地有着不同的需求，由此，土地使用权的流转成为客观需要。1988年，《宪法》以社会发展为基础，适时地增加了土地使用权可以依法转让的规定。

农村家庭联产承包责任制与时期的土地统一经营不同：集体土地所有权与土地使用权分离，集体农民在其承包集体土地经营获得的收入不再统筹分配，集体经济组织的收入也不能完全等同于成员的收入。为此，1999年，《宪法》改原确认的“农村家庭联产承包责任制”为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《宪法》的这一修改，把农村改革产生的变化、农村改革取得的成果以根本大法的形式固定下来。

宪法是一国之根本大法，是母法，任何法律法规的制定、实施，都须以宪法为依据，不得与之抵触，否则，不发生法律效力。根据《宪法》确定的土地公有制和实行国有与集体所有的二元土地制度，我国城市土地属于国家所有，国家所有之外的农村和城市郊区的土地属于集体所有。与二元制公有土地相适应，我国法律有专门调整国有土地的《城市房地产管理法》和主要管理农村集体土地的《土地管理法》。随着农村经营体制改革变化，1982年《宪法》颁行后的一次次修改，与集体土地相关法律法规逐步制定并亦随之修改。如1986年实施的《土地管理法》至2004年就进行了三次修改，形成了以1986年《土地管理法》为基础的1988年、1998年、2004年四部《土地管理法》。但是，在历次修改中，面对农村家庭承包经营体制的转变，《土地管理法》关于农村土地承包经营权登记的规定却没有任何变化！不由得使人疑惑：《土地管理法》的修改，是如何以社会为基础的？

二、《土地管理法》以合同方式确认土地承包经营权产生的法律冲突

（一）1986年、1988年《土地管理法》及1989年、1996年《土地登记规则》

农村实行家庭联产承包责任制，集体土地不再由所有权人统一经营，改由家庭承包分散经营，导致集体土地所有权与土地使用权分离。这需要政府代表国家对不同集体经济组织所有的土地进行确权，在确权基础上本集体经济组织将土地在其成员中分配。1986年《土地管理法》第9条对集体土地登记颁证有明确规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。至此，纳入土地管理的，就不仅仅是城市国有土地，还有农村集体土地。这相对于时期对统一经营的集体土地不作任何登记的状况，无疑是大大地前进了一步。但是，政府登记造册、核发土地证书、确认土地权利的，仅有集体土地所有权和国有土地使用权！同样是土地使用权，属于集体所有的，1986年《土地管理法》采取区别对待态度，竟然不登记造册，也不核发集体土地使用权证书。至于土地承包经营权，自然更不在登记造册范围之内！

1986年《土地管理法》是否没有注意到集体农民承包经营本集体经济组织土地的权利，从而没有将其纳入确认、登记、造册范围？答案是否定的。1986年《土地管理法》第12条第2款规定：“承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。”这就不只是注意，还赋予了土地承包经营权人义务！第3款规定，“土地的承包经营权受法律保护”，至于如何保护、权利性质是债权还是物权，该规定却不甚明确；但是，土地承包经营权是承包合同的内容、是不用登记公示的不动产权利、权利人对承包经营土地负有义务，该条款倒是明明白白的反映出来。

与《宪法》增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”1988年《宪法修正案》第2条。内容相适应，修改后的1988年《土地管理法》第2条亦增加了“集体所有的土地的使用权可以依法转让”的规定。这无疑对盘活农民占有使用承包经营的农地大有益处。然而，农地不是农产品，如何转让？土地是不动产，土地使用权不是有形物，不能以占有作为其公示方式。土地使用权转让过程中，受让人如何确定转让人是否享有转让的权利？如何确定自己受让后的权利？在不能确定土地或土地使用权转让、受让具有正当性时，有谁愿意支付受让土地权利的巨额款项？不支付款项，谁又会把自己的土地权利交付对方？可见，集体土地使用权需要而且应当有权威性的确认，才能实施转让，才能保证其转让的畅通和有效。然而，1988年修改的《土地管理法》c1986年《土地管理法》的规定如出一辙，一字未改！对可以依法流转的集体土地使用权、土地承包经营权仍不登记、不颁发土地权利证书！

1989年国土资源局根据《土地管理法》的规定，为建立土地登记制度、维护土地的社会主义公有制、保障土地使用者和土地所有者的合法权益，制定颁行《土地登记规则》，其中规定土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记；在一定时间内，对辖区全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记是土地总登记；土地总登记包括全部农村土地，但是，全部农村土地登记的对象是：⑴农村集体土地所有权；⑵农村集体土地建设用地使用权；⑶他项权利。《土地登记规则》第1条，第2条，第6条，第10条第2、3、4款。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权，明显不是土地承包经营权。由有关权利者单独申请登记的“他项权利”，是否包括土地承包经营权？《土地登记规则》第48条指出，“本规则所称的他项权利系指与土地使用权、所有权有关的各项其他权利。”从该注释很难看出“与土地使用权、所有权有关的各项其他权利”是否包括土地承包经营权，但是，从《土地登记规则》全部内容就没有土地承包经营权登记以及1988年《土地管理法》尚无土地用途分类看，“他项权利”就没有包括土地承包经营权。

这就表明，即便包括全部农村土地的土地总登记，也仅仅增加了集体土地建设用地使用权登记，对于农村中数量最大的集体土地承包经营权，仍不在登记之列。这让人很难相信该登记规则如何实现其在第1条开宗明义宣告的“保障土地使用者”的“合法权益”？

（二）1998年、2004年《土地管理法》及2008年《土地登记办法》

之后《宪法》改家庭联产承包责任制为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。集体经济组织统一经营与集体农民家庭分散经营，这必然涉及集体组织经营的集体土地所有权、部分集体土地使用权与家庭经营集体的农用地使用权的划分以及权利边界的确定。为了与《宪法》修正案相适应，《土地管理法》第二次修改，并颁行了与之配套的《土地管理法实施条例》。

修改后的《土地管理法》增加规定，国家实行土地用途管制；按土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；就集体农民承包经营农用地的权利，增加了如下内容：土地承包经营期限30年、发包方和承包方订立承包合同约定双方的权利义务、承包经营期限内承包地调整的程序等内容；并对1989年《土地登记规则》增加的农村集体土地建设用地使用权登记加以确认。但对土地承包经营权仍然是不登记，集体农民仍负有“保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。

2003年实施的《农村土地承包法》明确规定，对土地承包经营权要确权、登记造册。《农村土地承包法》关于土地承包经营权的确权登记等内容，在下文中阐释，这里不作赘述。就一国法律体系统一性的必然要求而言，以后关于农村土地登记的法律规定就应当包括土地承包经营权登记。然而，2004年修改后的《土地管理法》第11条和第14条关于集体土地登记的内容，竟然与1998年《土地管理法》的规定完全相同、一字未改！进行登记的农村土地权利，仍只有集体土地所有权、集体建设用地使用权；对受法律保护的土地承包经营权，仍然仅由承、发包方双方订立承包合同约定权利义务；承包经营土地的农民仍只负有义务。

如此，四部《土地管理法》实际上只有两个版本：1986年、1988年《土地管理法》是完全同一的01版本，1998年、2004年《土地管理法》是内容、条款别无二致的02版本。

2007年颁布实施的《物权法》对于土地承包经营权确权、登记，作出了与《农村土地承包法》一致的规定。《物权法》关于土地承包经营权的确权登记等内容，在下文中阐释，这里不作赘述。2008年实施的《土地登记办法》，是国土资源部依据《物权法》《土地管理法》等制定、在修改《土地登记规则》的基础上形成的。但是，《土地登记办法》第2条第2款在把宅基地使用权和集体农用地使用权增加纳入集体土地登记范围的同时，却明确规定将土地承包经营权排除在集体农用地使用权之外，不予登记！这就是说，依据《物权法》《土地管理法》制定施行的《土地登记办法》，土地承包经营权不在农村土地登记范围之内。这与《土地管理法》的规定一致，但是，与《物权法》的规定则相悖。

三、修改《土地管理法》土地承包经营权不登记的规定以统一法律规定

（一）《农村土地承包法》《物权法》《不动产登记暂行条例》关于土地承包经营权登记的规定

《农村土地承包法》于2003年生效实施。集体农民享有的本集体土地承包经营权正式以基本法方式固定下来。就集体农民自承包合同生效时即取得、享有的土地承包经营权，《农村土地承包法》第23条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包法》第23条第1款。这从法律上第一次正式明确了不仅集体土地所有权、集体土地使用权要登记，土地承包经营权也要登记、要造册、要核发权利证书。

农业部为稳定和完善农地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强土地承包经营权证的管理，依据《农村土地承包法》，制定了《农村土地承包经营权证管理办法》，于2004年1月1日生效执行。该权证管理办法第2条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。该办法还就土地承包经营权证的备案、登记、发放，变更、换发、补发、注销，与农村土地承包经营合同的关系等等，作有明确的、具有可操作性的规定。可以说，《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权证管理办法》是我国农村实行家庭承包经营后，第一次就有关土地承包经营权确认、登记、管理等内容，作出的完整而有必要的规定。依照这些规定，我国部分农村地区开始进行土地承包经营权确认、登记工作。

2007年颁行的《物权法》将土地承包经营权作为用益物权，作出了与《农村土地承包法》同样的规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立；土地承包经营权设立生效后，县级以上地方政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，登记造册，确认土地承包经营权；同时，增加规定，土地承包经营权人将承包经营土地互换、转让时有权申请变更登记，未经登记不得对抗善意第三人等内容。《农村土地承包法》第23条第1款，《物喾ā返127、129条。

根据《物权法》的规定，为了规范登记行为、保护权利人合法权益，国务院制定了《不动产登记暂行条例》并于2015年开始实施。该条例第5条规定，耕地、林地、草地等土地承包经营权应当依照《不动产登记暂行条例》的规定办理登记。

（二）三个基本法两个行政法规冲突的解决

《农村土地承包法》与《土地管理法》都是人大常委会制定的基本法，二者效力的位阶是一致的；《物权法》是人大制定的基本法，其效力从理论上讲略高于《农村土地承包法》和《土地管理法》；《不动产登记暂行条例》与《土地登记办法》都是国务院制定的行政法规，二者的效力位阶也是一致的。就土地承包经营权登记而言，《农村土地承包法》《物权法》《不动产登记暂行条例》与《土地管理法》《土地登记办法》都是现行有效的法律法规，但是，却存在着对立与冲突。那么，如何解决这些冲突？

村集体土地管理法篇5

随着城区范围的不断拓展，城郊结合部的房屋租赁、买卖、产权纠纷日益增多，大多是私下隐形签约交易或亲属作证交易，有的买受人甚至在不了解房屋产权情况和办证要求下便糊涂交易，避开政府与产权登记部门，不仅存在税收问题，而且留下很多隐患，致使房屋产权主体模糊，此类隐形交易便成为日后买卖双方产生纠纷的潜在因素。此外，在征用过程中，涉及到集体土地上农民房屋的拆迁，需要对此进行补偿，而如何对集体土地上农民房屋进行确权是补偿的关键问题。物权法以及现行的征地补偿安置政策要求，拆迁安置补偿要以农村集体土地所有权证和房地产权证为依据。农村土地房屋权利人的产权意识日益增强，如果能尽早对农村集体土地上的房屋进行确权、发证，就可确定产权归属，建立全面精确的农村房屋权籍信息系统，以便于从建房管理的源头上实现“一体化”管理的机制，大大降低城市化建设过程中的管理成本。

2农村集体土地房屋登记发证应遵循的原则

2.1依法登记原则严格按照相关法律、法规规定的房屋登记种类、程序、要件、范围等，办理集体土地房屋登记。《房屋登记办法》第83条规定了集体土地房屋初始登记必须提交的6项材料，尤其是土地使用权证明材料要按照《土地登记办法》第3条的规定执行，符合规划的证明材料要按照《城乡规划法》第41条的规定执行，以上2项材料是集体土地房屋登记的核心材料。住房和城乡建设部在《关于贯彻实施<房屋登记办法的通知》中明确规定，“集体土地上房屋所有权的取得、行使和转让，应当遵守国家法律和有关规定”［3］。因此，房屋登记部门要严格按照相关法律、法规的规定要件、规定程序，依法进行登记。现阶段集体土地房屋登记由申请人先向房屋登记机构提出书面申请，提交申请登记材料，登记房屋权属，不得强迫村民申请房屋登记。对自愿办理房屋产权证的，决不向农户收取房产登记费和房屋测量费，只收取权证证书费，切实减轻农民负担。

2.2权利主体一致原则房屋作为一种不动产，它依附于土地而存在，房屋可以作为私有财产归个人所有，而土地为国家和集体所有，个人不能取得土地所有权。因此，在进行农村房屋产权登记时，必须将房屋产权与土地使用权同时登记，即集体土地房屋登记申请人和房屋占用范围内的集体建设用地或宅基地使用权权利主体必须一致，即“先地后房”，申请人要凭宅基地使用权证办理房屋登记，同时要权属清楚且符合城乡建设规划。

2.3属地统一登记原则集体土地房屋由房屋所在地市、县人民政府依法设立的房屋登记机关进行登记，一个市县不得同时设立若干个登记机关，房屋登记机关应当建立本行政区域内统一的房屋登记簿。房屋登记簿是房屋权利归属和内容的依据，由房屋登记机关管理；乡镇政府、各类开发区不能成为登记机关，不得从事集体土地房屋登记工作；房屋登记是对民事权利的确认，登记标准必须统一执行国家相关法律法规规章规定；房屋权属证书必须使用住房和城乡建设部统一印制的证书。

2.4协调配合原则农村房屋登记发证工作牵涉到许多政府职能部门，如土地管理部门、城建规划部门、房屋管理部门等。在农村房屋登记过程中，市政府应成立市农村房屋登记工作协调小组，负责制定政策，做好指导、督促和服务工作。建设、国土、公安、财税、民政、司法、城管执法等部门按各自职责互相配合，信息共享，统筹宣传发动、人员调配、业务培训、时间安排等各环节任务，协调各乡镇（街道办事处）登记工作。

2.5尊重历史，方便群众原则集体土地房屋登记历史较短，原登记制度较为混乱，发证机关较多，城市规划管理、工程建设管理和村镇建设规划、建设管理规定不完全相同，土地所有者各不相同，集体土地房屋交易限制条件严格、建设地分散。因此，应当实事求是地对待集体土地房屋登记，实行登记标准统一与区别要件形式内容相结合，房屋统一登记工作与村镇建设规划管理工作相结合。实现集体土地房屋和国有土地房屋统一平台、分类登记。对于原已登记的集体土地房屋，应换发全国统一的房屋权属证书。原发证部门应将集体土地房屋登记档案移交当地房屋登记机关。对于房屋档案完整、符合当时登记条件的集体土地房屋，房屋登记机关应将自然状况和权利状况记入房屋登记簿，换发房屋权属证书。对于原房屋档案不完整，无法记入登记簿或记入登记簿事项不全的，房屋登记机构应当按照当时的登记要件规定，要求房屋权利人在换发房屋权属证书时补全材料。

3农村集体土地房屋登记发证中存在的问题与困境

3.1村民对参与房屋登记发证的积极性不足目前，集体土地和农村房屋的流转只限于集体成员内部及继承、分家析产、赠与等情况，而集体外部正常的房屋买卖则依照法律规定予以了限制，因此，土地房产交易的法律限制制约了农村房屋价值的变现，房屋价值无法体现，直接导致了农民办证积极性不高。我国农村历来都有“重地轻房”的观念，认为只要土地经过有关部门审批即可，认为房屋权属证书在生产生活中无法发挥作用，不能体现它的使用价值。

3.2登记机构不完善，房屋管理处于无序状态房屋登记相关法律法规已经日趋完善并渐成体系，但由于围绕房屋登记相关的职能资源并没有经过充分整合形成合力，尤其是中小城市，国土、建设、房管一般均为独立机构，分设而治，各部门之间在行政资源共享、职能衔接上的矛盾尤为突出。长期以来，我国对农村房屋的产权管理没有一个明确的监管机构和有效的管理机制，发证机关较多，城市规划管理、工程建设管理和村镇建设规划、建设管理规定不完全相同，因此，农村房屋产权管理严重滞后和不到位，历史欠账太多。房屋登记机构在已开展的登记工作中，所登记的房产仅凭乡镇土地管理所、规划管理所出具的加盖有2个管理所印鉴的证明来代替宅基地使用证和建筑工程规划许可证所占比例居多，乡镇土地、规划管理部门出具的证明显然不具有法律效力。登记证明材料普遍存在缺失，不够规范。虽然国家建设部有关文件多次强调一个市、县只能由一个房屋管理部门颁发房屋权属证书，但其他部门或企业颁发非全国统一权属证书现象仍有发生。

3.3房屋申请人身份的确定尚不明确根据《房屋登记办法》第8条：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”；第83条“申请农村村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明”；第87条“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。农村集体土地范围内的房屋申请初始登记或转移登记时，都需要登记部门认定申请人是否属于该农村集体经济组织的成员。如何确定农村集体经济组织成员的资格，我国目前尚没有明确的法律规定。一些人认为申请人只有是房屋所在地农村集体经济组织成员的才能办理集体土地范围内房屋的所有权初始、转移登记［4］。实践中会遇到许多不一致的情况，如一些村民因撤组转产并入乡镇街道居委会，从而户口性质由农业户口变为城镇非农户口；原户口在本集体经济组织的现役义务兵、符合国家有关规定的士官以及高等院校、中等职业技术学校的在校学生；析产分割房屋的，取得所有权的人员可能是城镇非农业户口等，还需房屋登记机构工作人员进行审核。

3.4集体土地房屋抵押登记处境尴尬近年来，宅基地上的房产在信用社办理抵押贷款的业务量呈逐年增长态势，众多农民利用住房作为抵押贷款发展农村经济，住房抵押贷款已成为农民最便捷、最实用的融资方式，深受农民的欢迎，对于促进农村经济发展正日益发挥着积极的作用，但集体土地房屋抵押登记却面临着“合情、合理、不合法”的尴尬局面［5］。《物权》、《担保法》及《房屋登记办法》均明文规定，宅基地使用权不得抵押，因此在宅基地上建造的村民住房也不能抵押，所以农村村民的住房及宅基地不能设定抵押权；集体土地上的房屋，只有乡（镇）、村企业的厂房等建筑物可以设定抵押。因此，集体土地范围内村民住房抵押权登记无法律依据。《物权法》第21条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”，一些地方暂缓办理集体土地范围内村民房屋抵押权登记。停止集体土地范围内农村房屋的抵押权登记，而又没有可替代的有效的融资途径，无疑将导致农民主要融资渠道的阻塞，农民住房价值将大幅度下跌，不可避免地导致农村发展停滞，极大阻碍农村经济的持续发展，可能引起矛盾进一步激化，并有可能造成农民集体上访；此外，还将造成登记主管部门登记费收入的大幅度减少，弱化其职能，使登记机关的正常运转面临困难。

4对策与建议

由于《房屋登记办法》与原先实行的《城市房屋权属登记管理办法》对比存在明显变化，尤其是对农村集体土地范围内的房屋登记的限制，将对经济、社会等领域的发展产生重大影响［6］。从全国范围来看，相比于国有土地房屋登记工作，集体土地房屋登记多年来一直是比较突出的薄弱环节，鉴于目前集体土地房屋登记发证工作的复杂性和特殊性，开展集体土地房屋登记，应当积极稳妥有序的推进。

4.1加强舆论宣传，营造集体土地房屋登记工作的良好氛围集体土地房屋登记工作政策性强，与广大农民群众切身利益息息相关。在集体土地房屋登记中，应该做到既尊重农民的意愿、又引导农民积极参与。加强集体土地房屋登记政策的宣传，结合农村特点，采取农民喜闻乐见的形式，发放各种宣传资料，如房地产管理法、房屋登记办法以及各种办证须知等，达到家喻户晓。进一步宣传开展集体土地房屋登记的重要意义，提高广大农民对集体土地房屋登记的认知和接受程度，促进登记发证工作尽快开展。

4.2完善登记机关的组织结构，制定科学合理的业务规范鉴于房屋产权产籍管理是一项业务性强、涉及面广，而又十分繁杂的管理工作，当务之急应明确房地产行政管理部门为农村集体土地上的登记发证机关，认真梳理房屋登记流程，在各镇设立房管所，并建立分工负责的工作机制，执行统一的作业指导文件，以此改变目前农村房屋产权混乱、无人管理的局面。鉴于农村集体土地登记发证工作包括集体土地所有权、使用权确权登记发证、土地权属纠纷调处与信息管理3个方面，在各项条件具备下，还需建立农村房产管理信息系统，实现房屋地理信息与权属登记信息相结合，即图文合一，进行立体化管理，并与城区房产图文信息管理系统合并，真正实现房产管理城乡一体化。

4.3开展乡镇房屋的普查登记工作，规范农村房产管理以行政村为单位逐户进行调查摸底和受理房屋产权登记工作，做到以点带面，全面铺开，联合土地、规划部门多方联动突破登记要件不齐全障碍，通过普查登记，加强农村集体土地房屋的管理基础，建立起较为详尽完整的产权产籍资料，并对农村房屋分类建档，将农村集体土地房屋有序地管理起来，根据《房屋登记办法》，统一申请登记需提交的要件资料，明确办事程序。对符合登记办证的房屋，根据农民生产生活习惯，尽量简化办事程序，有条件的上门服务，即登记、即发证。

4.4完善房屋登记相关法律法规十七届三中全会明确指出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开、规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下，与国有土地享有平等权益。要加快完善与农村土地流转相关的法律法规和配套政策、规范，推进农村土地管理制度改革”。根据上述精神，建设和发展农村土地市场，必须加快完善《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规，出台专门的司法解释，使集体土地的流转完全合法。农村房屋实现其应有权能是大势所趋，目前更需要国家制定一些优惠性政策来保证农民融资［7］。同时，深化农村土地和房屋产权制度改革，积极探索统一的农村产权交易平台，逐步建立和完善相应的管理体制、运行机制及监督机制，尽管农村房屋买卖还不能完全放开，但是有限制的抵押却是必要的，在立法中逐步加入农村房屋抵押的理念，制定相应的抵押登记制度，达到法律、法规的一致性。

5结语