城中村改造存在的问题范文篇1

[关键词]城中村土地置换产权

城中村作为一种居住形态及社会形态，主要指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已成为城市一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍保留农村模式的村落，亦称为“都市里的村庄”。城中村是城市的一块夹缝地，究其存在根源，城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是造成城中村存在的深层次制度原因，因而，城中村的改造也应从根本的土地制度及权利开始。城中村改造过程中集体土地的置换过程中存在的问题，导致这项利民工程不时引发一些社会矛盾。

一、城中村改造中集体土地置换问题分析

早在2004年，全国各大中城市拉开城中村改造序幕。城中村改造作为政府主导运营城市一种方式，对于城中村改造过程中集体土地的置换，各级政府在宪法和土地法等法规范围内纷纷出台文件予以指导，整个城中村改造模式和程序基本按照地方政府出台的具体文件来进行，甚至可以依据法律及政府规定将城中村涉及到的集体土地上市交易。城中村改造过程中集体土地置换存在以下几种普遍问题：

（一）城中村改造项目的土地出让形式缺乏有效监管和查处机制。

依据各地方政府相关文件规定，城中村改造涉及土地公开出让及修建性详细规划批准前一律不准擅自进行拆迁和擅自开工建设。对未获得规划、土地等部门的相关批准手续，擅自进行城中村改造建设的要依法查处。由于利益驱动、相关政府部门不作为、缺乏有效的监管和惩罚机制，导致城中村改造工程项目未批先建、程序倒置现象相当普遍，使土地出让招拍挂制度形同走过场，不仅降低政府公信力，同时埋下社会不稳定隐患。

（二）城中村改造中征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案等具体事宜运作存在问题。

城中村改为城市社区，村民改为市民后，原村集体和村民首先需要解决的是就业和生活出路问题，而非一次性付款结束，必须将对土地的补偿及村民安置区别对待。然而城中村改造中征地补偿安置制度把补偿和安置混在一起，制度设计本身存在的问题极易引起矛盾。政府对拆迁过程中土地补偿应该考虑具体情况的不同区别对待，例如区分环境、区位价值、村民拆迁成本等进行补偿，不能一刀切，否则极易引发极端拆迁案件的发生。

其次，缺乏有效纠纷调处机制，导致拆迁过程中矛盾无法及时化解。

暴力拆迁及极端方式阻止拆迁案例并不少见，矛盾积聚并非一日之寒。如果存在有效调处机制，能在问题发生伊始积极解决，这些悲剧将不会发生。城中村改造过程拆迁过程中，地方政府追求政绩、开发商追求开发速度、被拆迁村民考虑己身利益，三方诉求无法达成一致且缺少有效解决途径时，违法行为铤而走险。

其三，城中村改造集体土地置换中具体运作过程缺乏透明性，有部分领导干部权力寻租，，成为社会诟病。

城中村改造集体土地置换涉及多方重大利益，运作过程中经常出现暗箱操作，甚至部分村干部、政府官员，权钱交易，政府相关部门因利益牵系视而不见甚至默许，利益分配不均导致矛盾不断。被拆迁村民集体上访、政府前静坐等报道反映出城中村改造中存在的问题不容忽视。

（三）城中村改造房建设涉及到土地出让等问题。

城中村改造房是用于安置村民（居民）的住宅建设，获得所用土地方式一般是有两种方式：对于异地安置，安置房建设用地可以划拨或协议出让方式供地；就地安置的，则土地以招拍挂方式出让时，应设定土地出让附加条件，明确配建安置房的套数、套型面积、设施条件、建设周期和销售价格等要求，以此妥善解决相关村民生产生活，保护其合法权益，维护社会稳定。城中村改造过程中，各级政府原则上都规定应优先组织安置房的建设。然而，现实中经常出现城中村改造过程中商品房开发热闹非凡，而关于安置房涉及到土地置换问题久拖不决，应优先或同时开工建设的安置房却风平浪静，让被安置村民久久等待，无形中损害其合法权益。

（四）城中村集体土地转换手续繁琐。

按正常程序是上级批准某个村实施城中村改造后，先是进行土地转换，将集体土地（或农耕地）转换为国有土地，再进行招牌挂（寻找土地开发商），再找建筑开发商。而土地转换要逐级审核批复，环节多，政策性强，时间长。为加快城中村改造进程，往往是边建设边补办这些手续，假如哪个环节出现问题不能完善以上手续，建成的房将是“无证房”，于安置户、购房户都会引起矛盾。

二、城中村改造集体土地置换存在的问题解决方案

现阶段，面对城中村改造过程中复杂的集体土地置换矛盾，重点应该放在保护村民合法土地权益、维护社会稳定上，让被改造村民分享真正意义上的城市化成果。本文从实际情况探讨城中村改造中应该注意的问题。

（一）首要的原则是保护城中村改造村民的合法权益，减少纠纷，维护社会稳定。

例如对于城中村改造涉及农用地转为建设用地，应当依法办理土地使用权出让或划拨手续，并对承包经营者的损失给予合理补偿。其次，对于符合城中村改造总体规划的各类出让用地或应当招标、拍卖、挂牌出让的经营性用地，需要交纳土地使用权出让金或公开出让的土地收益，按照土地管理体制和土地收入征管体制，由财政部门统一征收，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障，做到专款专用，杜绝公款浪费。其三、城中村的改造过程中必须通盘考虑，如身份的置换、管理体制的变换、社会保障机制的建立甚至城中村的规划建设问题等等，实现村民权益的可持续发展。

（二）提高城中村改造过程中具体事宜的透明度。

征地拆迁是一项政策性、群众性、时限性很强的工作，是涉及多方利益的大事。公开、公平、公正坚持统一补偿标准，统一征拆程序，接受群众监督，杜绝暗箱操作等具有非常重要的现实意义。这不仅利于拆迁的顺利实施，更能营造良好的舆论氛围，实现群众满意，进而构筑和谐社会。因此通过增加村民代表人数、账目公开等方式监督征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案编报等拆迁具体工作过程，增强村民对拆迁改造过程的信任度，努力维护大多数拆迁安置对象的切身利益，尽量减少纠纷产生。

（三）完善征地标准，将征地项目的合法性问题与补偿安置的合法性问题区别对待。

城中村拆迁中的现实情况是城中村拆迁过程中征地项目的合法性审查主要在国务院和省级政府，负责审查是否符合法定条件和程序，而对于拆迁对象具体补偿安置方案由市、县政府负责。因此，要坚持区别对待、因地制宜原则，认真分析不同城中村具体情况，制定符合其切实利益的补偿安置方案，最大限度保障群众的安居乐业。正在修订中《土地法》对集体用地中房屋的征收与补偿工作将予以明确规定，并对集体土地的征收和拆迁工作予以框定，进而弥补国家层面的标准不健全等方面的缺陷。针对拆迁城中村集体村民的土地，不妨通过和安置对象的双向沟通，在尊重其意愿基础上充分考虑其现实需要，拓宽补偿方式--将原国有用地的拆迁中规定的补偿方式实物和货币，增加就业、培训、入股、留地等多种方式，最大限度保障安置对象的生活稳定。

（四）加大监管力度，从中国国情出发，本着公平正义原则，保障合法征地行为，化解城中村改造纠纷的同时，对于非法批准或实施征地的，必须从严追究责任。除了加大现行法律制度执行力度外，还应建立更为严格完善刑事责任追究制度，从而形成对征地犯罪更直接有效的威慑，以维护正地秩序和被征地村民的权益。

结语：城市化进程如火如荼，城中村改造对于整合土地资源，提高土地集约利用具有重大意义。城中村改造中集体土地置换要想顺利实施，必须妥善解决城中村改造过程中面临的系列问题，减少城中村改造中群体性矛盾冲突发生，这利于营造和谐的社会环境，直接影响社会稳定和改造顺利进行，具有极强现实意义和政治意义。

参考文献：

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［3］王玉信.完善城建法律法规遏制违法征地拆迁--对64起违法征地拆迁案件的调查剖析[J].城市规划，2011（11）.

［4］孙事龙.房屋拆迁新热点解析[M].中国政法大学出版社，2009.11.

城中村改造存在的问题范文篇2

关键词：城郊旧村改造；公平与效率并重；公平发展；对策

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：1009-055X(2012)02-0012-06

城郊旧村改造是市场化条件下多元利益主体的博弈。因征地拆迁、城郊旧村改造问题引发的矛盾成为当前城乡矛盾的焦点，土地的强势兼并或垄断、农村土地级差收益的流失、农民依法维权抗争的激化，大大增加了城乡一体化发展关键时期的经济危机和社会危机的风险。［1］实践证明，在城郊旧村改造中，如果不能做到公平与效率并重，不仅效率的提高受到障碍，而且还会引发严重的社会危机。认真研究公平与效率并重视角下的城郊旧村改造问题，正视和合理处置集体建设用地再分配中的经济利益关系，是当前理论与实践中迫切需要解决的问题。

一、相关研究评述

城郊旧村改造相关的是城市更新理论。西方的实践与研究，从1893年美国的“城市美化运动”（CityBeautifulMovement）开始至今，L.芒福德、J．雅各布斯、联合国相关机构、M.蓝奇、E.林德布洛姆等为城市更新的理论进一步发展作出巨大贡献。对西方国家城市更新的实践进行总结，有以下几点启示：（1）由于在理论认识上的不统一，城市更新运动出现了偏差，走过了一段弯路，城市更新早期形成“创口”的治疗已经是目前的主要任务。（2）受“人本主义”思想的影响，先前对贫民窟大规模扫除转向对社区环境的综合整治、社区经济复兴和社区邻里自建的利益相关人参与。（3）综合居住区的更新规划代替单纯物质环境改造的规划，对过程规划和连续规划更加注重，城市更新政策纲领的制定作为必备的内容。（4）住房建设是城市更新的必要内容之一，社区的可持续发展成为社会的共识。（5）以开发商推倒重建方式为主转变为主要由社区自己组织小规模、分阶段的谨慎渐进式的改善。［2］

国内学术界对城郊旧村改造进行了长期研究，主要观点有以下几个方面：1980年代初期，陈占祥把城市更新定义为城市“新陈代谢”的过程。1990年代初，吴良镛基于城市“保护与发展”角度，提出了城市“有机更新”的概念。进入2000年以来，主流学者对城市建设的综合性与整体性更加关注，大量的研究给出了“城市更新”新的理解，如吴晨的“城市复兴”、张平宇的“城市再生”、于今的“城市更新”等。我国学者一方面对中国“城市更新”高度关注，另一方面又没有权威的领军人物。［3］总结我国城市更新的实践，有以下几点启示：（1）注重“人本主义”，加强社区的综合更新规划。（2）随着新型城镇化的发展，城市更新逐渐由城市到农村，更新的广度加强。（3）城乡更新方式以政府主导下的市场开发为主，其他方式并存。

二、新视角下城郊旧村改造问题分析

先期的研究往往将城中旧村和城郊旧村的概念相混淆，两者的共同点是农村居民聚集点的土地利用、空间布局、房屋建设、配套设施、环境与安全等在经济发展和社会管理方面存在严重问题；不同之处是城郊旧村位于城镇现状建成区且城镇基础设施可通达、而城中旧村是指被城镇现状建成区包围且城镇基础设施完善。城郊旧村包括重点新建设地区（城市新区、产业园区）以及城乡结合部一般性旧村庄。城镇化高速发展初期的空间上跳开相近农村居民点的开发方式是造成城郊旧村产生的直接原因。［4］节约集约建设用地和建设宜居城乡是城郊旧村改造的目的，城乡用地布局优化、结构调整、基础设施改善和更新、历史风貌保护等是城郊旧村改造的手段。对于社会公平，在党文件中十七大第一次指出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。“公平与效率并重”已是我国今后一段时期发展的总原则，在这一原则下城郊旧村改造主要的问题表现在如下几个方面。

（一）理论研究滞后

先前大量的研究是基于“效率优先、兼顾公平”指导原则下进行，其不足表现在：关注城郊旧村非公共设施物质规划，关注效率的提高，关注利益的最大化；因此，单个方面的公平研究，难以被决策的高层接受，更难以付诸实践而进行经验总结完善。产生这种情况的原因，是我国发展的历史阶段不同所形成的。在我国计划经济向市场经济转换的一个关键发展时期，党的十四届三中全会确立了“效率优先、兼顾公平”收入分配制度，保证了国民经济近20年的健康运行，我国已发展成为世界第二大经济强国。在这期间，虽有学者对公平开展了相关研究及探讨，对村庄改造的公共产品配置进行了规划，但受“效率优先”的影响，基本公共服务设施却大打折扣、难以实现。党的十七大对社会公平给予了高度重视，新的历史阶段应加强农村和谐发展、建设用地集约利用的系统性研究、加强经济公平与社会效率辩证统一研究。

（二）土地溢价分配失衡

在农村，被征用土地的收益分配比例如何分割，权威机构对典型案例调查的信息反馈是：20%～30%归地方政府，40%～50%归企业，25%～30%归村级组织，5%～10%归农民。出让价与征地成本之间产生的巨额差价，绝大部分或被中间商或被地方政府或被腐败的官员所攫取，［5］土地溢价分配严重失衡。另外，在这种土地补偿机制中，还同时存在噪音污染、水污染、土地分割带来的不经济等引起的分配不公。地方政府既充当公共职能又充当市场经济人的双重角色，这种制度设计的缺陷是造成土地溢价分配失衡的主要原因。制度设计的缺失使得政府轻而易举地对市场和产权双垄断，为任期政绩的实现，“以地生财”并实现资产利益最大化就成为各级地方政府首选，“圈地运动”益演益烈。

（三）规划编制的针对性不强

规划布局、市政配套、环境景观改善、公众形式参与等方面是现阶段城郊旧村改造规划设计的主体内容，其研究与实践基本上都孤立在城市规划单学科的有限范围。现实情况证明，政策缺位、市场无序、政府失效等是造成城郊旧村改造难以推行实施的根本原因。面对农民这一弱势群体，他们在经济上已失去了话语权，因此，作为公共政策的城乡规划，必须更加关注市场缺陷的有效弥补、政府失效行为的防止和解决、弱势群体公平发展的推进，用综合性行动计划替代未来蓝图展示的成果，以此来全面解决城郊旧村改造中涉及的社会、政治、经济问题。［6］《城乡规划法》出台后，城郊旧村改造规划中急需加强的内容包括现有土地权属确认、改造资金平衡、公众实质参与等。

（四）原住村民生存竞争不公

当村民聚集点成为城镇建设的一部分时，在就业上被迫向非农转移。在城市中，人与人通过外倾式交往而建立业缘关系，实现社会规范、价值观、工作和生活方式的转变或完成。由于原住村民的文化水平与技能相对较低，户籍制度限制城郊旧村的原住民不能享有城镇的教育、技能培训等福利服务等原因，从事搬运服务、修理或体力工作成为许多村民的唯一选择。并且其交往对象或范围的有限性，也使村民融入城市环境、分享城市文明的进程受阻。改造后，经济与社会需求的不平衡导致有的村民基本生存都成问题，造成了竞争起点的不公平。因此，必须制度创新以确保原住村民生存竞争平稳过渡，必须以全面综合的社区规划为原住村民生存竞争创造物质基础。

（五）技术指标体系缺失

城乡规划作为城郊旧村改造的公共政策，其核心是通过技术指标来实现控制。GB50188-1993《村镇规划标准》是城乡规划标准技术支撑体系的重要组成部分，也是唯一全面涉及村庄建设用地指标体系的标准，但2007年颁布实施的GB50188-2007《镇规划标准》已将该标准废止，实质上已造成村庄规划无建设用地标准的现况。［7］由于新标准还未制定，为应对大量而繁重的村庄规划任务，规划设计单位和管理部门还是沿用《村镇规划标准（GB50188-1993）》。该标准的村庄人均建设用地在体系方面、技术指标方面、理论整合等存在缺项、不完善、不全面等诸多问题。从已完成的城郊旧村改造规划成果来看，出现了诸如用城市的标准、观念来规划建设农村；用城市居民的现状来要求所有的农民；用城乡同一化发展取代城乡差异性互补发展等“城市病态规划”不良情况出现，城郊旧村改造的成果质量大打折扣。作为农村土地红利再次分配中的城郊旧村改造，事关村民当代及后代利益，如果没有处理好，村民将“以身试法”去捍卫“最后一次机会”。

三、新视角下城郊旧村的改造对策建议

十几年来城郊旧村改造的经验和教训，使人们对改造之路有了更清晰的认识即城郊旧村改造必须从商人急功近利的模式向稳步前进、创造和谐社会的“该亚”①模式前进。特别是在经济比较发达地区的城郊旧村改造，无论是政府、规划工作者还是即将面临改造的农民，他们的观念已改变，改造的重点除土地利用的有效合理之外，更多的是通过规划来完善社会问题。

作为全国人口第一大省，广东省现有村庄总数137610个。至2008年底全省有34.60％的村庄编制了规划，其中珠三角有65.94％的村庄编制了规划。［8］发达地区的珠三角如深圳、东莞、顺德、番禺等市（区）建新楼房的比例90%以上且建设标准高；而欠发达地区的粤北、粤西农村，泥砖房和茅草房还大量存在。“最富在广东、最贫也在广东”的现象同时并存。这种差异，要求“城郊旧村”改造对策上要有所区别，有所侧重。

(一)加强改造规划研究，提升编制水平与可操性

通过全面分析现行改造政策、评价其有效性后发现，作为公共政策的城乡规划，在市场经济下已出现了严重的失效现象，产生的原因是改造规划本身已不适合社会发展的客观要求。表现在对物质规划方案的过于偏重，对拆建比、违章建筑界定等环节过于纠缠，而各方最需要最关切的利益平衡改造方案难以形成，故得不到村民的认同，改造规划即使完成也只能束之高搁，无法实施。为此，必须依据我省独享的“旧村庄”改造政策，依据上位城市总体规划和控制性详细规划，对城郊旧村的改造规划进行技术编制；加大公众参与度以充分尊重民意，使城郊旧村的改造规划得到普遍认同而有利于实施；对规划期内的农村集体经济发展安排近、中、远期的实现路径，促进经济全面发展以确保村民原有生活水平不降低。按公平与效率并重的原则，顺应我国新型工业化、城乡一体化发展大趋势，城郊旧村改造规划应重点关注村民利益，统筹兼顾公共利益、村集体利益。

针对城郊旧村改造规划编制的特点，广东具有代表性的内容包含：三个层次的规划即城郊旧村改造的策略规划研究、城郊旧村改造的控制性详细规划图则和城郊旧村改造的专题论证报告。其中，改造模式、成本评估、经济测算、可行性程度、村安置地块及融资地块合理的开发规模和开发强度等是编制的重点和难点。同时，对于城郊旧村改造后由于开发强度的提升、居住人口的大量增加，城镇公共服务设施如交通、公建配置、市政设施等是否能够承受要及时开展相应的专项研究，并作好跟进措施。该亚是希腊神话中的地球之母，在这里引用她是指发展模式向着保护地球的社会、环境与经济和谐发展的方向。

(二)提升土地利用价值，确保改造资金来源

城郊旧村改造有序顺利的开展，离不开资金的保证，谁拥有资金谁就拥有了旧村改造的主动权。城郊旧村由于位于“城郊”的特殊区位，土地资源较丰富，环境好，便捷的交通、较完善的公共服务，是政府和企业发展看好的地方，也是房地产企业竞争角逐“圈地”的好地方。“城郊村”凭借着发展工商服务业的区位便利，土地价格飞涨的优势，收益与福利远高于外界其他地方。这种级差收益源于城市建设投资促成，按公平原则，其提供者――纳税公民（通过政府）应该占有相对应的收益份额，因此，政府应处理好纳税公民、开发商与农民三者之间对土地溢价公平分配的关系。城郊旧村改造的切入点和落脚点是土地资源整合，这也是城郊旧村改造的核心问题。通过土地、房产固化确权和双限确权等“政策突破”，确保城郊旧村改造的各方“经济利益”，以实现“顾及村民的既得利益、让村民得到最大利益”和“政府追求的是社会利益”政府高层新理念。

针对城郊旧村改造资金来源，“珠海模式”值得各地借鉴。在进行旧村改造过程中，珠海市政府巧用市场化手段，吸引优质房地产商投资旧村改造。主要的作法是：“拆一免二至三”优惠政策，确保每拆1平方米获5%以上的合理利润；合理的开发量，保证1/3的开发总量用于原村民回迁，2/3的开发总量用于商品房经营；有效的门槛条件，通过采用公开招标，严格评估开发商的资金实力、拆迁安置方案优劣、商业信誉等；“不求最大，但求最佳”的方案，使新村规划档次得以提升，改造一个，成功一个。通过政策给力“城郊旧村”改造，是新形势下经营城市的又一种有益探索。［9］

(三)保护原住村民合法利益，有序推进城郊旧村改造

村集体、村民、开发商和政府等多方利益的平衡，是城郊旧村改造的关键。由于城郊旧村改造的利益主体众多，必须用系统工程的方法来解决。其中原村民是最直接、最大利益关系者，只有得到他们的认同，才能实现真正意义上解决城郊旧村问题。因此，城郊旧村改造中必须在坚持利民益民的原则下，使他们成为城郊旧村改造的最大合法受益者。城市长远发展利益是城郊旧村改造时必须考虑的重要因素，但以牺牲城郊旧村原村民的利益为代价的做法又得不到村民的支持，可行的做法是保护原住村民合法利益，制定一揽子解决原村民的生存与发展方案。要做城郊旧村改造有序推进，关键是要按公平与效率并重的原则，依《城乡规划法》的要求，实现相关利益者广泛、全程、实质性参与。

主要的手段及做法：拆迁补偿政策的制定、集体建设用地的预留、集体经济股份制的实行、节约集约土地的廉租公寓建设、社会保障制度的完善、技术技能的培训、配套设施的强制手段或激励措施等，解决原住村民生活和发展问题。这些做法有利于原住村民生活方式的逐步转变；有利于村庄融人城市文明，消除城镇化发展中的深层次问题；有利于城市发展的长远利益，使农民的长期生活有了保障。基于作者调研考察的总结。

(四)谨慎选取改造模式，确保改造可持续推进

模式是城郊旧村改造首先要作出判断的问题。是综合整治、局部改建还是整体拆建？如果城郊旧村改造还是建立在“深度剥削农民”，强制“赶跑”农民以占用其建设用地的话，是得不到农民衷心支持。只有消费结构改变后，方能推动土地利用和收入结构的改变，否则，改造的推行是注定要失败的，也必将给村民和社会带来灾害。为此，城郊旧村的改造应采取谨慎原则，制定改造模式标准，以便准确判断（表1）。经济发展水平、区位优势和政府意愿是影响改造模式的关键因素。

广州不设时间表的做法具有警示作用：据报道，广州市“三旧”改造办公室声明：不一定要在2023年改造完成全市在册的138条“城中村”。其中86条“城中村”不会推倒重建，52条城中村可根据自身条件选择改造模式。广州将稳重推进“城中村”改造，不会设置时间表，方案成熟一个改造一个。由村集体按村民意愿提出“城中村”改造方案，政府不会强制。［10］

(五)完善城郊旧村改造的相关政策和法规，重视法制宣传

调整改进不适应当前发展形势的政策将成为城郊旧村改造直接的动力来源，通过政策的完善来积极推动农村居民点改造顺利合理的实施。完善的政策和法规主要包括土地政策、人口政策、社会保障政策等与农民切身利益相关的基本政策。（1）在征地补偿制度方面：要在农民参与决策的基础上确定补偿标准、应增加农民今后长期的生存问题进行补偿。（2）在社会保障制度方面：解决原村民变成居民身分后，养老、医疗以及失业等社会保障，稳定社会以及促进社会的进步和发展。（3）在税收制度方面：城郊旧村改造前后都存在村民(改造之后成为居民)出租房屋的情况，现行的政策存在严重漏洞，不仅造成了社会的不公，而且对政府财政收入造成了很大的损失。（4）在旧村改造审批方面：建议实行政府部门的集中联合审批制度，同时规划管理部门应严格监督，防止“新村建成、旧村还在”的现象，严格禁止利用旧村改造之机扩大建设用地规模、变相搞房地产开发的行为。［11］（5）在法制宣传方面：社会和各级政府应当采用村民喜闻乐见的形式，重视旧村改造前后村民法律知识的宣传和普及，有效保证旧村改造工作的顺利进行。

深圳市对城郊旧村改造的政策和法规制定走在全国的前列。为促进城郊旧村的改造，加快城市更新步伐，优化城市功能和产业结构，改善人居环境和节约集约利用土地，促进经济和社会可持续发展，深圳市人民政府相继了深圳市城市更新办法（第211号令）和《深圳市城市更新办法实施细则》，［12］使城郊旧村改造进入法制轨道，保证了郊旧村改造的持续推进。

(六)优先预留公共用地，实现公共设施均衡发展

为确保村庄基础性公共设施如道路、市政、教育、医疗、绿化等可持续发展，城郊旧村改造时一定要优先预留合理比例的用地，实现公共用途的财源，做到城市建设公平与效率双赢的目的。由于改造后地区人口增加，交通和公共服务设施必须对相扩容。否则，改造后的城郊旧村将影响周边地区的生活质量。就地平衡的解决方法是通过控制片区容积率和建筑密度的前提下，鼓励增加公共绿地、公共设施用地，促进村庄公共设施与人口均等发展，支持城乡一体化。

均衡配套公共设施的做法有：汕头市中心城区“三旧”改造的项目，规划容积率在2.0～4.5之间，按照项目改造前总用地面积的15%～23%预留公共服务设施配套用地；［13］东莞“旧村庄”改造规划要求预留1/3比例的公共用地，用于道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用途；［14］韶关市“旧村庄”改造按公共优先的原则，要求市区按照“拆三留一（不低于1/3）”预留。［15］

四、结语

现时我国已从经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、对自然干扰最小的城市化，新型城镇化、低碳宜居城市时代已经到来。［16］城郊旧村在社会经济、环境安全等方面与新型城镇化和宜居城乡发展要求相冲突，作为改革的先行者，广东省的城郊旧村改造是大势所趋。文章在深入分析城郊旧村改造中存在问题的基础上，以广东省已取得的实践经验为支撑，基于“公平与效率并重”这一新视角下，提出了城郊旧村改造的相关对策。相信该对策可以为全国各地城郊旧村的改造提供借鉴及参考。

“城乡规划始于物质，综于社会”。市场经济下城郊旧村改造问题涉及城乡一体化、公共设施均等化配置等原则，其后续研究应重点在以下几个方面进行：①加强对策的动态性研究。“效率与公平”的最优选择应是一种和谐关系，要在效率、差距扩大、公平、差距缩小、再效率的循环往复中，分时段进行对策研究。现阶段的城郊旧村改造中，关键要在动态中正确践行城市支援农村、工业反哺农业，处理好农民的长远利益和代际公平等重大民生问题。②加强对策的差异性研究。差异性是城郊旧村存在的客观现实，互补互惠、“一村一策”是城郊旧村改造“政策针对性”的必然选择。③加强对策的实操性研究。行政管理协调市场经济的关键是要有操作性强的技术规范，通过技术规范将技术管理与行政管理有效对接，以规范城郊旧村改造，增强政府的公共服务能力和执政力，解决市场行为的失效，实现社会经济公平。

参考文献：

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［3］百科名片.城市更新［EB/OL］..

城中村改造存在的问题范文篇3

（1.贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025；2.贵州大学国际教育学院，贵州贵阳550025）

摘要：随着贵州工业化进程的发展，贵州城镇化进程的步伐也随之加快。在城镇化进程中，城中村给城市发展带来了双面影响：它能够缓解住房、就业等社会压力，有利于城镇化的稳步发展；但它的“脏乱差”现象也给城市发展、城市生活质量等带来负面影响。文章针对城中村存在价值及其改造问题进行分析，并提出关于城中村改造的几点思考意见。

关键词：城镇化建设；城中村；价值；改造

中图分类号：F320.3文献标志码：A文章编号：1004.390X(2015)01.0011.05

收稿日期：2014.08.21修回日期：2014.09.22网络出版时间：2015.01.0713：06

作者简介：鄢小青（1984—），女，四川阆中人，硕士研究生，主要从事公共组织与公共经济研究。

*通信作者：张成霞（1963—），女，贵州贵阳人，博士，主要从事教育管理、高等教育国际化研究。

网络出版地址：http：//cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.003.html

ResearchontheExistingValuesandReconstructionProblemsof

UrbanVillagesintheProcessofUrbanizationinGuizhou

YANXiaoqing1，YANGLongyu1，ZHANGChengxia2，SURu1，LIUWeiwan1

(1.SchoolofPublicAdministration，GuizhouUniversity，Guiyang550025，China；

2.SchoolofInternationalEducation，GuizhouUniversity，Guiyang550025，China)

Abstract：WiththeindustrializationprocessofGuizhou，thepaceofurbanizationprocessisalsoaccelerated.

Intheurbanizationprocess，theurbanvillageislikea“double?edgedsword”，whichhasdoubleeffectsoncitydevelopment：ontheonehand，itcanreliefthesocialpressuresuchashousing，employment，whichisconducivetothesteadydevelopmentofurbanization；ontheotherhand，poorenvironmentalsanitationanduntidinesscausedbywhichwillhinderthecitydevelopment，andbringthebadeffectonthequalityofcitylife.Aimingatthedoubleeffectsofcityvillage，thispaperputsforwardafewcomments.

Keywords：urbanization；urbanvillages；value；reconstruction

当前随着贵州工业化进程的加快，入驻贵州的企业越来越多。企业的入驻可带来大量的工人，随着人口的增加和公共服务设施的完善，有利于该地区城镇化水平的提高，因此工业化是推进农村城镇化建设的有效途径［1］。贵州省委、省政府提出了“十二五”期间“加速发展、加快转型、推动跨越”的工作思路，实施工业强省和城镇化带动战略，从而实现贵州经济社会又好又快、更好更快发展。在“工业强省”战略的推进下，农村与城市的经济交往与融合日益密切，人员交往日趋紧密。破解贵州的“三农”难题成为政府当前的重要工作之一。要真正解决好贵州的“三农”问题，必须坚持以工带农、以工促农，加快具有中国特色的农村城镇化建设对解决贵州省“三农”问题、缩小城乡差距、实现社会公平、促进贵州省各项事业又好又快发展，有着极其重要的现实意义。

当前，我国的农村城镇化建设主要是以集中居住人口和盖房子为主要侧重点，对于如何提高农民生活品质方面的考虑非常欠缺。在城镇化进程的推进下，城中村是许多城市在快速发展的进程中出现的一种普遍现象。在城市向农村扩张的过程中遇到村庄的时候，因为各种问题的存在，政府部门和开发商一般愿意采用避开农村的做法，尽量去避免各种各样阻碍城市空间扩展的不利因素［2］。于是在城市中心和市郊就涌现出了大量的“城中村”。这些被遗留下来的区域成了在管理体制、居民身份、土地制度与社区传统文化仍未加以转变的特殊社区类型。目前城中村的存在以及由此引发的一些社会问题和矛盾，成为政府、城中村村民以及学术界共同关注的重要而棘手的问题，并且这一问题已经演变成全国性的所有城市发展都要面临的一项非常重大的难题。

一、城中村概述

（一）城中村的概念

城中村，从其字面意义上来说是城市中的村落，是被城市包围的村庄，是在快速城镇化的过程中政府急功近利式的空间拓展政策的产物。关于城中村的概念，学术界并没有分歧，但不同学者从不同角度对其做了定义，如产权角度、社会关系角度、经营制度角度以及土地、户籍角度等；也有学者从广义和狭义上对城中村做了定义。从狭义方面来讲，城中村是指在农村城镇化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的特殊居民区。从广义方面来讲，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区［3］。

一般来说，城中村主要具有三种情况：第一种是已经撤村建居，土地基本全被征用，农民转为居民。第二种是已经撤村建居，但是土地并未全部被征用，农民还有一小部分的土地，农民转为居民。第三种是已经列入了城市的框架范围，但是仍然为行政村和农民。在“工业强省”战略背景下，贵州省农村城镇化速度加快，涌现出的城中村也越来越多，三种主要情况在贵州省都有出现。

（二）城中村的形成原因

城中村是具有中国特色的一种城市化进程中产生的社会现象，是在快速推进城市化进程中产生的一种新的城市化问题。在早期的城市化发展进程中，政府为了规避土地补偿、村民安置方面支付的巨额经济和社会成本，直接获取农民的耕地，故意绕过城中村以达到降低开发成本，如此城镇化建设得到快速的发展，然而城中村却越来越多。

农村城镇化急功近利式的发展是城中村形成的客观原因。一方面，改革开放以来，经济发展加快了农村城镇化进程。在农村城镇化进程的过程中，农民的耕地被征用了，而当地的农民却仍然留在原居住地，并且保有部分宅基地可供他们建房居住。村落被城市包围，形成了城中村。另一方面，目前租金收益是城中村存在的经济根源。城市的快速发展，提供了很多的就业和创业机会，吸引了大批外来打工者，但城市配套设施建设缺乏或是供应不足，使外来打工的中低收入者有工作可做，却无房屋可居住。城中村恰好为这些人提供了价格相对便宜的出租屋，本地村民通过出租屋获得很大的收益。村民们在巨大的利益诱惑和驱动下会想尽一切办法，比如违章加建、扩建、改建，去不断追求房屋租金的最大化，最终就形成被城市包围的农村景观，形成了特有的城中村问题。

城乡土地“二元”结构是形成城中村的最根本的原因，即农村的土地集体所有与城市的土地国家所有［4］。可见城中村问题的核心就是土地问题，城中村问题的形成、发展甚至问题的解决都集中在土地这一点上［5］。根据《中华人民共和国宪法》第10条规定，城市的土地属国家所有，农村的土地属集体所有。城中村在被纳入城市总体规划范围之内的时候，他们的土地就保留了集体所有制，所以农民原则上享有土地的使用、占有和收益权。同时我国的相关政策还规定了行政村享有土地非农使用的初审权。因此城中村的一个重要特点就是土地的非农使用地价昂贵，很多城中村都利用其土地的集体所有制和区位优势积聚了大量的财富，村民和村集体形成一个利益共同体。为了获得更大的利益，村民会极力抢占空间建房，以便在城中村的改造到来之前获得更大的收益，并在城中村改造时获取更多的国家补偿。

二、城中村存在价值

有的学者或一些地方政府认为城中村是“社会毒瘤”［6］，会给城市发展带来负面的影响。但随着对城中村认识的加深，城中村存在的合理性被越来越多的人意识到，因此，城中村给城市带来的影响应该是双面性的，应该客观公正的认识和评价城中村的存在。

（一）城中村舒缓了激增的外来人口与紧张的城市住房之间的矛盾

随着城镇化进程的快速推进，大量的外来人口被吸引并涌入较好的城镇就业或者创业，但是商品房的居住成本较高，同时廉租房数量较少，难以获得租房资格，并且廉租房所在位置大多比较偏僻，交通不便；城中村恰恰相反，交通一般比较方便，租金也只比廉租房稍高，生活设施也比较齐全，虽然不及商品房，但和很多农村房子相比，算是很理想的住所了，所以外来人口大多数很青睐城中村的住房。城中村在一定程度上发挥了“廉租房”的作用［7］，是廉租房的辅助。同时部分刚毕业的大学生在毕业后，通常无力承担租金较高的商品房，很多大学生毕业后都选择居住在交通方便、租金较低的城中村，尤其是紧邻高校的城中村。进城务工人员在城市中一般从事脏、累工作者较多，他们工资较低，多数属于生活在城市边缘的人，因此一般也喜欢选择租金较便宜的城中村生活，城中村成了大学毕业生和进城务工人员的“安身之所”，也成为了他们与城市生活近距离接触的第一站。以贵阳市花溪区新朝阳村为例，在贵阳市租住一间房屋需要600~1200元，而在花溪区新朝阳村租住一间房屋需要100~300元就可以解决居住问题。因此城中村对于高校毕业生和进城务工人员来说，有助于他们融入城市社会，在一定程度上满足了他们的住房需求，有利于实现住房公平和维护社会稳定。

（二）城中村出租房是城中村村民的生活保障

在中国大多数农村，土地是农民赖以生存的生产生活资料。当他们的耕地被城市征用，城中村的村民基本上都不再从事农业生产，这让城中村的村民脱离了第一产业，但他们不能享受城市的社会保障。因为他们大部分文化素质较低，少部分人只具有高中文化程度，并且大多数人都只具有初中甚至小学文化程度，还不具备任何专业技术，因此他们很难融入城市的社会分工当中去。城中村出租房的出现使他们找到了获取收入的途径，同时部分居民也靠着优越的地理位置做生意，这就使得城中村村民的生活有了保障，这在一定程度上缓解了村民与政府之间的矛盾，起到了维护社会稳定的作用［2］，出租屋经济就成为城中村居民生活保障的来源。

（三）城中村让城市生活方式更加多元化

城市生活具有复杂的社会分层、社会分工以及职业结构的特点。城市生活的人际关系也由最简单的血缘地缘关系向复杂的业缘关系转化，社会流动性很大，个人地位和角色变化也较快，生活质量和消费水平高，消费方式多种多样，空闲时间多，个人社会化程度高。城市生活节奏较快，紧张压迫感强，文化生活绚丽多姿。这种生活方式从社会的发展历程与现状来看，依旧存在诸多的弊端和问题。而城中村那种城乡交融的“血缘地缘联系紧密、低消费、慢节奏和高可入性”［9］的生活方式让城市生活多元化的同时，对城市生活也是一个有益补充。比如近几年全国的很多地方夏天的高温天气时间长，而贵阳以“爽爽的贵阳，避暑的圣地”而闻名遐迩，吸引了很多夏天炎热地方的老人、小孩到此避暑。美丽的花溪是人们避暑的首选。许多避暑的人结伴选择居住在花溪新朝阳村这一座城中村里，新朝阳村有短期房出租，房租相对便宜，同时这里也有大量的小旅馆，价格也比酒店低很多，因此新朝阳村是来贵阳花溪避暑的理想居住点。

（四）城中村里有诸多的创业机会

房租便宜，交通便利，城中村里的人际关系已有业缘关系的出现，但是还保留着一定的血缘地缘关系，同时很多的城中村邻近工业园区，或是连接着高校，因此吸引外来务工人员和毕业大学生们来此居住。城中村里房屋密集，因而居住的人员多，同时他们本身就是大量的消费群体。这里饭店、超市、发廊、酒吧、休闲吧、游戏厅、旅馆等比比皆是且应有尽有，大多生意红火，这给许多想创业的人们提供了商机，并且相对于其他商品房区的门面房租也低许多，因此创业门槛也随之降低。

三、城中村存在的主要问题

城中村有其存在的社会价值，但也不可忽略它给城市发展、城市生活质量等带来的阻碍和坏的影响。大多数学者从经济、社会、文化、景观、环境等多个领域对城中村的弊病进行了概括，本文主要对城中村存在的以下几个问题进行了列举。

（一）人口密度较大，社会秩序紊乱

由于在空间上多与工厂、高校相邻，出租屋90%都是租给外来务工人员和高校学生。在房屋结构上多为单间或者一室一厅，屋内设施简单，房屋租赁价格远远低于周边的商品房，因此吸引了大量的外来务工人员和高校学生，出租屋常年供不应求。流动人口大，暂住人口多，外来人口大大多于原住人口，人口密度大。

城中村房屋大多为第一层商用，从第二层开始出租居住。饭店、酒吧、网吧、游戏厅、精武馆、小旅馆、发廊等一个接着一个，极大地增加了出入人员的复杂性，同时城中村没有物业和保安，房屋建筑的防盗设施也不足，偷盗事件时常发生。

（二）建筑密度过大，布局混乱

村民建造房屋时，只考虑个人出租利益最大化，尽最大可能地占用土地面积，随意搭建增建房屋，因此城中村建筑楼高而密，再加上监督管理措施缺位，整个村落的房屋建筑形状各异、空间布局混乱、高矮不齐。“室内现代化，室外脏乱差”［6］是城中村形象的写照。此外，比如贵阳花溪新朝阳村曾经两个传言让城中村的面貌几度改变，一是传言高校和工业园区要占用该村土地扩建校园和工业园区，村民们就平面扩建或者向高空加高；随后又听说五年后有房开商要开发此处，村民们又开始忙碌起来了，只要能够修的地方都会种上房子。如今低的房子在4~5层，高的有7~8层，建筑密度也非常大，村子里只有一条2~3m的通道通向外界。走在村庄里，眼前呈现的全是钢筋水泥，整个村子看不到一棵大树，一个草坪，“一线天”、“握手楼”［5］是村子里的建筑现象。这些房屋的通风性、采光性远不能达到健康标准，在这里也就没有惬意的生活环境。同时村内的居住环境和建筑群落与旁边小区和城镇很不协调，从而影响了城镇的整体面貌。

（三）市政设施缺乏，公共服务设施欠缺，环境卫生条件脏乱差

城中村村民为了出租牟利，村内的建筑密度非常高，间距小。以新朝阳村为例，村子仅有一条2~3m的狭窄道路通向外界，同时路边的小摊林立，根本不能满足消防、急救、环卫车辆的通行，同时，水、电管线混乱，整个村庄更是没有一所公厕。此外，公共服务也非常欠缺，文、体、医、卫设施缺失。虽然该村建了一个垃圾站，请了一对夫妇打扫道路卫生，于缺乏统一的规划和管理的缺失，排水排污、垃圾处理等市政设施不足，洗衣店、发廊、饭店等的生活污水就会随意排到路上，个别村民将固体废弃物随意堆放在路边，使周围环境恶气熏天、苍蝇满天飞，严重影响了居住环境。

四、对城中村改造的几点思考

随着贵州省工业强省战略的顺利实施，城市经济发展及城市规模扩大，人们对城市提出了更高的要求，城中村改造大势所趋。目前已经有了很多成功的城中村改造经验可以借鉴，但是也要因地制宜，不能完全照搬照套。

首先，“住房、出租房配套”安置。城中村人口密度大，房屋租金是当地居民的主要经济来源。对城中村进行改造后村民的这些租金收入来源就会全部失去。如果一次性补偿不能够达到居民的收入的时候，城中村的居民们对拆迁就会有很大的抵触情绪。住房问题、租金问题和生活问题是城中村居民最为关心的拆迁后的三大问题［2］。因此可以实行“住房、出租房配套”的解决方案。也就是在拆迁后的规划用地中安排相当的土地用于建设村民的出租房，按照村民原有的出租房面积补给村民，村民具有出租房的产权。把村民杂乱无序的自建自租房变成整齐划一的整建整租房，在统一的规划下不但可以让村民原来的租金收益不减少，而且还能够腾出有大量的土地进行有序的城市规划。村民的持续收入得到保障的同时，也能够妥善地处理好村民的住房问题。

其次，“住房就业配套”安置。未来的生活状态是城中村村民最关心的问题，对城中村进行改造就需要充分考虑改造后村民的后续生活保障问题。解决了村中居民的住房和就业问题，也就解决了村民们的后顾之忧，在一定程度上也就减少了政府在城中村补偿方面的费用。对城中村进行改造后的新社区会涉及物业用人、社区维护、商铺经营等方面的用人，就可以首先考虑城中村里的原著居民的就业问题，使他们脱离农业生产、租金收入后仍旧能够有稳定的收入，同时也有利于城中村居民真正实现市民化［6］。

再次，政府要引导帮助城中村居民市民化。对城中村进行拆迁改造仅仅是村民向市民转化的开始，要让城中村的村民从根本上实现从村民到市民的转变却需要经历一个长期的过程。要让城中村的村民市民化，仅仅将村民户口转变为城市户口，让村民的身份在形式上转变为市民是远远不够的。政府需要有所作为，帮助村民进行职业培训，提高他们的文化技能水平，进而提高其工作竞争能力，让村民逐步有一个稳定而体面的工作。只有居民的素质逐步有了很大提高，物质生活状态有了真正改变，道德水准、知识素养等各方面都有明显改变，才能够让村民逐渐真正的市民化［9］。

城中村是具有中国特色的快速城市化发展的产物。笔者认为，不能简单地用对错来对城中村进行评价，更不能单纯地把城中村看作是“社会毒瘤”，必须将其摘除。城中村更像是一把“双刃剑”，有它存在的合理性，处理得当，可以给城市的发展带来正能量，帮助加速城镇化建设的进程，也可使城市生活更加丰富多彩，达到双赢的局面；处理不当，则会事倍功半，阻碍城镇化建设的步伐。

［

参考文献］

［1］郝良峰，徐和平．贵州省城镇化、工业化与农业产业化协调发展研究［J］．贵阳市委党校学报，2013（3）：1.5．

［2］田静．城市化进程中的城中村问题研究［D］．苏州：苏州大学，2011．

［3］杨永梅，段红军.从行政法角度分析昆明城中村拆迁改造［J］.法制与社，2011（2）188.189.

［4］严明昆．基于空间分析的城中村研究［D］．武汉：武汉大学，2005．

［5］向碧华．城中村问题研究［D］．武汉：武汉大学，2005．

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［7］韦芳，赵之友．贵阳市“城中村”问题研究［J］．经济论坛，2006（16）：26.27．