针对人口老龄化的建议篇1

作为中国最早进入老龄化社会的城市，近些年来，上海再次迈入了人口深度老龄化阶段。根据第六次人口普查数据，上海在2010年60岁以上老年人口占全市户籍人口比重已经达到23.4%，80岁以上高龄人口占老年人口比重达18.1%，分别比2000年第五次人口普查时候高出5.1和5.5个百分点。根据上海市统计局的统计公报显示，至2014年底，60岁以上老年人口占全市户籍人口的比重更是达到28.8%。人口结构的变化加上经济社会发展转型的大背景，对社会公共设施包括养老设施、医疗设施等都提出新的高标准要求，构建科学合理的养老设施体系，提升城市养老服务基本公共服务能力，满足多层次、多元化养老服务需求成为各级政府的重要工作。但与此同时，上海养老设施①布局问题也日益突出，主要包括养老设施总量不够、空间布局不均衡、利用效率低下等。十提出“积极应对人口老龄化发展”，之后国务院和各部委、地方政府纷纷出台相关的政策，推进“完善养老服务体系、推进养老设施建设”等工作。

养老设施规划是城市总体规划的重要专项内容，当前上海正面临新一轮城市总体规划修编重大机遇，把握上海人口老龄化发展趋势，科学规划和布局养老设施成为修编工作的重要任务。在近些年研究中，包括詹运洲、吴芳芳（2014）对上海养老设施目前存在的主要问题进行剖析，提出在城市规划中需要重点关注养老模式的转变，分别从发展导向、设施布局、存量评估、标准规范及部门协作角度提出建议。李正龙、潘黎玫等（2011）从上海养老设施本身的数量、质量、配置等角度，对上海养老设施未来的发展提出相应的政策建议。罗翔、严己（2013）研究浦东新区养老服务设施规划，探讨大都市养老设施新模式，借鉴国内外经验和调查老年人日常行为和需求分析，探索符合浦东实际情况的养老设施体系、规划指标，以及空间布局方案、实施策略。路锦非（2013）依据上海老年人口未来增长规律，对上海养老床位、养老护理人员、资金投入、医疗人员等分别进行测算。但以上研究在空间尺度上是将上海市视为一个均质体，缺乏差异性的空间研究和对策分析。在借鉴前人文献基础上，本文对上海当前老年人口特别是高龄人口增长趋势、老年人口空间布局与变化、养老设施空间布局与效率等问题予以剖析，提出适应老年人口增长和布局的规律，并借助新一轮城市总体规划修编的机遇，强化动态监测和研究，优化提升养老设施空间布局。

一、上海老年人口增长与空间布局规律

（一）呈现加速增长的态势，基于增速形成三个阶段

根据统计数据，早在1979年时上海就已经进入老龄化阶段，这是特大城市人口生产规律和过去几十年中人口流动管控双重作用后的必然结果。自2000年以来的上海市老年人口规模情况看，老年人口总量持续增长，其中60岁以上老人从241.76万人增长到2014年的413.98万人，增长了71.24%，年均增长率达4.0%；从发展趋势看呈现加速增长的态势，每年增长的实际老年人口数从不足5万人到2010年的15.32万人，再到2014年的26.36万人。80岁以上老年人口从30.56万人增长到2014年的75.32万人，增长了146.47%，平均增长率高达6.66%；从发展趋势看呈现减速增长的态势，但实际增量仍然保持增长态势。

结合从2000年到2014年不同阶段60岁以上老年人口增长速度的变化，大概可以分为三个阶段：从2000年到2005年为第一阶段，每年增速保持在2%左右；2006年到2010年为第二阶段，每年增速提升到4%以上；2010年至今为第三阶段，每年增速超过5%，甚至超过6%，显示出明显加速增长态势。80岁以上老年人口增速尽管在近些年有所下降，但基于60岁以上老年人口的增速发展及上海人群预期寿命不断提升的现状，未来总量必然会出现反弹。上海养老服务发展依然任重而道远。

（二）各区县人口增长不均，出现空间收敛发展特征

由于各区在人口基础、产业结构、公共服务、交通条件等方面的差异，近些年来上海市各区县老年人口增长速度存在差异性，加之老年人口流动，造成老年人口空间布局出现空间收敛的特征。分区县考察，60岁以上老年人口中绝对增量大的有浦东新区、闵行、宝山、普陀、杨浦和徐汇，以中心城区和近郊区为主，增量都超过或接近10万人，另外崇明岛亦增长8.94万人；2000年以来至今增幅大的包括浦东新区、闵行、嘉定、奉贤、宝山、崇明、松江、金山和青浦，以近郊和远郊区县为主，增幅超过或接近80%。80岁以上高龄人口中，绝对增量大的包括浦东新区、杨浦、普陀、闵行、徐汇、虹口、宝山、黄浦以及闸北等区，以中心城区为主，增量都超过2万人；增幅最大的有浦东新区、闵行、普陀、杨浦、嘉定、青浦、宝山、松江和长宁，表现出空间无序性，增幅超过160%②。

对空间变化情况采用空间收敛指数来衡量，在60岁以上老年人口中，中心城区除普陀区外普遍为小于1，表明空间扩散的特征；浦东新区与闵行分别高达2.33和1.96，显示出较强的空间收敛特征；其余包括宝山及远郊各区县空间收敛指数也都超过1，表现出弱的空间收敛特征。80岁以上老年人口中，浦东新区和闵行依然表现出较强收敛特征，中心城区仅普陀、杨浦、长宁显示较弱收敛特征，其他区都为分散特征；郊区显示较弱收敛特征，而奉贤和崇明都小于1。

（三）老年人口将进入高峰，各区县呈现差异性时间

随着上海城市产业结构转型和对普通外地年轻劳动力需求减少，未来上海市人口老龄化水平将会不断提升。根据上海市老龄委对于未来老年人口增长的分析，2010年到2023年是上海老年人口加速增长期，期末会突破540万人③；之后上海市老年人口增长将进入平稳期，每年增长约10万人，2030年达到高峰620万人，占户籍人口总数比重45%左右；2040年将有所减少，约560万人左右。此外，2014年底上海人均期望寿命已达82.29岁，位居全国各省市首位。从上海高龄老人总量情况看，2014年底80岁以上高龄老人75.3万人，占老年人口总量的18.2%；参考当前增长速度并适度提高，到2023年高龄人口约为90万人。根据人口再生产规律，从2030年开始高龄人口进入加速增长期，预计在2030年为140万人左右，到本次城市规划期末的2040年，上海也将达到人口高龄化发展的高峰，预计为210万人。

由于上海各区县在人口年龄结构方面存在差异，由此进入加速增长期的时间不会一致，导致老年人口和高龄人口在不同区县出现高峰的时间也不同。根据“六普”关于年龄结构的统计，本文基于人口生产的基本规律对各区县进入人口老龄化阶段的时间进行预测（图3）。中心城区由于深度老龄化，更早进入老年人口和高龄人口峰值期，特别是黄浦、静安、虹口、普陀及闸北五区，在2025年时候就可能进入老年人口高峰；而崇明、长宁、徐汇、杨浦、嘉定、宝山和金山将在2030年达到老年人口高峰；浦东、松江作为新兴制造业的基地以及闵行作为新兴辅城，吸引大量中青年人口集中，加上奉贤、青浦两区更为年轻的人口结构，老年人口高峰相应推后至2035年和2040年。崇明、静安和虹口三区在2035年将达到高龄人口高峰值，中心城区其他各区多会在2040年左右达高龄人口峰值，奉贤、青浦、浦东、闵行和松江这五区高龄人口峰值要推迟到2045年以后。

二、上海养老设施发展存在的主要问题

（一）养老机构空间布局不协调问题突出亟待优化

老年人口是个特殊群体，对于医疗机构、便捷交通、生活配套等公共服务的需求较一般人群更为突出。由于中心城区在生活配套服务等方面所具备的综合优势，造成老年人口高度集中于上海中心城区，2014年中心城区老年人口占全市的45.23%，其中80岁以上的高龄人口更达到49.7%，但养老机构床位数仅占全市的33.6%。这种老年人口和养老机构床位的空间不匹配，造成中心城区养老机构床位供不应求而郊区养老机构入住率普遍不足50%，根据上海市民政局的调研，郊区有些社会办养老机构实际入住率仅为18%。

按照“9073”养老格局中的3%养老机构标准，全市养老机构床位数整体不达标，尤其是中心城区缺口最大，除了长宁区和杨浦区，其他各区普遍不到2.0%，其中静安区仅为1.1%。郊区各区县相对中心城区情况较好，包括嘉定、青浦、奉贤、崇明、宝山等超过3.0%，普遍达到原有规划目标。但如果按照5%的发达国家标准，加上大量非上海户籍老人在上海养老的需要，上海养老设施规划和建设任务仍然存在很大缺口。

（二）基于户籍人口的养老设施配置依据需要调整

养老设施的规划建设属于社会福利工作的范畴，因此，基本养老床位的配置标准应该是覆盖本区域内的大部分老年人口，人口基数计算应充分预留空间以覆盖更大社会范围。但在我国城市养老设施规划的实际运行过程中，存在着一个巨大的漏洞：养老机构床位数都是以本地户籍老年人口预测值来配比床位总量指标。因此，未来随着户籍制度和养老制度的改革，外来常住老年人口的实际需求如何保障就成为一个巨大问题。在上海实际情况中，2014年全市常住人口总数2425.7万人，其中户籍常住人口1429.3万人，外来常住人口996.4万人。当然外来常住人口在上海养老的比例较低，根据对“综保”转“城保”外来人口规模的计算，外来老年人口群体规模在2040年将达100万，也是一个巨大的社会群体，对上海养老设施需求也会很大。因此，建议未来养老设施的计算基数应该是以服务常住人口为准并加以经验系数调整，避免出现养老设施不能满足城市实际养老需求的矛盾。

（三）以60岁为养老设施配置年龄的标准需要更新

上海市老龄科学研究中心在2008年开展的人口抽样调查显示，相比十年之前老年人口有意愿入住养老机构的比例在迅速提升，这说明随着观念的变化，养老机构越来越被老年人所接受。但与此同时，上海市民政局在2012年对养老机构入住老人年龄结构的调研发现，入住养老机构的老年人平均年龄为85.2岁，其中80岁以上的老年人为绝对主力占67.5%，60岁以上老人中多为残疾或生活不能自理者。这一方面是作为福利政策，养老机构存在对特定弱势群体的倾斜，但也显示出在上海60岁以上老人入住养老机构意愿并不高。

当前从政府职能部门到学术界都是以60岁以上人口中养老床位数作为养老设施建设的重要参考指标，但这与上海养老机构实际入住人口年龄情况并不相符。参考未来生活、医疗条件改善使得老年群体自理能力增强、预期寿命延长的可能状况，建议上海重新设置养老机构规划标准，启用80岁老年人口规模作为基本参考指标。但如何实现与养老床位数的配比，当前尚缺乏依据，从上海当前的情况看，建议2030年提升到18%、2040年提升到20%以上。

（四）养老设施规划目标存在重点导向不明确问题

随着上海老年人口规模的增长，对于养老设施的需求将日益多元化，养老设施的分类分级体系建设也变得更加重要。上海在“十一五”期间率先提出“9073”养老基本格局，形成“90%家庭自我照顾、7%社区居家养老服务、3%机构养老”的养老服务体系，当前目标已经基本实现，参照发达国家养老服务结构调整“9073”已经是趋势。相对于养老设施本身的规划和建设，调整关键还是社会养老部分的社区养老和机构养老如何选择，目前普遍意见是“两个并举、推进社区养老”，这造成各区县养老设施规划目标存在导向不明确的问题。本文建议在城市总体规划修编工作中，要对不同地区的老年群体进行细致的社会问卷调查和访谈工作，特别是针对郊区老人群体在养老观念、经济条件及家庭构成等方面存在的复杂性和变化性，需要加强进行相关的社会调研，形成基于特定养老区划的规划目标和修编重点。

三、科学规划与布局上海养老设施的策略

科学布局养老设施必须基于市场发展的趋势，满足上海市老年人口的实际需求。从规划的可实施性角度出发，这其中包括了四个关键问题，即布局多少、如何控制布局节奏、如何优化空间布局和提升设施配置效率。

（一）科学预测规模和提升配置标准

在《上海市养老设施布局专项规划（2013-2023年）》（后称《专项规划》）中，预测2023年上海户籍老年人达到约531万，规划按照3%的养老机构配置标准，规划建成15.9万张养老机构床位，并按照17.8万张进行用地底线管控。但作为统筹城市布局的城市总体规划，管控年限到2040年，并能覆盖全部常住上海城市的老年人口，因此按照2030年680万老人（620万户籍老人+60万外来常住老人）、2040年660万（560万户籍老人+100万常住老人）的规模进行养老设施总量的配置。此外，3%的养老机构配置比重是上海市在“十一五”和“十二五”期间的标准，随着中国逐渐进入中等发达国家水平，作为最发达城市的上海必须逐渐提高配置标准到5%左右。因此，可以规划到2030年按照4%的标准予以配置，并增加10%的弹性，达30万张床位；2040年规划按照5%的标准进行配置，并增加10%的弹性，达36.3万张床位。

如果按照80岁以上老年人口规模的标准进行养老设施配置，2030年上海市高龄人口的规模为160万人（140万户籍老人+20万外来常住老人）、2040年为240万人（210万户籍老人+30万外来常住老人）。养老床位数到2030年配置标准为18%、2040年配置标准为22%，分别需要达到28.8万张和52.8万张床位。不同年龄标准计算的养老床位数配置存在着较大数字差距，这更说明养老设施规划的复杂性，需要在动态社会考察中不断修编规划目标。

（二）依据人口规律并分期重点建设

养老设施的布局需要政府及其他各类主体进行大规模的社会投资，为了保障投资有效，必须依据老年人口增长的规律，分阶段进行规划建设，既要满足实际需求，又要实现更好的社会与经济效益。

当前上海养老设施运行的主要服务对象仍是高龄老年人口，尽管未来进入养老机构进行养老会是社会主流趋势，但随着生活及医疗条件的改善，高龄老年人口仍将是养老机构主要服务对象。根据上海老年人口增长的规律，2015～2025年是60岁以上老年人口快速增长的阶段，高龄老人增速仍然较慢，因此在该阶段对于养老设施的需求不大。但从2025年开始直到2040年，上海开始进入高龄老人快速增长期，该阶段是养老设施必须加速建设的阶段。因此，根据高龄人口的预测速度，建议从2015年到2025年保持每年0.6万～0.8万张养老床位增长速度；2025～2030年保持每年1.2万～1.4万张增速；从2030年到2040年，根据养老需求的评估，每年至少完成1.4万～1.6万张养老床位的增速。

（三）基于需求导向推行差异化区域发展政策

由于中心城区人口疏解、土地指标紧张等核心问题的限制，过去阶段养老设施布局包括《专项规划》都倾向控制中心城区养老设施的规模，引导郊区养老。由于中心城区存在较强的亲属关系网络、医疗交通等生活便利性等，上海老人更加倾向于中心城区养老，以往养老设施布局效果并不好。本文认为应基于实际需求导向，采用更符合现实社会关系的有效举措，实施差异化的引导政策。

其中核心城区人口老龄化的现象突出但未来增速趋缓，要控制大规模养老设施的建设，逐步探索区外养老补偿机制，形成与其他区县良好的养老互动发展格局，土地利用方面重点推进存量设施改造，特别要探索城市规划中容积率适当突破的可操作性。在中心城区的区域，老龄化突出且保持较高增速，在该区域要增加养老设施的规划配置，重点引导非盈利养老部门和福利机构建设，结合城市更新改造和房地产开发，以财政政策引导探索社会力量进入养老设施建设和服务领域，土地利用方面重视存量和增量养老设施的同步推进。在近郊区县和浦东新区，当前老龄化水平较低但未来将加速增长，该区域将是上海养老产业商业化推进最重要的地区，积极吸引社会资本、推进PPP等模式在养老设施建设的应用，在土地利用方面积极拓展发展空间，推进增量设施的高标准建设、提升存量设施更新和改造水准。提升医疗设施和商业设施建设标准，培育高端养老服务和管理人才，积极吸引区外老人迁至该区域养老。

（四）做好社会调查以保证设施效率

根据老年人口的规模配置养老设施是常规做法，但在实际运行过程中老年人口对养老的需求存在多种可能性。根据发达国家的发展经验，随着少子化、老龄化、经济条件的改善，对养老设施的需求更旺盛，反之需求则较少。因此，本文建议城市总体规划修编工作在规划过程中要针对不同地区老年群体进行细致的社会问卷调查和访谈工作。特别是郊区老人群体在养老观念、经济条件以及家庭构成等多方面存在更多的复杂性和变化性，需要进行充分社会调研，真正把握其对养老设施的内在需求，进而进行养老设施的规划和建设，从而保证养老设施利用效率的提升。

四、持续优化上海养老设施空间布局思路

养老设施的服务对象是城市老年人口，从国际国内特大城市的经验看，由于人口再生产和对养老设施需求社会影响要素的复杂性，养老设施规划建设必然是一个动态推进的过程，尤其是对于特大城市复杂的人口结构和城市总体规划这样一个长期规划，都必须要做到动态监测、效果评估以及规划再调整三个步骤的统一，以保障养老设施规划布局与建设的科学性。因此，借鉴国内外城市成功经验，在城市总体规划之后还必须针对养老设施的发展推进以下几个方面的重要工作，保障养老设施布局的持续优化：

第一，由规土局、民政局及人口计生委组成联合小组，针对老年人口特别是高龄人口的规模、空间迁移等进行动态监测，以真正把握养老设施需求的空间变化，进而调整养老设施项目建设规模和工程进度。第二，规土局、民政局每五年对养老设施供求关系进行一次效果评估，特别是针对家庭构成、经济条件、观念变化等因素对养老设施需求影响进行科学评估，把握动态需求。第三，根据对老年人口的动态监测及养老设施布局的评估结果，由规土局、民政局联合对养老设施布局规划进行再调整，城建委根据规划调整对养老设施项目的批复和床位数进行调整，不断动态优化调整养老设施的空间布局。第四，由规土局负责科学选址，养老设施建设尽量集中布局建设区范围内，选择公共交通方便、环境优良及生活便捷地段，远离工业区、仓储物流用地、污染源、噪声源等。结合老年人口的客观需求，考虑医养结合，与医疗卫生设施邻近。第五，积极推进养老设施与社会资源结合，通过更加灵敏的市场反应来保障各项资源投入的效率和效益。

说明：本文系国家社会科学基金重点项目《功能疏解背景下的特大城市建设与管理模式创新研究》（编号：14AZD026）资助项目。

注释：

①根据上海市规土局相关文件定义，养老设施是为老年人（年龄60岁以上）提供住养、生活护理等综合服务的机构，包括社区养老和机构养老两类。本文的养老设施规划研究包括以上两类。

针对人口老龄化的建议篇2

1.我国养老保障制度的含义

我国养老保障制度分广义和狭义两种。从广义上讲是指关系各行各业的劳动者养老保障制度，在这方面，目前我国已经建立起个人账户和基本社会统筹账户。从狭义上讲特指我国60周岁以上老年人的养老保障制度。以下主要从狭义方面谈本人的一些看法。

2.我国的老龄化迅速加快

经过第六次全国人口普查，我们国家的60岁及以上的老龄人口占总人口的13.26%，达到1.79亿，65岁及以上的老年人占总人口的比例为8.87%，绝对数接近1.2亿。国际上以老年人超过10%作为老龄化标志，照此标准，我国已经进入老龄化国家。我国的老龄化呈现以下特点：第一，我们的老龄人口的绝对数多。据目前的增速估计到2013年底我国的60岁以上老人可能首次突破2个亿；第二，进入老龄化的人口还在继续增加，且可能一直持续到21世纪中期，届时我国60岁以上老人可能达到4个亿；第三，我们国家是发展中国家的老龄化，有人叫“未富先老”。如果我们国家人均GDP收入比较高，政府应对老龄化就有更大的财力。事实上我国现在是“未富先老”，意味我们国家在人均收入还不高情况下还需要发展经济、改善民生、保护生态环境。所以我们所面临的老龄化带来的压力是前所未有的，难度极大。

据国家统计局的《2011年我国农民工调查监测报告》显示，我国农民工总量达25278万人，其中50岁以上的农民工占14.3%，首次突破3600万。其中第一代农民工再过两三年即将面临退休，他们工作前二十年单位基本上没有给他们交养老金。除此之外在广大农村还有大量的60岁以上的在家务农的老人，在他们失去在土地上的劳动能力后便没有了固定收入。我们国家目前的老龄化水平比发达国家还是略低一点。比如2010年我们65岁及以上老人占总人口比例为8.87%，而日本2008年的65岁及以上老人已经占总人口的22.6%，发达国家的平均水平65岁及以上为15.9%，世界平均水平7.6%。但是，我们和发达国家还不能完全相比，他们的人均GDP水平是几万美金，我们中国才4000美金，差很多，所以人口老龄化对我们的挑战还是很大，我们要科学研究、统筹考虑、妥当应对。

二、我国现有的养老法律的局限

1.分散性

到目前为止,我国仅在2010年通过一部专门规范社会养老保险的立法，即《社会养老保险法》，但其他大量关于养老问题的法律都是做零散规定，如我国《劳动法》第9章对劳动者的社会保险和福利做了专门规定,再如我国《老年人权益保障法》第20条规定：“国家建立养老保险制度,保障老年人的基本生活”。另外,由于具体实施社会养老保险是政府的行为，所以许多有关社会养老保险的具体规定都是通过行政法规和部委规章的颁发来实施的。前者如国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》等；后者如民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》，财政部与劳动和社会保障部联合颁发的《社会保险基金财务制度》等。

2.差异性

由于目前存在城乡二元的社会结构，所以导致在养老立法这方面存在二元的结构，且广大农村的养老立法建设没有受到足够的重视[1]。城镇居民可以享受由国家和企业为主提供的养老保险，比如，1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度》的决定中更进一步明确，各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险职能保障退休人员基本生活的原则。而农村养老保险则主要由个人缴纳，我国宪法第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得摘要：随着我国老龄化的逐渐加快，我国的养老问题日益突出，立足于最新第六次人口普查得出的人口结构性数据，深入分析目前我国养老制度存在的问题，并且有针对性地提出解决这些问题的法律建设对策。物质帮助的权利，国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业”，享有社会保障是中华人民共和国公民的一项基本权利，既然同样是基本权利，为何在实施中却表现出如此巨大的反差呢？因此这种充满城乡二元特征的养老保险制度尽管在社会保障的初级阶段不得不存在，但决不能作为城乡不同养老差异政策的原因。

3.滞后性

法律作为上层建筑的一部分，归根结底由经济基础决定，它应随着社会经济发展而不断完善，但至今仅有一部从整体上专门规范社会养老保险的《社会保险法》，而诸如《劳动法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保护法》等法律对养老保险问题则更是轻描淡写，可操作性极差，普遍落后于社会发展。另外，各地在推行社会养老保险的过程中大多是自行摸索，各行其是，这种群龙无首的局面也不适于社会发展，使得现有的社会养老保险工作中出现的问题难于解决。

三、加强我国养老法制建设的对策

1.针对性

这主要从三个方面下功夫。首先，在国家立法层面要增强专业性建设，针对具体问题设立具体法律来解决。这方面我们要向英国学习，英国于1908年通过《养老金法》，1925年颁布了《养老和遗嘱保险法》，1975年还通过了《社会保障退休金法》，1993年颁布了《退休金计划法》[2]。所以英国的养老立法给我们的启示是：要密切关注养老的关键领域，比如在养老的文化建设、养老的场所建设、养老金的来源等具体方面建立一整套完善的法律制度。其次，要针对不同的养老主体设立不同的法律制度保障不同利益群体的权益。在这一点上德国是我们学习的典范，早在1889年颁布的《伤残及养老保险法》，一度成为各国效仿立法的楷模，该法规定:对工人和普通官员一律实行老年和残疾社会保险。接着1911年通过了《职员养老保险法》。二战后，随着经济的发展，当时的联邦德国于1957年颁布《农民老年救济法》[3]。在我们国家，养老的主体身份非常复杂，我们有公务员为主的机关企事业单位、农民工群体以及大量在家务农的农民，因而正确处理这些不同的利益群体的各自需求，并且做到公平公正，这就要求我们在专业立法方面充分考虑他们的利益诉求。最后，加强社会养老的规范管理，要按照需要与可能，尽快制定出台各级各类服务标准和评估监督办法等，加强服务队伍的专业技术管理人才引进和专业知识技能的培训，并积极探索试行专业社工制度。在这个方面，笔者强烈呼吁教育主管部门要跟上养老发展的形势，大学要抓紧设立养老专业学科，培养合格的为养老服务的技术人才，以便更好地服务于养老工作。

2.平等性

其一，首先打破城乡的二元养老格局，实现城乡统一的养老保障制度。英国于1908年通过《养老金法》，确立了养老保险制度，该法规定：凡年满70周岁且经调查证实生活确有困难者，可以得到国家税收提供的养老金，养老金额对所有的人数目相等。1925年颁布了《养老和遗嘱保险法》，该法律将1908年规定的需对领取人经济状况做过调查才能发放养老金的制度，改为强制性养老保障制度，从而使每一位达到退休年龄者均能领取数目相等的养老金。其二，逐步建立全民化养老制度，随着工业化和城市化，大量的农民工涌入城市，这就倒逼我们不得不进行户籍改革，把这些进城务工人员纳入城市保障的对象。目前,中国养老保障制度中首先需要解决的问题是构建和完善基本养老保险制度，在统账结合制度模式的基础上向更广覆盖的方向发展，过渡为普惠式的养老保障制度和差别性的职业养老保险制度，最终发展成为统一的全民社会保障制度。其三，养老金是养老制度的核心问题，所以要充分保障养老金在工资中的比例。假如一个人退休前工资为5000元，退休后养老金为2000元，那么养老金替代率(养老金占工资的百分比)就是40%。数据显示，我国养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%，国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。这样看来，我们国家的养老金替代率偏低，不利于养老事业的发展。

3.同步性

针对人口老龄化的建议篇3

“十二五”开局之年，改革攻坚阶段，国际局势动荡不已，2011年两会的热点是什么？民生！人大代表与政协委员，用自己的汗水深入群众，探根寻源，思考医疗、教育、房价、交通、养老等诸多民生热点问题，建言献策，履行着自己的一份职责，尽着自己的一份心意。

全国政协委员、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任、博士生导师蔡继明教授的办公室里摞着近乎等身高的人民来信，蔡老师从中发现问题，取其精华，书写提案。

全国人大代表、河南省通许县大岗李乡苏刘庄村村医马文芳调查了100个乡村医生，建议把乡村医生的人事关系归入乡镇卫生院，规范用人程序，提升乡村医生对农村卫生事业的职业归属感。

民生难题，委员和代表都惦记着

交通拥堵，限购摇号，城市病出现了，如何解决？全国政协委员李立新说：“北京、上海等大城市现在近乎成为堵城，交通拥堵还在向二、三线城市蔓延，限购限行是头痛医头脚痛医脚的应急措施，还使公民失去了幸福感。”李立新认为香港以空中连廊为代表的步行系统，对于治理城市交通拥堵可资借鉴。香港从上世纪90年代开始，先后建成了近600条空中连廊和人行天桥，这些设施与地下通道共同组成了一个完善的步行系统，人们可以经由步行系统抵达各政府机关、证券机构、车站码头、商场影院等场所，避免了人车混行、人车争道。李立新委员主张，内地大中城市完全可以因地制宜，选择最经济、最合适的步行系统建设方案。

农民工的各种福利，一直为政协委员们关注，政协委员王健林认为，解决农民工问题首先要解决农民工流动当中的户籍问题，让他成为市民，享受保险。

保障性住房建设关系城市居民生存与社会和谐，但因一度遭遇资金瓶颈进展缓慢。全国政协委员、中国平安集团董事长马明哲认为，利用保险资金支持保障性住房建设，不仅有利于加快保障性住房建设工程的发展，而且有助于提高保险资金的长期投资收益。建议允许保险资金通过基金、股权、债权等多种方式投资，参与保障性住房建设，把保险资金参与保障性住房建设划归基础设施建设类的投资。

新兴产业近年来不断受到政策的支持，但一些行业和地区也出现了炒作、包装、争取投资多，科研、创新、生产建设少等现象。政协委员、中国工程院院士邬贺铨说：“在物联网方面，诸多核心技术还没有掌握在我们自己手中。我国传感器80%依赖进口。一些地方吸引高校去办物联网研究所，是希望产生GDP，高校想的是到地方拿科研项目经费，真正下决心技术攻坚的不多，在关键技术上受制于人的局面还没打破。邬贺铨委员建议清晰定义新兴产业边界，让优惠政策有的放矢；国家加强统筹，防止低端产能过剩、高端研发空白；推动军民融合和产学研合作，从生产、生活需要出发，在电网、智能物流、数字医疗、智能交通领域应用物联网技术，提高生产效率和人民生活水平。

参政议政，连着人民的心

参政议政关注民生,不仅在两会召开期间进行，2010年6月22日，政协十一届全国委员会常务委员会第十次会议在北京召开，常委会议议题下设六个专题，其中，夯实“三农”基础，大力推进城乡统筹发展；大力发展社会事业，促进民生改善和社会和谐进步；加快少数民族和民族地区经济社会发展，不断推进民族团结进步事业三个议题直接和民生相关。常委们建议，要优先发展教育事业，大力促进就业，加快完善覆盖城乡的社会保障体系，推进医药卫生事业改革，采取有力措施缩小城乡、区域和贫富差距。要对民族地区的发展给予高度关注和更多倾斜，增强民族地区发展内生动力，促进民族地区民生改善和社会发展。其中的内容就不赘述，但这些问题个个都说到了点上，触到了改革攻坚的难点，带给了百姓希望。

让百姓有钱花，才是扩大内需的关键。2010年8月17日，全国政协召开“着力扩大内需，促进发展方式转变”专题协商会。委员们在发言中指出，扩大内需，必须加快收入分配制度改革，把提高城乡居民收入在国民总收入中的比重作为国家经济社会发展的重要战略目标。通过深化改革工资收入分配制度，加快财税金融改革力度，加大公共服务投入，建立健全保障和改善民生长效机制等举措来推动消费水平的增长。

本世纪前半叶，我国老年人口总量将持续增长，目前我国人口老龄化水平为12.0%，2015年将升至14.4%，随后将进入人口老龄化的高速发展阶段，2025年老龄化水平约为20%，2048年将高达30%以上，进入重度老龄化的平台期，而且高龄化趋势愈发明显。2005年我国80周岁及以上高龄老人共有1640万,占全部60周岁及以上老年人总数11.16%,预计到2015年,我国高龄老年人口将增至2640万人，占老年人总数的12.28%。到本世纪中叶，高龄老年人数将接近1亿，将占全部老年人总数的21.77%。

老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼。农工党中央提出了建议：加强养老机构的建设与管理，为老年人提供多种层次的养老服务。政府应继续加大养老院管理力度，在扩大床位数量的同时，加强养老机构护理人员的培训，提高护理服务质量；培养针对老年人群具有一定医学背景的专业护理人才，在养老机构或家庭开展服务，提高老年人群养老和养护服务水平。加强研究老年长期护理社会保险制度，解决老年长期护理问题。建议甚至细致到了要求提高老年人口的生殖健康水平。建言中指出，在老年人口中有相当比例的人为实行计划生育基本国策采取了长效避孕节育措施，严重影响老年人口的生殖健康。在老年人口本人或配偶退出育龄期后要及时终止这些避孕方法，以提高他们的生殖健康水平，进而保证和提高他们的生活质量和水平。

针对人口老龄化的建议篇4

关键词：老龄化；养老法律局限；养老法律对策

中图分类号：D920.4文献标志码：A文章编号：1002-2589（2014）04-0137-02

一、目前我国面临的老龄化问题

1.我国养老保障制度的含义。我国养老保障制度分广义和狭义两种。从广义上讲是指关系各行各业的劳动者养老保障制度，在这方面，目前我国已经建立起个人账户和基本社会统筹账户。从狭义上讲特指我国60周岁以上老年人的养老保障制度。以下主要从狭义方面谈本人的一些看法。

2.我国的老龄化迅速加快。经过第六次全国人口普查，我们国家的60岁及以上的老龄人口占总人口的13.26%，达到1.79亿，65岁及以上的老年人占总人口的比例为8.87%，绝对数接近1.2亿。国际上以老年人超过10%作为老龄化标志，照此标准，我国已经进入老龄化国家。我国的老龄化呈现以下特点：第一，我们的老龄人口的绝对数多。据目前的增速估计到2013年底我国的60岁以上老人可能首次突破2个亿；第二，进入老龄化的人口还在继续增加，且可能一直持续到21世纪中期，届时我国60岁以上老人可能达到4个亿；第三，我们国家是发展中国家的老龄化，有人叫“未富先老”。如果我们国家人均GDP收入比较高，政府应对老龄化就有更大的财力。事实上我国现在是“未富先老”，意味我们国家在人均收入还不高情况下还需要发展经济、改善民生、保护生态环境。所以我们所面临的老龄化带来的压力是前所未有的，难度极大。

据国家统计局的《2011年我国农民工调查监测报告》显示，我国农民工总量达25278万人，其中50岁以上的农民工占14.3%，首次突破3600万。其中第一代农民工再过两三年即将面临退休，他们工作前二十年单位基本上没有给他们交养老金。除此之外在广大农村还有大量的60岁以上的在家务农的老人，在他们失去在土地上的劳动能力后便没有了固定收入。

我们国家目前的老龄化水平比发达国家还是略低一点。比如2010年我们65岁及以上老人占总人口比例为8.87%，而日本2008年的65岁及以上老人已经占总人口的22.6%，发达国家的平均水平65岁及以上为15.9%，世界平均水平7.6%。但是，我们和发达国家还不能完全相比，他们的人均GDP水平是几万美金，我们中国才4000美金，差很多，所以人口老龄化对我们的挑战还是很大，我们要科学研究、统筹考虑、妥当应对。

二、我国现有的养老法律的局限

1.分散性。到目前为止，我国仅在2010年通过一部专门规范社会养老保险的立法，即《社会养老保险法》，但其他大量关于养老问题的法律都是做零散规定，如我国《劳动法》第9章对劳动者的社会保险和福利做了专门规定，再如我国《老年人权益保障法》第20条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活”。另外，由于具体实施社会养老保险是政府的行为，所以许多有关社会养老保险的具体规定都是通过行政法规和部委规章的颁发来实施的。前者如国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》等；后者如民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》，财政部与劳动和社会保障部联合颁发的《社会保险基金财务制度》等。

2.差异性。由于目前存在城乡二元的社会结构，所以导致在养老立法这方面存在二元的结构，且广大农村的养老立法建设没有受到足够的重视[1]。城镇居民可以享受由国家和企业为主提供的养老保险，比如，1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度》的决定中更进一步明确，各级人民政府要把社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本养老保险职能保障退休人员基本生活的原则。而农村养老保险则主要由个人缴纳，我国宪法第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业”，享有社会保障是中华人民共和国公民的一项基本权利，既然同样是基本权利，为何在实施中却表现出如此巨大的反差呢？因此这种充满城乡二元特征的养老保险制度尽管在社会保障的初级阶段不得不存在，但决不能作为城乡不同养老差异政策的原因。

3.滞后性。法律作为上层建筑的一部分，归根结底由经济基础决定，它应随着社会经济发展而不断完善，但至今仅有一部从整体上专门规范社会养老保险的《社会保险法》，而诸如《劳动法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保护法》等法律对养老保险问题则更是轻描淡写，可操作性极差，普遍落后于社会发展。另外，各地在推行社会养老保险的过程中大多是自行摸索，各行其是，这种群龙无首的局面也不适于社会发展，使得现有的社会养老保险工作中出现的问题难于解决。

三、加强我国养老法制建设的对策

1.针对性。这主要从三个方面下功夫。首先，在国家立法层面要增强专业性建设，针对具体问题设立具体法律来解决。这方面我们要向英国学习，英国于1908年通过《养老金法》，1925年颁布了《养老和遗嘱保险法》，1975年还通过了《社会保障退休金法》，1993年颁布了《退休金计划法》[2]。所以英国的养老立法给我们的启示是：要密切关注养老的关键领域，比如在养老的文化建设、养老的场所建设、养老金的来源等具体方面建立一整套完善的法律制度。其次，要针对不同的养老主体设立不同的法律制度保障不同利益群体的权益。在这一点上德国是我们学习的典范，早在1889年颁布的《伤残及养老保险法》，一度成为各国效仿立法的楷模，该法规定：对工人和普通官员一律实行老年和残疾社会保险。接着1911年通过了《职员养老保险法》。二战后，随着经济的发展，当时的联邦德国于1957年颁布《农民老年救济法》[3]。在我们国家，养老的主体身份非常复杂，我们有公务员为主的机关企事业单位、农民工群体以及大量在家务农的农民，因而正确处理这些不同的利益群体的各自需求，并且做到公平公正，这就要求我们在专业立法方面充分考虑他们的利益诉求。最后，加强社会养老的规范管理，要按照需要与可能，尽快制定出台各级各类服务标准和评估监督办法等，加强服务队伍的专业技术管理人才引进和专业知识技能的培训，并积极探索试行专业社工制度。在这个方面，笔者强烈呼吁教育主管部门要跟上养老发展的形势，大学要抓紧设立养老专业学科，培养合格的为养老服务的技术人才，以便更好地服务于养老工作。

2.平等性。其一，首先打破城乡的二元养老格局，实现城乡统一的养老保障制度。英国于1908年通过《养老金法》，确立了养老保险制度，该法规定：凡年满70周岁且经调查证实生活确有困难者，可以得到国家税收提供的养老金，养老金额对所有的人数目相等。1925年颁布了《养老和遗嘱保险法》，该法律将1908年规定的需对领取人经济状况做过调查才能发放养老金的制度，改为强制性养老保障制度，从而使每一位达到退休年龄者均能领取数目相等的养老金。其二，逐步建立全民化养老制度，随着工业化和城市化，大量的农民工涌入城市，这就倒逼我们不得不进行户籍改革，把这些进城务工人员纳入城市保障的对象。目前，中国养老保障制度中首先需要解决的问题是构建和完善基本养老保险制度，在统账结合制度模式的基础上向更广覆盖的方向发展，过渡为普惠式的养老保障制度和差别性的职业养老保险制度，最终发展成为统一的全民社会保障制度。其三，养老金是养老制度的核心问题，所以要充分保障养老金在工资中的比例。假如一个人退休前工资为5000元，退休后养老金为2000元，那么养老金替代率（养老金占工资的百分比）就是40%。数据显示，我国养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老替代率需不低于70%，国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。这样看来，我们国家的养老金替代率偏低，不利于养老事业的发展。

3.同步性。养老事业的法律建设要与社会发展同步进行，尤其针对社会发展中出现的热点问题，要及时修订养老法律，从而更好适应社会养老事业的发展。下面围绕当前两个养老的热点发表一点养老法律建设的看法。一方面，近来，“是否应该推迟退休年龄的话题”再度引发热议，由于现行养老金支付采用“现收现支”的方式[4]，即由年轻的在职人员支付的养老保险被直接用来支付已退休人员的养老金，随着中国人口红利期的消退，养老金缺口越来越大。据测算，如果延迟退休，本该拿养老金的人不仅不拿钱，还要继续缴纳养老金，这样一来，退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。对于填补社保基金缺口来说，延迟退休这一算盘打得不错。但是对于劳动者而言，要多交养老金才能享受到本该早就享受到的待遇，人们乐意吗？当然公务员和事业单位中的领导阶层希望能延迟退休。所以在退休年龄方面，十八届三中全会决定实行渐进式的退休制度。另一方面，针对以房养老问题[5]，存在以下四点障碍，观念之困：九成老人选择留房给子女，“靠儿不靠房”仍是主流观念；保障之困：养老机构“一床难求”，即便有钱会否无处养老；操作之困：金融保险业务割裂，老人“担心”机构“畏难”；政策之困：70年有限房屋产权，房屋权属变更怎么办？因而，我们应该从上面几点出发，加强养老法律建设，让以房养老有法可依，走上健康发展道路。

参考文献：

[1]陈方淑.完善我国农民养老保险法律制度的法律思考[J].法制与经济，2006（9）：149.

[2]丁建定，杨凤娟.英国社会保障制度的发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004：155-156.

[3]姜向群.老年社会保障历史与变革[M].北京：中国人民大学出版社，2005：23.

针对人口老龄化的建议篇5

一、农村空巢老人基本情况

全县老年人口76521人，占全县总人口的13.999%，高于全市平均水平的0.179个百分点。老龄化进程逐年加快。

调查显示，全县农村60岁以上空巢老人32753人，占老年人口的39.86%，其中：男性15828人，占48.3%，女性16925人，占51.6%。配偶健在18377人，占56.11%，与孙子们同住20192人，占61.1%，(主要留守照顾孙子所至)，单身独居8176人，占25.14%，失能或半失能10900人，占33.27%。(主要是80岁以上空巢老人5534人，占50.77%)，必须参加劳动生产的13906人，占42.46%。既要劳动又要照顾孙子11925人，占36.41%。有经济收入4321人，占13.1%，依靠子女提供16887人，占51.5%。感到寂寞孤独8340人，占25.4%，需要生活照顾7454人，占22.7%，生活完全不能自理的2690人，占3.6%，空巢老人身体健康良好的10523人，占32.13%，健康一般、较差、非常差的占大多数。

二、农村空巢老人家庭现状

1、经济状况

经济支持是农村空巢老人养老安度晚年的物质基础。农村空巢家庭老人大多依靠田间劳动所得获取经济收入或依靠子女给予的生活费作为生活来源。其收入分布不匀，36.4%的老人收入在3200元以上，24.2%的老人在1200元以下，贫困的还有12925人，占39.4%。享受低保的1231人，占3.75%。因此有78.8%的农村空巢老人仍然经常参加劳动和既劳动又照看孙子。主要原因是：家庭经济状况差(虽然子女外出打工但其收入主要用来供养孩子上学，对家庭里日常生活开销主要还是老人耕种所得)。

2、健康状况

农村空巢老人中96.49%的老人生活能够自理，32.13%的老人身体健康，55.8%的基本健康，12.07%为较差或非常差。当遇到疾病时，多采用简单治疗，小部人因为经济原因放弃治疗。99.3%的空巢老人参加了新型农村合作医疗，98%以上的老人对新型农村合作比较满意，认为能解决看难问题，尤其是“复明工程”对农村白内障老人来说是福音，免费摘除白内障，普遍反映党和国家方针政策真好。

3、需求状况

从调查结果来看，农村空巢老人有权益保障要求8491人，占25.9%，感到寂寞孤单8340人，占25.4%，需要生活照顾7454人，占22.7%。从老人们的需求程度上看，主要是精神慰籍，子女常回家看看，基本医疗保障，养老金和需要人照顾，分别占52.3%、49.2%、41.3%、33.8%和22.7%。由此可见农村空巢老人最需要的就是精神慰籍，老有所养、老有所医。

4、闲暇状况

农村空巢老人因文化水平较低和经济有限原因，绝大部分老人以串门聊天为主，家庭经济好点的以打牌为次之。加之村级老年协会的文体活动中心、室、场地不健全，不配套等原因，老人们户外活动只好如此。在精神层面上，76.5%的老人感觉生活有压力，压力主要来自经济收入，照顾孙子，忙于种地、又怕生病等几个方面，因为子女多在省外务工，所以子女们主要是给生活费和打电话来慰问老人，很少能亲自照顾，几乎都是一年回来一次，空巢老人中有49.2%的人希望子女能常回家看看。

三、农村空巢老人家庭形成的原因

空巢老人形成的原因主要有以下几点：

1、外出打工

子女外出打工是全县农村空巢老人形成的最重要的原因，全县93.1%空巢老人子女在外打工，在家务农的只有4.2%。所以，78.8%农村空巢老人必须劳动和又要劳动又要照顾孙子，只要身体条件允许，他们都会“活到老，干到老”。

2、自然空巢

所谓自然空巢，就是有的老人终身未婚，有的老人虽已结婚，但未生育子女，有的生有子女，但子女已经去世，有的只一个女儿，女儿一旦出嫁之后，就是别人家的人了，回家照顾老人就有次数了，老人就成了空巢户。全县单身空巢老人就有8176人，占25.1%。

3、代际差异

当物质生活水平提高后，老少两代人对独立的活动空间和自由的要求会越来越强烈，传统的大家庭居住方式已经不适应人们的这种需求，小家庭被普遍接受。一旦子女成立了小家庭或进入城市，农村的父母一般都不会与子女生活在一起，而是选择独自居住或留在农村老家。当然，农村老年型“空巢”家庭的产生也还有其他一些因素，例如儿子在外打工、婆媳、公媳关系的沟通缺少联系的中介和桥梁，家庭不和、矛盾增多，迫使老人同儿媳和孙子分开住，子女赡养老人的观念淡薄、嫌弃老人，从而使老人不得不独守“空巢”等等。

四、解决农村空巢老人问题建议

农村老年人问题是突出的民生问题，不仅关系到广大老年人能否安享晚年，而且关系到千家万户，因为家家有老人，人人都会老。所以，我们应从全面建设小康社会，构建和谐云梦，幸福云梦的重要高度，积极应对，综合治理。要遵循“党政主导、社会参与，全民关怀”的老龄工作方针，从农村实际出发，立足当前，着眼长远。使空巢老年人享受到党和国家优待政策，享受到改革开放的成果。建议如下：

1、进一步完善农村养老保障体系。以家庭养老为主的养老模式要得到更一步补充，全面推行协议养老、签订《家庭赡养协议书》。同时，商业养老保险应得到推广和发展。逐步落80岁以上高龄老人补贴，建立健全高龄补贴制度。扩大农村老年人享受低保范围，“五保”老人全额财政供养。完善乡级养老院设施，提高服务水平。